Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические и методологические основы эффективности бюджетных расходов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат 12
1.1 Методологические основы содержания и значения расходов бюджетов 12
1.2 Понятие эффективности расходов бюджетов в современной финансовой науке 26
1.3 Содержание бюджетирования, ориентированного на результат, и зарубежный опыт его применения 35
ГЛАВА 2 Эффективность расходов бюджетов субъектов РФ на современном этапе 48
2.1 Анализ расходов бюджетов субъектов РФ (на примере Оренбургской области) 48
2.2 Опыт регионов России по повышению эффективности бюджетных расходов 63
2.3 Финансовый контроль за расходами бюджетов субъектов Российской Федерации 83
ГЛАВА 3 Развитие мониторинга эффективности расходов бюджетов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат 100
3.1 Механизм мониторинга эффективности бюджетных расходов 100
3.2 Методы проведения мониторинга эффективности расходов бюджетов.. 109
Заключение 118
Библиографический список 122
Приложение 1 Структура расходов бюджета Оренбургской области за 2003- 2008 годы, в тыс.руб 130
Приложение 2 Исполнение бюджета Оренбургской области по расходам за 2003-2008 годы, в тыс.руб 133
Приложение 3 Сравнительная характеристика методик оценки результативности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации 138
Приложение 4 Результаты контрольно-ревизионной работы финансовых органов Оренбургской области за 2002-2007 годы (стоимостные показатели в млн.руб.) 140
Приложение 5 Основные производственные показатели работы учреждений образования 142
Приложение 6 Анализ эффективности расходов бюджета на образование 143
Приложение 7 Анализ индексов эффективности расходов бюджета на образование 144
- Методологические основы содержания и значения расходов бюджетов
- Анализ расходов бюджетов субъектов РФ (на примере Оренбургской области)
- Механизм мониторинга эффективности бюджетных расходов
Введение к работе
Состояние финансовой системы России отражает общеэкономическую и социальную ситуацию в стране, которую определили радикальные пятнадцатилетние реформы всех сторон жизни общества с весьма противоречивыми результатами. Финансовая система также нуждается в совершенствовании, и прежде всего это касается государственных финансов, так как корпоративные финансы приспособились к происшедшим изменениям и стали составным элементом общей рыночной среды. Государственные финансы также должны учитывать эту новую для России экономическую обстановку.
Одной из основных целей экономической политики государства является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Иными словами эффективная система управления общественными финансами — важнейший фактор современного устойчивого экономического роста. Кроме того, управление бюджетными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем за его исполнением.
На первый взгляд кажется, что переход к рынку как экономической основе общества не должен серьёзно отразится на государственных финансах. Но это не так. Государственные властные органы утрачивают монополию на принятие решений по использованию общественного фонда финансовых ресурсов. Они должны активно убеждать общество в их целесообразности и обоснованности. Речь идёт о том, что общая сумма всех финансовых ресурсов страны, выделяемая на общественные нужды и направления их использования должны находиться под общественным контролем и одобряться обществом в тех формах, которые выбраны в данной стране. Как правило, это происходит путём об-
суждения проблем в различных органах представительной и исполнительной власти и принятия решения по ним в виде законов или других решений.
Одним из важных моментов ответственности государственной власти перед обществом, исполнительной власти перед представительной является приведение доказательств того, что собранные и израсходованные общественные деньги принесли определённый результат, что деньги истрачены «с умом», ради каких-то конкретных итогов. Поскольку государственные финансы воплощаются в бюджете страны, то речь идёт о таком построении (планировании и реализации) бюджета, которое позволяло бы убедиться с достаточной достоверностью, что общественные средства израсходованы не зря, а с определенным эффектом.
Такие требования к бюджету возникают только в рыночной экономике, так как при централизованном планировании для оценки эффективности бюджета был только один метод: выявление расхождений плановых и фактических показателей финансирования по конкретным статьям с учетом целевого использования бюджетных средств. Этот метод по инерции остался главным и в период реформ, и фактически таковым явился и в настоящее время, так как традиции использования его очень устойчивы. Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы, власти. Однако следует отметить, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране.
Важным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов является бюджетирование, ориентированное на результат. Такая мера совершенствования бюджетного процесса может оказывать локальный эффект, а может приводить к радикальным изменениям. Именно бюджетирование, ориентированное на результат, меняет в корне не только содержание веек стадии бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными
расходами. При бюджетировании особая роль отводится мониторингу качества предоставления бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов. Именно этот метод финансового контроля позволит органам исполнительной власти иметь в своем арсенале оперативную информацию для принятия грамотных управленческих решений. Однако, в современной финансовой науке этому вопросу уделено недостаточно внимания. Проводимый сегодня финансовый контроль не отвечает требованиям рыночной экономики, так как не оценивает эффективность от вложения бюджетных средств и не учитывает общественной значимости. Ведь в условиях рынка результативность любых денежных расходов - обязательное условие успешной деятельности самостоятельно рыночного субъекта. К таковым следует относить и органы власти.
Таким образом, необходимым условием для проводимых в России преобразований в бюджетной сфере является*разработка и реализация механизмов, при которых средства налогоплательщиков использовались бы с максимальным эффектом и, который можно было бы оценить и почувствовать.
Одной из причин сложившейся в России ситуации является недостаточное внимание, уделяемое исследованию проблем эффективности бюджетных расходов и методов ее контроля, не смотря на проявляемый интерес со стороны органов власти.
Отдельные аспекты эффективности бюджетных расходов и ее контролю при бюджетировании, ориентированном на результат, исследовались как в советское время (A.M. Бирман, Д.С. Львов, Н.А. Тихонов), так и в современной России (Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, Л.А. Дробозина, Т.М. Ковалева, СВ. Барулин, К.И. Таксир, А.В. Улюкаев, A.M. Лавров и др.). В данных исследованиях содержатся формулировки эффективности затрат и капиталовложений, выделены факторы результативности бюджетной политики, перечислены показатели ее эффективности, а так же анализируются основные положения теории эффективности государственных расходов, сформулированные зарубежными экономистами.
Однако детального изучения теоретической базы эффективности расхо-
дов бюджета и управления ей, которое позволило бы разработать правовое и организационно-методическое обеспечение данного процесса, отсутствует. Как следствие, при реализации бюджетной политики в России и ее субъектах отсутствуют механизмы, позволяющие проводить оценку эффективности использования бюджетных средств.
В российской нормативно-правовой базе, экономической литературе и проводимых научных исследованиях понятийный аппарат по теме диссертационного исследования, касающийся эффективности бюджетных расходов при бюджетировании, ориентированном на результат, присутствует фрагментарно, такие понятия не увязаны между собой и однозначно не определены. Поэтому эффективность с расходами региональных бюджетов не соотнесена, а способы ее повышения не определены.
Так как эффективность затрат является одной из ключевых проблем развитой рыночной экономики, то эти вопросы детально рассмотрены в исследованиях многих видных зарубежных экономистов-теоретиков. Таких как, А. Смит, C.R. McConnell, P. Samuelson, Т. Haavelmo. Этими учеными в науке были закреплены понятие рационального выбора и эффективности затрат в качестве базовых мотивов поведения экономических субъектов. Данный подход в отечественной науке отсутствует и не учитывается при формировании бюджетной политики на очередной финансовый период и организации бюджетного процесса в России и ее регионах.
Целью исследования является обобщение теоретических основ мониторинга эффективности расходов региональных бюджетов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, как способа управления эффективностью расходов.
В данной связи в диссертации поставлены и решаются следующие задачи:
- проанализировать теоретические основы бюджетных расходов и их эффективности, определить ее теоретическую базу исследования;
уточнить содержание понятия "бюджетирование, ориентированное на результат" с целью определения базовых условий эффективности бюджетных расходов;
изучить и обобщить зарубежный опыт применения бюджетирования, ориентированного на результат, и определить возможность его использования в российской практике;
проанализировать расходы региональных бюджетов и определить направления повышения их эффективности;
уточнить функции органов, контролирующих расходы региональных бюджетов по оценке эффективности использования бюджетных средств в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;
разработать функциональную модель эффективности бюджетных расходов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;
выработать механизм мониторинга бюджетных расходов, определить его элементы, теоретически обосновать необходимость его внедрения в бюджетный процесс регионов.
Теоретической базой исследования являются положения общей экономической теории, теории государственных финансов, труды российских и зарубежных ученых и финансовых экспертов в области расходов бюджета. Необходимая для научной работы глубина исследования и достоверность выводов достигаются за счет использования принципов диалектической и формальной логики, основными из которых являются объективность рассмотрения, всесторонность, поиск противоречий, принцип историзма, а также применения методов экономического анализа и синтеза; метода системного подхода; приемов индуктивного и дедуктивною изучения; графической интерпретации. В исследовании анализируются и обобщаются законодательные акты Российской Федерации, Германии, США и других стран, нормативные докумерітьі Министерства финансов России и Федерального казначейства, данные статистических сборников Федеральной службы статистики РФ, издания текущей и периодической печати, законы Оренбургской области об областном бюджете за
ряд лет.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обобщении теоретических исследований эффективности расходов бюджетов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, и в разработке методических рекомендаций по мониторингу эффективности расходов региональных бюджетов. Научная новизна результатов диссертационной работы состоит в следующем.
Сформулировано углубленное авторское определение бюджетирования, ориентированного на результат, характеризующее его как эффективную технологию управления расходами бюджетов.
Раскрыта сущность эффективности расходов региональных бюджетов как цели бюджетной политики при бюджетировании, ориентированном на результат.
Определены дополнительные функции органов бюджетного контроля, позволяющие осуществлять мониторинг эффективности и результативности расходования средств региональных бюджетов.
Предложен комплексный механизм мониторинга эффективности расходов региональных бюджетов и определены его элементы: субъекты, объекты, принципы, методика, результаты.
5. Разработана методика мониторинга эффективности расходов бюджетов, позволяющая проводить факторный анализ причин изменения эффективности на основе системы показателей.
Теоретическое значение результатов исследования состоит в разработке теории бюджетных расходов и мониторинга эффективности расходов региональных бюджетов.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения рекомендаций автора при организации бюджетного процесса в регионах и при проведении мониторинга эффективности расходов, а также при разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих бюд-
жетный процесс, в деятельности органов исполнительной власти регионов с целью повышения эффективности использования бюджетных средств.
Основные положения диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений при изучении дисциплин "Финансы", "Бюджетная система РФ", "Финансы и кредит".
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические положения и результаты диссертационного исследования были обсуждены на Всероссийской научно-практической конференции "Потенциал развития России XXI века" (Пенза, 2004); Всероссийской научно-практической конференции "Формирование профессиональной компетентности специалистов как цель модернизации образования" (Бузулук - Оренбург, 2005); Всероссийской научно-практической конференции "Современное состояние и перспективы развития экономики России" (Пенза, 2006).
Рекомендации по совершенствованию расходов региональных бюджетов предназначены для реализации и уже реализуются органами исполнительной власти Оренбургской области.
Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 7 публикациях общим объемом 2,55 печатных листа, лично автору из них принадлежат 2,5 печатных листа.
Структура диссертационной работы. Цель исследования и поставленные задачи определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, последовательность которых обусловлена логикой построения исследования, заключения, библиографии и приложений.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, проанализирована степень проработанности проблемы, определены цель и задачи исследования, сформулированы предмет и объект исследования, новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации.
Первая глава «Теоретические и методологические основы эффективности бюджетных расходов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат» посвящена рассмотрению сущности расходов бюджета, анализу
имеющихся подходов к определению эффективности бюджетных расходов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, и зарубежного опыта его применения.
Во второй главе «Эффективность расходов бюджетов субъектов РФ на современном этапе» подробно отражены вопросы организации и контроля бюджетных расходов в регионах России, исследован опыт субъектов РФ по реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
В третьей главе «Развитие мониторинга эффективности расходов бюджетов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат» обосновано внедрение в бюджетный процесс субъектов Российской Федерации комплексного механизма мониторинга расходов региональных бюджетов, представлена функциональная модель эффективности бюджетных расходов при бюджетировании, ориентированном на результат.
В заключении диссертации изложены основные результаты исследования, сформулированы выводы и предложения в соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования.
Методологические основы содержания и значения расходов бюджетов
Государственные расходы - одна из сторон финансовой деятельности государства. В условиях рынка государственные расходы находятся в определенном соотношении с расходами коммерческих структур, общественных, религиозных и иных негосударственных организаций. Это соотношение определяется экономической политикой государства, уровнем благосостоянием населения, размерами государственного сектора в экономике и другими факторами. В России так же, как и в других странах, государственные расходы занимают главное место в системе общественных расходов. Государственные расходы -это широкое понятие. Они охватывают как расходы бюджетов всех уровней, внебюджетных фондов, так и расходы государственных предприятий, расходы по государственному страхованию и предоставлению кредитов. При этом центральное место в системе государственных расходов занимают расходы бюджета.
По мнению профессора М.В. Романовского: «Расходы бюджета — денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления»[42, с.252]. Это определение достаточно точно характеризует материально-вещественную сторону расходов бюджета. В Бюджетном кодексе РФ дано близкое по смыслу определение: «Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета».
Б.М. Сабанти отмечает, что «государственные расходы, во-первых, вызваны самим фактором наличия государства, т.е. носят императивный характер. Во-вторых, государственные расходы служат воспроизводству экономических и социальных отношений, существующих в конкретном государстве в конкретное время. В-третьих, по своей экономической природе государственные расходы являются отношениями дополнительной эксплуатации, поскольку основным источником образования выступают налоги, представляющие вычет из заработков и доходов. В-четвертых, в основной массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающей из производственного процесса» [105, с. 103].
«Расходы государственного бюджета — это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению» [118, с.261]. Это определение принадлежит профессору В.М. Родио-новой.
В этом определении расходов бюджета, находят свое отражение две стороны единого распределительного процесса: разделение бюджетного фонда на составные части и формирование денежных фондов целевого назначения у организаций, получающих бюджетные ассигнования.
Именно в этом определении автор рассматривает расходы бюджета как экономическую категорию и не подчеркивает в своем определении расходов бюджета роль государства, власти, что отличает данное определение от определений других ученых.
Анализ расходов бюджетов субъектов РФ (на примере Оренбургской области)
В результате преобразований в бюджетной сфере перечень расходных полномочий значительно изменился. Общий баланс перераспределения сфер ответственности и источников финансирования стал таковым, что федеральный и местный уровни бюджетов в совокупности передали на региональный уровень около 430 млрд. рублей дополнительных обязательств. Таким образом, нагрузка на региональные бюджеты выросла примерно на треть, о чем свидетельствуют данные нижеприведенной таблицы.
В соответствии с действующей сегодня редакцией статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
- заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образовании в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.
Следует заметить, указанный перечень расходных обязательств содержит лишь основания по которым возникают расходы субъектов РФ, в отличии от ранее действовавшего списка расходов, финансируемых из бюджета субъекта РФ и расходов, находящихся в совместном ведении с федерацией и муниципалитетами.
Учитывая вышеизложенное и сложившуюся практику в России, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации можно сгруппировать в следу 0-щем порядке.
Механизм мониторинга эффективности бюджетных расходов
Управление расходами во все времена считалось одной из важнейших и актуальных проблем в каждом государстве независимо от уровня развития экономики и уровня поступлений в государственную казну. И во все времена процесс управления расходами всегда осложнялся ограниченностью ресурсов на всех стадиях принятия государственных решений - от определения общего объема расходов до их распределения и финансирования. С течением времени эта проблема становилась все острее и острее, и, следовательно, росла необходимость повышения эффективности государственных расходов. Современное состояние экономики государства требует в полной мере активизировать потенциал государственного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российской государственности.
Сложившаяся система финансового контроля, хотя и использовалась в тече- -ниє многих десятилетий, в условиях рынка демонстрирует низкую эффективность (об этом свидетельствуют статистические данные, приведенные в параграфе 2.3). Поэтому совершенствование бюджетного контроля является важнейшим направлением теории и практики государственных финансов. К слабым сторонам бюджетного контроля следует отнести:
- отсутствие единой правовой базы бюджетного контроля: существует огромное множество нормативно-правовых актов, а единой научно обоснованной системы организации и функционирования бюджетного контроля нет;
- низкая эффективность бюджетного контроля;
- огромное множество различных контрольных органов и большая численность сотрудников;
- наличие множества дублирующих и параллельных функции различных контрольных органов;
- слабое взаимодействие контролирующих органов в ходе бюджетного процесса;
- низкий уровень профессиональной подготовки большинства работников налоговых и других контрольных органов.
Современный этап реформирования экономики страны и проведения административной реформы требует внедрения новой формы контроля. Происходит значительное повышение уровня ответственности органов власти, прежде всего нижестоящих перед вышестоящими, и перед населением. Налогоплательщики вправе знать, каким образом расходуются их средства. Формируются контрольные органы — как государственные так и общественные, например Общественная палата при Президенте РФ. Регионы и муниципалитеты должны эффективно реагировать на эти изменения. В настоящее время финансовый контроль активно изменяется путем трансформации от традиционных проверок правильности, адресности, целесообразности и законности распределения государственных финансовых ресурсов к контролю с позиции эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов в условиях БОР, с учетом расширения самостоятельности бюджетополучателей.
