Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические аспекты управления воспроизводственным развитием территории
1.1. Теоретические взгляды на сущность и значение территориального воспроизводственного развития 15
1.2 Роль местного самоуправления в воспроизводственном развитии территории 40
1.3. Сущность и содержание принципа субсидиарности в территориальном воспроизводственном развитии 66
2. Оценка влияния государственного управления на воспроизводственное развитие социальной сферы территории 83
2.1. Исследование особенностей и факторов формирования социальной сферы в регионе 83
2.2. Оценка территориальной дифференциации размещения и обеспечения воспроизводственного развития социальной сферы 91
3. Разработка основных направлений воспроизводственного развития территориальной социально-экономической системы на основе реализации принципа субсидиарности 132
3.1. Формирование типологии регионального воспроизводственного развития социальной сферы 132
3.2. Реализация механизма воспроизводственного развития социально- экономической системы региона на основе принципа субсидиарности 153
Выводы и рекомендации 169
Библиографический список
- Роль местного самоуправления в воспроизводственном развитии территории
- Сущность и содержание принципа субсидиарности в территориальном воспроизводственном развитии
- Оценка территориальной дифференциации размещения и обеспечения воспроизводственного развития социальной сферы
- Реализация механизма воспроизводственного развития социально- экономической системы региона на основе принципа субсидиарности
Роль местного самоуправления в воспроизводственном развитии территории
В настоящее время регион можно назвать главным субъектом экономических и политических отношений. При этом в первую очередь должна быть определена специфика и приоритеты осуществления региональной политики на основе сравнительных преимуществах того или иного региона, особенностях его исторического и культурного развития.
Региональную социально-экономическую политику можно рассматривать в качестве сферы деятельности государства в области управления комплексным (политическим, экономическим, социальным и экологическим) развитием страны в рамках регионального деления с учетом сформированных взаимоотношений между государством и регионами, так и регионов между собой.
Среди основных объектов региональной политики выделены: производственные (прежде всего предприятие), социальные (прежде всего – человек как представитель социума, семьи, этноса), денежно-финансовые и т. д. К субъектам регионального управления относят конкретных представителей государственной и региональной власти, так и отдельных учреждений, организаций и предприятий. Региональная политика тесно взаимосвязана с региональным развитием, что характеризуется изменениями в внутренней социально-экономической структуре региона.
Практически все страны независимо от их положения в мире обладают пространственными различиями в обеспечении ресурсами, уровне экономического развития и качестве жизни населения, инфраструктурной оснащенности, в экологическом состоянии среды, остроте национальных и социальных конфликтов. При этом наблюдается не совпадение и варьирование целей и задач региональной политики различных государств. Несмотря на это, можно выделить общие цели региональной политике всех стран, способствующие созданию и упрочению единого экономического пространства и обеспечению экономических, социальных, правовых и организационных основ государственности; относительного выравнивания условий социально-экономического развития регионов; приоритетному развитию регионов, имеющих особо важное стратегическое значение для государства; максимальному использованию природных, в том числе ресурсных особенностей регионов; предотвращению загрязнения окружающей среды, экологизации регионального природопользования, комплексной экологической защите регионов и др. Необходимость более углубленного изучения вопросов, повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регионального управления предопределена исключительной важностью действительно научного обеспечения радикальных рыночных преобразований, создания (сохранения) единого рыночного пространства в сочетании с формированием региональных рынков, с развитием местного самоуправления.
В настоящее время наблюдается увеличение самостоятельности регионов, характеризующейся возрастанием ответственности за результаты социально-экономического регионального развития. Для оценивания социально-экономического состояния регионов применяются как объективные (макроэкономические показатели, место региона в общественном разделении труда, структура отраслевой направленности, географическое положение, природно-сырьевые ресурсы), так и субъективные факторы, включающие методы регионального управления. С другой стороны, социально-экономическое развитие региона представляет собой центральную функцию региональных органов власти в процессе управления развитием региона, посредством применения широкого спектра конкретных действий, что позволяет стимулировать развитие экономики региона, создавать новые рабочие места, увеличивать налоговую базу, расширять возможности для тех видов экономической активности, в которых местное сообщество заинтересовано больше всего.
Реализация механизма регионального социально-экономического развития страны предполагает активизацию региональной политики федеральным центром, в результате совершенствования всех институциональных и правовых, экономических и организационных параметров федеративных отношений. При этом необходимо отметить, что ускорение социально-экономического развития региона зависит от эффективного взаимодействия между всеми уровнями власти (рис. 1), что способствует облегчению руководителям региона решения проблемы субсидирования полного и убедительного обоснования целевого расходования средств.
Построение гражданского общества и новой экономики, основанной на повышении человеческого потенциала, невозможно обеспечить без усиления принципа субсидиарности в социально-экономическом развитии, укреплении местного самоуправления и федерализма. «Субсидиарность» как категория социально-экономического развития окончательно не определенна. Термин «субсидиарность» сначала ассоциировался с понятием субсидиарной ответственности, существующим в гражданском праве. Идея субсидиарности стала использоваться при формировании Европейского Союза и имела международно-правовой характер. Впервые официально этот термин был употреблен в документах Комиссии по Европейскому Союзу в 1975 г. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 г. он стал рассматриваться как один из основных принципов системы Европейского сообщества, а в 1985 году был прописан в общих чертах в Европейской хартии о местном самоуправлении1.
Сущность и содержание принципа субсидиарности в территориальном воспроизводственном развитии
Одним из важнейших институтов современного общества выступает местное самоуправление, которое одновременно является формой самоорганизации граждан - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы. Основные процессы социального развития осуществляются в муниципальных образованиях – населенных пунктах страны.
Теоретическая база развития отечественных городов определена Е.Г. Анимицей, В.Л. Власовой, В.Л. Глазычевым, И.А. Ильиным, Г.М. Лато, В.П. Литовкой, В.Я. Любовным, Е.Н. Перциком, Б.С. Хоревым и др.
Научные основы развития и размещения сельских населенных пунктов представлены в трудах Н.Г. Кузнецова, Т.И. Заславской, А.И. Алексеева и др.
Современные аспекты хода муниципальной реформы освящены в трудах Е.М. Бухваюда, В.А. Ланина, А.Н. Лексина, М.В. Глазырина, В.Я. Любовного, А.Н. Швецова и др.
Эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти является одним из основных условий существования и развития местного самоуправления.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху»
В соответствии с общепризнанными принципами международного права относительно определения вопросов местного значения и компетенции органов местного самоуправления, важнейшим из которых является принцип субсидиарности, осуществление публичных полномочий должно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В соответствии со ст.18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание не только деятельности законодательной и исполнительной власти, но и местного самоуправления.
Конституционные права человека, нашедшие отражение в Федеральном Законе «О государственных минимальных социальных стандартах» (МГСС); федеральные органы исполнительной власти, ответственные за их гарантированное соблюдение.
1. Право на труд, его вознаграждение и отдых. «Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд…не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы»;
«Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск» (Конституция РФ, ст. 37, п.п. 3,5) – Министерство труда и социального развития РФ.
2. Право на социальное обеспечение. «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом» 15 Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. – Русское экономическое обозрение (электронное периодическое издание). – Сайт доступа /http://www.economic-review.ru/news/79/ [20.02.2009] (ст. 39, п.п. 1,2). «Материнство и детство находятся под защитой государства» (ст. 37, п. 1) - Минтруд РФ, федеральная миграционная служба России.
Право на жилище. «Органы государственной власти и органы местного самоуправления пооряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за достойную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленным законом нормами» (ст. 40, п.п. 1, 2, 3) - Госкомстрой России.
Право на охрану и медицинскую помощь. «Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений… Финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения» (ст. 41, п.п. 1,2) - Минздрав РФ, Государственный комитет РФ по физической культуре и туризму.
Право на благоприятную окружающую среду. «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42) - Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Право на образование. «Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Российская Федерация устанавливает федеральные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования» (ст. 43, п.п. 1,2,3,5) – Министерство образования РФ.
Право на пользование учреждениями культуры. «Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям» (ст. 44, п.2) Министерство культуры РФ.
Право на гарантируемую государством защиту прав и свобод. «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» (ст. 45, п. 1) – МВД России, ФСБ России, суды, прокуратура. «Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно» (ст. 48, п. 1,2) – суды, Минюст РФ.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения обеспечение правопорядка и общественной безопасности на территории муниципального образования; борьбу с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидацию их последствий; организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам; оказание на территории муниципального образования первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи; бытовое и транспортное обслуживание населения муниципального образования, предоставление услуг связи; обеспечение реализации прав на жилище и др.16 Эти вопросы составляют необходимый компонент повседневной жизни населения, решение которых может быть осуществлено в муниципальном образовании по месту жительства граждан.
Оценка территориальной дифференциации размещения и обеспечения воспроизводственного развития социальной сферы
Удельный вес школьников обучающихся во 2-ю и 3 смены, различался в типологических группах на 37,8 %, а если сравнить с г. Москва (который не участвовал в классификации, показатель составил 0,6 %), то расхождение составит 39,4 %. При сравнении субъектов Российской Федерации различия составили 37,8% (максимальное значение республика Ингушетия и Чеченская республика – 40 %, минимальное значение Ленинградская область 2,2%).
В группы с экстремально высоким удельным весом обучающихся во 2-ю и 3 смены (от 40 % до 20 %) и с относительно высоким удельным весом обучающихся во 2-ю и 3 смены (от 20 % до 13%) попали 34 субъекта РФ, это регионы где:
1. Наблюдается высокий уровень рождаемости (например: республика Тыва – 24,4 родившихся на 1000 человек, республика Ингушетия – 16,7 родившихся на 1000 человек, Республика Алтай – 19,7 родившихся на 1000 человек и т.д.)63.
2. Отмечается высокий уровень урбанизации и невысокая рождаемость (например: Сахалинская область – 79,7 % городского населения, рождаемость – 11,8 родившихся на 1000 человек, ХМАО – 91,5 % городского населения, рождаемость – 14,4 родившихся на 1000 человек, Липецкая область – 63,7 % городского населения, рождаемость – 10,2 родившихся на 1000 человек, и т.д.)64
В группу со средним удельным весом обучающихся во 2-ю и 3 смены (от 13% до 6%), определены 36 субъектов РФ, которым характерно:
1. Средний уровень урбанизации (например: республика Калмыкия – 44, % городского населения, Тамбовская область – 58,7 % городского населения, Оренбургская область - 59,6 % городского населения, и т.д.)65
2. Низкий коэффициент рождаемости (например: Воронежская область – 9 родившихся на 1000 человек, Московская и Орловская области – 9,6 родившихся на 1000 человек, Ярославская область – 9,9 родившихся на 1000 человек, и т.д.)66
3. Миграционный приток (например: Московская область – 108 человек на 10 000 человек населения, Белгородская область – 39 человек на 10 000 человек населения, Самарская область - 24 человек на 10 000 человек населения, и т.д.)67
4. Сокращение общеобразовательных учреждений в период реформ (например, с 1990/91 по 2010/2011 уч.годы сократилось следующее количество общеобразовательных учреждений: Калининградская область с 282 до 185, 105 Тамбовская область с 850 до 213, Псковская область с 565 до 263, республика Коми с 577 до 427 и т.д.)68
5. Сокращение в период демографического спада ввода в действие общеобразовательных учреждений (например: Курская область с 2118 ученических мест в 1995 году до 48 в 2010 году, рождаемость увеличивается с 2004 года; республика Татарстан с 13553 ученических мест в 1995 году до 1871 в 2010 году рождаемость увеличивается с 2002 года, а затем в 2007 году; Кабардино-Балкарская республика с 678 ученических мест в 1995 году до 0 в 2010 году рождаемость увеличивается с 2002 года, а затем в 2006 году и т.д.)69
В группу с незначительным удельным весом обучающихся во 2-ю и 3 смены (от 6 % до 2,2%), включены 11 субъектов РФ, где практически отсутствует вторая и третьи смены, на это направлена деятельность муниципальных властей, что также обуславливается климатическими условиями.
На основе проведенных типологий отметим, что имеются регионы, в которых катастрофическая ситуация с точки зрения отсутствия ввода ученических мест в общеобразовательных учреждениях (Владимирская область, Смоленская область) при условии, что общий коэффициент рождаемости увеличился в сравнении с 2001 годом на 2 родившихся на 1000 человек населения (в 2010 году общий коэффициент рождаемости составил: Смоленская область - 10,4 родившихся на 1000 человек населения, Владимирская область -10,2 родившихся на 1000 человек населения).
Необходимо отметить, что группа с экстремально высоким удельным весом обучающихся во 2-ю и 3 смены (от 40 % до 20 %), характеризуется с относительно высоким показателем ввода ученических мест, но это не достаточно, т.к. на территории этих регионов наблюдается высокий показатель рождаемости.
Наряду с этим приоритет в строительстве школ должен быть отдан следующим регионам: Владимирская область, Смоленская область, Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Республика Дагестан, Республика Тыва, Республика Алтай, Ямало-Ненецкий автономный округ, Кемеровская область, ХМАО, Иркутская область, Томская область, Амурская область.
Анализ зависимости вводов образовательных учреждений от рождаемости населения и динамики этого показателя по субъектам РФ во многих случаях показал низкий уровень их соответствии. Например, при высоком уровне рождаемости в республики Ингушетия в 2007-2008 гг. вообще не велось строительство образовательных учреждений.
Если говорить о зависимости между удельным весом обучающихся во 2-ю и 3 смены и показателем ввода ученических мест наблюдается несоответствие. Например, республика Алтай находится в группе с экстремально высоким удельным весом обучающихся во 2-ю и 3 смены и общим коэффициентом рождаемости составляет 20,5 родившихся на 1000 человек населения (4 место по РФ) находится в типологической группе со средним показателем ввода ученических мест.
Анализируя здравоохранение, как составную часть социальной сферы, будем строить анализ на следующих типологиях.
Типология обеспеченности больничными учреждениями (коек), с учетом ввода в действие больничных учреждений и заболеваемостью населения (норматив обеспеченности больничными учреждениями – 134,7 коек на 10 тыс. жителей).
Региональные различия размещения больничных учреждений значительно больше чем образовательных (табл. 18).
Число больничных коек на 10 000 человек населения в 2010 г. В субъектах Российской Федерации различалось в 3,5 раз (минимальное значение республика Ингушетия – 49,6; максимальное значение Чукотский автономный округ - 171,2).
Реализация механизма воспроизводственного развития социально- экономической системы региона на основе принципа субсидиарности
Первые решения по передаче отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень были приняты в конце декабря 2004 г. Полномочия передавались городским округам и муниципальным. Муниципальным районам и городским округам были переданы следующие государственные полномочия: в области физической культуры и спорта (по организации и осуществлению на территории муниципальных образований мероприятий, предусмотренных программами в области физической культуры и спорта; по подготовке к участию и организации участия спортсменов, проживающих на территории муниципальных образований, в мероприятиях программ в области физической культуры и спорта); в области сельского хозяйства (по предоставлению субсидий на оплату части стоимости минеральных удобрений и средств защиты растений, электроэнергии, на животноводческую продукцию); в области социальной поддержки отдельных категорий граждан (по поддержке детей-инвалидов, в том числе полномочия по: воспитанию и обучению детей-инвалидов, содержащихся в государственных специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; обеспечению детей-инвалидов, обучающихся в образовательных учреждениях для детей-инвалидов, на дому специальными учебными пособиями и литературой, а также возможностью пользоваться услугами сурдопереводчика; по поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе: полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; содержание государственных учреждений и приемных семей; обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на курсах по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования без взимания платы; обеспечение питанием и проживанием приезжающих в каникулярное время, выходные и праздничные дни выпускников всех типов образовательных учреждений Ставропольского края; обеспечение бесплатным проездом на городском, пригородном транспорте, в сельской местности - на внутрирайонном транспорте (кроме такси), а также проездом один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы; назначение и выплата денежных средств на содержание ребенка опекуну (попечителю); по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан, в том числе: предоставление мер социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 г. По 9 мая 1945 г., ветеранам труда, реабилитированным лицам, лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, многодетным семьям, в соответствии с федеральным и краевым законодательством; осуществление назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка в соответствии с Законом Ставропольского края «О ежемесячном пособии на ребенка»; обеспечение деятельности государственных учреждений социального обслуживания); в области архивного дела (по формированию, содержанию и использованию Архивного фонда Ставропольского края); в области здравоохранения (организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях).
В 2005 г. на муниципальный уровень были переданы полномочия по записи актов гражданского состояния. Эти полномочия передавались органам местного самоуправления муниципалитетов различных типов, на территории которых отсутствовали специальные органы записи актов гражданского состояния. При этом органам местного самоуправления сельских поселений были переданы полномочия на государственную регистрацию рождения, заключения и расторжения брака, установления отцовства, смерти.
В 2005 г. были также расширены полномочия муниципальных районов и городских округов в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан. В ведение органов местного самоуправления было передано предоставление мер социальной поддержки в соответствии с Законом Ставропольского края «О мерах социальной поддержки многодетных семей и признанных малоимущими учащихся средних специальных и студентов высших учебных заведений дневной формы обучения».
В 2006 г. продолжился процесс передачи на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий. В частности, муниципальным районам и городским округам были переданы полномочия по государственной поддержке государственных музеев Ставропольского края.
Были расширены полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в сфере сельского хозяйства. Им были предоставлены полномочия по возмещению части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным в российских кредитных организациях и сельскохозяйственных кооперативах, на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе.
С 2006 г. в сфере молодежной политики органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов исполняют государственные полномочия по: организации и проведению районных (городских) этапов краевых конкурсов, выставок, фестивалей, смотров самодеятельных детских и молодежных коллективов; краевых физкультурно-оздоровительных мероприятий, соревнований и военно-спортивных игр для молодежи; краевых мероприятий, посвященных юбилейным датам отечественной истории, истории и культуры края, других краевых мероприятий гражданской и патриотической направленности; оказанию содействия в организации специализированных летних лагерей для молодежи военно-спортивной и патриотической направленности; содействию в работе военно-патриотических, военно-исторических, военно-спортивных клубов для молодежи и поисковых объединений и предоставлению информации для объективного освещения молодежных проблем в средствах массовой информации, специальных информационных, справочных и иных изданиях.
На протяжении 2005 г. большая работа была проведена по разработке и утверждению методик формирования и распределения средств краевых фондов, предусмотренных Законом «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае».
Одним из основных видов финансовой помощи муниципальным образованиям края являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые предоставляются из краевого Фонда финансовой поддержки поселений и краевого Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Распределение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из краевого бюджета производится из расчета на жителя, и доля этого вида финансовой помощи составляет всего 0,2 процента от объема средств, предоставляемых муниципальным образованиям из краевого бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности и обеспечение сбалансированности местных бюджетов. При этом основную долю дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселения края получают из районных фондов финансовой поддержки, и распределяется она с учетом уровня бюджетной обеспеченности поселений
