Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические предпосылки исследования государственного финансового контроля 10
1.1 Основные теоретические принципы исследования проблемы государственного финансового контроля 10
1.2 Сущность, предпосылки и место ГФК в системе экономической безопасности Российской Федерации 22
1.3 Анализ развития и становления государственного финансового контроля 39
1.4 Методологические основы аудита эффективности как современной формы финансового контроля 49
Глава 2. Формирование государственного финансового контроля как механизма обеспечения экономической безопасности 60
2.1 Трансформация государственного финансового контроля в механизм обеспечения безопасности бюджетного процесса 60
2.2 Моделирование информационно-коммуникативной инфраструктуры в системе государственного финансового контроля 75
2.3 Моделирование стандартов контроля исполнения государственного бюджета 89
2.4 Оптимизация механизмов функционирования государственного финансового контроля 101
Глава 3. Методические подходы к выявлению угроз экономической безопасности использования государственных ресурсов 116
3.1 Классификация и анализ угроз экономической безопасности при исполнении государственного бюджета 116
3.2 Эконом и ко-правовая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств и методы его выявления . 131
3.3 Методика применения критериев аудита эффективности в системе органов внутренних дел 144
3.4 Методические рекомендации по выявлению и предупреждению правоохранительными органами угроз экономической безопасности при исполнении бюджета 154
Заключение 167
Библиографический список 177
Приложения 194
- Сущность, предпосылки и место ГФК в системе экономической безопасности Российской Федерации
- Анализ развития и становления государственного финансового контроля
- Моделирование информационно-коммуникативной инфраструктуры в системе государственного финансового контроля
- Эконом и ко-правовая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств и методы его выявления
Введение к работе
Российская Федерация переживает сложный исторический период становления новых социально-экономических отношений. Процесс перехода к рыночным отношениям привел к ослаблению роли государственного регулирования в области управления государственными и муниципальными бюджетами, что обусловило существенное снижение защищенности государственных ресурсов, стремительный рост нарушений в экономической сфере против интересов государства и государственной власти, разрушение упорядоченных бюджетных процедур и иные негативные последствия. Традиционные государственные функции испытывают трансформационные процессы, адаптируясь к новым рыночным условиям. Ключевыми функциями государства становятся стратегически-обеспечивающие и контрольные механизмы обеспечения экономической безопасности. В связи с этим систематизация и совершенствование управленческих отношений, направленных на формирование механизмов безопасности государственных ресурсов является составной частью государственной стратегии экономической безопасности и в условиях современной России приобретает особое значение.
Все острее ощущается несовершенство государственного контроля и потребность в его теоретическом познании. Развитие теоретических основ государственного финансового контроля как механизма обеспечения экономической безопасности в рыночных условиях является ОСНОВОЙ ДЛЯ научно-обоснованного и независимого формирования информации о финансово-хозяйственных аспектах деятельности государства в целом, а также об отдельных аспектах управления государственными финансовыми потоками. Такие результаты могут представлять ключевую информацию для планирования и осуществления экономических преобразований, обеспечения экономической безопасности государства, принятия решений по реструктуризации стратегически важных организаций и совершенствованию их финансово-хозяйственной деятельности, принятия эффективных управленческих решений в процессе образования, распределения и расходования бюджетных средств. Процесс исполнения бюджета требует в условиях российского федерализма эффективного контроля за законностью и целевым характером расходования государственных средств, так как на сегодняшний день нецелевое использование бюджетных средств является основной угрозой безопасности исполнения бюджета как одно из самых распространенных и труднодоказуемых нарушений бюджетного законодательства.
В настоящее время отсутствует научно-методологический инструментарий по обеспечению экономической безопасности в области исполнения государственного бюджета, который бы отвечал современным требованиям рыночной экономики, учитывал институциональные и инфраструктурные аспекты развития управленческих отношений, возникающих в процессе реформирования бюджетного процесса. Как следствие - очевидное, на сегодняшний день, смещение приоритетов государственного воздействия на преступные посягательства в пользу частной и негосударственной форм собственности. Государство в рыночных условиях не может директивными методами направлять деятельность всех хозяйствующих субъектов, поэтому необходимо обеспечить оптимальное воздействие государства на процесс общественного воспроизводства путем устойчивого и целенаправленного контроля движения финансовых потоков для поддержания экономической безопасности Российской Федерации, создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Современная методология располагает достаточно многообразными возможностями всесторонне исследовать проблему трансформации
4 государственного финансового контроля в механизм обеспечения безопасности. Каждая из наук на уровне своего предмета выявляет определенные закономерности своей стороны процесса контроля и на основе этого определяет возможности для его совершенствования. Вместе с тем многоаспектность проблемы обусловливает развитие и противоположной тенденции, заключающейся в интеграции совместных усилий заинтересованных наук. На этой основе предлагается комплексное и системное исследование государственного финансового контроля (далее - ГФК).
В теоретическом аспекте недостаточно четко сформированными остаются вопросы методологии контроля, которые должны раскрывать общие принципы познания, представляя их в виде определенной системы предпосылок, ориентиров познавательной деятельности, обеспечивающих, с одной стороны, научные ориентации и ценностные установки исследователя, а с другой - конструктивную критику наличного знания с целью его совершенствования и развития, что обусловило теоретическую актуальность выбранной темы и основные направления исследования.
Выделение системы государственного финансового контроля в качестве объекта исследования, разработка теоретических и прикладных вопросов по совершенствованию его функционирования, предполагает решение научной проблемы реформирования ГФК в системе экономической безопасности на основе комплексного анализа факторов, влияющих на трансформационные процессы контрольной деятельности. При этом рассматриваются характеристики финансового контроля с различных точек зрения, а также тенденции развития, связанные с изменениями его значения в современном обществе в условиях реформирования бюджетного процесса.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ государственного финансового контроля как механизма обеспечения экономической безопасности государства, а также выработка на
5 этой основе практических рекомендаций по выявлению источников формирования угроз безопасности при исполнении бюджетов.
Достижение указанной цели реализуется в результате решения следующих исследовательских задач: исследовать теоретические предпосылки трансформации ГФК в механизм обеспечения экономической безопасности; проанализировать историко-экоиомические основы становления и развития концепций государственного контроля; оценить формы, методы и результаты осуществления государственного финансового контроля, используемые для этого средства, их эффективность и соответствие потребностям общества; разработать модель информационно-коммуникативной инфраструктуры в системе государственного финансового контроля; на основе исследования закономерностей и особенностей использования государственных, ресурсов раїработать модель, позволяющую стандартизировать процедуру контроля исполнения бюджетов для государственных управленческих структур; дать экономико-правовую характеристику нецелевого использования бюджетных средств на основе многофакторной классификации угроз экономической безопасности при исполнении бюджетов; разработать методические подходы к формированию критериальных показателей эффективности использования государственных ресурсов в органах внутренних дел (далее - ОВД).
Изучение причин и факторов, влияющих на состояние государственного финансового контроля, является важнейшей составляющей стратегии экономической безопасности государства в целом. Знание явлений, обусловливающих совершение преступных посягательств на бюджетные средства и государственную собственность, позволяет более эффективно использовать имеющийся правовой и экономический предупредительный инструментарий в борьбе с нецелевым использованием бюджетных средств. «Найти причину зла почти то же, что найти против него лекарство», - отмечал В.Г.Белинский, русский писатель 19 века.
В ходе исследования теоретических предпосылок трансформации ГФК в механизм обеспечения экономической безопасности предполагается решить задачу оптимизации механизмов функционирования государственного финансового контроля путем определения значений экономических показателей, при которых достигается наилучшее состояние системы, т.е. достижение максимальных результатов при нахождении эффективных решений по управлению государственными финансами в рамках стратегии экономической безопасности и в соответствии с приоритетами государственной политики.
Негативные процессы в экономике во многом обусловлены ослаблением государственного управления, включая систему ГФК, а также недостаточной научной проработкой новых рыночных механизмов, в том числе в системе экономической безопасности. Учитывая важность рассматриваемой проблемы, в ходе исследования механизмов обеспечения безопасности бюджетного процесса следует выявить основные угрозы и установить причинно-следственные связи, позволяющие разработать конкретные предложения и рекомендации по моделированию современной системы ГФК. В настоящее время не определены основные направления классификации угроз исполнения бюджетов, которые бы учитывали современную социально-экономическую ситуацию в условиях реформирования бюджетного процесса.
Отсутствие четких целей и конечных результатов использований бюджетных средств является одним из основных факторов, негативно влияющих на экономическую безопасность бюджетного процесса в России, что существенно ограничивает возможности повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и
7 переориентации деятельности системы ГФК с выявления нарушений при исполнении бюджета на обеспечение экономической безопасности государства. Необходимо смещение акцентов при исполнении бюджета от фактора "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и получателей бюджетных средств.
На основе исследования количественных и качественных характеристик государственного финансового контроля как системы, можно утверждать, что информационно-коммуникативная инфраструктура может рассматриваться как в отношении всей контрольной системы, так и в рамках функционирования отдельного органа. На сегодняшний день отсутствует единая концепция информационно-коммуникативного обеспечения органов ГФК. Поэтому автором предлагается своя интерпретация данной проблемы, цель разработки которой - обеспечить непрерывный информационно-статистический мониторинг за индикаторами экономической безопасности страны, на основе которого проводится оценка и анализ соотношений их текущих величин с пороговыми значениями, выявление негативных тенденций, ослабляющих безопасность исполнения бюджета.
Учитывая неблагоприятную тенденцию роста экономической преступности, по нашему мнению, необходимы единообразные профессиональные действия правоохранительных и контролирующих органов по выявлению и пресечению угроз экономической безопасности исполнения бюджета государства в системе ГФК. Автором предлагается стандартизация контроля исполнения бюджета, которая представляет собой схему целенаправленных и систематических действий, согласно которой должен следовать проверяющий при осуществлении контрольного мероприятия по проверке исполнения бюджетов, и которая позволит в каждой конкретной ситуации принимать решение, пользуясь известными алгоритмами действий, скорректированными на данную ситуацию, а также в условиях реального
8 времени упреждать и выявлять наиболее явные угрозы экономической безопасности при использовании государственных ресурсов.
Сложность бюджетной системы обуславливает необходимость выявления реальных угроз экономической безопасности, прежде всего, непосредственно относящихся к исполнению бюджета, которые влияют на требуемый уровень устойчивости, эффективности и целевой направленности государственных бюджетных средств. Для точного определения «диагноза» состояния бюджета, выявления и устранения опасных тенденций, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств, необходима комплексная классификация способов нецелевого расходования бюджетных средств, которая уточнена автором путем разработки методов их выявления (ревизия, инвентаризация, встречная проверка, метод сопоставлений и др.). Предложен методический алгоритм выявления нецелевого расходования бюджетных средств на основе взаимоувязки экономических, правовых и организационных механизмов.
Положения и выводы, касающиеся совершенствования теоретических основ государственного контроля, можно использовать для создания методической и информационной базы по объективному и всестороннему мониторингу процесса исполнения бюджета на всех уровнях бюджетной системы; внедрения единых разработанных стандартов контроля во всех структурах государственной власти, в том числе и в правоохранительных органах, осуществляющих контрольные функции по выявлению и пресечению угроз экономической безопасности при использовании бюджетных средств.
Распространение методики оценки критериев аудита эффективности в системе ОВД характеризует практические аспекты современной формы контроля и является основой для расчета аналитических показателей финансово-хозяйственной деятельности правоохранительных органов. Использование потенциала системы ОВД в правоохранительной деятельности государства предполагает необходимость специального организационного и
9 правового регулирования отношений, связанных с экономической оценкой результатов расходов.
Таким образом, сложившаяся экономическая ситуация требует новых подходов к теоретическим основам изучения проблем государственного финансового контроля. Уровень общенаучных принципов и форм познания образуют как содержательные общенаучные концепции, выполняющие методологические функции, так и формальные разработки и методики, связанные с решением достаточно широкого круга методологических задач при исследовании проблем ГФК как механизма обеспечения экономической безопасности. Теоретическая институционализация современного вида контрольной деятельности связана, во-первых, с тенденциями повышения роли государственных финансов в мировой экономике; во-вторых, с развитием систем государственного финансового контроля, когда контроль только за распределением и учетом расходования государственных средств уже не отвечает потребности эффективного государственного управления; в-третьих, с необходимостью анализа и оценки результативности бюджетных расходов, ориентированных на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
В связи с этим данное исследование проблем ГФК, рассматривая контроль в широком и узком смысле, предполагает совокупность наиболее общих, прежде всего мировоззренческих принципов, которые отражают концептуальную, исходную позицию в познании финансового контроля. Данные идеи пока еще не получили достаточного экономического исследования, а также практической апробации. На этом фоне тема диссертации довольно актуальна, своевременна и отвечает запросам сегодняшнего дня.
Сущность, предпосылки и место ГФК в системе экономической безопасности Российской Федерации
Проблемы обеспечения экономической безопасности привлекают пристальное внимание политиков, ученых и практиков в России, поскольку наша страна в последние годы оказалась в тяжелейшем экономическом кризисе, подрываюшем не только перспективы нормального экономического развития, но и национальную безопасность. Понятие «экономическая безопасность» относительно новое в лексиконе российских органов управления экономикой, но хорошо известное в практике деятельности управленческих структур западных стран. В России стратегия экономической безопасности введена Указом Президента Российской Федерации от 29.04.96г. №608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)». Во исполнение этого Указа было принято постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.96 г. №1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608».
В Государственной стратегии экономической безопасности РФ в качестве важнейшего национального интереса страны в области экономики отмечено обеспечение необходимого государственного регулирования экономических процессов, способного гарантировать нормальное функционирование рыночной экономики как в обычных, так и в экстремальных условиях. И важнейшим инструментом этого регулирования является государственный финансовый контроль, который занимает ключевое место в системе мер по обеспечению экономической безопасности страны.
В указанных документах определены цель и объекты государственной стратегии экономической безопасности, дана характеристика угроз экономической безопасности России, сформулированы критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности, описаны механизмы и меры экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности. Однако определение понятия «экономическая безопасность» отсутствует. По нашему мнению это связано с тем, что научно-теоретические разработки в этом направлении нуждаются в интенсивном продолжении, на основе которых будут формулироваться цели, задачи и функции государственных структур, обеспечивающих защиту экономических интересов России, разрабатываться формы и методы выявления и пресечения внутренних и внешних угроз безопасности экономики государства.
Проблема экономической безопасности никогда не существовала и не существует сама по себе, поскольку она является производной от задач развития экономики, обеспечения экономического роста на каждой ступени развития общества. Конкретное содержание отдельных параметров угроз экономической безопасности может измениться в зависимости от сложившихся в данный период условий, в частности, в области использования государственных ресурсов.
В разработку проблем экономической безопасности внес большой вклад академик Л.И.Абалкин. Отмечая, что экономическая безопасность органически включена в систему национальной безопасности наряду с другими компонентами и находится в теснейших взаимосвязях с ними, Л.Абалкин подчеркивает, что в этих взаимосвязях решающая роль принадлежит экономической безопасности, уделяет особое внимание необходимости разработки и реализации государственного стратегии экономической безопасности страны на основе параметров и компонентов, показателей, определяющих степень угрозы. По мнению Л.И. Абалкина, «экономическая безопасность - это состояние экономической системы, которое позволяет ей развиваться динамично, эффективно и решать социальные задачи и при котором государство имеет возможность вырабатывать и проводить в жизнь независимую экономическую политику»1.
Как отмечает в своих работах С.В.Степашин, источником формирования угрозы является многообразие внутренних и внешних противоречий общественного развития в разных сферах человеческой деятельности в динамике своего развития. При этом экономическая безопасность рассматривается как обеспечение устойчивого состояния национальной экономики в условиях кризисных явлений .
Проблеме обеспечения экономической безопасности посвящено значительное число исследований. По мнению С.Н.Рябухина, обеспечение экономической безопасности сводится, во-первых, к организации контроля за сферами, где возможно обострение угроз экономической безопасности, и, во-вторых, к выработке системы мер по противодействию этим угрозам. «От активности и действенности контроля, ориентированного на выявление угроз экономической безопасности в финансовой сфере, зависит экономическая стратегия государства и перспективы развития экономики в целом» .
На взгляд В.А. Савина, «экономическая безопасность представляет систему защиты жизненных интересов России. В качестве объектов защиты могут выступать: народное хозяйство страны в целом, отдельные регионы страны, отдельные сферы и отрасли хозяйства, юридические и физические лица как субъекты хозяйственной деятельности» .
Анализ развития и становления государственного финансового контроля
Нормальное функционирование и развитие государственной системы в целом зависит от качественного состояния и последовательной эволюции каждого элемента этой системы, и института контроля в том числе. Происходящие в России процессы усиления государственности объективно определили активизацию законотворческой деятельности в бюджетно-финансовой, правовой, социальной и контрольной сферах. Ломка прежних государственных структур, отсутствие четкой перспективы экономического и государственного развития привели к тому, что современная российская наука
о государственном контроле располагает разрозненным и нередко противоречивым материалом, не соединенным продуманной концепцией. Существует крайне мало работ, содержащих, анализ как настоящей ситуации с государственным контролем в России, комплекса действующих правовых норм, его методологии и организационно-структурных вопросов, так и проблем его становления, развития и совершенствования. В сфере контроля в современной России сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, систематически делаются определенные шаги в направлении совершенствования практики контрольной деятельности в стране и развития теоретико-правовой базы контроля. С другой стороны, все острее ощущается несовершенство института контроля и потребность не только в ускорении процесса его совершенствования, но и в коренном его реформировании.
Рассматривая отечественный государственный финансовый контроль в ретроспективе, можно сделать вывод о его недостаточном развитии. Характерно, что финансово-правовая наука XIX - начала XX в. рассматривала государственный контроль не как самостоятельный финансовый институт, а в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете, т.е., по существу, отождествляла понятия государственного и бюджетного контроля: "Учение о бюджете было бы неполным, если бы оно не было связано с учением о контроле. Самая ценность бюджетного права зависит от наличности более или менее совершенной постановки контроля при условии ответственности министров", - считал Г.А. Вацуро . Очевидно, в период зарождения отечественной финансовой науки такой подход к определению государственного контроля объяснялся, прежде всего, недостаточным развитием товарно-денежных отношений в России. Существовавший контроль в дореволюционной России при всей тенденции его совершенствования все равно не предотвращал массовых хищений казны, не удовлетворял самым основным требованиям -независимости, полноты, гласности1. Отдельные учреждения вообще были вне сферы экономики, что имеет место и в современных условиях.
Известные специалисты по истории государственного контроля А.Андреев и Д.Никольский, считают, что, по сути, государственный контроль при Николае 11 (правление 1894-1917 гг.) носил декоративный характер («здесь как бы демонстрировалось всему миру и русскому обществу: смотрите, у нас есть контроль, мы не бесконтрольно хозяйничаем»)2.
Следует отметить исторический факт, когда в период ускоренного накопления капитала в России в начале ХХ-го века, правительство стремилось к фальсификации бюджета. Доход бюджета исчислялся не в полном объеме. При этом практиковалась система преуменьшенных исчислений доходов, которая давала в конце года повод министру финансов С.Ю.Витте докладывать о блестящем исполнении бюджетной росписи, о хорошем положении страны. Это давало возможность с меньшими поправками со стороны Государственного Совета или даже без него распоряжаться избытками доходов. Позиция министра финансов Витте в отношениях с Государственной Думой заключалась в том, чтобы Дума не могла касаться бюджета и займов. Он считал, что относиться к Думе с доверием нельзя. Материалы государственного контроля показывают, что в России накануне революции 1905 года собирались громадные налоговые средства, но эти средства часто не использовались в интересах страны и народа, а значительная их часть расходовалась не по целевому назначению. При этом финансовая организация и управление были направлены на обогащение крупного капитала. Правительством вскармливалась обособленная группа крупных держателей капитала. В стране процветала коррупция, сокрытие и уклонение от налогов . Хочется провести параллель с сегодняшней ситуацией, сложившейся через сто лет при исполнении федерального бюджета 2000-04 гг. Попытка государственного контролера России Философова в 1905-1907гг. предпринять меры по преобразованию системы государственного контроля в целях его усиления и эффективности по западно-европейскому образцу не удалась. Считая невозможным оставлять этот вопрос в неопределенном положении и придавая большое значение правильной постановке контроля со стороны законодательных органов за исполнением бюджета, Государственная Дума стремилась поставить государственный контроль в непосредственную зависимость от Думы, обратив его из исполнительной ветви власти в рабочий орган законодательной власти. Правительство с этим не соглашалось, но вместе с тем, вело конструктивные переговоры по предложению несменяемости старших чинов государственного контроля, которым поручалось самостоятельное производство ревизии и контроль исполнения государственного бюджета. Начавшаяся в 1914 году первая мировая война остановила разработку проекта реформирования государственного контроля. Февральская революция 1917 года, повергнув самодержавие, также не внесла ничего нового в совершенствование организации деятельности государственного контроля.
Моделирование информационно-коммуникативной инфраструктуры в системе государственного финансового контроля
Одним из факторов формирования государственного финансового контроля в эффективный механизм обеспечения экономической безопасности выступает деятельность системы ГФК как источника информационного обеспечения в процессе принятия управленческих решений. Резкое увеличение мощности и доступности компьютерной информатизации, быстрый рост телекоммуникаций определяет в современных условиях зависимость экономического потенциала государства от уровня развития информационно-коммуникативной структуры любой системы, в том числе и системы ГФК.
Из диалектики известно, что связь элементов в любой системе как в их структурированной совокупности подчиняется законам взаимодействия части и целого. При объединении элементов в целостную систему каждый ее элемент оказывается отличным от алгебраической суммы всех ее компонентов. Основываясь на принципе субаддитивности (целое всегда больше суммы его частей), невозможно полностью познать сущность системы государственного финансового контроля исходя из толкования отдельных ее частей и их свойств. Свойства такой сложной системы являются неаддитивными, т.е. несводимыми к свойствам отдельных частей. Структурные изменения в системе вызывают изменение свойств самих элементов, которые подчиняются общим законам развития системы как целого. Что касается ГФК то, для объяснения свойств целого необходим системный подход в комплексном моделировании данной системы, а именно: 1) выявление системообразующих свойств ГФК; 2) интерпретация интегрированных связей между различными контрольными органами или их группами (центрами ответственности) - организационной основой системы ГФК; 3) определение основных элементов системы ГФК; 4) определение принципов и критериев развития системы ГФК.
Логика настоящего исследования предполагает детальный анализ системообразующих свойств ГФК для выработки оптимальных методов повышения эффективности процессов функционирования системы ГФК в условиях рыночных отношений. Чтобы установить системообразующие свойства ГФК. вспомним, что в любом системном исследовании и комплексном моделировании анализируемый объект рассматривается как определенное множество элементов, взаимосвязь которых обусловливает целостные свойства этого множества, так как известно, что образуют систему и порождают новые свойства только те составляющие, которые находятся во взаимосвязи и взаимодействии. Исходя из этого выявляется многообразие интегрированных связей и отношений между элементами. Выделим и рассмотрим основные свойства целостности модели ГФК, а также способы воздействия одних частей на другие (передача информации), дающие основание определить систему государственного финансового контроля в следующем виде: Управляемая система Государственный финансовый контроль Управляющая система
В результате комплексного моделирования выявлено, по меньшей мере, три системообразующих свойства для синтеза модели системы ГФК: 1) сущность взаимосвязи между субъектом и объектом контроля; 2) организационная упорядоченность и взаимодействие различных по уровню и значимости центров ответственности; 3) взаимосвязь всех единиц управляющей системы, а также их функций. Рассмотрим эти положения подробнее.
Функционирование любой системы управления основано на прямой и обратной связи между субъектом и объектом. Интерпретируем это применительно к контролю. Прямая связь обеспечивает результаты контрольного воздействия, используемые для выработки управленческих решений. Обратная связь подытоживает качество проведения контроля, сигнализирует о степени его воздействия на объект. Таким образом, контроль отражает, реализует обратную связь в контуре управления финансовыми потоками.
Обратная связь служит основой для выработки решений, во-первых, в части оптимизации функционирования системы контроля, во-вторых, организационной направленности - в части совершенствования деятельности самих субъектов контроля. Следовательно, само существование взаимосвязи между субъектом и объектом контроля определяет формирование и развитие контрольного элемента процесса управления как системы.
Создание многоуровневой управляющей системы ГФК предполагает в виде модели выделение четырех групп центров ответственности:
Эконом и ко-правовая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств и методы его выявления
Основной целью разработки методов по выявлению нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов является установление законности осуществления расходов, т.е. приведение в соответствие исполнению бюджета, определенному законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законами о бюджете на соответствующий финансовый год и другим нормативными правовыми актами.
Контроль за расходами бюджета является наиболее значимой составной частью государственной политики обеспечения экономической безопасности исполнения бюджета в целях выявления нецелевого использования бюджетных средств. Процедура финансирования расходов в ходе исполнения бюджета заключается в непосредственном использовании денежных средств посредством последовательно совершаемых действий:
По мнению Е А.Олейникова1 проблема экономической безопасности имеет как собственный объект, так и объекты на пересечении и взаимном проникновении с другими сферами деятельности: экономической, социальной, военной, правовой, финансовой, информационной и т.д. Поэтому проблему обеспечения экономической безопасности исполнения бюджета необходимо рассматривать в экономической сфере, с учетом внешних и внутренних угроз, а также возникающие проблемы в областях пересечения экономической и правовой сферы.
Экономико-правовая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств содержит в себе несколько показателей, которые следует проанализировать в определенной логической последовательности с точки зрения экономики и права, не принижая при этом базисной роли экономики, так как производство, распределение и потребление материальных благ первичны для каждой сферы деятельности и определяют жизнедеятельность и жизнеспособность общества.
Экономическая характеристика расходов бюджета дана в статье 6 БК РФ как совокупность «денежных средств, предусмотренных в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления». Формой проявления исполнения бюджета являются конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования, территориальным устройством государства. Правовая характеристика бюджетных расходов обусловлена тем, что они осуществляются в правовой форме и имеют отличительные особенности, свойственные процессу использования государственных (муниципальных) централизованных денежных фондов. В данном аспекте рассмотрения расходы бюджета имеют следующие правовые признаки: бюджетные расходы - это публичная категория, ибо они идут на покрытие основных направлений государственной и муниципальной деятельности, деятельности субъектов РФ, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства; бюджетные расходы в большинстве случаев не подлежат возврату. Государство, его субъекты или муниципальные образования производят отпуск денежных средств из бюджета на реализацию своих потребностей на безвозвратной основе. Расходы государства в основном направлены на оплату труда государственных служащих, социальные программы и обслуживание государственного долга; бюджетные расходы осуществляются государством, его субъектами или муниципальным образованием непрерывно. Выполнение государством своих функций и задач требует бесперебойного, регулярного и повседневного финансирования; бюджетные расходы являются финансово-правовой категорией, выражающей урегулированные правовыми нормами экономические отношения по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные отношения, складывающиеся в процессе распределения и использования централизованных фондов денежных средств, строятся только в соответствии с законодательством; бюджетные расходы призваны на строго правовой основе обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций государства, региональных и муниципальных образований.
Таким образом, экономико-правовая характеристика расходов бюджета представляет собой публичные непрерывные затраты, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня, в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства, его субъектов и муниципальных образований.
Учитывая цель, задачи и объект настоящего исследования, представляется более предметно остановиться на рассмотрении вопросов характеристики незаконных посягательств на расходование бюджетных средств.
В статье 289 Бюджетного Кодекса РФ закреплено понятие нецелевого расходования бюджетных средств и предусмотрена ответственность за данное деяние.
Под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование получателями бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
