Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового положения и деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
1.1. Особенности правового статуса территориальных учреждений Банка России, содержание и принципы их деятельности 9
1.2. Виды и структура территоральных учреждений Центрального банка Российской Федерации 30
1.3. Особенности исторического развития деятельности местных учреждений Государственного банка в России 54
Глава 2. Правовое регулирование основных направлений деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации 89
2.1 Функции территориальных учреждений Банка России 89
2.2. Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского регулирования, надзора, контроля
2.3. Взаимодействие территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления 165
Заключение 185
Библиография
- Виды и структура территоральных учреждений Центрального банка Российской Федерации
- Особенности исторического развития деятельности местных учреждений Государственного банка в России
- Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского регулирования, надзора, контроля
- Взаимодействие территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления
Введение к работе
Территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации являются важнейшими структурными элементами системы Банка России, участвующими в проведении на местах государственной денежно-кредитной и валютной политики, укреплении региональных банковских систем, прогнозировании экономических процессов и важнейших показателей экономики регионов. Выполняя функции регулирования денежного обращения, кредитования коммерческих банков, участвуя в исполнении бюджетов всех уровней, организации безналичных расчетов, они прямо или косвенно содействуют повышению эффективности общественного воспроизводства, а, следовательно - и развитию экономики конкретных регионов и государства в целом.
В последнее десятилетие в связи с изменением роли Банка России в регулировании экономических процессов, происходящих в государстве, ему посвящено много исследований, множество дискуссий ведется вокруг спорных вопросов, возникающих в различных сферах деятельности Центрального банка Российской Федерации, включая и правовое обеспечение его работы. Однако на фоне явного интереса современных ученых к деятельности Банка России в целом практически не находят себе места специальные исследования правовых проблем данного государственного органа на уровне его территориальных учреждений. Некоторым вопросам деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в последнее время посвящены лишь работы экономистов, не охватывающие, как правило, проблем правового обеспечения их деятельности. Между тем, подобного рода исследования необходимы, поскольку правовой режим деятельности главных управлений и национальных банков не идентичен правовому режиму деятельности Банка России в целом, имеет свои особенности и проблемы в правовом регулировании.
(Особую актуальность исследования в данной области приобретают в условиях резкого повышения в последнее время самостоятельности субъектов Российской Федерации, что на практике иногда грозит обернуться потерей единства
и вертикальной структуры управления системой Банка России, поддержание которой так необходимо для полноценного выполнения им своих функций в денежно-кредитной сфере и сфере регулирования банковской деятельности в Российской Федерации, а также в условиях перехода в последние годы на казначейскую систему исполнения государственных и местных бюджетов, в связи с чем изменяется и роль территориальных учреждений Банка России в обслуживании распорядителей и получателей средств бюджетов различных уровней.
Основной целью настоящей работы является комплексное исследование правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в условиях развития рыночных отношений в экономике и формирования новых федеративных отношений.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
- охарактеризовать правовой статус территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации и их место в системе Банка России;
- выявить содержание принципов их деятельности;
- осветить историческое развитие правового регулирования в отношении подразделений Центрального банка Российской Федерации;
- проанализировать нормативно-правовую базу осуществления территориальными учреждениями Банка России основных функций;
- провести разграничение понятий «регулирование», «надзор», «контроль», применительно к осуществлению главными управлениями и национальными банками полномочий по отношению к кредитным организациям, другим юридическим, а также физическим лицам, деятельность которых охватывается их компетенцией;
- проанализировать взаимоотношения территориальных учреждений Банка России с органами государственной власти и местного самоуправления;
- выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности главных управлений и национальных банков Центрального банка Российской Федерации.
Предпринятое в данной работе комплексное исследование правового регулирования деятельности территориальных учреждений Банка России на монографическом уровне осуществляется впервые.
В дореволюционной и советской научной литературе специальных исследований правового регулирования деятельности местных контор Государственного банка не осуществлялось, однако анализ их функционирования с экономических и правовых позиций встречается в работах, посвященных Государственному банку в целом. Такие сведения можно встретить в трудах дореволюционного периода времени, написанных Н.Х. Бунге, А.Н. Гурьевым, А.С. Залщупиным, Я.И. Печериным, В. Судейкиным, Л.Н. Яснопольским и др. В советский период деятельности Госбанка СССР были посвящены работы B.C. Алхимова., М.С. Атлас, С.Я. Борового, Л.В. Бричко, B.C. Геращенко, П.С. Гуревича, П.О. Лавруши-на, В.Ф. Попова и др.
В настоящее время также отсутствуют исследования, которые бы всесторонне освещали правовые вопросы, связанные с функционированием территориальных учреждений Банка России. Отдельные проблемы правового регулирования их деятельности рассматриваются в работах, посвященных Центральному банку Российской Федерации как единому государственному органу, а также в информационных сообщениях и статьях журналов, выпускаемых им.
В данной диссертации использовались исследования ученых в области банковского и финансового права: А.Ю. Викулина, Л.К. Вороновой, Я.А. Гей-вандова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.Ю. Ерпылевой, Л.Г. Ефимовой, М.В. Карасевой, М.Л. Когана, А.Н. Козырина, О.М. Олейник, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ровинского, Э.Д. Соколовой, Ю.Н. Старилова, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химиче-вой и др.
Особое внимание было уделено трудам отечественных ученых в области общей теории государства и права, а также административного права, среди которых С.С. Алексеев, Ю.С. Адушкин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, Ф.А. Григорьев, В.Л. Кулапов, А.В. Малько, В.М. Манохин, Я.С. Михляк, В.И. Новоселов, Д.М. Овсянко, М.С. Студеникина, Ю.Г. Ткаченко, А.Д. Черкасов и др.
Помимо этого были широко использованы труды экономистов,
посвященные исследованию правовых аспектов деятельности как Центрального банка РФ в целом, так и его территориальных учреждений. Среди них В.В. Геращенко, С.К. Дубинин, Ю.Б. Зеленский, В.В. Земсков, Л.И. Иванова, Р.Х. Мар-данов, М.Ш. Сагитдинов, Т.А. Сазонов, СВ. Сорвин, Ю.В. Степанов, А.Х Цака-ев, К.Б. Шор и др.
Объектом исследования в настоящей работе являются теоретические и практические вопросы правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации.
Методологические основы данной диссертации составляют общенаучные методы изучения: логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.
Работа основана на анализе положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных нормативных актов различных уровней. В ней использованы также правовые акты методического характера (Банка России, Министерства финансов РФ, Прокуратуры РФ и др.), обобщается практика рассмотрения арбитражными судами споров с участием территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в данной работе впервые предпринята попытка проанализировать содержание правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации, определить понятие и основные правовые принципы их работы, разграничить между собой регулирующую, надзорную и контрольную деятельность, осуществляемую ими, проанализировать их взаимодействие с территориальными подразделениями органов государственной власти и местного самоуправления РФ.
В настоящей диссертации разработаны следующие основные положения и выводы, характеризующие ее научную новизну, которые выносятся на защиту: 1. Деятельность территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации определяется как выполнение им части основных функций Банка
России в денежно-кредитной, валютной сфере, сфере банковской деятельности и функций, имеющих обеспечивающий характер.
2. Формулируются специфические принципы, обусловливающие особенности деятельности территориальных учреждений Банка России.
3. Определяются правовые формы их участия в реализации денежно-кредитной политики государства, регулировании деятельности кредитных организаций, других юридических, а также физических лиц, осуществляющих соответствующую деятельность на подведомственных им территориях.
4. Обосновывается вывод о том, что работа главных управлений и национальных банков происходит в режиме ограниченной самостоятельности, в условиях принятия большинства решений на уровне центрального аппарата Банка России, а также о необходимости расширения их компетенции в некоторых сферах деятельности.
5. Раскрывается роль отчетности в деятельности территориальных учреждений Банка России и предлагается классификация видов отчетности главных управлений и национальных банков, в зависимости от порядка, сроков и объемов ее предоставления в Центральный банк Российской Федерации.
6. Определяется понятие регулирования территориальными учреждениями деятельности юридических и физических лиц, находящихся на подведомственных им территориях.
Теоретическая и практическая значимость данного диссертационного исследования имеет несколько аспектов: научный, правотворческий и учебный, что проявляется в следующем.
1. Основные положения и выводы, сделанные в настоящей работе, могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки и исследования проблем правового обеспечения как деятельности главных управлений (национальных банков), так и Центрального банка Российской Федерации в целом.
2. Рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут найти применение при совершенствовании законодательных и подзаконных актов, действующих в указанной сфере.
3. Материалы настоящего исследования могут быть использованы
при чтении курсов лекций и проведении практических занятий по финансовому и банковскому праву.
Апробация результатов настоящего диссертационного исследования осуществлена в следующих формах:
- прочтение лекций по банковскому праву в Саратовской государственной академии права и других высших учебных заведениях;
- проведение практических занятий по финансовому и банковскому праву;
- выступление с докладами на научно-практических конференциях;
- участие в разработке учебно-методического пособия по банковскому праву;
- публикация статей;
- рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Виды и структура территоральных учреждений Центрального банка Российской Федерации
Говоря о видах территориальных учреждений Центрального банка РФ, необходимо исследовать следующие стороны их деятельности: различаются ли главные управления и национальные банки по процедуре их создания и компетенции, подчиненности Центральному банку, размерам материального обеспечения с его стороны и другим параметрам. Ответить на эти вопросы, используя нормативные акты, являющиеся правовой основой деятельности территориальных учреждений, оказывается не так просто как кажется на первый взгляд. Основная проблема состоит в том, что федеральное законодательство содержит чрезвычайно мало информации на этот счет, а региональные нормативные акты, если в каких-то субъектах РФ и приняты, то практически не публикуются для всеобщего ознакомления. Таким образом, единственными источниками изучения правового положения территориальных учреждений Банка России являются нормативные акты последнего, которые, однако, не отвечают на все поставленные вопросы в полной мере и в свою очередь не всегда публикуются в печати1. Следует отметить также и серьезные противоречия, связанные с деятельностью территориальных учреждений, содержащиеся в федеральных нормативных актах, актах, принятых Банком России и органами власти субъектов РФ.
Ст. 1 Положения Центрального банка о территориальных учреждениях Банка России говорит о том, что главные управления и национальные банки, как правило, создаются на территории субъектов РФ, однако, по специальному решению Совета директоров Центрального банка они могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов РФ в виде главных управлений Банка России.
Местом нахождения каждого территориального учреждения, в соответствии со ст. 9 указанного Положения является, как правило, административный центр субъекта РФ, в котором оно образовано и действует. Место же нахождения территориального учреждения, образуемого по экономическому району, объединяющему территории нескольких субъектов РФ, определяется Советом директоров Банка России. Так, в конце 1998 года Центральный банк рассматривал возможность объединить Волгоградскую область и республику Калмыкия в такой экономический район и создать в нем одно главное управление с центром в городе Волгограде. Однако, в связи с отсутствием достаточных оснований для свертывания деятельности национального банка в данной республике, реорганизация указанных территориальных учреждений так и не была осуществлена1.
Следует отметить, что Банк России исследовал вопрос и о том, чтобы использовать исключительно принцип создания территориальных учреждений по экономическим районам, в результате чего их количество могло бы значительно сократиться. Так, А.Х. Цакаев в своей работе «Государственное регулирование экономики национально - территориальных образований»2 пишет, что Центральный банк в среднесрочной перспективе планирует сократить число главных территориальных управлений до 10 - 15 зональных. Он подчеркивает, что такая трансформация не должна подвергать коренной ломке существующую организационную структуру, которая постепенно нормализует систему расчетов, укрепляет контрольно-надзорные функции Центрального банка, осуществляемые по отношению к кредитным организациям, способствует сохранению единого экономического пространства РФ. Автор отмечает, что указанная реорганизация должна обязательно основываться на создании современной межрегиональной системы расчетов, а зональные территориальные управления Центрального банка целесообразно создавать в крупных экономических районах на основе формирования в них межрегиональных центров расчетов.
В настоящее время в соответствии со ст. 65 Конституции РФ в составе нашей страны находится 89 субъектов Федерации. Они отличаются не только по месту расположения, численности населения и природным условиям, но также по уровню своего экономического развития, состоянию региональных банковских систем, кредитным и финансовым рынкам, что вносит существенные особенности в деятельность территориальных учреждений в различных регионах страны. Вот почему, для того чтобы получить полное представление о работе территориальных учреждений важно исследовать не только общие тенденции их развития в целом по стране, но и деятельность главных управлений и национальных банков в региональном аспекте.
Как упоминалось выше, территориальные учреждения Центрального банка РФ могут быть двух видов: национальные банки в республиках и главные управления в остальных субъектах Федерации. Но не во всех республиках действуют национальные банки. Так, например, по данным на июль 1996 г. в республике Ингушетия функционирует главное управление. Из автономных округов главное управление Центрального банка действует только по Чукотскому автономному округу1. В Чеченской же республике и главное управление не работает, а действует лишь полевое учреждение Банка России, работа которого ориентирована на расчетно-кассовое обслуживание силовых структур и организаций, обеспечивающих безопасность в данном регионе России. Однако предполагается, что со временем данное полевое учреждение будет частично выполнять и функции, связанные с возрождением финансово-кредитной системы Чеченской республики и ее экономики в целом2.
Представляется, что подобного рода различия в названиях территориальных учреждений Центрального банка, находящихся в различных субъектах РФ, обусловлены, прежде всего, тем, что российский федерализм сочетает в себе как территориальное, так и национальное начала. В последние годы указанный принцип построения РФ послужил поводом к возникновению множества проблем во взаимоотношениях федеральной и региональных властей. Отразилось это даже на функционировании такой централизованной структуры как система Центрального банка РФ. Не случайно его территориальные учреждения в рес публиках стали называться национальными банками, в отличие от главных управлений в остальных субъектах РФ. Но что скрывается за этим названием? Действительно ли национальные банки республик гораздо более самостоятельны и имеют компетенцию, значительно более широкую, чем главные управления Банка России? И если это не так, то следует ли лишний раз подчеркивать так называемый «особый» статус республик по сравнению с другими субъектами Федерации? Думается, что ответ на эти вопросы имеет скорее не принципиальное, а важное практическое значение. Следует все же согласиться с тем, что в рамках нашего государства фактически существует так называемая «асимметричная» Федерация. Это проявляется, например, в том, что республики имеют государственность, институт президентства, принимают свои конституции, в то время как остальные субъекты не имеют таких прав1. Исторически такое развитие событий выглядит вполне логично. Ведь особое самосознание поддерживалось в республиках на протяжении всего периода советской власти. Формально последние были наделены статусами государственности, в то время как во взаимоотношениях с краями и областями Россия выступала как унитарное государство2. В то же время, необходимо отметить, что фактически все государство, по сути, являлось жестко унитарной тоталитарной системой, да и в системе Госбанка СССР, на базе которого впоследствии был создан Центральный банк РФ, не выделялось таких структурных подразделений как национальные банки и главные территориальные управления, а напротив - и в республиках, и в краях, областях функционировали конторы Госбанка СССР, имевшие практически одинаковый объем прав и обязанностей.
Особенности исторического развития деятельности местных учреждений Государственного банка в России
Лучшему пониманию деятельности территориальных учреждений Банка России способствует ознакомление с их организацией, функционированием и экономическими условиями, в которых они находились в различные периоды своей истории. Историческое изучение указанных учреждений, по нашему мнению, следует начать с изучения местных учреждений Государственного банка России дореволюционного периода времени, прежде всего, потому, что современный Центральный банк Российской Федерации, безусловно, является правопреемником Госбанка СССР, а последний, в свою очередь, с определенной долей условности можно назвать преемником Государственного банка России (созданного в середине 19 в.), чья деятельность как специального государственного кредитного учреждения впервые стала иметь всероссийское значение и масштабы, а также приобретать характерные черты центральных банков, существовавших в Европе в тот период времени1.
Государственный банк России был основан 1 июля 1860 года. Однако он, вместе со своими конторами, образовался не на пустом месте, а фактически - на базе ликвидированного 31 мая 1860 года Государственного коммерческого банка, который к этому моменту имел свои конторы в Москве, Астрахани, Киеве, Харькове, Екатеринбурге, а во время ярмарок - в Нижнем Новгороде, Рыбинске, Ирбите и Полтаве. Следует подчеткнуть, что необходимость существенных преобразований в системе Государственного банка в тех условиях была очевидна и диктовалась, прежде всего, экономическими соображениями. С одной стороны, к 1855 году в деятельности данного кредитного учреждения возникло много проблем, главная из которых состояла в том, что банк не мог находить размещение для большей части вверенных ему капиталов . С другой стороны, представляется, что Россия, постепенно переходящая в тот период на капиталистический путь развития, испытывала острейшую потребность в банковском учреждении, подобном центральным банкам, существующим тогда в других капиталистических государствах. Кроме того, к середине IXX века все более ускоряются темпы развития отечественных промышленных предприятий, не имеющих однако возможности получать необходимые для расширения их деятельности кредитные ресурсы у коммерческих банков негосударственного сектора. Вот почему на главный государственный банк России предполагалось возложить полномочия, связанные с кредитованием производственных предприятий, в том числе находящихся в наиболее отдаленных районах страны, отличавшихся неразвитостью сети банковских учреждений. В то же время, Государственный коммерческий банк не играл в экономической жизни страны существенной роли. Операции его были сильно централизованы, число отделений, сравнительно с обширностью территории и численностью населения России, было ничтожно, а количество выдаваемых ссуд в последние годы не росло, а уменьшалось1. В связи с этим, 31 мая 1860г. Императором был подписан подготовленный специальной комиссией Указ Правительствующему Сенату2, который явился правовым основанием учреждения Государственного банка России. В числе прочих положений Указ предписывал: дать Государственному коммерческому банку новое устройство и наименование Государственного банка с передачей всех существующих контор и временных отделений Коммерческого банка, и им руководствоваться пока существующими уставами, впредь до изменения их устройства соответственно Уставу Государственного банка; разрешенные Государственному банку операции вводить постепенно - сначала в самом Банке, а затем - в его конторах, по усмотрению Министра Финансов; обязанности Коммерческого банка и его контор по выплате государственных 5-процентных банковских билетов - возложить на Госбанк и его конторы.
Первоначально местные учреждения Государственного банка были двух типов: конторы, учреждаемые по особым повелениям Императора и отделения, открываемые непосредственным распоряжением Министра Финансов. В
1860 г. функционировало 6 контор Банка: в Москве, Одессе, Риге, Киеве, Екатеринбурге и Харькове. К 1 января 1862 года открылась контора в Ростове - на -Дону. 3 января 1862 года на основании Устава Государственного банка1 был утвержден Устав контор. Этими правовыми актами, а также так называемыми наказами руководства Государственного банка и регулировалась ежедневная практическая деятельность его контор.
В соответствии с Уставом Банка /ст. 50-56/ управление конторой осуществляли управляющий и правление. Управляющий назначался приказом Императора по представлению Министра финансов. Ему по отношению к конторе принадлежала исполнительная и распорядительная власть в пределах, определенных Уставом и распоряжениями центрального управления Банка. Основными из указанных прав управляющего конторой являлись: - руководство всеми операциями конторы; - наблюдение за правильностью делопроизводства, исполнением Устава и наказа, сохранностью касс и ценностей; - переписка от имени конторы и заключение договоров и контрактов в пределах его компетенции; - назначение и производство на месте общих и частных ревизий конторы и подчиненных ей местных учреждений; представление центральному управлению сметы расходов и годового отчета по округу; - заведование хозяйственной частью, имуществом конторы, исполнение разрешенных ей расходов; - защита интересов Банка в суде в пределах округа с правом уполномочивать для этого другое лицо; - наблюдение за производством дел по взысканиям долгов Банку и некоторые другие права (см. ст.ст. 25, 51 Устава).
Согласно ст. 19 Устава право назначать и увольнять с должности служащих Государственного банка предоставлялось управляющему Банком, который, од- нако, с разрешения Министра финансов мог предоставлять право замещения должностей в каждой конторе и подотчетных ей местных учреждениях управляющему конторой.
Правление любой конторы состояло из директоров, назначаемых Высочайшим приказом по представлению управляющего Банком Министру Финансов. Их число в каждой конторе, за исключением петербургской, определялось Министром Финансов по представлению высшего коллегиального органа Государственного банка - его Совета. Каждый из директоров заведовал теми операциями и делами, которые ему были поручены управляющим конторой. Один из них, по решению управляющего Банком, заменял управляющего конторой во время его болезни, либо отсутствия.
В круг обязанностей членов правления входило обсуждение тех подведомственных ей дел, которые по роду своему подлежали рассмотрению Совета в центральном управлении Банка (ст.53 Устава Госбанка), а также дел, особо указанных в Уставе, либо в случае, если управляющий конторой признает необходимым обсудить какое-то дело в правлении. Решения в правлении конторы принимались большинством голосов, а в случае их равенства голос председателя, которым по должности являлся управляющий конторы Банка, становился решающим. Заседания правления проходили не реже одного раза в неделю, оформлялись кратким протоколом и подписывались всеми присутствующими директорами.
Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского регулирования, надзора, контроля
Функции территориальных учреждений Центрального банка РФ по регулированию, надзору и контролю за деятельностью установленных законодательством и нормативными актами Банка России субъектов являются одними из основных и наиболее объемных в ряду других возложенных на них функций и имеют чрезвычайно важное значение для экономики Российской Федерации. Именно поэтому указанные полномочия главных управлений и национальных банков нуждаются в наиболее подробной характеристике и анализе, начинать которые целесообразно с определения терминов «регулирование», «надзор», «контроль». Однако ни в законодательстве, ни в нормативных актах Банка России не содержится определения, либо разграничения между указанными понятиями.
Отличия между терминами «контроль» и «надзор» можно найти в юридической литературе по административному праву1, что же касается понятия «регулирование», то оно, на наш взгляд, недостаточно разработано и нуждается в более детальном исследовании. Для этих целей обратимся к научной литературе по теории государства и права, где достаточно много внимания уделяется понятию «правовое регулирование», под которым, по мнению некоторых ученых советского периода времени, понимается создание государством общей модели определенного общественного отношения и поведения его участников (норм права), а также установление необходимых правовых средств для стимулирования реализации данной модели, т.е. по сути - только нормативно-государственное воздействие2.
Если рассматривать термин «регулирование» применительно к деятельности территориальных учреждений Банка России только в этом значении, то тогда можно говорить о том, что их участие в регулировании работы кредитных организаций очень ограничено, благодаря закреплению в ч. 1 ст. 84 ФЗ «О Центральном банке РФ» следующего положения: «Территориальные учреждения Банка России не имеют статуса юридического лица и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер...». Т. е. они лишь опосредованно участвуют в нормативно-правовом регулировании банковской деятельности, однако таким образом могут оказывать влияние не только на подотчетные им кредитные организации, действующие в месте нахождения соответствующих главных управлений и национальных банков, а на все кредитные организации РФ.
Так, в соответствии с п. 23 ст. 14, п. 3 ст. 18 Положения о территориальных учреждениях Банка России главные управления и национальные банки обеспечивают изучение и обобщение практики применения действующего законодательства и нормативных актов Банка России и на основе этого вправе вносить в соответствующие структурные подразделения Центрального банка проекты нормативных актов, а также предложения по совершенствованию (изменению и дополнению) действующих нормативных актов по заданию Банка России, участвовать в рассмотрении и разработке проектов федеральных законов.
Здесь необходимо отметить, что имеются и другие точки зрения на содержание понятия правового регулирования чьей-либо деятельности со стороны государства. Так, С.С. Алексеев что под правовым регулированием понимает осуществляемое при помощи права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения, в число которых входит и издание актов индивидуально-правового характера1. Думается, что данное высказывание совершенно справедливо, а участие территориальных учреждений в правовом регулировании деятельности соответствующих субъектов не ограничивается лишь выработкой лредложений по совершенствованию нормативных актов, посвященных банковской деятельности, но происходит и в виде принятия индивидуально-правовых актов, причем в этой сфере деятельности территориальные учреждения Банка России имеют гораздо большие полномочия, чем в сфере нормативно-правового регулирования. Следует отметить также, что функции территориальных учреждений в области регулирования, контроля и надзора распространяются не только на деятельность кредитных организаций, их филиалов и представительств, но и на лиц, ходатайствующих о получении банковской лицензии, лицензии на осуществление аудиторской деятельности в банковской системе, либо уже работающих в области банковского аудита, юридических и физических лиц, приобретающих более 20% акций кредитных организаций, а также осуществляющих некоторые операции в иностранной валюте1.
Далее следует сказать о том, что индивидуально-правовые акты называются актами применения права, принимаются по конкретным вопросам управления, конкретным юридическим делам2 и существуют в форме решений, распоряжений, приказов, приговоров и т.п.3. Однако законодательство часто не связывает принятие решений в указанных сферах с принятием какого-то правового акта как такового. Предполагается, например, что сам факт внесения кредитной организации в Книгу регистрации кредитных организаций и выдача соответствующей лицензии является правовой формой принятого Банком России индивидуально-правового решения, хотя следует согласиться с точкой зрения о том, что такую практику нельзя признать вполне приемлимой4. В таких случаях, считает ЯЛ. Гейвандов, индивидуально-правовыми актами будут являться соответствующие письма Центрального банка, отметки о регистрации на учредительных документах кредитных организаций, лицензии на осуществление ими банковских операций и т. п. документы5.
Учитывая вышесказанное, можно утверждать, что перечень индивидуально-правовых актов, принимаемых территориальными учреждениями Центрального банка РФ, в процессе осуществления ими функций регулирования деятельности перечисленных субъектов достаточно широк. Это, например, такие акты, которые связаны с принятием по предоставленным кредитными организациями документам решений об удовлетворении (либо отказе в удовлетворении) ходатайств о регистрации изменений и дополнений, подлежащих внесению в их учредительные документы, решений о разрешении (отказе) в открытии филиалов кредитных организаций, о даче согласия (либо запрещении) на совершение физическими или юридическими лицами покупки более 20% акций (долей) кредитной организации, решений о регистрации пунктов обмена валюты уполномоченных банков и их филиалов и т.д.
Итак, территориальные учреждения Банка России достаточно активно участвуют в правовом регулировании деятельности кредитных организаций. Однако этим их роль в регулировании деятельности банков не ограничивается, ведь, как известно, понятие «регулирование» более широкое, чем понятие «правовое регулирование» и включает в себя не только издание каких-либо правовых актов, что подтверждается и практикой его использования в законодательных и нормативных актах Центрального банка РФ1.
Толковый словарь определяет рассматриваемый термин следующим образом: регулировать означает «упорядочивать, направлять развитие, движение че-го-либо с целью привести в порядок, систему» . Чтобы более точно проанализировать функцию регулирования, выполняемую территориальными учреждениями Центрального банка РФ, необходимо установить правовую природу понятия «регулирование». В юридической литературе «регулирование» определяется как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения3, а также как одна из функций управления, состоящая из нормативного регулирования и непосредственного оперативного регулирования деятельностью управляемого субъекта1, либо как форма (вид) управленческой деятельности, осуществляемая методами (способа-ми) административного и экономического характера . Представляется, что применительно к исследуемому объекту последняя точка зрения на юридическую природу рассматриваемого понятия заслуживает наиболее пристального внимания. В соответствии с ней управление как таковое имеет место при осуществлении государственными органами властных полномочий по отношению к государственным предприятиям, учреждениям, организациям (случай, когда орган исполнительной власти имеет наиболее широкие права по управлению указанными субъектами). Регулирование же - воздействие, осуществляемое путем применения более «мягких» управленческих методов по отношению к учреждениям, предприятиям, организациям негосударственной формы собственности.
Взаимодействие территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления
Известно, что в процессе осуществления своих функций любые государственные органы постоянно осуществляют взаимодействие не только с подведомственными (поднадзорными) им объектами, но и с другими государственными органами власти и управления в целях наиболее полного, разностороннего и эффективного руководства и контроля за деятельностью указанных объектов.
Таким образом, без постоянной координации работы государственных органов невозможно осуществление согласованных совместных действий с их стороны, а значит - и достижение наибольшей эффективности при реализации ими своих управленческих функций.
Не являются исключением в этом отношении и территориальные учреждения Центрального банка РФ, которые, занимаясь регулированием, надзором за деятельностью кредитных организаций, реализуя свои разнообразные полномочия в сфере экономики, взаимодействуют с такими государственными органами как исполнительные и представительные органы соответствующих субъектов Российской Федерации, финансовыми, налоговыми, правоохранительными, антимонопольными органами, Государственным комитетом РФ по статистике, Министерством экономики, Государственным таможенным комитетом и др. Понятно, что это сотрудничество чаще происходит не с руководством данных государственных структур, а с их территориальными учреждениями на местах. Причем, объем совместно проводимой работы главных управлений и национальных банков с указанными государственными органами различен. Если, например, с правительствами субъектов Федерации, с территориальными подразделениями Федерального казначейства Министерства финансов РФ они взаимодействуют достаточно плотно, то с представительными органами власти соответствующих республик, краев, областей такие контакты носят, скорее, фрагментарный характер, хотя в правовой научной литературе и высказываются предложения о необходимости нормативно урегулировать возможность их более тесной совместной работы, прежде всего, при осуществлении мероприятий, направленных на стабилизацию денежного обращения, улучшение кредитного обеспечения деятельности предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности . И все же примеры непосредственной работы территориального учреждения Банка России с представительными органами власти субъектов Федерации существуют и сейчас. Так, помимо информационного взаимодействия, в Саратовской области налажено и сотрудничество консультационного характера, когда, например, запрашивается мнение соответствующих специалистов Главного управления Центрального банка по Саратовской области по вопросам разработки какого-либо нормативного акта. Кроме того, в 1998г. при Саратовской областной думе была создана рабочая группа, в которую входил и представитель Главного управления Банка России. Итогом её работы явился проект Федерального закона «Об ответственности за нарушения в сфере налично-денежного обращения», судьба которого будет решена после рассмотрения его Федеральным собранием РФ2.
Важное значение для экономики страны имеет успешное взаимодействие территориальных учреждений Центрального банка с территориальными подразделениями Министерства по налогам и сборам РФ. Оно происходит в форме обмена информацией, а также проведения совместных проверок кредитных организаций. Причем, если Центральный банк РФ в процессе проведения проверок выявляет, прежде всего, нарушения кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, то налоговые органы проверяют соблюдение ими налогового законодательства. При этом работники налоговых органов вправе производить на предприятиях, учреждениях, организациях любых форм собственности, в т.ч. и в кредитных организациях, проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и других документов, связанных с ирчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей, а по результатам проверок - применять к налогоплательщикам установленные меры государственного принуждения1.
Следует отметить, что действия Банка России и Министерства по налогам и сборам (ранее - Федеральной налоговой службы) не всегда имеют согласованный характер, что связанно с недостатками соответствующих законодательных актов. Например, ч.З ст.26 ФЗ «О Центральном банке РФ» гласит: «Банк России и его учреждения освобождаются от уплаты налогов, сборов, пошлин и других платежей на территории Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации о налогах». Но поскольку законодательные акты, определяющие порядок уплаты конкретных налогов, такого освобождения не предусматривают, на практике были случаи, когда налоговые органы требовали от учреждений Банка России регистрироваться в их региональных подразделениях в качестве налогоплательщиков, уплачивать налоги, представлять налоговым органам необходимые для этого документы об их доходах2. Так, Государственная налоговая инспекция по г. Нижнекамску 15 июня 1998г. обратилась в Высший арбитражный суд Республики Татарстан с иском к Центральному банку РФ в лице его Нижнекамского расчетно-кассового центра о взыскании платы за землю и финансовых санкций за неуплату платежей в сумме 25183 руб. Суд в удовлетворении исковых требований истцу отказал, поскольку согласно ст. 12 Федерального закона РФ «О плате за землю» от 11. 10. 1991 г. №1738-І3 органы государственной власти и управления освобождаются от уплаты земельного налога, а согласно ст. 75 Конституции РФ Банк России является государственным органом, регулирующим валютно-денежное обращение.
После рассмотрения решения Высшего арбитражного суда Республики Татарстан по данному делу № А 65 - 9276/98 - С1 - 8, а также его постановления от 22.04.1999г., принятого в апелляционном порядке, судебная коллегия Федерального арбитражного суда Поволжского округа по рассмотрению споров, вытекающих из административных / гражданских и иных правоотношений, поста- новила оставить указанное постановление апелляционной инстанции Высшего арбитражного суда республики Татарстан без изменения, кассационную жалобу Государственной налоговой инспекции по г. Нижнекамску 0 взыскании с Центрального банка РФ 25183 руб. без удовлетворения. Этот вы вод, безусловно, сделан правомерно, поскольку в ст. 2 ФЗ «О Центральном банке РФ» установлено, что Банк России даже не регистрируется в налоговых органах, а в ст. 26 указанного Федерального закона содержится положение о том, что Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 % фактически полученной балансовой прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров, что, по сути, и заменяет уплату с его стороны сумм налогов и сборов в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды РФ.
