Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие бюджета и бюджетного процесса в Российской Федерации 13
1. Некоторые исторические аспекты возникновения и развития бюджета в России 13
2. Понятие бюджета и его роль в жизни общества 24
3. Общетеоретические вопросы бюджетного процесса (понятие, сущность, процесс и процедура, стадии бюджетного процесса, принципы бюджетного процесса) 40
Глава II. Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации 89
1. Сравнительно-правовое исследование стадии рассмотрения и утверждения бюджета в зарубежных странах (ФРГ, Франции, Болгарии, Польши, Японии, США, Великобритании, Канаде 89
2. Стадия рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации 148
Заключение (Пути совершенствования правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации 192
Список использованной литературы 202
- Понятие бюджета и его роль в жизни общества
- Общетеоретические вопросы бюджетного процесса (понятие, сущность, процесс и процедура, стадии бюджетного процесса, принципы бюджетного процесса)
- Сравнительно-правовое исследование стадии рассмотрения и утверждения бюджета в зарубежных странах (ФРГ, Франции, Болгарии, Польши, Японии, США, Великобритании, Канаде
- Стадия рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Формирование правового государства, рыночной экономики, демократизация общественного развития, предопределяют усиление роли бюджета, - как основного инструмента финансовой и социально-экономической политики государства. В федеративном государстве, бюджетная система призвана реализовывать бюджетный федерализм, гарантирующий самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также интересы и права каждого человека.
Необходимым условием функционирования демократического правового государства является утверждение принципа верховенства закона и строгое его соблюдение в обществе всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами и т.д. Поэтому, сегодня, приобретает актуальность не только совершенствование всего российского законодательства, но и особенно законодательства в области бюджета. В развитии необходимо отметить, что принят Бюджетный кодекс Российской Федерации (однако на настоящий момент не введен в действие), общая часть Налогового кодекса и ряд федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации.
Бюджет последовательно проходит определенные стадии бюджетного процесса: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение проекта бюджета, исполнение бюджета и заключение, а также составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Все стадии последовательно сменяют одна другую, они строго взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому низкая эффективность, разработанность вопросов бюджетного процесса, хотя бы на одной из стадий, может нейтрализовать прохождение бюджета на других стадиях бюджетного процесса. Отсюда вытекает необходимость упорядочения,
повышения эффективности правовых норм, регулирующих бюджетный процесс в целом.
Федеральный бюджет ежегодно разрабатывается правительством и утверждается парламентом. Проект его проходит длительное обсуждение в парламентских комиссиях и комитетах, согласительных комиссиях, на пленарных заседаниях обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Принимает федеральный бюджет Государственная Дума, Совет Федерации его одобряет, Президент подписывает. Бюджет является актом высшей юридической силы. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета в Российской Федерации, как правило затягивается, нарушаются сроки принятия такого важного федерального закона. Например, федеральный бюджет на 1997 год был утвержден лишь в феврале 1997 года и оказался заведомо невыполнимым, а федеральный бюджет на 1998 год был утвержден Государственной Думой 4 марта, одобрен Советом Федерации 12 марта, подписан Президентом 26 марта 1998 г. В последнее время федеральный бюджет часто не принимался до конца предшествующего финансового года, стадия рассмотрения и утверждения бюджета сопровождались жесткими спорами и конфликтами. Все это объясняется многими причинами: прежде всего многопартийным составом палат Федерального Собрания, и особенно Государственной Думы; различием в уровне квалификации не только специалистов на стадии составления проекта федерального бюджета, но и депутатов его рассматривающих; и в первую очередь противоположностью интересов социальных групп, финансовых структур. Бюджет должен быть «прозрачным», подконтрольным не только на стадии составления плана расходования бюджетных средств, но и особенно на стадии рассмотрения и утверждения бюджета, с тем чтобы обеспечить реальную аккумуляцию и расходование бюджетных ассигнований. Исходя из выше изложенного,
важнейшее значение и актуальность имеет совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета, как предпосылки успешного исполнения бюджета.
Степень разработанности проблемы.
Проблемы бюджетного права всегда находились в центре внимания юридической науки. Первые научные разработки основ теории бюджетного права появились в конце XIX - в начале XX столетия: западноевропейскими учеными А. Вагнером, Г.Жезом, Г. Еллинеком Л.Штейном, российским учеными - В.О.Лебедевым, И.Х.Озеровым., С.С.Иловайским, И.И.Н.Янжулом, Л.Н.Яснопольским, С.А.Котляревским.
В советский период велись обширные исследования в области бюджетного права, особенно в 60-70 годах. Существенный вклад в разработку теории финансового и бюджетного права внесли Н.М.Артемов, Д.А.Бекерская, В.В.Бесчеревных., Л.В.Бричко, К.С.Бельский, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова, М.А.Гурвич, И.Г.Гуреев, И.Г.Денисова, Т.С.Ермакова, С.В.Запольский, Б.Н.Иванов, Н.А.Куфакова, СБ. Крылов , М.Л.Коган, А.Н.Козырин, Т.В.Конюхова, М.И. Кучерявенко, М.В. Карасева, С.Г.Пепеляев, М.И.Пискотин, С.М.Потапова, Е.А.Ровинский, Э.Д.Соколова, Н.И.Химичева, Р.О.Халфина, С.Д.Цыпкин.
В ходе исследования проблемы автором изучались и анализировались положения и выводы, содержащиеся в трудах ученых не только по финансовому праву, но и по государственному праву (Д.Л.Златопольского, О.Е.Кутафина, Н.А.Михалевой), административному праву (К.С.Бельского, И.И.Веремеенко, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, Е.С.Фролова,), общей теории государства и права ( Протасова В.П. ), а также труды ученых В.И. Лафитского , В. В. Маклакова, Б.Н. Страшуна .
Автором исследованы и труды зарубежных авторов Поля Мари Годме, Гастона Жеза, М. Амеллера, А.А.Ангелова и др. Учитывая
особенности проблемы исследования в работе анализировались монографии экономистов Барашьяна В.Ю., Горегляда В.П., Лаврова A.M., Родионовой В.П. и др.
На современном этапе развития нашего государства в юридической литературе мало внимания уделяется самостоятельным исследованиям проблем бюджетного права и бюджетного процесса, основные разработки посвящены общим положениям налогового права, вопросам ответственности за нарушение налогового законодательства. Значительное количество авторских работ по исследуемой проблеме, начиная с газетных и журнальных статей, и заканчивая монографическими работами, написано исключительно представителями экономической науки. Правда имеется ряд научных трудов в юридической науке, посвященных исследованию бюджетного процесса в зарубежных странах ( коллективная монография под ред. Тимошенко И.Г. «Бюджетный процесс в зарубежных государствах», Козырин А.Н. «Бюджетный процесс в Японии» и др.). В тоже время вопросам совершенствования правового регулирования отдельных стадий бюджета в Российской Федерации внимание не уделяется.
Недостаточная теоретическая разработанность проблемы совершенствования правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации негативно сказывается не только на развитии законодательства по вопросам бюджетного процесса , но и порождает множество проблем практического характера, в частности ведет к недофинансированию бюджетной сферы и дальнейшему развитию кризиса.
Основная цель и задачи настоящего исследования состоят в анализе и изучении стадии рассмотрения и утверждения бюджетного процесса в Российской Федерации и зарубежных странах, исследование
особенностей правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в России, обоснование рассмотрения и утверждения проекта закона о федеральном бюджете как единой стадии бюджетного процесса, выработка предложений по совершенствованию правового регулированию стадии рассмотрения и утверждения бюджета в РФ.
В соответствии с обозначенной целью автор ставит перед собой конкретные группы задач:
- исследовать историю правового регулирования бюджетных правоотношений с момента появления бюджета на Руси;
- дать понятие, сущность, значение бюджета, его роль в развитии общества, определить понятие бюджета как правовой категории;
- анализ законодательства и практики по вопросам бюджетного процесса в Российской Федерации и зарубежных стран, выявить общие черты и противоречия, исследовать проблему дальнейшего совершенствования бюджетного процесса;
- проанализировать и дать понятие бюджетного процесса;
- дать характеристику принципов, лежащих в основе стадий бюджетного процесса Российской Федерации;
- исследовать стадию рассмотрения и утверждения федерального бюджета России и зарубежных стран;
- разработать предложения, направленные на совершенствование стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертации.
Методологической основой исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания: историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно статистический, логико-теоретический, функциональный,
лингвистический, структурный и другие.
Объектом исследования явились не только нормы Конституции Российской Федерации 1993 г., но и Конституции зарубежных стран ( ФРГ, США, Польши и др.), ряд конституционных органических законов, регламенты представительных учреждений федеративных государств, а также финансовое, бюджетное законодательство, материалы текущей прессы и практики.
При исследовании проблемы автор использовал историко-правовой метод, как один из основополагающих методов познания. Применительно к теме исследования на основе этого метода показано становление и развитие бюджета, бюджетной системы России.
В диссертации широко применен метод сравнительно-правового анализа при изучении нормативных актов, трудов отечественных и зарубежных ученых, работ экономистов, который имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку с одной стороны, показывает, то общее, что характерно для данной проблематики, а с другой стороны, специфику стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета как России, так и зарубежных стран, а также дает необходимый материал для обмена опытом, унификации правовых норм, регулирующий бюджетный процесс.
При написании работы использовались труды отечественных и зарубежных авторов, действующее законодательство России и зарубежных стран. Помимо финансового права использованы: общая теория государства и права, конституционное право, государственное право, административное право.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет качественно новое за последние годы исследование,
посвященное вопросам совершенствования правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации. По результатам исследования, автор делает выводы и предложения по совершенствованию законодательства в области бюджетного процесса.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Анализ исторического развития и формирования бюджета как правовой категории, становление бюджетной системы Российской Федерации, позволяющий сделать вывод, что бюджет занимает центральное место в финансовой системе РФ и обеспечивает выполнение задач и функций стоящих перед государством, выступает действенным механизмом финансовой политики государства.
Положение о том, что в бюджете существует прямая и обратная связь, которая прослеживается на основополагающих элементах - расходов и доходов федерального бюджета. Поскольку бюджет можно рассматривать как «источник информации социально-экономического развития государства». То, что будет заложено на входе (доходы бюджета), то мы и получим на выходе (расходы бюджета), впоследствии исполнение бюджетных средств. И поэтому, на стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета первостепенное внимание должно уделяться корреляции, то есть взаимным поправкам и согласованиям статей расходной и доходной части федерального бюджета. Практически это и происходит на заседании Государственной Думы и Совета Федерации.
Таким образом, стадия рассмотрения и утверждения бюджета особенно важна, так как именно она гарантирует в связи с рассмотрением и утверждением бюджета, единство, полноту, эффективность и экономичность использования бюджета с гласностью, достоверностью,
адресностью, реальностью, разграничению доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и самостоятельностью субъектов бюджетного процесса.
Сравнительный анализ бюджетного процесса России и ряда зарубежных стран, позволяет утверждать, что в основном: все стадии бюджетного процесса практически совпадают в цивилизованных странах мира; разграничена компетенция представительных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе как в РФ , так и в зарубежных странах.
Обосновывается положение о том, что в результате исследования правового регулирования и реальной деятельности органов принимающих бюджет как закон, на стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Федеральном Собрании (в целом), дает возможным сделать вывод о том, что рассмотрение и утверждение федерального бюджета - это единая стадия бюджетного процесса.
Обосновывается положение, о важности своевременного принятия законопроекта о бюджете, представляющего законодательное оформление доходов и расходов в рамках единого акта принимаемого Федеральным Собранием, тем самым обуславливается его гласность и подконтрольность как законодателю, так и обществу в целом. В этом находит отражение принцип демократии и законности.
Делается вывод о том, что необходимо повысить ответственность не только за составление реального проекта бюджета исполнительными органами государственной власти, но и законодательно закрепить ответственность представительных органов государственной власти за реальность бюджета и за своевременное рассмотрение и утверждение проекта федерального бюджета, впервые предложены меры ответственности.
Предложения и рекомендации по совершенствования правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации.
Практическая значимость. Автором сделаны выводы и
сформулированы предложения, которые могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках проблем финансового права, правового регулирования бюджетного процесса.
Материалы диссертации могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, регламентирующего бюджетный процесс, а также при подготовке учебно-методических материалов, чтения лекций по курсу финансового права.
Апробация результатов исследования. В процессе исследования рассматриваемых в диссертации проблем автором написаны и опубликованы:
1. «Совершенствование правового регулирования стадий рассмотрения и утверждения бюджета», ж. »Право и жизнь», М, 1998, №13, 1п.л.;
2. «Бюджетный процесс в зарубежных странах» (сравнительно-правовая таблица на примере ряда зарубежных стран), ж.»Право и жизнь», М., 1998, № 14, 1 п.л.;
3. «Рассмотрение и утверждение федерального бюджета России и ряда зарубежных стран» (сравнительно-правовая таблица 1 к статье О.Н. Горбуновой «О предмете и системе финансового права»), «Юридический мир», М., 1998, № 5, 1 п.л;
4. «Сравнительно-правовой анализ стадий рассмотрения и утверждения федерального бюджета России и ФРГ», «Юридический мир», М., 1998, №11-12, 0,5 п.л;
5. «Международная научно-практическая конференция (бюджет -налоги - банки)» совместно с Е.Чернобровкиной, ж. Государство и право, М., №10, 1998 г., 1п.л.
6. Выступление с докладом на Международной научно-практической конференции (бюджет - налоги - банки).
7. Участие в разработке концепции и проекта модельного закона «О межбюджетных отношениях в субъектах Российской Федерации».
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации использовались при проведении автором лекционных и практических занятий со студентами МГЮА и других юридических вузов по финансовому и бюджетному праву.
Структура диссертации.
Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического перечня литературы и нормативного материала, использованного при написании работы.
Понятие бюджета и его роль в жизни общества
В ходе кардинальных политических и социально-экономических преобразований в нашей стране изменился государственный строй. В соответствии со ст.1 Конституции Российской Федерации закреплено, что «Российская Федерация есть демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления.» Это нашло свое отражение и в правовом статусе субъектов Российской Федерации. Статья 5 Конституции Российской Федерации гласит о том, что «Российская Федерация состоит их республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -равноправных субъектов Российской Федерации.»1 Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Конституции РФ закрепила принцип федерализма, основанный на государственной целостности Российской Федерации, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (ст. 71 пп.»ж», «з») разграничила предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области финансов и определила, что к совместному ведению относится «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития» Таким образом, в целях соблюдения принципа единства экономического пространства Конституция Российской Федерации устанавливает, что финансовое регулирование относится к ведению федеральных властей (п. »ж» ст.71). Разумеется, по вопросам федерального бюджета и федеральных налогов законодательные акты вправе принимать только федеральные органы (п. »з» ст.71 ) К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ) относится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Именно федеративное устройство государства обуславливает наличие между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов РФ взаимоотношений, построенных на принципах бюджетного федерализма, то есть самостоятельности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, сочетание интересов Российской Федерации и субъектов Федерации, их взаимодействие, обеспечивающее единство бюджетной системы Российской Федерации.
До 1991 г. в СССР существовал Государственный бюджет, в который входил союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Государственный бюджет СССР включал в себя около 50 тыс. бюджетов, в том числе союзный бюджет, 15 республиканских бюджетов союзных республик, 20 республиканских бюджетов автономных республик, 8 бюджетов автономных областей, 10 бюджетов автономных округов, 134 областных и краевых бюджета, 1999 городских, 3644 районных, 3700 бюджетов городских поселков и 41 тысячу бюджетов сельских Советов народных депутатов.1 Бюджет нижестоящего уровня включался в бюджет вышестоящего уровня. Эта система существовала с 1924 года и была закреплена Конституцией СССР.
В 1991 году произошли коренные изменения в существующей бюджетной системе в связи с образование самостоятельного суверенного российского государства, начался процесс создания бюджетной системы, основанной на федеративных, демократических началах. Приняты важные документы: Декларация о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и Постановление Первого съезда народных депутатов «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР». 31 октября 1990 г. принят Закон «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году», который определил принцип формирования бюджетов в Российской Федерации.1
Важным этапом явилось принятие Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г. и Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, которые закрепили трехуровневую бюджетную систему РФ.
В ходе преобразований был упразднен Государственный бюджет СССР. В результате общегосударственный денежный фонд был разделен более чем на 53 тысячи самостоятельных бюджетов, составивших бюджетную систему трех уровней: федеральный бюджет; бюджеты субъектов федерации (21 республиканский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет еврейской автономной области); местные бюджеты (около 29 тысяч местных бюджетов- сельские, поселковые, городские, районные бюджеты). Данное положение явилось следствием осуществления в стране политических и экономических реформ, становлением суверенитета республик. Структура бюджетной системы Российской Федерации нашла свое закрепление в ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой установлено, что бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней: первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень -бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты.
Общетеоретические вопросы бюджетного процесса (понятие, сущность, процесс и процедура, стадии бюджетного процесса, принципы бюджетного процесса)
Термин « процесс» - ([ лат. processus продвижение]) - ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития и т.д. Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательная смена состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс. При этом необходимо подчеркнуть, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса.
В Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10.10.91 г. № 1734-I,2 бюджетный процесс определяется, как регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Кроме того в Законе отмечено, что составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Рассматривая данное определение, следует отметить, что оно не в полной мере отражает сущность бюджетного процесса: во-первых, бюджетный процесс - это не только деятельность органов государственной власти, но и местного самоуправления, (поскольку согласно ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также ст. 11 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления»1 ); во-вторых, данное понятие не охватывает всех стадий бюджетного процесса, а ведь неотъемлемой стадией бюджетного процесса является составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетный процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов , проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.2 Таким образом, из данного определения понятия «бюджетного процесса» видно, что устранены некоторые правовые пробелы понятия «бюджетного процесса», данные в Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», поскольку включена и деятельность органов местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что несомненным достоинством Бюджетного кодекса Российской Федерации является усиление внимания и роли контроля за исполнением бюджета, определена ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Законодатель дает перечень участников бюджетного процесса (ст. 152 Бюджетного кодекса РФ) - Президент РФ, органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти; органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Кроме того, участниками бюджетного процесса являются также бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. Встает вопрос о физических лицах, являются ли они участниками бюджетного процесса? Ранее действующее законодательство регламентировало, что физические лица непосредственно не являлись участниками бюджетного процесса, так их отношения с бюджетом опосредствовались либо налоговыми правоотношениями, либо другими отраслями права. Однако, если обратиться к Бюджетному кодексу РФ, то следует отметить, что в ст. 69 закреплено предоставление бюджетных средств и в виде трансфертов населению, которые в частности включают в себя субвенции и субсидии физическим лицам. А в ст.72 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен государственный или муниципальный контракт - договор, заключаемый органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования с физическими лицами, но только в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах бюджета. Таким образом, можно сделать вывод , что на стадии исполнении бюджета, согласно Бюджетного кодекса РФ возможно участие физических лиц как участников бюджетного процесса.
Понятие «бюджетного процесса», данное в Бюджетном кодексе Российской Федерации имеет также правовые пробелы, оно не охватывает всех стадий бюджетного процесса. Не включено в понятийное определение «бюджетного процесса» - составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Хотя, если, обратиться к самому Бюджетному кодексу Российской Федерации, то там имеется гл.27 «Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета», которая регламентирует данную стадию бюджетного процесса. Представляется, что нельзя опускать данную стадию из определения бюджетного процесса. Безусловно, что составной частью бюджетного процесса является составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Правительство РФ ежегодно не позднее 1 июля текущего года представляет в Государственную Думу и Счетную Палату отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Исходя из выше изложенного, представляется следующая формулировка понятия «бюджетного процесса».
Бюджетный процесс - это урегулированная нормами права деятельность исполнительных и представительных органов государственной власти, местного самоуправления, всех участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов и заключению, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета и государственных внебюджетных фондов, и контролю за их исполнением.
Сравнительно-правовое исследование стадии рассмотрения и утверждения бюджета в зарубежных странах (ФРГ, Франции, Болгарии, Польши, Японии, США, Великобритании, Канаде
Представляет, что имеет значительный интерес изучение опыта зарубежных стран относительно стадии рассмотрения и утверждения бюджета. Использование сравнительно-правового метода позволяет выявить, как общие закономерности, присущие бюджетному процессу этих стран, так и различие. Такое сравнение имеет значение не только с теоретической, но с практической точек зрения, поскольку дает возможность получить разностороннюю, важную информацию для обмена полезным опытом, применить то положительное, что имеется в законодательстве этих стран, способствует совершенствованию и развитию правовых норм, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации.
Представляется интересным сделать анализ стадии рассмотрения и утверждения бюджетного процесса в странах романо-германской правовой семьи, а затем семьи общего права. 1
По нашему мнению, необходимо первоначально рассмотреть, чем отличаются данные правовые семьи. В современном мире каждое государство имеет свое право. Сами нормы права могут быть бесконечно разнообразными, но способы их выработки, систематизации, толкования показывают наличие некоторых типов. Поэтому возможна группировка правовых систем в семьи.
Романо-германская правовая семья - включает страны, в которых юридическая наука сложилась на основе римского права. На первое место в этой системе выдвинуты нормы права, которые рассматриваются как нормы поведения, отвечающие требованиям справедливости и морали. Главенствующая роль в данной правовой системе отводится закону, и в странах, принадлежащих к этой системе действуют кодексы. Термин «романо-германская» был выбран для того, чтобы отдать должное совместным усилиям, прилагавшимся одновременно университетами латинских и германских стран. Право выступает здесь как средство регулирования отношений между гражданами. Романо-германская правовая система сформировалась в континентальной Европе где и сейчас ее главный центр. В настоящее время романо-германская правовая семья вышла далеко за пределы Римской империи и распространилась на всю Латинскую Америку, значительную часть Африки, страны Ближнего Востока, Японию, Индонезию.1
Семья общего права (common law) - включает право Англии и стран последовавших образцу английского права. Общее право создано было судьями, разрешавшими споры между отдельными лицами. Норма общего права направлена на то, чтобы разрешить конкретную проблему, а не сформулировать общее правило поведения на будущее. Основная забота -немедленное восстановление статус-кво, а не установление основ социального порядка. Общее право в силу своего происхождения связано с королевской властью, и получило развитие, когда положение в стране требовало или оправдывало вмешательство королевской власти. Различают европейское общее право (Англия, Ирландия) и внеевропейское.2
Бюджетный процесс во Франции регламентируется: Конституцией Французской Республики 1958 г., 1 Ордонансом от 28 января 1959 г. № 59-2 «Об органическом законе относительно финансовых законов», Декретом от 29 декабря 1962 г.«№ 62-1587 «О государственном учете», Декретом от 19 июня 1956 г., в которых дается определение бюджета и финансового закона, рассмотрение и утверждение проекта закона о финансах в Сенате и Национальном собрании, вопросы контроля и исполнения бюджета.
Кроме указанных выше основополагающих документов действует множество законов, декретов, регламентов, инструкций, регулирующих функции органов, участвующих в составлении, рассмотрении, утверждении, контролю и исполнению закона о финансах.
Поль Мари Годме в труде «Финансовое право» рассмотрел эволюцию понятия бюджета, отражающую развитие государственных финансов и выражающую интеграцию государственных финансов и экономики. Определение бюджета дано в трех основополагающих документах: в Декрете от 31 мая 1862 года, в Декрете от 19 июня 1956 года и в Ордонансе от 2 января 1959 года, который в настоящее время является действующим правовым актом. Декрет «О государственном бухгалтерском учете» от 31 мая 1862г. дал определение бюджета, как общее понятие, применяемое ко всем видам бюджета, а не только государственному. В ст. 5 указанного Декрета закреплено, что «бюджет - это акт, предусматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы государства и других организаций»2. Данное определение долгое время оставалось классическим и действовало почти целое столетие. Однако оно не отражало той тесной связи между бюджетом и экономикой, которая все глубже стала проявляться в жизни государства. С другой стороны, это определение сужало бюджет, поскольку включало лишь доходы и расходы и не отражало поступления и затраты из фондов временного характера, не четко было и понятие «бюджета, как акта». Все это послужило основанием разработки нового определения понятия бюджета.
Ст. 1 Декрета 1956 г. закрепила, что «Государственный бюджет предусматривает и утверждает в законодательной форме потребности и ресурсы государства. Он принимается парламентом в законе о финансах, определяющем экономические и финансовые цели правительства». Однако, данное определение вызвало ряд критических замечаний, а именно: не уточняется природа бюджета, указана лишь его законодательная форма; упускается принцип ежегодности утверждения; не раскрывается характер закона о финансах, которым утверждается бюджет. Ордонансом же от 2 января 1959 г разграничивается понятие закона о финансах и бюджета. В соответствии со ст.1 Ордонанса «закон о финансах определяет характер, размеры и назначение ресурсов и затрат государства, учитывая при этом экономическое и финансовое равновесие». Таким образом, финансы, могут дать общее предписание либо исправить предписание, регулировать ряд вопросов, отнесенных к ресурсам и затратам государства. Ордонанс от 2 января 1959 года предполагает развитие концепции закона о финансах, которая предусматривает: годовой закон о финансах, корректирующий закон и исполнительный закон.
Стадия рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации
Рассмотрение проблемы совершенствования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в РФ, является одним из важнейших условий успешного исполнения федерального бюджета.
В последнем квартале 1997 года перед Россией стояли две серьезнейшие задачи в финансово - бюджетной сфере. Во-первых, нужно было отреагировать на резкий отток капиталов иностранных инвесторов с рынка государственных краткосрочных облигаций и, во-вторых, одновременно с этим следовало погашать задолженность по заработной плате работниками бюджетной сферы до установленного Президентом крайнего срока -1 января 1998 года.
Первичный дефицит бюджета (дефицит за вычетом расходов на выплату процентов по государственному долгу) в IY квартале 1997 г. снизился до 1,8 % ВВП, в то время как во всех трех предыдущих кварталах он составил 2,7 % ВВП. В целом за весь 1997 г. дефицит федерального бюджета снизился до 6,.8 % ВВП по сравнению с 7,7 % ВВП в 1996 г. В то же время федеральное правительство приступило к погашению задолженности перед работниками бюджетной сферы, пенсионерам, военнослужащим и предприятиям, работающим по государственному заказу.1
С конца сентября 1997 г. по конец января 1998 г. общий объем задолженности бюджета по восьми важнейшим отраслям экономики снизился до 60%. Однако до сих пор задолженность по заработной плате составляет 4,2 млрд. Рублей (0,2 % ВВП 1997 г.) или 6,3 млрд. рублей, если учитывать сектор жилищно-коммунальных услуг.
К концу года резко увеличился дефицит региональных бюджетов ( в декабре он достиг угрожающих размеров, составил 6 % месячного ВВП), что было связано с погашением задолженности по выплате заработной платы региональными и местными властями. Половину долга помогло погасить федеральное правительство, предоставив региональным органам власти бюджетные ссуды на сумму 11,3 млрд. рублей (0,4 % ВВП). Вторую половину задолженности должны были погасить сами региональные власти из собственных средств.
Проект федерального бюджета на 1998 г., предусматривающий дефицит федерального бюджета в размере 5% и первичный дефицит в размере 0,6 % ВВП, был утвержден Государственной Думой 4 марта 1998 года. После того, как в феврале президент Б.Ельцин и премьер-министр В.Черномырдин публично охарактеризовали проект бюджета как нереалистичный, буквально в последнюю минуту в него был внесен ряд изменений (ст. Таблицу № 2).1
Председатель правительства В.Черномырдин предложил, чтобы заложенные в проект бюджета бюджетные доходы в размере 12, 4 % ВВП были уменьшены на 50 млрд. рублей (что составляет 1,7 % пункта) с соответствующим сокращением бюджетных расходов. Вместо этого Дума утвердила пункт закона, который разрешает правительству пропорционально сокращать все бюджетные статьи расходов, если доходы окажутся ниже запланированного уровня2.
Первичный дефицит федерального бюджета в IY квартале был ниже, чем в трех предыдущих кварталах 1997 г., но при этом на 0,2 % пункта ВВП выше, чем в IY квартале 1996 г., когда большие расходы по выплате процентов по государственному долгу вынудили правительство сократить текущие расходы и пойти на увеличение бюджетной задолженности.
Показатель первичного сальдо баланса федерального бюджета во П квартале 1998 г. стал отрицательным, хотя если рассматривать первое полугодие 1998 г. в целом, он все еще остается положительным и составляет 0,6 % ВВП. По состоянию на май 1998 г. задолженность российских предприятий промышленности, строительства, транспорта и сельского хозяйства перед бюджетом составила 395,2 млрд. руб. Согласно данным Министерства финансов, расходы федерального бюджета в первом полугодии 1998 г. составили 88% запланированного показателя, а в то время как расходы на промышленность, энергетику и строительство составили 59% запланированного показателя, пенсии по линии силовых министерств - 130%, трансферты в регионы -113 % запланированного объема. Федеральное правительство собрало во П квартале 1998 г. в качестве доходов 126,6 млрд. руб., из них 83,2% (или 105,3 млрд. руб.) приходится на налоговые поступления. Тем не менее, эти цифры ниже целевых показателе, заложенных в бюджет. Общие доходы бюджета по состоянию на конец июня 1998 г. составили 90% запланированного показателя, а выполнение целевых показателей федерального бюджета по налогам 0 95%1.
Представляется, что исследование вопроса о совершенствовании стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета имеет интерес не только с научной, но и с практической точек зрения.
Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентирует прежде всего Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г, Регламенты работы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 (с последующими изменениями и дополнениями)1; Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга от 15.04.93 г. № 4807-I2, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других правовых актов.
Важным шагом на пути реформ явилось принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации (принят Государственной Думой и одобренный Советом Федерации 17 июля 1998, подписан Президентом 31 июля 1998 г. за № 145 -ФЗ 3,однако до сих пор не вступил в силу), который является основополагающим в системе бюджетного устройства РФ, который по существу включает ряд законов и определяет, в том числе, и правовые основы бюджетного процесса в Российской Федерации (часть 3. «Бюджетный процесс в Российской Федерации»). Вопросам рассмотрения и утверждения бюджета законодатель уделяет большое внимание. И не случайно были приняты специальные законы, регламентирующие порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета: Федеральный закон «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» от 05.11. 94 г. № 36-ФЗ 1; Федеральный закон «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год» от 31.07.95 г. « 118 -ФЗ2; Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» от 10.07.96 г. № 95-ФЗ3; Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» от 21 июля 1997г.№11-Ф34; Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» от 23 июля 1998 г. № 121-ФЗ5.
