Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научно-методические аспекты типизации территорий 10
1.1. Сущность типизации и других научных категорий по теме исследования 10
1.2. Факторы, влияющие на развитие сельских территорий, и их классификация 22
Глава 2. Опыт типизации сельских территорий и использования ее итогов 34
2.1. Российский опыт типизации сельских территорий 34
2.2. Зарубежный опыт типизации территорий 59
2.3. Учет типизации при разработке мер по развитию российского села 69
2.4. Опыт ЕС по субсидированию сельского хозяйства в неблагоприятных зонах 87
Глава 3. Совершенствование методов типизации сельских территорий 96
3.1. Концептуальные положения по развитию типизации сельских территорий 96
3.2. Обоснование критериев пригодности территорий для сельского хозяйства 107
3.3. Определение регионов, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства 117
Выводы и предложения 134
Список использованной литературы
- Факторы, влияющие на развитие сельских территорий, и их классификация
- Зарубежный опыт типизации территорий
- Опыт ЕС по субсидированию сельского хозяйства в неблагоприятных зонах
- Обоснование критериев пригодности территорий для сельского хозяйства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономическое состояние большинства сельских территорий России продолжительное время остается неудовлетворительным. В связи с этим перед экономической наукой и органами управления АПК стоит задача по разработке системы мер, направленных на существенное улучшение ситуации на селе. Практика показывает, что на эффективность решения этой задачи влияет множество факторов, одним из которых является наличие научно-обоснованной типизации (классификации) сельских территорий.
Целесообразность типизации вызвана тем, что она позволяет разделить сельские территории по актуальным признакам и, тем самым, создает возможности для использования дифференцированного подхода к разработке мер их развития. Таким образом, типизация выступает в роли одного из важных инструментов управления социально-экономическим развитием сельских территорий.
В дореформенный период российская экономическая наука активно вела работу по типизации сельской местности. Однако деятельность в этом направлении в основном сосредотачивалась на зонировании территории с целью рационального размещения сельскохозяйственного производства и уточнения на этой основе специализации регионов, районов и сельхозпредприятий. С началом текущих реформ исследования в данной области в значительной мере были свернуты. Между тем интересы сельского населения, аграрного сектора и экономики страны в целом, а также вступление России в ВТО требуют придания данным исследованиям нового импульса. Наряду с другими причинами, необходимость этого вызвана еще и тем, что правилами ВТО допускается оказание дополнительной бюджетной помощи сельхозпроизводителям, функционирующим на территориях с неблагоприятными природными, экономическими и иными условиями.
В целом, отмеченное свидетельствует, что тема диссертационного исследования является весьма актуальной.
Степень изученности проблемы. В последние годы исследования по типизации сельских территорий проводятся во многих ведущих научных центрах страны. Наиболее значимые методические разработки по их результатам подготовлены учеными ВНИОПТУСХ, ВИАПИ им. А.А. Никонова, РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева (г. Москва), ВНИИ экономики и нормативов (г. Ростов-на-Дону), НИИ экономики и организации АПК ЦЧР (г. Воронеж), Северо-западного НИИ экономики и организации сельскохозяйственного производства (г. Санкт-Петербург), Института географии РАН и др. Авторами этих разработок являются Адуков Р.Х., Баутин В.М., Козлов В.В., Костяев А.И., Кузнецов В.В., Маркин С.Ю., Межонова Н.В., Меренкова И.Н., Мерзлов А.В., Нефедова Т.Г., Никонова Г.Н., Овчинцева Л.А., Петриков А.В., Попова О.А. и др.
В той или иной мере вопросы типизации при исследовании проблем устойчивого развития сельских территорий в рамках таких тем как местное самоуправление на селе, рациональное планирование территории и размещение сельхозпроизводства, стимулирование основной отрасли сельской экономики - сельского хозяйства - затрагивали в своих работах Алтухов А.И., Арутюнян Ф.Г., Адукова А.Н., Баклаженко Г.А., Беспахотный Г.В., Бондаренко Л.В., Вершинин В.В., Волков С.Н., Заворотин Е.Ф., Заславская Т.И., Кузнецова Т.Е., Леппке О.Б., Мазлоев В.З., Милосердов В.В., Миндрин А.С., Миронова Н.И., Оксанич Н.И., Стародубовская И.В., Узун В.Я., Ушачев И.Г., Хицков И.Ф., Черняев А. А. и другие.
Методы типизации сельских территорий, используемые в России и других странах (СНГ, ОЭСР и т.д.), преимущественно базируются на теоретических положениях, сформулированных известными отечественными и зарубежными учеными (о пространственном размещении производства и разделении труда; природных, материально-вещественных и иных факторах развития экономики; оценке биоклиматического потенциала и районировании сельского хозяйства и др.). Среди них из российских ученых особо следует отметить таких как Вавилов Н.И., Докучаев В.В., Колеснев С.Г., Струмилин С.Г., Тимирязев К.А. и Челинцев А.Н.
В последующем идеи этих ученых получили развитие в трудах Гордеева А.В., Зоидзе Е.К., Иванова А.Л., Карманова И.И., Кирюшина В.И., Колоскова П.И., Носова С.И., Сапожниковой С.А., Шашко Д.И. и др.
К зарубежным ученым, внесшим большой вклад в развитие теории и практики по исследуемой тематике, прежде всего, следует отнести А. Смита, А. Вебера, А. Маршалла и некоторых других.
Если в 70-80 гг. прошлого столетия основное внимание отечественных ученых, исследующих проблемы зонирования территорий, было сосредоточено на рациональном размещении сельхозпроизводства, то в постсоветский период многие из них вполне обоснованно значительное внимание стали уделять типизации сельской местности с целью повышения эффективности программ развития села. Вместе с тем, несмотря на заметную активизацию в последние годы исследований, касающихся темы диссертации, отдельные вопросы в данной области (критерии типизации, методы оценки сельских территорий, развитие и реализация их потенциала, в том числе местности с неблагоприятными природными и экономическими условиями), проработаны недостаточно. В связи с этим целесообразно продолжить исследования в данной области.
Цель исследования – разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию методов типизации сельских территорий.
Согласно поставленной цели решены следующие задачи:
- обобщены существующие методы типизации сельских территорий, выявлены свойственные им тенденции, достоинства и недостатки;
- осуществлена оценка практического использования существующих методов типизации сельских территорий;
- изучен опыт развитых стран по субсидированию сельского хозяйства на неблагоприятных для отрасли территориях;
- разработаны предложения по совершенствованию методов типизации сельских территорий;
- выявлены регионы с неблагоприятными условиями для ведения сельского хозяйства.
Методология и методы исследования. Научно-методической основой исследования послужили труды известных российских и зарубежных ученых по проблемам типизации и развития сельских территорий.
Информационную базу исследования составили материалы Росстата и его территориальных подразделений, МСХ РФ и Департамента АПК Белгородской области, результаты соответствующих исследований ряда научных центров, в т.ч. курируемых РАСХН, а также сведения, полученные автором в результате анкетных и устных опросов.
При подготовке диссертации применялись следующие методы исследования:
- монографический - при изучении и оценке существующих методов типизации сельских территорий по публикациям и иным источникам;
- абстрактно-логический – при обобщении научно-методической базы по теме исследования;
- расчетно-конструктивный - при разработке предложений по совершенствованию методов типизации сельских территорий;
- экспертный - при оценке и корректировке рекомендаций, содержащихся в диссертации.
Тема исследования соответствует специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством. Область исследования - экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - АПК и сельское хозяйство (п. 1.2.50 паспорта специальностей ВАК).
Объект исследования – сельские территории и факторы их социально-экономического развития.
Предмет исследования – методы типизации сельских территорий.
Научная новизна исследования:
- на основе обобщения существующих подходов к пониманию сущности основных категорий по теме исследования («сельская территория», «типизация», «территория, неблагоприятная для сельского хозяйства», «природные условия», «экономические условия», «социальные условия» и др.) дана их авторская трактовка; уточнены факторы, влияющие на развитие сельских территорий, предложена их классификация;
- с учетом особенностей России, выявлены основные критерии оценки сельской местности, определяющие степень ее благоприятности для ведения сельского хозяйства, обоснованы их пороговые значения; установлена целесообразность большей детализации территории при оценке, так как в целом субъект РФ может быть благоприятным для сельского хозяйства, но внутри него могут быть местности с неблагоприятными для отрасли природными, экономическими и иными условиями;
- разработаны концептуальные положения развития методов типизации сельских территорий: показано, что она должна начинаться снизу, (с поселений), охватывать все уровни и состоять из двух частей - типизации сельских населенных пунктов (СНП) и прилегающих территорий; по ее итогам целесообразно разработать обновленные паспорта, содержащие полноценную информацию о каждом земельном участке, включая рекомендуемые для него стандарты; показано, что инвестиционная привлекательность проектов в аграрной сфере главным образом определяется эффективностью управления экономикой и территорией; определены необходимые для типизации СНП составляющие социальной инфраструктуры из 28 атрибутов, на базе которых рекомендуется разработать федеральные социальные стандарты;
- разработана методика типизации сельских территорий, предполагающая разделение сельских населенных пунктов и прилегающей местности на группы в зависимости от уровня соответствия принятым стандартам, с целью разработки дифференцированных мер по социальному и экономическому развитию; предложена методика выявления регионов с неблагоприятными условиями для сельского хозяйства, в которых правилами ВТО допускается оказание сельхозпроизводителям дополнительной бюджетной поддержки; с помощью данной методики определен их перечень.
Практическое значение. Результаты исследования могут быть использованы органами государственного управления АПК всех уровней при типизации сельских территорий и разработке программ их социально-экономического развития, а также для определения сельхозпроизводителей, которым может быть оказана дополнительная бюджетная поддержка, не нарушая правила ВТО. В частности, учет Минсельхозом РФ рекомендаций, содержащихся в диссертации, будет способствовать выравниванию условий хозяйствования для сельхозпроизводителей, развитию российского села.
Кроме того, предложенные автором разработки могут найти применение при подготовке учебно-методических материалов для высших учебных заведений аграрного профиля.
Апробация и реализация результатов исследования. Исследование проводилось в соответствии с планом НИР ГНУ ВНИОПТУСХ Россельхозакадемии по теме «Разработать методологию комплексного развития сельских территорий (№ ГР 01.2011.57580).
Результаты исследований многократно обсуждались на совещаниях по развитию сельских территорий, а также международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Миссия российского крестьянства в формировании социального государства» (Белгород, 2009), «Актуальные проблемы экономического развития» (Белгород, 2010), «Состояние и перспективы развития кооперации в агарном секторе экономики» (Москва, 2011), круглом столе «Жизнеобеспечение сельского населения: проблемы и пути решения» (Белгород, 2012).
Методические разработки, содержащиеся в диссертации, получили положительную оценку со стороны администраций Ракитянского и Яковлевского муниципальных районов и Департамента АПК Белгородской области, в связи с чем приняты ими к внедрению. Прежде всего, это касается методов типизации сельских территорий, а также применения ее результатов для дифференциации бюджетной поддержки сельхозпроизводителей и при разработке программ развития села.
Результаты исследований используются в учебном процессе в ФГБОУ ДПОС Российская академия кадрового обеспечения АПК и ГОУ ВПО Нижегородский инженерно-экономический институт по курсу лекций «Управление социально-экономическим развитием сельских территорий» для глав муниципальных районов и сельских поселений, а также руководителей районных управлений сельского хозяйства.
Соискателем опубликованы 22 научные работы объемом 16,0 п.л., в т.ч. авторского текста – 5,6 п.л. Из них по теме диссертации – 11 работ объемом 6,8 п.л. в т.ч. авторского текста – 3,1 п.л., включая 6 работ по перечню ВАК.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, изложена на 162 страницах машинописного текста. Содержит 32 таблицы, 1 рисунок, 15 приложений. Список литературы включает 171 наименование.
Факторы, влияющие на развитие сельских территорий, и их классификация
В то же время изучение публикаций позволяет установить, какой смысл тот или иной автор вкладывает в рассматриваемые понятия. Так, по мнению Меренковой И.Н. методика типизации позволяет ранжировать сельские территории по уровню их развития..., «предусматривает на основе количественных параметров установление качественной разнородности социально-экономического развития сельских территорий и определение характера их дифференциации, что имеет важное значение для проведения соответствующей региональной политики, направленной на территориальное выравнивание, в том числе и на муниципальном уровне». По итогам накладки предложенной ею методики муниципальные районы Белгородской и Воронежской областей она подразделяет на четыре типа территорий: «с высоким (стабильно развивающиеся), средним (развивающиеся), низким (стагнирующие) и критическим (депрессивные) уровнями развития» (77, с. 98).
С точки зрения Межоновой Н.В. целью типологии является «выявление типов районов области и разработка мер дифференцированной государственной политики для каждого типа сельских территорий. Для этого необходимо провести детальное изучение, анализ и разработку методики исследования развития сельских территорий для определения типологии районов области с целью выработки дифференцированной политики их поддержки» (72).
Проведение типологии муниципальных районов указанный автор рекомендует осуществить в следующей последовательности: отбор наиболее значимых показателей социально-экономического развития; группировка районов по уровню и характеру развития сельхозпроизводства, социально-демографической ситуации, качеству социальной среды сельской местности и другим показателям; анализ эмпирических распределений районов области по интервалам измерения типологических признаков и определение числа их типов; построение частных типологий с переходом к балльной шкале на ос 15 нове группировки районов по интервалам показателей; определение типов районов по частным блокам (типологиям) путем расчета среднего балла по показателям, входящим в частную типологию; создание интегральной типологии на основе расчета среднего балла по всем частным блокам; содержательная интерпретация полученных типов административных районов с указанием приоритетных направлений развития сельских территорий и критериев оценки эффективности государственной поддержки.
Как и другие авторы, Межонова Н.В. справедливо отмечает, что типизация сельских территорий является важным условием повышения эффективности поддержки со стороны государства их социально-экономического развития за счет использования дифференцированного подхода. Объясняется это тем, что типизация позволяет выявить негативные тенденции, характерные сельским территориям, а также критерии эффективности их государственной поддержки, объективно оценить эффективность региональной политики, разработать на этой основе меры по ее совершенствованию (72).
Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы, исследующие проблемы развития сельских территорий. Например, Салий В.В. и Теренина Н.Л. считают, что «типизация сельских территорий даёт возможность определить явные и скрытые недостатки сельской местности, сформировать «предложение» территории, которое может привлечь внимание к ней со стороны потребителей, предпринимателей и инвесторов» (122).
Обобщив существующие точки зрения относительно содержания понятий «типизация» и «классификация», нами сделан вывод, что они в значительной мере сходны, однако считать их в полной мере синонимами не следует. В то же время в области экономики они более тождественны, чем в других сферах. В связи с этим применительно к сельским территориям может быть использовано как понятие «типизация», так и «классификация». В данном случае, на наш взгляд, под типизацией следует понимать разделение исследуемого объекта по значимым признакам (критериям) на соответствующие группы.
Применительно к теме исследования данное определение можно свести к следующему: типизация сельских территорий - это их разделение по выбранным критериям с целью разработки дифференцированных мер по социально-экономическому развитию села.
В научных публикациях и в официальных документах понятие «сельская территория» трактуется по-разному. Так, в Проекте Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года по аналогии с зарубежными определениями под сельской местностью понимаются «территории за границами городов, включающие территории сельских населенных пунктов и межселенные территории» (55).
В утвержденном варианте «Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года» эти территории рассматриваются как «территории сельских поселений и соответствующие межселенные территории» (56).
Существует множество других определений понятия «сельская территория». Обобщив их, мы пришли к выводу, что это «местность, занимаемая сельскими поселениями и межселенными территориями».
По-разному трактуются также понятия «сельское поселение» и «межсе-ленная территория». В частности, иногда сельское поселение отождествляется с сельским населенным пунктом (СНП), тогда как, согласно действующему законодательству сельское поселение включает в себя один или несколько СНП и прилегающую территорию (153).
В понятие «межселенная территория» также нередко вкладывается содержание, не соответствующее тому, что заложено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (153) и общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований -ОКТМО (96). К примеру, под ней иногда понимается территория между сельскими населенными пунктами (СНП), что некорректно с позиции действующего законодательства. Кроме того, при таком подходе не учитывается, что в большинстве регионов страны отсутствуют межселенные территории, так как в них плотность населения относительно высока, а также нет зон, отнесенных к категории труднодоступных, вследствие чего вся их территория поделена на сельские поселения (СП) и городские поселения (ГП).
Зарубежный опыт типизации территорий
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР или OECD) создана в 1960-1961 гг. и занимается разработкой рекомендаций для национальных правительств, направленных на согласованное развитие экономики и рост качества жизни в странах, входящих в ее состав. В настоящее время членами ОЭСР являются 34 страны Европы (большинство стран ЕС), Азии (в том числе Япония и Южная Корея), Америки (включая США и Канаду). Несмотря на то, что доля населения стран-членов ОЭСР составляет лишь 18,5%, на их долю приходится около 60 % мирового ВВП.
Из крупных государств Россия, Индия, Китай и ряд других пока не являются членами ОЭСР. Если со вторыми двумя странами ведутся переговоры по вступлению в нее, то заявка России в 2007 году была отклонена в силу того, что она не отвечает принятым критериям, прежде всего вследствие высокого уровня коррупции, отсутствия независимой судебной системы, неоправданного вмешательства государства в экономику.
Экономическая и социальная политика в странах-членах ОЭСР в значительной мере формируется и дифференцируется с учетом типизации территорий. При этом практикуется трехуровневая типология: наднациональная или единая для всех стран-членов ОЭСР, национальная (федерального уровня) и местная (региональная). Особенности указанных подходов к типологии наиболее полно рассмотрены Н.В. Межоновой, базируясь на отчетах ОЭСР, которые составляются раз в два года (149).
Мы же своей целью ставили изложить лишь суть методов типизации территорий, принятых в странах-членах ОЭСР.
Единая типология ОЭСР используется для оценки состояния и разработки программ развития территорий. Согласно данной типологии, территории подразделяются на сельские, городские и смешанные. По ней преимущественно к сельским относятся регионы, в которых более 50% населения проживает в поселениях с плотностью до 150 чел. на 1 кв. км. Исключение состав 60 ляет Япония, для которой указанный порог плотности составляет до 500 чел. на 1 кв. км (149, с. 58).
К преимущественно городским отнесены регионы, где в сельских поселениях проживает менее 15% населения. Регионами смешанного типа считаются территории, на которых доля сельского населения составляет 15-50%.
Единая типология ОЭСР предполагает также деление территорий по уровню экономического развития на динамично развивающиеся отдаленные сельские, динамично развивающиеся промежуточные, отстающие в развитии отдаленные сельские, отстающие в развитии промежуточные.
На национальном и местном уровне для отнесения территории к сельской, а также классификации сельских территорий в странах ОЭСР, как правило, используются разные критерии. К примеру, в США к сельским относятся поселения с численностью населения менее 2500 чел. и иные поселения, расположенные за пределами города.
В Канаде сельскими считаются поселения с численностью постоянно проживающего населения менее 1 тыс. чел. и плотностью населения до 400 чел. на 1 кв. км (149, с. 57).
В Италии критерии отнесения территории к сельской носят несколько размытый характер: аграрная специализация, низкая численность и плотность населения и т.д.
В целом, основными классификационными признаками при типизации территорий в странах-членах ОЭСР служат плотность населения, доля сельского населения в регионе, расстояние до города, уровень развития экономики, уровень бедности населения (149, с. 57-65).
В ряде стран, например, в Канаде при типизации осуществляется оценка потенциала сельской местности. По ее итогам сельские территории подразделяются на зоны с высоким, средним и низким потенциалом развития. При этом под потенциалом, как и в большинстве российских методик, понимаются не возможности в виде использованных и неиспользованных резервов, а уровень развития территории. 2.2.2. Методика типизации, используемая в Республике Казахстан
По опыту развитых государств, в некоторых странах СНГ также начата практика типизации сельской местности. В частности, в Республике Казахстан сельские территории разделены на типы при разработке «Государственной программы развития сельских территорий на 2004-2010 гг.» (32).
Анализ показывает, что в качестве объекта развития в этой Программе рассматривается сельское поселение (под которым понимается сельский населенный пункт - СНП), население которого преимущественно занято сельским хозяйством.
Начальный этап реализации Программы (2004-2006 гг.) предполагал классификацию СНП по уровню социально-экономического развития. Целью Программы на этой стадии являлось формирование социальной и инженерной инфраструктуры в сельских населенных пунктах в соответствии со стандартами, утвержденными Правительством Республики Казахстан, а также оптимальное расселение и обеспечение занятости и доходов сельского населения.
На втором этапе реализации Программы (2007-2010 гг.) определялась степень перспективности каждого СНП, для чего были осуществлены следующие мероприятия: оценка социально-экономического состояния и экологической безопасности СНП; оценка земельных ресурсов; разработка и практическая реализация модели расселения сельского населения с целью обеспечения оптимальной плотности и численности жителей, а также нормативного уровня их доходов. По итогам данной оценки были определены три группы СНП: имеющие высокий, средний и низкий показатели развития. Данный анализ осуществлялся на основе методики, разработанной консультантами Азиатского Банка Развития. Результатом анализа послужила паспортизация всех СНП страны и подготовленная на этой основе электронная база данных. В последующем, на этой базе разрабатывались и осуществлялись меры по развитию СНП.
Основой разделения СНП при паспортизации послужили 4 критерия, которым путем экспертной оценки даны разные «весовые категории» в бал 62 лах для расчета интегральной оценки: экономический потенциал, уровень развития инженерной инфраструктуры, обеспеченность социальными объектами и экологическая безопасность (32). Перечисленные критерии включают в себя наиболее значимые показатели, общая численность которых составляет 21 единицу. Каждому из них экспертным путем также присвоен «вес» (табл. 8).
Опыт ЕС по субсидированию сельского хозяйства в неблагоприятных зонах
Материалы разделов 2.1 и 2.2 свидетельствуют, что методы типизации сельских территорий отличаются друг от друга по многим аспектам: перечню критериев, объектам оценки, количеству выделенных типов и другим составляющим. Как уже отмечалось, в российских разработках объектами оценки в основном являются субъекты РФ и муниципальные районы. В то же время практически во всех рассмотренных методиках в основе классификации лежит оценка состояния экономики, социальной сферы и экологии.
Опыт показывает, что при разработке мер развития в той или иной степени типизация осуществляется практически всегда. Эффективность этих мер во многом зависит от качества методов типизации. Мы полагаем, что в данной сфере имеются значимые резервы. Особенно это очевидно, если исходить из так называемого «управленческого подхода», ориентированного на повышение управляемости территорий. Поиск путей решения этой проблемы позволил сформулировать следующие концептуальные положения, направленные на развитие научно-методической базы типизации сельской местности:
1. Типизация сельских территорий должна охватывать все уровни, включая поселенческий. Использование в качестве объекта типизации субъекта РФ или муниципального района позволяет разделить территории на соответствующие группы укрупненным способом, что весьма важно для разработки программ развития, решения ряда других задач. Однако этого недостаточно для более полного использования резервов, так как данный подход не позволяет в должной мере учитывать, что внутри региона или даже муниципального района могут быть территории с разными социальными, экономическими и экологическими характеристиками. Поэтому типизация должна осуществляться снизу, начиная с сельского поселения. Лишь в этом случае она позволит разрабатывать дифференцированные меры развития сельских территорий, в том числе по рациональному размещению сельскохозяйственного производства, что особенно актуально в современных условиях, когда в России ощущается острый дефицит финансовых ресурсов.
2. Типизация должна учитывать, что сельские территории состоят из взаимосвязанных, но отдельных частей. Сельская территория неоднородна по своему содержанию и предназначению. Как отмечалось в разделе 1.1, она состоит из сельских поселений и межселенных территорий. Учитывая, что сами сельские поселения состоят из СНП и прилегающих к ним территорий, используемых сельским населением для хозяйственных и иных целей, включая земли сельскохозяйственного назначения, типизацию необходимо проводить раздельно как для СНП, так и прилегающей местности.
3. Для типизации СНП предварительно необходимо определить социальные стандарты, исходя из реальных бюджетных возможностей и наиболее актуальных потребностей сельского населения. На основе изучения соответствующих методических разработок, а также опросов глав сельских поселений нами сформулирован перечень наиболее значимых составляющих качества жизни сельского населения, который, на наш взгляд, должен лежать в основе минимального пакета социальных услуг (стандартов) в сельском населенном пункте. В настоящее время он состоит из 28 атрибутов экономического, социального и экологического характера (табл. 21).
Заметим, что в опросе приняли участие 62 главы сельских поселений. По их мнению, все перечисленные составляющие имеют важное значение для нормальной жизнедеятельности современного сельского жителя. Особенность перечисленных атрибутов - они не взаимозаменяемы. В связи с этим нами не выявлялась степень актуальности каждого из них с целью определения коэффициента значимости.
На основе оценки возможных вариантов, мы пришли к выводу о целесообразности принятия следующей градации для оценки соответствия социальных условий в СНП необходимым стандартам: - «высокий уровень соответствия социальным стандартам» - если в СНП имеется 100,0% перечисленных составляющих;
- «относительно приемлемый (удовлетворительный) уровень соответствия стандартам» - если в СНП имеется от 75% до 100% составляющих; Таблица 21 Наиболее значимые составляющие качества жизни сельского населения России в современных условиях
Заметим, выбор отмеченного варианта градации нами осуществлялся исходя из того, что он должен отвечать следующим требованиям: объективность, простота и практичность. Выбор перечисленных принципов в качестве основных связан с тем, что стремление к чрезмерной детализации градации с целью более точного отражения характеристик объекта неоправданно усложняет систему оценки, снижает ее прикладную значимость.
Опыт показывает, что обеспечить соблюдение перечисленных минимальных стандартов в каждом СНП невозможно и нецелесообразно. Поэтому встает проблема определения минимальной численности населения в СНП, в котором данное требование следует выполнять. Исходя из опыта Белгородской области и Республики Беларусь по формированию социальных кластеров на селе, мы пришли к выводу, что социальные стандарты необходимо реализовывать в сельских населенных пунктах с численностью постоянно проживающего населения в 500 человек и более.
Следует отметить, что социальные кластеры могут быть созданы не только на базе одного, но и нескольких близлежащих СНП. В этом случае общая численность населения в этих населенных пунктах может быть меньше, чем 500 человек.
Автором, совместно со специалистами администрации Ракитянского муниципального района Белгородской области, осуществлялась практическая накладка во всех крупных СНП данного района принятых в регионе и рекомендуемых социальных стандартов. Она показала, что первые соблюдаются удовлетворительно (табл. 22). Однако услуги, содержащиеся во втором варианте, оказываются в меньшей мере. Тот факт, что рекомендуемые стандарты разработаны с учетом мнения населения, говорит о необходимости пересмотра действующих стандартов в сторону их расширения.
Обоснование критериев пригодности территорий для сельского хозяйства
Оценка регионов по демографической ситуации на селе. По этому направлению оценка осуществлялась по критерию «наличие риска оголения территории». О его наличии свидетельствует быстрое сокращение численности населения в регионе. Поэтому анализировалась демографическая ситуация на селе в 2008-2011 гг. Было установлено, что в 53 регионах (60,9%о) уменьшение численности населения идет более высокими темпами, чем в целом по России (приложение 12). Площадь сельхозугодий в данных регионах составляет 120027,3 тыс. га, а их доля в общей массе сельхозугодий страны - 62,2%.
По федеральным округам эти регионы распределились следующим образом: Центральный ФО - 11,5% (58,8%), Северо-Западный ФО - 10,3% (90,0%), Южный ФО - 0,0%, Северо-Кавказский ФО - 1,1% (14,3%), Приволжский ФО - 11,5% (66,7%), Уральский ФО - 3,4% (50%), Сибирский ФО - 17,2% (93,8%), Дальневосточный ФО - 8,0% (70,0)%.
В целом, итоги вышеизложенной оценки регионов по выбранным критериям отражены в приложении 13. Ее материалы показывают, что среди вы 129 бранных критериев наименее остро стоит проблема безработицы (в 28 регионах). По всей вероятности это объясняется тем, что по этому показателю в России не ведется должного учета. На самом же деле безработных на селе значительно больше.
Из приложения 13 также видно, что нет ни одного региона (а обследованы все 87 субъектов РФ, существовавшие до их частичного объединения; сейчас их 81, не считая столиц), где хотя бы по одному критерию отсутствует основание для увеличения бюджетной помощи отрасли, сверх предусмотренной ВТО в рамках желтой корзины. Два и более критерия приходится на 86 регионов, 3 и более критерия - на 85 (табл. 30).
Заметим, что пока нами осуществлена оценка лишь по 14 критериям, по которым удалось найти информацию. По остальным 15 критериям оценку регионов еще предстоит сделать. Представляется, что она позволит существенно усилить аргументацию о необходимости оказания дополнительной бюджетной поддержки отрасли в подавляющем большинстве регионов России. Даже если к таковым отнести те, в которых негативную роль играют шесть и более критериев, количество подобных регионов составляет 70 единиц (80,5%), а с учетом объединения ряда из них - 67 (82,7%).
Заметим, выбор именно шести критериев осуществлен с таким расчетом, чтобы в отобранный перечень не попали регионы, считающиеся житницами страны (Краснодарский край, Воронежская область и др.).
Заслуживает внимания то, что для наибольшего количества регионов (83 ед. или 95,4%) актуален критерий «душевые доходы сельского населения», на втором месте критерий «средняя зарплата в сельском хозяйстве» (67 ед. или 77,0%)), на третьем - «кадастровая стоимость сельхозугодий» (65 ед. или 74,7%) (табл. 31).
Даже в среднем критерии актуальны для 52 (59,8%) регионов. На наш взгляд, эта цифра служит доказательством того, что в методике Минсельхоза РФ принято несколько заниженное количество регионов (41 ед.), в которых сельское хозяйство нуждается в дополнительной бюджетной поддержке вследствие неблагоприятных природных, экономических и социальных условий.
Доля регионов, которые можно отнести к категории «явно неблагоприятных» для сельского хозяйства (где актуальны шесть и более критериев), существенно разнится по федеральным округам (табл. 32).
Полный перечень регионов, отнесенных к категории «явно неблагоприятных» для отрасли, приведен в приложении 14. В связи с тем, что оценка осуществлена не по всем критериям, он носит предварительный характер.
В ходе исследования нами осуществлялась оценка регионов, выбирая разные варианты критериев. Она показала, что по мере уменьшения количества критериев снижается объективность оценки (в перечень регионов, неблагоприятных для сельского хозяйства, не попадают субъекты РФ, которые фактически относятся к таковым). Доказательством этому служит приложение 15, в котором даны результаты оценки по природным критериям. Из него следует, что в Калининградской области условия для сельского хозяйства бо 132 лее благоприятны, чем в Краснодарском крае, а в Приморском и Хабаровском краях такие же, как и в Московской области и т.д. Естественно, подобные несоответствия в научном исследовании нельзя игнорировать.
По итогам проведенного анализа органы государственного управления АПК России могут принять следующие варианты решений:
Вариант 1. Нуждающимися в дополнительной бюджетной поддержке сельского хозяйства считать все регионы, так как в каждом из них, как минимум, один критерий оказался актуальным. Обоснованность такого решения связана с тем, что наличие даже одного такого критерия означает существование соответствующей ему проблемы хотя бы на части территории региона. Правда, более аргументированным названное решение будет в том случае, если выявить конкретные местности, неблагоприятные для сельского хозяйства по тому или иному критерию, и оказывать бюджетную поддержку именно тем сельхозпроизводителям, которые функционируют на них.
Вариант 2. Нуждающимися в дополнительной бюджетной поддержке сельского хозяйства считать регионы, в которых оказались актуальны 6 и более критериев. Таковых в России, как отмечено, 67 единиц. Аргументы в пользу данного варианта: при его выборе в перечень регионов, которым нужно оказывать дополнительную поддержку, не попадают т.н. житницы страны (не исключено, что доказывать партнерам по ВТО необходимость указанной помощи этим регионам России будет сложно).
Следующим этапом исследования по теме должны стать оценка регионов по остальным критериям и уточнение перечня неблагоприятных для отрасли регионов; разработка обновленных паспортов хозяйств на основе оценки сельхозполей по основным критериям, отразив в них соответствующие характеристики. Лишь такой подход послужит полноценной научной базой для обоснования необходимости оказания каждому конкретному хозяйству рассматриваемой помощи. Кроме того, информация, содержащаяся в рекомендуемых паспортах, поможет в оптимизации специализации хозяйств.
Необходимость предлагаемой детализации оценки территорий связана с тем, что по многим условиям регионы неоднородны. К примеру, как уже отмечалось, в Краснодарском крае имеются районы, расположенные в гористой местности. Аналогичные местности имеются во многих других регионах. Из этого следует, что почти в каждом регионе могут быть территории как благоприятные, так и неблагоприятные для отрасли. Поэтому выделение регионов с неблагоприятными для сельского хозяйства условиями, лишь первый шаг на пути решения проблемы определения сельскохозяйственных предприятий, которым необходима дополнительная бюджетная поддержка.
Начиная со второй половины 20-го столетия, как и во всем мире, в России заметно начал меняться климат, причем, он стал менее устойчивым. Со временем это может внести определенные коррективы в подходы к определению регионов, неблагоприятных для сельского хозяйства. В последние годы процесс изменения климата существенно активизировался, что привело к принятию Климатической Доктрины России (48). Не исключено, что снижение устойчивости климата приведет к росту зон с рискованным земледелием, вследствие чего территорий, неблагоприятных для сельского хозяйства, в России станет больше. В связи с этим могут стать актуальными такие понятия, как «устойчивость БКП», «устойчивость температурного режима» и «устойчивость влагообеспеченности», «устойчивость ФАР» и др.
В России работа по типизации сельских территорий и обоснованию необходимости оказания им дополнительной бюджетной поддержки сельхозпроизводителям только начинается. Поэтому настоящее и другие аналогичные исследования следует рассматривать лишь как первые шаги в данном направлении. Исследования в данной области необходимо будет проводить продолжительное время, тщательно апробируя на практике различные варианты решений. Учитывая масштабы территории России, особенно это касается такого критерия, как отдаленность от рынков сбыта. Сложность выравнивания условий по нему связана еще и с тем, что в странах ЕС он не сталь актуален, вследствие чего в методическом плане не отработан в должной мере.
