Содержание к диссертации
Введение
1. Управление финансовой деятельностью таможенных органов и задачи его совершенствования 12
1.1.Анализ современного состояния управления финансовой деятельностью таможенных органов 12
1.2. Совершенствование планирования как ведущее направление повышения эффективности управления бюджетными расходами в таможенных органах 27
1.3. Анализ современного научно-методического аппарата планирования бюджетных расходов в России и его применения в таможенных органах 60
2. Развитие научно-методического аппарата планирования бюджетных расходов в таможенных органах 81
2.1.Структура научно-методического аппарата планирования бюджетных расходов в таможенных органах 81
2.2. Система показателей эффективности управления бюджетными расходами в таможенных органах 103
2.3 .Методика оценки эффективности бюджетных расходов 119
3. Практические рекомендации по совершенствованию среднесрочного планирования бюджетных расходов в таможенных органах 139
3.1.Рекомендации по совершенствованию организации среднесрочного планирования бюджетных расходов в таможенных органах 139
3.2. Рекомендации по совершенствованию информационного обеспечения среднесрочного планирования бюджетных расходов в таможенных органах 144
3.3. Апробация разработанной методики в практической деятельности таможенного органа и оценка результатов ее применения 148
Заключение 153
Список использованной литературы
- Совершенствование планирования как ведущее направление повышения эффективности управления бюджетными расходами в таможенных органах
- Анализ современного научно-методического аппарата планирования бюджетных расходов в России и его применения в таможенных органах
- Система показателей эффективности управления бюджетными расходами в таможенных органах
- Рекомендации по совершенствованию информационного обеспечения среднесрочного планирования бюджетных расходов в таможенных органах
Введение к работе
Актуальность. Таможенная служба является динамически развивающейся системой. В сложившихся условиях на первый план выходит необходимость совершенствования управления этой сложной системой. Условия развития таможенных органов России требуют изменения подходов и методов управления, таких как планирование, прогнозирование, внедрение программно-целевого бюджетирования и бюджетирования ориентированного на результат (БОР). В практике управления государственными финансами наиболее востребованным является программно-целевой метод, который предполагает использование ресурсов для достижения важнейших целей социально-экономического развития страны.
Анализ мирового и отечественного опыта бюджетного планирования показал, что применение среднесрочного бюджетного планирования, основанного на программно-целевых методах и БОР, дает положительные результаты для экономики страны в целом. Развитие системы среднесрочного планирования способствует формированию системы индикаторов результативности расходов бюджета, повышает объективность оценки деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета. В настоящее время наиболее актуальными являются проблемы повышения эффективности и результативности бюджетных расходов на всех уровнях управления.
Программно-целевой метод бюджетного планирования занимает важное место в системе управления расходами бюджета в зависимости от сложности задачи и организационно-технических возможностей. Целевая программа представляет собой комплексный документ, направленный на решение приоритетной в данный период задачи. В зависимости от сложности задач, программы принимаются на срок 3-5 лет. Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к использованию средств для решения острых проблем в таможенной системе и является важным инструментом ее социально-экономического развития. Внедрение БОР коренным образом меняет содержание всех стадий бюджетного процесса и саму концепцию управления бюджетными расходами. Данный метод предусматривает полный переход от директивного планирования к индикативному. Планирование и использование бюджетных ассигнований производится на основании информации о результатах деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств. Важной задачей при внедрении принципов БОР является разработка сбалансированного набора показателей, характеризующих оказанные услуги и результаты их предоставления, а также взаимосвязь осуществляемой деятельности и ее результатов. Повышение эффективности бюджетных расходов – одна из ключевых задач экономической политики сегодняшнего дня. От ее решения в значительной степени будут зависеть темпы роста и устойчивость национальной экономики. Это подтверждает необходимость и актуальность глубокого исследования бюджетирования, ориентированного на результат и его применения в таможенных органах (ТО).
В условиях внедрения БОР и программно-целевых методов бюджетного планирования особую актуальность приобретает повышение эффективности использования бюджетных средств распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Также важными являются вопросы оценки качества бюджетного планирования и организации управления финансовой деятельностью ТО. В настоящее время в ТО отсутствует единая методика оценки эффективности использования бюджетных средств, связывающая между собой непосредственные результаты деятельности таможен, конечные результаты и качество бюджетного планирования. Этим объясняется выбор объекта исследования: управление финансовой деятельностью таможенных органов. Прагматическая цель исследования состоит в развитии научно-методического аппарата и выработке практических рекомендаций по совершенствованию планирования бюджетных расходов в таможенных органах. Предметом исследования является среднесрочное планирование бюджетных расходов на содержание таможенных органов.
Степень разработанности проблемы. Частично предмет данного исследования анализировался в работах российских учетных за последние десять лет. Речь идет об исследовании бюджетного планирования, бюджетирования ориетированного на результат и программно-целевого бюджетирования учеными: Бушминым Е.В., Гореглядом В.П., Калимуллиным Л.В., Климовым А.А., Афанасьевым М.П., Алехиным Б.И., Баландиным И.Э., Бегуновой С. В., Бронниковым Е. А., Зюниной Е. Е., Казанцевым К. А., Киреевой А.В., Кирилловым А. А., Маликовой А. М., Стрижовой О.И., Рустамовой С.Р., Хабаевым С.Г., Чигиревым В.Ю., Шахватовой М. В., Щениковым А. Г. Бюджетное планирование в таможенной сфере рассматривается в работах д.э.н, профессора Поповой Л.А. В настоящее время сформулированы и получили отражение в научных трудах подходы к планированию расходов различных министерств и ведомств, а также предложены методики оценки эффективности бюджетных расходов. Анализ научно-методической базы исследования обнаружил недостаточный уровень развития теоретических подходов к совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования в части расходов конкретно в ТО, а также оценки их эффективности.
Следовательно, в настоящее время имеет место противоречие между требуемым и существующим уровнями развития научно-методического аппарата среднесрочного планирования бюджетных расходов в таможенных органах. Отсутствие действенных методик оценки результативности бюджетных расходов существенно снижает эффективность управления финансовой деятельностью таможенных органов. Следовательно, имеет место важная научная задача, которая заключается в развитии теоретических положений и выработке практических рекомендаций для совершенствования организации управления финансовой деятельностью таможенных органов и оценке эффективности расходов на их содержание. Решение общей научной задачи, как показали проведенные в диссертации исследования, обеспечивается решением следующих исследовательских задач:
развитие теоретических основ планирования бюджетных расходов в ТО;
уточнение структуры научно-методического аппарата планирования бюджетных расходов в таможенных органах;
разработка инструментов совершенствования управления финансовой деятельностью таможенных органов;
формирование системы показателей эффективности бюджетного планирования в таможенных органах и разработка новых;
разработка практических рекомендаций по оценке эффективности среднесрочного бюджетного планирования расходов таможенного органа.
Теоретической и методологической основой исследования являются работы российских и зарубежных ученых по теории управления, планирования, бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, акты российского законодательства в сфере бюджетного планирования.
Информационную базу исследования составили аналитические отчеты ФТС России, Центральной акцизной таможни, монографии, публикации, отчеты о научно-исследовательских разработках, материалы научных конференций.
Новыми научными результатами, полученными лично автором и выносимыми на защиту, являются:
-
логическая схема механизма среднесрочного бюджетного планирования (п. 2.5. паспорта специальности 08.00.10);
-
коэффициент взаимоувязки бюджетных расходов и показателей результатов (п. 2.5. паспорта специальности 08.00.10);
-
алгоритм управления финансовой деятельностью таможенного органа (п. 1.6.109. паспорта специальности 08.00.05);
-
методика оценки эффективности расходов таможенного органа (п. 1.6.109. паспорта специальности 08.00.05);
-
практические рекомендации, направленные на повышение качества бюджетного планирования в ТО и обеспечение эффективного использования утвержденных бюджетных ассигнований (п. 1.6.109. паспорта специальности 08.00.05), включающие:
рекомендации по совершенствованию организации среднесрочного планирования бюджетных расходов в таможенных органах;
рекомендации по совершенствованию информационного обеспечения среднесрочного планирования бюджетных расходов в таможенных органах.
Научная новизна результатов исследования заключается в развитии теоретических подходов к планированию расходов в таможенных органах и выражается в следующем:
-
Построенная логическая схема механизма среднесрочного бюджетного планирования четко устанавливает последовательность действий на всех этапах бюджетного планирования. В отличие от содержащегося в Бюджетном кодексе описания стадий бюджетного процесса, предложенная схема обладает наглядностью представления цикличности бюджетного процесса и структурных элементов самого механизма.
-
Обосновано применение коэффициента взаимоувязки бюджетных расходов и показателей результатов, устанавливающего взаимосвязь между показателями качества управления бюджетными расходами, непосредственными и конечными результатами деятельности ТО, который ранее в ТО не применялся. Его использование обеспечивает возможность разработки методики оценки эффективности бюджетных расходов, основанной на достижении ТО непосредственных и конечных результатов деятельности.
-
Алгоритм управления финансовой деятельностью заключается в организации взаимодействия структурных подразделений ТО в ходе утверждения финансового плана на основе прогнозных значений показателей результатов деятельности и оценки планируемой эффективности бюджетных расходов, в отличие от действующих подходов, основанных на фактических значениях показателей по окончанию отчетного периода, когда корректировка финансовой стратегии уже невозможна. Применение разработанного алгоритма позволяет обеспечить более эффективное управление финансами ТО и минимизировать поправки в утвержденный финансовый план в течение года.
-
Методика оценки эффективности расходов ТО заключается в оценке эффективности расходов на содержание ТО исходя из достижения им плановых значений показателей непосредственных и конечных результатов деятельности во взаимосвязи с показателями качества управления бюджетными расходами. В действующих в настоящее время методиках такая взаимосвязь не рассматривается. В ходе разработки новой методики систематизированы существующие и разработаны новые оценочные показатели. Произведена их группировка по трем направлениям: показатели качества управления бюджетными расходами, показатели непосредственных, а также конечных результатов деятельности ТО. Предложенная методика позволяет дать оценку эффективности бюджетных расходов ТО с учетом специфики его деятельности.
-
Практические рекомендации, направленные на повышение качества бюджетного планирования в ТО и обеспечения эффективного использования утвержденных бюджетных ассигнований, впервые дают возможность произвести оценку эффективности расходов ТО с учетом применения методов стратегического управления и внедрения концепции БОР в управление финансами ТО. Это позволяет достичь лучших значений показателей деятельности ТО при тех же объемах бюджетных ассигнований, что крайне необходимо в условиях ограниченности финансовых ресурсов, а также способствует ориентации работы ТО на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались на следующих научно-практических конференциях: VIII Межвузовская научная конференция «Финансовые аспекты развития России в условиях глобализации и нестабильности» Государственный университет Министерства Финансов РФ (ранее АБИК Минфина РФ), 2009; Научно-практическая конференция «Международная конкурентоспособность России и мировой финансовый кризис» МГИМО - Университет, 2009; Научно-практическая конференция «Внешнеэкономические аспекты модернизации и конкурентоспособности в мировой экономике» МГИМО-Университет, 2010; Международная научно-практическая конференция: "Экономика, наука, образование: проблемы и пути интеграции", ВЗФЭИ, 2010; Международная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы управления и развития экономики», Государственный университет Министерства Финансов РФ, 2010; XVIII Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» МГУ им. М.В. Ломоносова, 2011; Научно-практическая конференция «Инвестиционные факторы экономического роста и конкурентоспособности» МГИМО-Университет, 2011; X Межрегиональная научная конференция аспирантов, соискателей и студентов «Бизнес и политика в России. Анализ современных проблем. Актуальные задачи государства» Институт Бизнеса и Политики, 2011; VII Международная дистанционная научно-практическая конференция "Современные проблемы гуманитарных и естественных наук", 2011; VI Общегородская научно-практическая конференция «Студенческая наука», 2011; Круглый стол «Основные аспекты повышения роли таможенных органов в реализации бюджетной политики РФ» в рамках Недели науки РТА, 2012; XVIII Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2012» (МГУ им. М.В. Ломоносова), 2012; Международная научно-практическая конференция «ВТО и стратегия России в глобальной экономике» МГИМО-Университет, 2012. Автором опубликовано 13 научных статей, 5 из которых в журналах, включенных в Перечень российских рецензируемых научных журналов.
Результаты исследования реализованы в научно-исследовательской работе кафедры финансового менеджмента РТА, кафедры таможенных доходов и тарифного регулирования РТА, внедрены в лекционный курс для студентов ФТД по учебной дисциплине «Финансы и бухгалтерский учет» модуль «Финансы», в лекционный курс для аспирантов по дисциплине «Финансы, денежное обращение и кредит», использовались при разработке рабочей программы и учебно-методических указаний для студентов по новой учебной дисциплине «Финансово-бюджетное планирование и прогнозирование» для магистрантов экономического факультета РТА по профилю подготовки «Финансовый менеджмент». Результаты исследования также использовались в практической деятельности Центральной акцизной таможни (ЦАТ).
Обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, сформулированных в диссертации, обеспечивается комплексным подходом к планированию бюджетных расходов ТО, логикой исследования, выбором методов, соответствующих предмету и задачам исследования, полнотой учета факторов, влияющих на эффективность бюджетных расходов ТО.
Достоверность результатов исследования подтверждается согласованностью полученных выводов, результатов и предложений с практикой планирования бюджетных расходов таможенных органов.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется научной новизной и актуальностью. Положения, выдвинутые автором и обоснованные в диссертации, обеспечивают дальнейшее совершенствование среднесрочного бюджетного планирования в ТО в соответствии с проводимой в настоящее время бюджетной реформой, особенно в вопросах внедрения БОР и программно-целевого метода бюджетного планирования. Это способствует совершенствованию управления финансовой деятельностью ТО в части обеспечения равномерного, целевого и эффективного использования утвержденных бюджетных ассигнований. Практическая значимость сформулированных в диссертационном исследовании предложений и рекомендаций заключается в разработке схемы управления финансовой деятельностью ТО и создании методики оценки эффективности планирования бюджетных расходов. Практическая ценность полученных результатов также определяется возможностью их использования при планировании и управлении финансовой деятельности ТО, как на этапе утверждения бюджетной сметы, так и для последующего контроля эффективности расходования бюджетных средств ТО. Полученные в ходе исследования результаты в перспективе предполагается использовать для повышения результативности бюджетных расходов ТО в целом и в частности ЦАТ. Разработанные в диссертационной работе положения и полученные научные результаты могут быть внедрены в учебный процесс при изучении дисциплины «Финансы предприятия (таможня)», «Финансово-бюджетное планирование и прогнозирование».
Публикации. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях автора. Результаты, полученные автором, опубликованы в 13 научных статьях общим объемом 5,5 п.л. (авторский объем – 4,85 п.л.), 5 из них в журналах рекомендуемых ВАК Минобрнауки общим объемом – 2,7 п.л., авторский объем - 2,45 п.л. Автор участвовал в научно-исследовательской работе кафедры финансового менеджмента РТА «Развитие системы среднесрочного бюджетного планирования в интересах совершенствования экономической деятельности таможенного органа» (2011) и научно-исследовательской работе кафедры таможенных доходов и тарифного регулирования РТА «Анализ управления финансовой деятельностью таможенных органов в разрезе планирования бюджетных расходов и оценки их эффективности» (2012).
Список публикаций приведен в заключительной части автореферата.
Объем работы. Основной текст диссертации изложен на 157 страницах машинописного текста, содержит 24 таблицы, 21 рисунок, 12 приложений, список использованной литературы с 185 источниками. Логическая схема проведенных исследований приведена на рис. 1.
Рис. 1. Логическая схема проведенных исследований
Совершенствование планирования как ведущее направление повышения эффективности управления бюджетными расходами в таможенных органах
Плановый показатель должен рассчитываться отдельно для каждого таможенного органа исходя из динамики его расходов и расходов ФТС России за несколько предыдущих лет, без учета периодов, содержащих объяснимые «сверх расходы», описанные выше. На основе проведенного анализа доли расходов на содержание ЦАТ в общем объеме расходов ФТС России (таблица 12) за период 2006-2011 гг., значение показателя не должно превышать 0,01 или 1 %.
Доля бюджетных расходов, осуществляемых по результатам конкурсов на размещение государственных закупок, в хозяйственных расходах, %. Основополагающим документом для организации и проведения закупок для государственных и муниципальных нужд является Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Он был принят Государственной Думой 8 июля 2005 года, одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. и с 1 января 2006 года вступил в силу. В последней редакции от 20.07.2012 внесены значительные поправки и изменения. Нормы 94-ФЗ проанализированы в сравнении с положениями иных законодательных актов сферы размещения заказов. Приведены постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты Минэкономразвития России, изданные на основании этого Федерального закона, а также разъяснения Минэкономразвития России. В 2013 году ожидается принятие ФЗ "О Федеральной контрактной системе РФ" (ФКС), который, через год после его вступления в силу, полностью заменит действующее законодательство, регулирующее сферу государственных закупок. Показатель рассчитывается по формуле 2.9:
С-о где: Ст - объем бюджетных расходов, осуществляемых по результатам конкурсов на размещение государственных закупок на конец финансового года; Со общий объем хозяйственных расходов таможенного органа в отчетном финансовом году. Учитывая, что часть расходов на содержание ТО связана с размещением заказа у единственного поставщика29, целесообразно установление планового значения показателя на уровне трети от хозяйственных расходов таможенного органа, то есть не менее 33%. Это подтверждают результаты анализа доли договоров, заключенных по результатам размещения заказов, в общем объеме хозяйственных расходов ЦАТ за период 2006-2011 гг. (Приложение 6). При строгом соблюдении всех норм указанного закона, а также отсутствии коррупционной составляющей заключение договоров на конкурсной основе может свидетельствовать о проводимой в ТО работе по повышению эффективности бюджетных расходов. Основное внимание при заключении таких договоров следует уделять соотношению цены и качества поставляемых товаров, выполнению работ и оказанию услуг для нужд таможенных органов. Приоритет должен отдаваться поставщикам не только предлагающим наименьшую цену, но и более высокое качество поставляемых по договору товаров (работ, услуг), включая гарантийное обслуживание, что обеспечит соответствие с принципам БОР. В связи с этим необходимо соответствующее изменение действующего законодательства. 3. Расходы бюджета Российской Федерации в расчете на одно должностное лицо распорядителя (получателя) бюджетных средств. Данный показатель позволяет выявить случаи большого количества вакантных должностей в таможенном органе, что приводит к перераспределению доведенных ЛБО на оплату труда должностных лиц и работников между фактически замещенными единицами. При этом увеличивается нагрузка на должностных лиц и работников, что может привести к снижению эффективности их работы, и, как следствие, к
Нами проведен анализ на основании расходов ЦАТ за период 2006 2011 гг. в расчете на 1 должностное лицо, результаты которого представлены в таблице 13. Выявлено, что показатель не должен превышать в среднем 453,72 тыс. руб., что мы предлагаем для удобства расчетов округлить до 450,0 тыс. руб. Исключение могут составлять случаи проведения организационно-штатных мероприятий, связанных с сокращением штата таможенного органа (как это было в 2007 и 2009 годах в ЦАТ), а также проведение крупных закупок (приобретение квартир для служебного пользования, 2009 год), капитального ремонта зданий.
Обеспечение соотношения фонда материального обеспечения к фонду заработной платы. Данный показатель применим в рамках внедрения принципов БОР, так как позволяет установить взаимосвязь между оплатой труда должностных лиц и материально-техническим обеспечением ТО. Для эффективной работы таможенных органов необходимо внедрение новых технологий, модернизация существующих основных фондов. При низкой цене рабочей силы возникает экономическая возможность замещения дорогостоящего оборудовании дешевой рабочей силой. При этом устраняется стимул к росту эффективности деятельности ТО. Заработная плата имеет мощную мотивационную функцию. Она должна нацеливать должностное лицо таможенного органа на четкое понимание взаимосвязи между его должностными обязанностями, личным вкладом в конечные результаты деятельности ТО и получаемой заработной платой. Своевременная индексация заработной платы должностных лиц ТО является также и важной мерой противодействия коррупционным проявлением среди таможенников. В связи с вышеизложенным, на наш взгляд, поддержание определенного соотношения фонда материального обеспечения к фонду заработной платы является важным в условиях проводимой бюджетной реформы.
Фонд материального обеспечения (ФМО) в данном случае подразумевает оборотные фонды без учета расходов на оплату коммунальных услуг, а также расходы на содержание зданий и сооружений, приобретение дорогостоящего оборудования, мебели, капитальный и текущий ремонт. Также в расчет включаются расходы на оплату командировочных расходов и компенсацию стоимости проезда. Под фондом оплаты труда (ФОТ) подразумевается оплата труда должностных лиц и работников таможенных органов, а также начисления на оплату труда. Расчет осуществляется по следующим формулам 2.11 и 2.12:
Анализ современного научно-методического аппарата планирования бюджетных расходов в России и его применения в таможенных органах
С учетом международной и сложившейся в РФ практики, можно выделить инструменты, которые должны применяться для успешного применения БОР и соотнесения в среднесрочной перспективе конечных и непосредственных результатов деятельности ФТС России с финансированием таможенных органов: 1. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых определяется стратегия функционирования таможенных органов. 2. Программы, определяющие тактику работы и увязывающие финансирование с непосредственными результатами. 3. Среднесрочное финансовое планирование. 4. Реестр расходных обязательств для определения объема бюджета действующих расходных обязательств.
Реестр расходных обязательств представляет собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов расходов, включаемых в финансовый план субъекта бюджетного планирования, федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Он позволяет определить объем бюджета действующих обязательств и дает возможность осуществлять среднесрочное финансовое планирование на основании данных относительно действующих обязательств публичного образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования, ведомства).
Реализация концепции БОР в нашей стране связана с созданием системы мониторинга результативности бюджетных расходов, докладов об основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, а также с переходом на среднесрочное бюджетное планирование.
В России распоряжением Правительства РФ от 21.11.2003 был введен мониторинг бюджетного сектора [21]. Мониторинг бюджетного сектора -это наблюдение, измерение и анализ результатов деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств и эффективности использования ими бюджетных ассигнований. Он проводится главными распорядителями бюджетных средств и распространяется на всех подведомственных им получателей средств федерального бюджета. В настоящее время он носит название мониторинга качества финансового менеджмента и осуществляется с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ [22].
ФТС России разработан и утвержден Порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента таможенных органов. Этим Порядком определены показатели качества финансового менеджмента, такие как среднесрочное финансовое планирование, исполнение бюджета в части расходов, исполнение судебных решений и другие показатели, на основании которых оценивается деятельность по управлению финансами в таможенных органах. На основании Порядка осуществляется оценка качества управления финансами подведомственными распорядителями средств федерального бюджета. В свою очередь региональные таможенные управления и таможни, непосредственно подчиненные ФТС России проводят мониторинг управления финансами подведомственными им получателями средств федерального бюджета. Таким образом, анализ и оценка качества управления бюджетными средствами охватывают всю вертикаль таможенных органов.
В настоящее время в таможенных органах отсутствуют методики, обеспечивающие оценку эффективности произведенных бюджетных расходов исходя из достигнутых результатов деятельности. На наш взгляд, целесообразно применение специального инструмента, устанавливающего такую взаимосвязь. Коэффициент взаимоувязки бюджетных расходов и показателей результатов - это относительный показатель, величина которого определяется экспертным методом, устанавливающий взаимосвязь между показателями качества управления бюджетными расходами, непосредственными и конечными результатами деятельности таможенного органа, посредством сопоставления и качественной оценки динамики указанных показателей. Предлагаемый показатель лег в основу разработки методики оценки эффективности расходования бюджетных средств, разработанной в настоящем исследовании. Его применение помогает проводить оценку эффективности использования бюджетных средств в зависимости от достижения таможенным органом основных результатов деятельности. Это позволяет проводить мониторинг эффективности бюджетных расходов в рамках концепции БОР.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) субъектов бюджетного планирования введены в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах [10]. Непосредственной задачей подготовки таких докладов является обеспечение Правительства РФ и Минфина России необходимой информацией для составления доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики. Подготовка докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования (министерствами и ведомствами) с участием подведомственных им главных распорядителей средств бюджета. ФТС России с 2006 года готовит ДРОНД. Доклад включает: цели и задачи деятельности ФТС России, расходные обязательства и формирование доходов ФТС России, бюджетные целевые программы и внепрограммную деятельность ФТС России, распределение расходов по целям, задачам и программам ФТС России, результативность бюджетных расходов. Доклады ежегодно публикуются на официальном сайте службы в разделе «Сведения о деятельности ФТС России».
Основной целью внедрения программно-целевого бюджетирования является увеличение результативности функционирования органов государственной власти. Применение программно-целевого метода бюджетного планирования осуществляется в форме государственных программ. В таких программах должны быть четко определены цели и задачи, необходимые мероприятия, ресурсы, источники финансирования, сроки и этапы достижения цели и выполнения поставленных задач . В рамках формирования механизма программно-целевого бюджетирования в системе управления социально-экономической системой изменяется порядка разработки, утверждения и реализации государственных программ, одновременно с сокращением числа федеральных целевых программ.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса предполагается составление федерального бюджета на основе государственных программ Российской Федерации, которые будут носить межведомственный характер. Ведомственные целевые программы при этом будут являться одним из структурных элементов государственных программ. Объем бюджетных ассигнований для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов, а сокращение или прекращение выделения ассигнований - происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки реализации программы.
Целью программного бюджетирования на ведомственном уровне является увязка расходов с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в пределах своей компетенции. Ведомственные целевые программы должны полностью соответствовать целям и задачам деятельности субъекта бюджетного планирования. При составлении программного бюджета цели исполнения ведомственных функций уточняются в стратегических итогах деятельности ведомств.16 Одно ведомство может добиваться нескольких стратегических итогов в рамках одной программы, но чаще наоборот - один стратегический итог и несколько программ. Стратегический итог отражает воздействие программы на развитие области, в которой ведет свою деятельность ведомство. Это позитивное изменение, запланированное ведомством, и находящееся в сфере влияния этого ведомства. Он дает представление об
Система показателей эффективности управления бюджетными расходами в таможенных органах
Показатель позволяет оценивать динамику изменения доли расходов таможенного органа в общем объеме расходов ФТС России. В случае отсутствия резких изменений в ТО доля его расходов должна оставаться неизменной. Увеличение ее может быть вызвано, как уже упоминалось выше, проведением организационно-штатных мероприятий, аварийными ситуациями. Инфляцию не следует рассматривать как фактор повышения доли расходов на содержание ТО, так как в таком случае и расходы ФТС России увеличиваются, доля ТО в них сильным колебаниям не подвергается. Учитывая, что закупка дорогостоящих основных фондов (рабочие станции, автомобильный транспорт и т.д.), как правило, осуществляется централизовано, данные расходы также не должны способствовать изменению рассматриваемого показателя. В остальных случаях изменение показателя свидетельствует низком качестве финансового планирования и возможном наличии необязательных расходов в отчетном периоде.
Плановый показатель должен рассчитываться отдельно для каждого таможенного органа исходя из динамики его расходов и расходов ФТС России за несколько предыдущих лет, без учета периодов, содержащих объяснимые «сверх расходы», описанные выше. На основе проведенного анализа доли расходов на содержание ЦАТ в общем объеме расходов ФТС России (таблица 12) за период 2006-2011 гг., значение показателя не должно превышать 0,01 или 1 %.
Доля бюджетных расходов, осуществляемых по результатам конкурсов на размещение государственных закупок, в хозяйственных расходах, %. Основополагающим документом для организации и проведения закупок для государственных и муниципальных нужд является Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Он был принят Государственной Думой 8 июля 2005 года, одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. и с 1 января 2006 года вступил в силу. В последней редакции от 20.07.2012 внесены значительные поправки и изменения. Нормы 94-ФЗ проанализированы в сравнении с положениями иных законодательных актов сферы размещения заказов. Приведены постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты Минэкономразвития России, изданные на основании этого Федерального закона, а также разъяснения Минэкономразвития России. В 2013 году ожидается принятие ФЗ "О Федеральной контрактной системе РФ" (ФКС), который, через год после его вступления в силу, полностью заменит действующее законодательство, регулирующее сферу государственных закупок. Показатель рассчитывается по формуле 2.9:
С-о где: Ст - объем бюджетных расходов, осуществляемых по результатам конкурсов на размещение государственных закупок на конец финансового года; Со общий объем хозяйственных расходов таможенного органа в отчетном финансовом году. Учитывая, что часть расходов на содержание ТО связана с размещением заказа у единственного поставщика29, целесообразно установление планового значения показателя на уровне трети от хозяйственных расходов таможенного органа, то есть не менее 33%. Это подтверждают результаты анализа доли договоров, заключенных по результатам размещения заказов, в общем объеме хозяйственных расходов ЦАТ за период 2006-2011 гг. (Приложение 6). При строгом соблюдении всех норм указанного закона, а также отсутствии коррупционной составляющей заключение договоров на конкурсной основе может свидетельствовать о проводимой в ТО работе по повышению эффективности бюджетных расходов. Основное внимание при заключении таких договоров следует уделять соотношению цены и качества поставляемых товаров, выполнению работ и оказанию услуг для нужд таможенных органов. Приоритет должен отдаваться поставщикам не только предлагающим наименьшую цену, но и более высокое качество поставляемых по договору товаров (работ, услуг), включая гарантийное обслуживание, что обеспечит соответствие с принципам БОР. В связи с этим необходимо соответствующее изменение действующего законодательства.
Расходы бюджета Российской Федерации в расчете на одно должностное лицо распорядителя (получателя) бюджетных средств. Данный показатель позволяет выявить случаи большого количества вакантных должностей в таможенном органе, что приводит к перераспределению доведенных ЛБО на оплату труда должностных лиц и работников между фактически замещенными единицами. При этом увеличивается нагрузка на должностных лиц и работников, что может привести к снижению эффективности их работы, и, как следствие, к 29
Среднее значение расходов федерального бюджета Российской Федерации в расчете на одно должностное лицо ЦАТ за период 2006-2010 гг., тыс. руб. 453,72
Обеспечение соотношения фонда материального обеспечения к фонду заработной платы. Данный показатель применим в рамках внедрения принципов БОР, так как позволяет установить взаимосвязь между оплатой труда должностных лиц и материально-техническим обеспечением ТО. Для эффективной работы таможенных органов необходимо внедрение новых технологий, модернизация существующих основных фондов. При низкой цене рабочей силы возникает экономическая возможность замещения дорогостоящего оборудовании дешевой рабочей силой. При этом устраняется стимул к росту эффективности деятельности ТО. Заработная плата имеет мощную мотивационную функцию. Она должна нацеливать должностное лицо таможенного органа на четкое понимание взаимосвязи между его должностными обязанностями, личным вкладом в конечные результаты деятельности ТО и получаемой заработной платой. Своевременная индексация заработной платы должностных лиц ТО является также и важной мерой противодействия коррупционным проявлением среди таможенников. В связи с вышеизложенным, на наш взгляд, поддержание определенного соотношения фонда материального обеспечения к фонду заработной платы является важным в условиях проводимой бюджетной реформы.
Рекомендации по совершенствованию информационного обеспечения среднесрочного планирования бюджетных расходов в таможенных органах
К - количество баллов, набранных в соответствии с принятыми в отчетном периоде решениями о классификации товаров, изменяющими заявленный код, в результате которого увеличилась сумма подлежащих уплате таможенных платежей; Y - количество баллов, набранных в результате выявленных в отчетном периоде признаков преступления, сообщение о котором зарегистрировано таможенным органом в установленном порядке; б) в случае выявления в результате таможенного досмотра расхождений (нарушений), составляющих признаки состава административного правонарушения, фактическое значение показателя D рассчитывается по формуле: где: WPE3 - вес (нетто) товаров, явившихся предметом административного правонарушения, в результате проведенного досмотра; W0BUJ - общий вес (нетто) товаров, досмотренных таможенным органом в отчетном периоде в соответствии с указаниями, содержащимися в профилях рисков. 21. Количество выявленных контрафактных товаров.
Под контрафактными товарами понимаются товары, выявленные таможенными органами по признакам нарушения прав интеллектуальной собственности и:
1) признанные судом контрафактными в соответствии с гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, возбужденными по статьям 7.12, 14.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП России);
2) признанные судом контрафактными в рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях в области таможенного дела;
3) впоследствии уничтоженные в соответствии с таможенным режимом уничтожения либо переданные в федеральную собственность в соответствии с таможенным режимом отказа в пользу государства (по согласованию с правообладателем);
4) в отношении которых принято решение об отмене решения о приостановлении выпуска на основании мотивированного письменного обращения правообладателя, в соответствии с которым товары являются контрафактными, но правообладатель не возражает против их выпуска в связи с незначительным количеством;
5) в отношении которых уполномоченными органами принято решение о наложении ареста или об изъятии в рамках возбужденных по материалам, переданным таможенными органами, уголовных дел или дел об АП, связанных с нарушением прав интеллектуальной собственности (части 1 статьи 7.12, статей 14.10, 14.33 КоАП России, статей 146, 180 Уголовного Кодекса Российской Федерации);
6) в отношении которых принято решение об отказе в регистрации заявления на приобретение акцизных марок вследствие непредставления организацией документа, подтверждающего правомерность использования товарного знака.
Фактическое значение показателя рассчитывается суммированием количества (в единицах контрафактной продукции) контрафактных товаров, выявленных таможенными органами. За единицу контрафактной продукции (ЕКП) принимается минимальная целая единица товара (пачка, бутылка, штука, пара обуви и т. д.). Для товаров, которые можно измерить исключительно в килограммах, 1 кг веса нетто принимается равным 10 ЕКП (например: 300 кг контрафактных конфет равно 3000 ЕКП). Для товаров, для которых Единым таможенным тарифом Таможенного союза предусмотрены дополнительные единицы измерения в метрах (квадратных, погонных) 1 квадратный метр или 1 погонный метр принимается равным 1 ЕКП. 22. Обеспечение соблюдения запретов и ограничений.
Расчет значений показателя осуществляется в целях проверки документов и достоверности сведений, представленных лицами в таможенные органы и послуживших основанием для принятия решения о совершении таможенных операций, путем их сопоставления с информацией, полученной из других источников, в том числе по результатам проведения иных форм контроля, анализа сведений, имеющихся в ЕАИС ЦБД ГТД, обработки сведений с использованием программных средств, а также сопоставления сведений, поступивших из иных контролирующих органов, обращений организаций и граждан, а также иными способами, не запрещенными таможенным законодательством.
