Совершенствование системы таможенного регулирования внешней торговли России (На основе повышения эффективности управления рисками) Сафаров Эльчин Алекперович

Содержание к диссертации

Введение

Глава! ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ

ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВЫХ
ОПЕРАЦИЙ В РОССИИ. 12

1. ВНЕШНЕТОРГОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ОСНОВА РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКСПОРТНО-ИМПОРТНЫХ ОПЕРАЦИЙ 12

2. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ РОССИИ 30

1.3. СИСТЕМА РИСКОВ В УПРАВЛЕНИИ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РОССИИ 51

Г л а в а 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ
СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ВНЕШНЕТОРГОВЫХ ОПЕРАЦИЙ. 61

3. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ: ПРИНЦИПЫ, КРИТЕРИИ, ПОКАЗАТЕЛИ 61

4. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ РИСКАМИ 74

Глава 3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ
НА ОСНОВЕ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ 92

3.1. НАПРАВЛЕНИЯ МИНИМИЗАЦИИ ТАМОЖЕННЫХ РИСКОВ

С ДИФФЕРЕНЦИАЦИЕЙ ПО УЧАСТНИКАМ ВЭД 92

3.2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНТРОЛЯ ТАМОЖЕННОЙ СТОИМОСТИ

НА ОСНОВЕ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ 108

3.3. ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
ПО ОТНОШЕНИЮ К УЧАСТНИКАМ ВЭД

ПО НОВЫМ НАПРАВЛЕНИЯМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 127

Заключение 141

Библиография 148

Приложения 163

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Важной составляющей экономического роста страны является эффективная внешнеэкономическая деятельность (ВЭД), повышение ее результативности и устойчивости. Повышение эффективности внешней торговли зависит от многих факторов, среди которых особое значение имеют, во-первых, формирование научно-обоснованной внешнеторговой политики, во-вторых, действенность механизма государственного регулирования экспортных и импортных операций. Эффективная внешнеторговая политика создает благоприятные условия для повышения конкурентоспособности отечественной продукции на мировом и внутреннем рынках, мотивирует проведение стратегии на импортозамеще-ние, способствует формированию доходной части бюджета, в конечном счете, укрепляет экономическую безопасность страны. При этом внешняя торговля является одной из самых рискованных сфер экономики, и именно во внешнеторговой деятельности риски проявляются во всем своем многообразии. Наступление рискового события негативно отражается непосредственно на финансовом состоянии участников ВЭД, отраслей, регионов и государства в целом. Недоучет рисков в этой сфере может вызвать такие нежелательные процессы, как ослабление экономического потенциала страны и ее регионов, формирование нерациональной структуры национальной экономики и внешнеторгового оборота, сокращение поступлений в бюджет. Тем не менее, в настоящее время при выработке политики в области внешнеторгового и таможенного регулирования проблеме защиты от рисков уделяется недостаточное внимание.

Одним из важнейших направлений в решении этой проблемы является более эффективное использование таможенного механизма как элемента системы государственного регулирования ВЭД. От того, как четко отлажена система таможенного администрирования, насколько точно настроен тамо-

женный механизм на анализ, оценку рисков и управление ими, зависит результативность экспортных и импортных операций. При этом должны соблюдаться основные принципы таможенного администрирования: формирование благоприятной правовой и экономической среды для участников ВЭД; соблюдение баланса интересов участников ВЭД и государства; обеспечение поступлений таможенных платежей в доходную часть бюджета; адаптация к международным нормам и правилам в области таможенных процедур.

В последнее время со стороны таможенных органов сделан целый ряд шагов по усилению взаимодействия с экспортерами и импортерами (заключены соглашения с крупными участниками ВЭД и таможенными брокерами в части таможенного оформления, уплаты таможенных платежей, определение таможенной стоимости и др.), которые учитывают систему рисков, но не в полной мере. Кроме того, и при обосновании новых конкретных направлений взаимодействия с участниками ВЭД (расчеты посредством таможенной карты, реализация соглашений о разделе продукции, механизм возмещения налога на добавленную стоимость при экспорте и др.) необходимо более тщательно и скрупулезно анализировать и оценивать возможность появления рисков и успешно управлять ими.

В свете вышеизложенного возникает настоятельная потребность в выработке рекомендаций по решению обозначенных проблем, что обусловливает актуальность и научно-практическую значимость выбранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы. По проблеме совершенствования таможенного регулирования в контексте рассматриваемых в работе вопросов практически отсутствуют узкопрофильные, конкретные исследования. Из российских специалистов в разработке отдельных аспектов данной тематики принимали участие Барамзин СВ., Горчаков В.В., Голодова О.В., Лозбенко Л.А., Мелехов В.Ю., Пресняков В.Ю., Шишкин А.В. и др. Из ино-

странных исследователей можно отметить Габера Салема 3., Мэлоуна Дж., Стейл-Чамберса Д., которые в своих работах рассматривали проблемы принятия решений на основе управления рисками. Однако в исследованиях перечисленных ученых нет целостного отражения взаимосвязи результатов таможенного администрирования с эффективностью внешней торговли, взаимодействия регулирующих, контрольных органов, включая таможенную службу, с участниками ВЭД и их ассоциациями по оценке рисков и управлению ими.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка механизма повышения эффективности таможенного регулирования на основе усиления взаимодействия таможенных органов с операторами внешней торговли и совершенствования управления рисками на этапе таможенного оформления и контроля.

Для достижения поставленной цели решалась основная задача — разработка и внедрение методических рекомендаций по усилению взаимодействия таможенных органов с операторами внешней торговли (участниками ВЭД и таможенными брокерами), направленных на повышение мотивации экспортно-импортных операций, эффективное управление рисками при проведении таможенного контроля.

Решение основной задачи потребовало выполнения следующих этапов исследования:

1-й этап- определение гипотезы исследования;

2-й этап - выявление взаимосвязи внешнеторговой политики и таможенного регулирования и контроля;

3-й этап - выявление причинно-следственных связей между рисками, возникающими на стадиях внешнеторгового и таможенного регулирования;

4-й этап- определение места и роли таможенного регулирования в системе эффективного управления народным хозяйством в целом и внешней торговлей - в частности;

5-й этап- разработка рекомендаций по совершенствованию таможенного администрирования на основе усиления взаимодействия таможенных органов с различными категориями экспортеров и импортеров и учета рисков при проведении таможенных процедур.

Гипотеза исследования включает в себя три положения.

Первое состоит в том, что таможенное регулирование следует рассматривать с двух позиций. Во-первых, оно производно от внешнеторговой политики, формируется под ее воздействием, подчиняется ей. Во-вторых, результат таможенного регулирования отражается на эффективности управления внешней торговлей субъекта хозяйственной деятельности, региона и народного хозяйства в целом. Поэтому эффект от таможенного регулирования следует оценивать как на микро-, мезо-, так и на макроэкономическом уровнях.

Второе исходит из того, что внешнеторговые операции - одни из самых рискованных в экономике страны. Следствием этого являются проявления внешнеторговых и таможенных рисков.¹ Поэтому анализ, оценка и управление таможенными рисками невозможны без исследования внешнеторговых рисков.

Третье положение связано с повышением эффективности таможенного регулирования. Более обоснованное управление таможенными рисками невозможно без изменения взаимоотношений таможенных органов с участ-

Под термином «внешнеторговые и таможенные риски» в работе понимаются риски, возникающие в связи с разработкой и внедрением в практику направлений внешнеторговой политики, мер регулирования внешнеторговой деятельности и таможенного администрирования.

никами ВЭД. При осуществлении таможенного регулирования и контроля необходимо в большей мере учитывать обоснованные интересы экспортеров и импортеров. С этих позиций необходимо совершенствовать технологию таможенного контроля, которая должна настраиваться на его упрощение, ускорение и транспарентность.

Объектом исследования является система таможенного регулирования внешней торговли России.

Предметом исследования выступает механизм взаимодействия таможенных органов с операторами внешней торговли, ориентированный на повышение эффективности управления внешнеторговыми и таможенными рисками.

Теоретической основой диссертации являются теория внешней торговли на основе международного разделения труда, теория управления экономическими процессами, теория рисков, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых.

Методологической основой исследования послужили диалектика и концепция системного подхода к внешнеторговому и таможенному регулированию, учитывающая факторы, способствующие повышению его эффективности. При проведении исследования были использованы следующие методы познания: «от абстрактного к конкретному» и «от общего к частному», аналитический, статистических группировок, выборочных обследований, количественной и качественной обработки информации, хронологизации процессов и явлений, графический метод.

Информационной базой исследования послужили научные разработки Российской таможенной академии (РТА), Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития и торговли РФ (ВАВТ), Всероссийского научно-исследовательского конъюнктурного института (ВНИКИ), Всероссийского научно-исследовательского института

внешнеэкономических связей при Министерстве экономического развития и торговли РФ (ВНИИВС), данные внешнеторговой и таможенной статистики, материалы ГТК и Госкомстата РФ, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, материалы Всемирной торговой организации (ВТО) и Всемирной таможенной организации, информация из сети Интернет по проблеме исследования.

Научная новизна результатов исследования заключается в разработке методологических основ совершенствования таможенного администрирования как элемента системы регулирования внешней торговли на основе усиления взаимодействия с участниками ВЭД и управления таможенными рисками, возникающими на разных этапах таможенных процедур.

Основные научные результаты исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

внешнеторговая политика, регулирование внешней торговли и таможенное регулирование являются взаимосвязанными понятиями, причем между ними существует строгая иерархическая субординация. Регулирование внешней торговли производно от внешнеторговой политики, таможенное регулирование является организационной формой внешнеторгового регулирования. Ошибки, имевшие место во внешнеторговом регулировании в последнее десятилетие, оказывали и продолжают оказывать существенное влияние на действенность таможенного регулирования, снижая его эффективность;

чрезмерная и до конца не просчитанная по своим последствиям ориентация внешнеторговой политики и системы регулирования внешней торговли России на «стандартные» правила международной торговли, определяемые наднациональными мировыми экономическими организациями, не позволила своевременно заметить появление новых тенденций в мировой торговле и адекватно отреагировать на них. В последнее время наблюдается

все большее развитие «аморфности» деятельности международных наднациональных экономических и финансовых организаций, включая ВТО, и усиление тенденций развития международной торговли на уровне интеграционных региональных структур и двусторонних соглашений. Недоучет этого приводит и к снижению эффективности внешней торговли России, и к росту возможности возникновения внешнеторговых и таможенных рисков;

повышение эффективности регулирования внешней торговли должно быть осуществлено путем создания комплексного механизма, адекватно реагирующего на изменения как внутрироссийских, так и мирохозяйственных реалий, и способствующего выбору конкретных мер регулирования на основе оптимального сочетания тарифных, нетарифных, налоговых и валютных инструментов и, как результат, снижению внешнеторговых и таможенных рисков;

внешнеторговые и таможенные риски имеют единую основу возникновения, взаимосвязаны между собой и проявляются как коммерческие на уровне участников ВЭД, так и как потери бюджета на уровне государства. Хотя таможенные риски в работе оцениваются непосредственно с позиций государства, но их проявление оказывает влияние и на экономические результаты деятельности участников ВЭД. Поэтому при разработке механизма управления таможенными рисками необходимо учитывать не только прямые региональные и федеральные интересы страны, но и интересы экспортеров и импортеров;

в настоящее время возникла настоятельная необходимость совершенствования таможенного регулирования по конкретным направлениям таможенного администрирования, в которых в значительной степени проявляются таможенные риски. Среди них можно выделить формирование и контроль таможенной стоимости, возмещение НДС при экспортных операциях, реализацию соглашений о разделе продукции, систему уплаты таможенных

платежей посредством таможенной карты и ряд других. По данным направлениям следует разработать методические рекомендации и систему мер, направленных на снижение уровня рисков или устранение рисковых событий.

Практическая значимость сформулированных в диссертации предложений и рекомендаций заключается в том, что они могут быть использованы при:

разработке нормативных материалов в направлении совершенствования взаимоотношений таможенных органов с бизнес-структурами, осуществляющими внешнеэкономическую деятельность;

создании облегченной и «прозрачной», но более надежной системы контроля таможенной стоимости;

разработке более упрощенной системы организации уплаты таможенных платежей;

формировании порядка возмещения НДС экспортерам продукции, при котором бы, с одной стороны, усиливался государственный контроль за незаконными требованиями по возврату этого налога и облегчался и ускорялся процесс такого возмещения — с другой;

совершенствовании законодательной и нормативной базы, касающейся функционирования соглашений о разделе продукции, предполагая более широкое участие в этом процессе таможенных органов.

Апробация и внедрение результатов исследования

Диссертация основывается на более чем 15-ти летнем опыте работы автора на различных должностях в таможенных органах. При непосредственном руководстве и участии автора диссертации было подготовлено более 400 ведомственных документов нормативно-правового характера. Материалы исследования используются в учебном процессе при проведении занятий в Российской таможенной академии по дисциплинам: «Таможенно-тарифное

регулирование», «Мировая экономика», «Торгово-экономические отношения России в современных условиях», «Таможенные платежи», а также при повышении квалификации сотрудников таможенных органов и обучении декларантов.

Результаты исследования использованы в деятельности таможенных органов. Внедрена в практику таможенной деятельности разработанная под руководством автора «Временная технологическая схема работы таможенных органов с крупными плательщиками». С 2004 года действует разработанное автором Положение о контроле таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации.

Основные положения диссертации опубликованы в 7 работах общим объемом 3,6 а.л., докладывались на конференциях и российских и международных форумах, излагались более чем в 20-ти интервью ведущим средствам массовой информации.

Структура и содержание диссертации определялись целью, задачами и логикой исследования.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений.

Гл а в a 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ

ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВЫХ ОПЕРАЦИЙ В РОССИИ

1.1. ВНЕШНЕТОРГОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ОСНОВА

РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКСПОРТНО-ИМПОРТНЫХ ОПЕРАЦИЙ

Стратегия эффективного развития внешнеторгового комплекса на основе выработки внешнеэкономической политики государства является важнейшей составляющей национальной стратегии социально-экономического развития в целом. Существующие в отечественной науке определения внешнеэкономической политики различны по «наполению» терминами, но по содержанию они все близки¹. По нашему мнению, в контексте темы работы внешнеэкономическая политика - это конкретная программа действий государства (в лице законодательной и исполнительной ветвей власти) по созданию условий для эффективного развития всей системы внешнеэкономических связей страны в целях повышения их эффективности и укрепления национальной экономической безопасности. Наиболее общим моментом во всех существующих определениях является то, что внешнеэкономическая политика включает в себя комплекс целенаправленных действий государства в области внешней торговли товарами, услугами, интеллектуальным продуктом в области трансграничного перемещения капиталов и использования иностранных инвестиций и кредитов, установления курсов национальной валюты в целях повышения эффективности «встраивания» внешнеэкономического комплекса страны в мирохозяйственные связи.

См.: Экономика внешних связей России / Под ред. А.С. Булатова. - М.: БЕК, 1995. - С. 130-131.; Внешнеэкономический толковый словарь / Под ред. И.П. Фаминско-го. - М.: ИНФРА-М, 2000. - С.51; Бурмистров В.Н. Актуальные проблемы международной торговли- М.: «Весть», 2004. - С. 44.

Из всех составляющих элементов внешнеэкономической политики страны ее важнейшей структурной составляющей является внешнеторговая политика. Внешнеторговая политика — это применение совокупности мер и инструментов по регулированию государством экспортных и импортных операций. Внешняя торговля не является изолированной отраслью экономики, она развивается вместе с ней по единым законам, хотя при этом имеет свою специфику и свою сферу применения. Внешняя торговля связана с внутренней экономикой по типу сообщающихся сосудов: вывоз за рубеж какой-либо продукции не только обеспечивает поступление валюты для экспортера, но и приводит к сокращению материальных ресурсов для отечественных потребителей экспортируемой продукции и росту цен на нее на внутреннем рынке.

Рост импортных поставок расширяет возможности оптимального выбора потребителями (населением и товаропроизводителями) продукции по параметрам «цена-качество» из числа зарубежных и отечественных аналогов, но при этом служит фактором подавления производственного и сбытового потенциала национальных производителей, не способных противостоять иностранной конкуренции.

Захват отечественного внутреннего, особенно потребительского, рынка России иностранной продукцией не имел такого масштабного прецедента среди стран, перешедших на рыночную модель развития экономики. Даже то улучшение ситуации, которое наблюдается в стране в этой сфере в последние 4 года, не сняло с повестки дня проблему балансирования одного их важнейших показателей национальной экономической безопасности — доли импортной продукции в товарных ресурсах для обеспечения розничного товарооборота — на грани предельного уровня. В мировой практики его пороговое значение не превышает 30 процентов, в России он с середины 90-х годов никогда не был ниже 40 процентов, превышая в отдельные годы отметку в 50 процентов (см. табл. 1.1.1).

Таблица 1.1.1 Структура товарных ресурсов для обеспечения розничного товарооборота (в %)

Источник: Российский статистический ежегодник. - М.: Госкомстат России. 1996, 1999, 2003; Социально-экономическое положение России. - М.: Федеральная служба государственной статистики, 2004, №11.

Объективные экономические законы, национальные интересы страны, отечественный и зарубежный опыт, научные разработки ученых говорят о том, что эффективная внешняя торговля возможна только при участии государства в регулировании экспортно-импортных операций. Учитывая интересы общества в целом, коллективные и индивидуальные интересы, государство должно вырабатывать соответствующую политику в области внешней торговли. Причем, внешняя торговля должна рассматриваться как необходимое условие для развития национальной экономики в целом. А эффективность управления внешней торговлей следует определять по ее вкладу в «со-

вокупную» эффективность управления всей национальной экономикой. Основными направлениями внешнеторговой политики следует считать:

во-первых, формирование конкурентоспособной на мировом и внутреннем рынках экономики страны;

во-вторых, создание условий для развития экспортоориентированных отраслей экономики и производств и стимулирование процесса импортоза-мещения;

в-третьих, определение оптимальной динамики и структуры внешнеторгового оборота;

в-четвертых, формирование оптимальных структур как экспорта, так и импорта;

в-пятых, адаптация к деятельности международных институциональных структур, регулирующих мирохозяйственные связи по унифицированным и согласованным на многостороннем, наднациональном уровне нормам и правилам;

в-шестых, подключение к торгово-экономическим отношениям с крупнейшими международными региональными альянсами на интернациональной основе и создание реинтегрированного экономического и политического сообщества на постсоветском пространстве.

Каждое из этих направлений имеет свои особенности и специфику. Но у них имеются и общие моменты, из которых мы выделим два, в полной мере характерных для всех направлений внешнеторговой политики. Первый -это обязательность государственного регулирования на любом из этих направлений. Второй - это необходимость предвидения и учета появления возможных рисков при разработке и реализации каждого направления.

В сфере формирования конкурентоспособной на мировом и внутреннем рынках экономики страны внешнеторговая политика России не отвечает требованиям современности. Утверждение профессора Гарвардской

школы бизнеса М. Портера, что «конкурентоспособность - вот чем, в первую очередь, озабочены правительства и промышленные круги любой страны»¹, уже давно как основное концептуальное положение присутствует в программных документах развития национальной экономики, разрабатываемых на самых высоких уровнях в зарубежных странах, причем самых высокоразвитых. Россия на протяжении реформенного периода оставалась исключением, и лишь при новом составе правительства эта проблема признана ключевой. Определений термина «конкурентность страны, отрасли, фирмы» существует множество как в отечественной , так и зарубежной литературе. Автор согласен с мнением В.А. Орешкина, который в практически прикладном аспекте характеризует конкурентоспособность как возможность субъекта рынка «в долгосрочном плане увеличивать или, по крайней мере, сохранять свою долю рынка. При этом речь должна идти не только о внешнем, но и о внутреннем, национальном рынке. Синтезирующим показателем уровня конкурентоспособности национальных производителей как раз и является доля, которую он «захватывает», удерживает или увеличивает на своем или меж-дународном рынке» . С таких позиций конкурентоспособность российских производителей резко упала за последнее десятилетие. Так, если доля России в 1990 г. в мировом экспорте товаров составляла 2,3 процента, то в 2002 г. она снизилась до 1,7 процента³. В части соотношения отечественного производства и импорта картина еще более разительна. Если объем отечественного производства и импорта продовольствия в 1992 г. принять за 100, то объем отечественного производства в 2003 г. снизился до 30 процентов, а им-

Портер М. Международная конкуренция. Конкурентные преимущества стран. -М.: Международные отношения, 1993. С. 19.

² Орешкин В.А. Экспортный потенциал России и проблемы его реализации // Та
можня в условиях глобализации внешней торговли. - М.: РИО РТА, 2000. - С.142-143.

³ Рассчитано по данным «International Trade Statistics 2003». Geneva, WTO, 2003.

порта - возрос более чем в 7 раз. По продукции машиностроения в приведенные годы отечественное производство снизилось до 23%, а импорт увеличился более чем в 10 раз¹.

По оценкам авторитетного швейцарского Международного института развития менеджмента, на протяжении многих лет рассчитывающего итоговые рейтинговые показатели конкурентоспособности национальных экономик более 50-и стран, Россия никогда за годы реформ не покидала четвертый десяток рейтинговых мест среди стран-респондентов. При этом из показателей конкурентоспособности, принимаемых Институтом в расчет ее агрегированного показателя, страна занимает самые последние места по такому ее индикатору и фактору, как эффективной государственной общеэкономической и внешнеэкономической политике, вследствие ее громоздкости, непоследовательности, нестабильности и коррумпированности власти.

Проблема конкурентоспособности российской продукции как на мировом, так и внутреннем рынках становится проблемой не только экономической, но и национальной безопасности в целом. Однако на практике не были созданы необходимые и достаточные условия для решения этой проблемы, хотя через формирование и реализацию именно внешнеторговой политики российское государство обязано было способствовать укреплению конкурентных позиций национальных производителей на мировом и внутреннем рынках. Конечно, для этого сама внешнеторговая политика должна носить «агрессивный», а не пассивный характер. При разработке и реализации такой политики, направленной на создание государством благоприятных условий для повышения конкурентоспособности, необходимо оценивать, учитывать и управлять возможными рисками как в области конкретных от-

Рассчитано по данным Госкомстата России

раслей, групп и отдельных товаров, так и по отношению к отечественным и иностранным операторам, действующим на мировом и внутреннем рынках.

Содержанием программных документов социально-экономического развития страны должно стать содержание конкретных направлений повышения конкурентоспособности национальной экономики.

Важным элементом внешнеторговой политики является создание условий для развития экспортоориентированиых отраслей экономики и производств и стимулирование производств импортозамещения. Как известно, теория внешней торговли определяет два вида внешнеторговых стратегий. Одна - связанная с развитием экспортных производств, является стратегией на экспортоориентированные производства, другая — ориентация на импортозамещающие производства- стратегия импортозамещения. Рассматривать обе стратегии как альтернативные (взаимоисключающие) не правомерно. Они взаимосвязаны между собой, хотя при этом имеют право на самостоятельное раздельное существование. В каждой конкретной экономической ситуации государство может с успехом ориентироваться либо на одну из этих стратегий, либо использовать их одновременно. Россия в настоящее время да и на ближайшую перспективу не в состоянии применять обе стратегии одновременно, и они не могут идти параллельными равноценными курсами. Однако в каждый конкретный период соотношение между стратегией, связанной с развитием экспортоориентированных производств, и стратегией импортозамещения может и должно меняться. Значимость одной стратегии будет возрастать, а другой ослабевать, и наоборот.

На каждом этапе необходимо прогнозировать развитие внешней торговли, во-первых, на основе выбора вариантов внешнеторговой стратегии; во-вторых, с использованием различных сценариев, вытекающих из целевых установок (геополитических, геоэкономических и др.) государства, а также с учетом факторов риска, которые необходимо предвидеть как на стадии фор-

мирования внешнеторговой политики (в части оптимального сочетания обеих стратегий), так и на этапе ее реализации. Следует отметить, что и в настоящее время регулирование объемов и структуры экспорта и импорта подчинены главным образом решению насущных сиюминутных (фискальных) проблем, при этом преобладает стратегия государства на развитие экспорто-ориентированных отраслей.

Импортозамещение как элемент внешнеторговой политики пока не набрало нужные темпы, как правило, оно пока осуществляется избирательным способом. Причем «до 40 процентов современного российского импорта составляют товары, которые могут производиться в стране».¹ Избирательность импортозамещения - в принципе вполне обоснованная тенденция. Но российская избирательность основана на том, что «происходит не «замещение импортной продукции отечественной, а «вытеснение» зарубежных товаров российскими на внутреннем рынке за счет ценового фактора», начавшего усиленно работать после дефолта 1998 года.

Использование экспортоориентированной стратегии в основном связано с жесткой привязанностью экспорта к необходимости получения валютных ресурсов, от объемов которых зависит обслуживание внешнего долга страны, покрытие пассивного сальдо по услугам в платежном балансе, формирование доходной части бюджета.

В настоящее время экспортоориентированная стратегия характеризуется в основном топливно-сырьевой направленностью экспорта, что является весьма нежелательным явлением во внешней торговле страны. Необходимо уже сейчас, «не откладывая на завтра», создавать условия для улучшения

Орешкин В.А. Внешнеэкономический комплекс России в условиях интеграции в мировое хозяйство.- М.: ИМЭМО РАН, 2002. - С. 61.

² Там же, с. 64.

структуры экспорта при реализации экспортоориентированнои стратегии за счет увеличения доли продукции обрабатывающей, в том числе машиностроительной, отрасли. Для этого Россия обладает целым рядом преимуществ перед другими странами, которые позволят ей развить или возродить конкурентное на мировом рынке высокотехнологичное производство. К таким преимуществам, в первую очередь, следует отнести:

во-первых, то, что Россия обладает высококачественным, профессиональным составом как научных и инженерных кадров, так и высоко профессиональными рабочими, труд которых пока используется неэффективно¹;

во-вторых, рабочая сила в России относительно дешевая ;

в-третьих, в России имеется существенный научно-технический по-тенциал с относительно небольшой капиталоемкостью НИОКР ;

в-четвертых, Россия обладает значительными неиспользуемыми производственными мощностями, причем, в высокотехнологичных производствах, что дает возможность при минимальных инвестициях осуществить структурную перестройку;

в-пятых, Россия обладает передовым уровнем технологии, особенно в оборонной промышленности, способной выпускать, помимо вооружения, продукцию двойного назначения: авиационную, космическую технику,

Россия располагает 12 процентами мирового кадрового потенциала всех ученых и инженеров-разработчиков, контролируя не более 0,5% мирового рынка технологий. Для США соответствующие показатели составляют 25 и 40 %.

² Рабочий в промышленности России на единицу оплаты труда создает в 2,3 раза
больше продукции, чем американский рабочий, в 3 раза - чем японский, в 4,2 раза - чем
немецкий, в 2,5 раза - чем английский и французский.

³ По численности работников, занятых в сфере НИОКР, на 1 млн человек населе
ния (3481 чел.) Россия уступает только Японии (5095 чел.), США (4099 чел.), Германии
(3161 чел.) (расчеты автора по данным «World Development Inculcators, 2003. Washington:
The World Bank, 2003.

атомные и энергетические машины и оборудование, суда, высококачественные металлы и продукцию металлообработки и т.д.

При этом, конечно, не стоит строить иллюзий относительно возможностей быстрой смены экспортной специализации страны и выхода ее на мировые рынки продукции высокой степени обработки в качестве одного из лидеров. Утопичность такой идеи очевидна, но самое главное, чтобы эта утопия не материализовалась в декларативные установки очередных невыполнимых программ.

Что касается стратегии импортозамещения, то и здесь имеются резервы для вытеснения с российского рынка импортных товаров, которые и по качеству зачастую уступают отечественным. Особое внимание государства должно быть приковано к развитию импортозамещающих производств, прежде всего, в отраслях, для эффективного развития которых в стране имеются все необходимые условия и которые традиционно обеспечивали национальный рынок товарами. В первую очередь - это товары легкой промышленности (ткани, одежда, обувь). В стране имеются реальные возможности для увеличения собственного производства этих товаров: свободные производственные мощности, квалифицированная рабочая сила, сырьевые ресурсы. Возможно также сокращение импорта за счет увеличения отечественного производства по продовольственным товарам. В первую очередь - это алкогольная продукция, безалкогольные напитки, кондитерские изделия, масло растительное, рыба и консервы.

Наконец, имеются весомые резервы для подъема производства в традиционных для страны отраслях машиностроения, особенно мелкосерийного производства, грузовых автомобилей.

Существенным элементом внешнеторговой политики является определение оптимальной динамики и структуры внешнеторгового оборота. Соотношение между объемом экспорта и импорта (табл. 1.1.2) несет в себе

определенный информационный заряд. Следует отметить, что структура внешнеторгового оборота (в дополнение к показателям экспортной и импортной квот) косвенно характеризует как степень участия страны в международном разделении труда, так и эффективность внешней торговли. Именно по удельному весу экспорта отечественной продукции в общем объеме внешнеторгового оборота делаются попытки определить эффективность участия страны в международном разделении труда. Такой подход, по нашему мнению, принципиально неверен. Более того, он затушевывает негативные для России последствия экономических отношений с другими странами. Структура внешнеторгового оборота является важным показателем при определении участия России в системе международного разделения труда. Не все то, что конкурентоспособно на мировом рынке, следует экспортировать. И не все то, что можно дешево приобрести на мировых рынках, целесообразно импортировать в страну. Данные табл. 1.1.2 показывают, что доля экспорта во внешнеторговом обороте имеет постоянную тенденцию к росту, а импорта — к сокращению. Однако на основе этих тенденций неправомерно судить об эффективности внешнеторговой деятельности страны. Дело в том, что эффективность внешней торговли характеризуется не только ростом доли экспорта, но и структурным наполнением экспортного и импортного оборотов. А вот они-то складываются для России весьма неблагоприятно. Кроме того, наличие весьма значительного положительного внешнеторгового сальдо зачастую воспринимается как позитивное достижение внешнеторговой политики государства, основанной на либеральных принципах. По удельному весу активного внешнеторгового сальдо (по данным платежного баланса) Россия занимает одно из первых мест в мире. Однако этим гордиться не следует. Такое явление может быть результатом не эффективного роста экономики страны, а наоборот - ее падения или стагнации. В России существенное превышение экспорта над импортом, по нашему мнению, характеризует бо-

лезненное состояние экономики, при котором внутренний платежеспособный спрос не соответствует объемам производства в экспортоориентирован-ных отраслях и наблюдается нехватка инвестиционных ресурсов практически для всего реального сектора экономики.

Таблица 1.1.2 Динамика объема и структура внешнеторгового оборота

в период 1990-2003 гг.

Источник: Российский статистический ежегодник. — М.: Госкомстат России. 1996, 1999, 2003; Социально-экономическое положение России. - М.: Федеральная служба государственной статистики, 2004, №11.

Формирование оптимальных структур экспорта и импорта. Нет

необходимости подробно говорить об «убогости» отечественной структуры вывоза и ввоза (см. приложения 1 и 2) - об этом говорится и пишется на протяжении всех тех лет, когда Россия вступила на путь рыночных преобразований. Экспорт и, в некоторой степени, импорт России, по сути, примитивно

монокультурны, что ставит ее экономику в резкую зависимость от неустойчивой конъюнктуры мирового рынка.

В условиях фактически полной ликвидации государственной монополии внешней торговли невозможно административными методами обеспечить перелив капитала из сырьевых отраслей в отрасли высокого передела или «заставить» корпорации возрождать отрасли импортозамещения. Поэтому необходимо проведение качественно новой внешнеэкономической и внешнеторговой политики, основным содержание которых становится смещение акцента деятельности государства на создание экономических стимулов для такой ротации, прежде всего, средствами налоговой политики. При этом создание таких стимулов ни в коем случае не должно повторять негативный опыт 90-х годов по обеспечению «тепличных» условий ведения бизнеса для избранных предприятий, отраслей, регионов. Государство должно создать такое правовое поле, на котором действуют эффективные, справедливые условия для конкурентной борьбы всех хозяйствующих субъектов страны, не допуская ни лоббирования интересов одних, ни ставя административных препон другим. Естественно, что на «прорывных» направлениях должна использоваться пусть незначительная (в силу нехватки бюджетных средств, в сравнении с другими государствами), но четко выверенная с действующими и допустимыми правилами международной торговли, прямая и косвенная финансовая помощь и поддержка конкретных экспортных и им-портозамещаемых проектов.

Одним из основных проявлений феномена глобализации мирового хозяйства, и, одновременно, наиболее весомым фактором развития этого процесса стало усиление наднационального регулирования международных экономических связей под эгидой таких институциональных структур, как ВТО, МВФ, Всемирный банк. В основу этой системы был положен согласованный на многостороннем уровне унифицированный набор норм

и правил, обязательный к соблюдению членами этих международных организаций. После глобальных потрясений мировых финансовых рынков в конце 90-х годов со всей очевидностью проявился системный кризис в деятельности основных международных финансовых организаций. Неэффективность их функционирования была признана не только теми странами, которые на «стандартных» условиях пользовались их займами - это признали и основные учредители и кредиторы Фонда и Банка. Для всех стала очевидной необходимость в фундаментальной функциональной и организационной перестройке этих международных институциональных структур. В начале XXI века усилились сбои и в работе Всемирной торговой организации, членами которой в настоящее время являются 148 стран, в том числе 7 республик бывшего СССР, и по унифицированным правилам которой осуществляется 95 процентов мирового обмена товарами и услугами.

Вслед за событиями на министерской конференции ВТО в Сиэтле (1999 г.), Дохе (2001 г.) провал форума Организации в Канкуне осенью 2003 г. стал результатом максимального обострения противоречий между членами ВТО, в первую очередь, между развитыми и развивающимися странами по вопросам выработки новых, более справедливых, правил регулирования международной торговли. Все чаще в странах «бедного Юга» стали говорить о том, что Всемирная торговая организация становится «оплотом несвободной торговли», находящегося под диктатом «богатого Севера». Апофеозом противостояния сторон стал беспрецедентный в истории Организации феномен консолидации развивающихся стран в довольно сплоченную группу из 22 государств (G-22), объединивших свои усилия для создания противовеса странам развитым. В G-22 вошли самые крупные и «авторитетные» представители развивающегося мира - Китай, Индия, Мексика, Бразилия, Арген-тина, Филиппины, ЮАР, Нигерия, Таиланд - с мнением которых вынуждены считаться США, Евросоюз, Канада и Япония, основные «диктаторы» уело-

вий в ВТО. Им в очередной раз не удалось добиться явно односторонних уступок от развивающихся стран. Кроме того, полного согласия по многим вопросам наднационального регулирования взаимной торговли нет и в стане «богатого Севера».

У России альтернативы присоединения к ВТО не существует. Речь идет «только» о том, как дешевле приобрести членский билет в этот клуб — торг здесь уместен, тем более, что, если все просчитать на уровне макроэкономических (а не только на базе узкофирменных или отраслевых, или региональных интересов) исходных данных и полученных результатов, такой шанс есть, хотя приобрести односторонние выгоды за счет России как у ветеранов, так и у новичков Организации - желание очень большое, но естественное - это рынок. Самое главное то, что со стороны российского правительства прекратились лозунговые декларации необходимости и целесообразности аврального, в духе «социалистического соревнования», как можно скорее стать «не хуже других», присоединившись к ВТО к определенному сроку — здравый экономических разум возобладал. Кроме того, наша экономическая дипломатия в этом вопросе должна воспользоваться (и это тоже рынок) теми разногласиями, которые резко проявились в недрах ВТО, и рационально использовать потенциал приобретения пусть временных, но реальных союзников среди будущих партнеров в Организации.

После неудачи в Канкуне появились мнения, причем достаточно обоснованные, что формат встреч ВТО изжил себя, что она по своей функциональной сути превращается в прототип аморфной ООН. В условиях предрекаемого отсутствия будущего у этой международной институциональной структуры сами развитые страны, прежде всего США, в своей торговой политике все больший акцент делают на развитие внешнеэкономического обмена на региональных и двусторонних уровнях.

По данным экспертов ООН, в настоящее время в мире функционирует в общей сложности 215 региональных («RTAs") и двусторонних торговых соглашений («BTAs»). К 2007 г., как ожидается, их число увеличится примерно до 300. Около 40% мировой торговли осуществляется в рамках указанных соглашений, к 2005 г. этот показатель может превысить 50%¹. При этом ключевую роль в международной торговле играют такие региональные интеграционные альянсы, как ЕС, НАФТА, АТЭС, АСЕАН.

Тупиковая ситуация, в которой оказались в последнее время многосторонние торговые переговоры, может дать дополнительный импульс для углубления существующих и заключения новых соглашений.

Главной особенностью эволюции «RTAs» и «BTAs» является включение в них как развитых, так и развивающихся стран. Примером может служить функционирующая уже в течение 10 лет Североамериканская зона свободной торговли (НАФТА), объединяющая США, Канаду и Мексику и выступившая инициатором расширения интеграционных процессов на всем Американском континенте. В ноябре 2003 г. министры торговли 34 американских государств одобрили компромиссную декларацию о создании Американской зоны свободной торговли (ФТАА), еще раз подтвердив намерение окончательно завершить переговоры о внутриконтинентальной торговой интеграции к январю 2005 г. Существуют и развиваются соглашения между ЕС и странами Средиземноморского бассейна (Марокко, Тунисом, Египтом, Иорданией и Израилем), ЕС и Чили, ЕС и Мексикой, ЕС и ЮАР, а также между США и Израилем, США и Сингапуром, Канадой и Коста-Рикой, Канадой и Чили. В рамках конвенции о торгово-экономических отношениях между ЕС и странами АКТ (Африки, бассейнов Карибского моря и Тихого

¹ БИКИ. 2004.23 февраля.

океана) в сентябре 2003 г. началась очередная фаза переговоров о взаимной либерализации рынков.

Активизируют свою деятельность в этом направлении и региональные группировки развивающихся стран, входящих в Экономический и валютный союз Западной Африки (УЕМОА), Карибское сообщество (КАРИКОМ), Южноафриканского сообщества развития (САДК), Общий рынок Восточной и Южной Африки (КОМЕСА), Экономическое и валютное сообщество Центральной Африки (КЕМАС), Экономическое сообщество Центральноафри-канских государств (ЕКСАС). Хотя уровень интеграции и объем внутрирегионального обмена в этих блоках несопоставим не только с ЕС, но и с НАФТА, АСЕАН, АТЭС, тем не менее общее расширение торговли в рамках «RTAs» развивающихся стран сопровождается ростом товарообмена между ними в целом. В настоящее время около 40% товарного экспорта стран этой группы направляется в другие развивающиеся государства (против 27% в 1980 г.). На этом фоне далека от реальности реинтеграция на постсоветском пространстве в лице СНГ.

В условиях, когда набирают силу указанные тенденции в эволюции системы наднационального регулирования международной торговли, России придется строить свою внешнеэкономическую политику, адекватную новой ситуации. При этом следует понимать, что вряд ли реальны опасения о скорой кончине ВТО как основной организации, воплощающей в себе современную систему наднационального регулирования международной торговли.

Однако все большая концентрация мировых товаропотоков на региональном, межрегиональном и двустороннем уровнях фактически расширяет зону дискриминирующих условий торговли для стран, не входящих в этот альянс и соглашения, включая и Россию.

При этом необходимо четко представлять, что и европейский, и азиатский альянсы, интенсивно расширяющиеся за счет новых членов, с одной стороны, и активизирующие трансконтинентальные взаимосвязи - с другой, заинтересованы в сотрудничестве с Россией лишь постольку, поскольку их к этому побуждают ее гигантский ресурсный потенциал, сверхобъемный внутренний рынок и уникальное евразийское географическое положение. Поэтому Россия не должна строить иллюзий ни в отношении далекой от реальности подлинной реинтеграции стран СНГ, ни в отношении радушного приема в качестве полноправного члена в европейский и азиатско-тихоокеанский блоки, в котором, кстати, возрастает политический и экономический вес Китая. Кроме того, необходимо учитывать растущее давление на Россию и с Запада, и с Востока в форме уже реализуемых усилий использовать в качестве альтернативного варианта сотрудничество с партнерами - конкурентами из Содружества. Поэтому перед Россией стоит крайне сложная проблема нахождения оптимального варианта регионального сотрудничества на интеграционной основе. Главное - в любом случае страна должна опираться на собственные силы, гибко реагируя на сложившуюся расстановку геоэкономических и геополитических сил с учетом стратегических последствий принятия решений в долгосрочной перспективе.

Дальнейшее углубление интеграции экономики России в мирохозяйственные связи - процесс объективный и должен способствовать повышению эффективности развития народного хозяйства. Реализация этой цели может быть достигнута только при взвешенной, тщательно просчитанной, политике в сфере внешнеторговой деятельности и обеспечении ее адекватности средствами государственной системы регулирования. При этом необходимо учитывать, что с дальнейшим ростом открытости национальной экономики возрастает степень «раскованности» ее функционирования и, соответственно, в случае принятия нерациональных управленческих реше-

ний во внешнеторговой сфере многократно увеличивается риск не только повторения прежних ошибок, но и более масштабного увеличения их негативных последствий.

1.2. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ РОССИИ

Система государственного регулирования внешнеторговой деятельности России, пройдя через периоды трансформации, претерпела существенные изменения. Следует отметить, что данная трансформация осуществлялась под влиянием как объективных, так и субъективных факторов: результаты начатой в середине 1980-х годов «перестройки» советской экономики; распад Советского Союза, результатом чего был выбор курса на либерализацию внешней торговли; отказ от плановой экономики и замена системы планирования на рыночную систему хозяйствования; желание ускоренного вхождения России в мировую экономику и вступление в основные международные экономические организации (на любых, зачастую даже на крайне невыгодных для страны, условиях). Все это вызвало потребность в разработке и внедрении принципиально нового механизма государственного регулирования внешней торговли.

Как известно, основа государственного регулирования внешней торговли в СССР зиждилась на государственной монополии внешней торговли. Практически все экспортно-импортные операции в то время осуществлялись государством в лице специально уполномоченных организаций. Так, в конце 80-х годов прошлого века право ведения внешней торговли было предоставлено 20 министерствам и ведомствам и 70 крупнейшим специализированным объединениям и предприятиям. С 1 апреля 1989 г. была частично изменена система внешнеторгового регулирования, в соответствии с которой право осуществлять внешнеторговую деятельность операций было предоставлено более широкому кругу предприятий.

Система регулирования внешней торговли СССР достаточно успешно выполняла функцию по защите отечественного внутреннего рынка от конкуренции иностранных товаров, но в тоже время она в недостаточной степени способствовала решению задач по развитию внешнеторговой деятельности.

Начиная с 1992 года, в России формируется совершенно иная система внешнеторгового регулирования, принципиально отличная от системы, действовавшей в Советском Союзе. Ликвидация монополии государства на внешнеторговую деятельность и заменившая ее либерализация экспортно-импортных операций вызвала необходимость использования таких общемировых методов государственного регулирования ВЭД, как тарифные и нетарифные инструменты. Существенно выросла роль и валютной политики в области регулирования внешней торговли.

Специалистами в области внешнеторгового регулирования была предложена система периодизации развития механизма государственного регулирования ВЭД.¹ В принципе, соглашаясь с предложенной периодизацией, мы считаем, что она нуждается, во-первых, в некотором уточнении, во-вторых, в развитии. Поэтому, с нашей точки зрения, трансформацию системы внешнеторгового регулирования Российской Федерации целесообразно представить в виде четырех последовательных этапов - 1992-1994 гг., 1995-1998 гг., 1999-2003 гг. и начиная с 2004 года.

На первом этапе была предпринята политика создания нормативно-правовых основ системы внешнеторгового регулирования. В 1992 году был принят Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»,

См.: Давыдов О.Д. Внешняя торговля: время перемен. - М.: Марко МЕДИА, 1996. -С.27; Внешнеэкономический комплекс России: современное состояние и перспективы. - М.: ВНИКИ, 2001. - №2. - С.85-103; Внешнеэкономический комплекс России в начале нового тысячелетия: тенденции и перспективы развития: Сборник научных трудов. - М.: ВНИКИ, 2002. - С. 12.

в 1993 году — Закон РФ «О таможенном тарифе» и Таможенный кодекс Российской Федерации. В развитие этих законов были разработаны и внедрены в практику нормативные акты ГТК РФ и Банка России, министерств и ведомств, определяющие организационно-экономические механизмы регулирования внешней торговли. Среди этих механизмов важную роль играл валютный механизм, разработанный в соответствии с положениями Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле». Так, инструктивными материалами Банка России было определено, что вся валютная выручка от экспорта подлежала обязательному зачислению на счета в уполномоченных банках России. Резиденты получили право на куплю-продажу иностранной валюты на внутреннем рынке России. С помощью этих мер государство пыталось регулировать внешнеторговые операции. Динамика валютного курса рубля по отношению к доллару США в этот период характеризовалась резким падением курса рубля. Так, в 1992 г. он в среднегодовом исчислении к доллару США составлял 193 руб., в 1993 - 932 руб., в 1994 - 2204 руб. Такое изменение рублевого курса существенно сдерживало развитие импортных операций, в то же время стимулируя развитие экспортной деятельности.

Следует отметить, что в это время действовала система множественности валютных курсов (биржевые, коммерческие, рыночные). Причем, разница между минимальным и максимальным размерами курса рубля составляла более двух раз. В условиях множественности валютных курсов рубля, начиная с 1992 года, значительную регулирующую функцию в сфере внешней торговли стала выполнять система обязательной продажи экспортерами части валютной выручки. При этом экспортеры были обязаны продать 50 процентов валютных поступлений, из них 10 процентов направлялось в стабилизационный валютный фонд по «рыночному курсу», устанавливаемому Банком России, который был выше коммерческого и биржевого, 40 процентов — в республиканский валютный резерв России - по специальному коммерче-

скому курсу, более высокому, чем биржевой, но более низкому, нежели рыночный. Данная система формирования государственных валютных фондов просуществовала недолго (до середины 1992 года). На смену ей пришла новая система обязательной продажи валютной выручки экспортерами, суть которой заключалась в том, что, при сохранении размера обязательной продажи (50 процентов), непосредственно Банку России экспортер обязан был продать 30 процентов валютной выручки, а 20 процентов - на внутреннем валютном рынке. Но и эта схема обязательной продажи части валютной выручки просуществовала только до середины 1993 года. К этому времени Банк России уже «научился» работать в качестве самостоятельного участника внутреннего валютного рынка и сформировал соответствующий валютный резерв государства. В силу этих причин Центральный банк отказался от использования льготного для себя курса рубля при приобретении части экспортной валютной выручки. Поэтому обязательная продажа части валютной выручки экспортерами (те же 50 процентов) стала осуществляться непосредственно на внутреннем валютном рынке по курсу рубля, складывающемуся на день продажи, через 6 уполномоченных валютных бирж.

Таким образом, на первом этапе практически полностью была сформирована и отлажена система регулирования внешней торговли с использованием валютного фактора (в отношении экспортеров — за счет обязательной продажи валютной выручки, импортеров — за счет возможности приобретения необходимой валюты на внутреннем валютном рынке).

Несмотря на то, что валютный фактор играл существенную роль в деле регулирования внешней торговли, на первом этапе его действия оказалось недостаточно. Параллельно с ним началась настройка нетарифных методов регулирования ВЭД, включающих, в первую очередь, введение количественных ограничений и централизацию определенной части внешнеторгового оборота.

Среди мер количественного ограничения на данном этапе главным образом использовалась система квотирования и лицензирования, причем квотирование и лицензирование распространялись в основном на экспортные операции. В этот период почти 80 процентов экспортного оборота России было охвачено системой квот и лицензий (см. приложение 5). Меры нетарифного регулирования российского экспорта отдельных товаров приведены в приложении 6.

Введение нетарифных мер регулирования экспортных операций было обусловлено следующими причинами: во-первых, необходимостью обеспечения отечественных предприятий материальными ресурсами, так как в этот период наблюдался процесс нарастания дефицита сырьевых ресурсов для внутреннего рынка; во-вторых, Россия имела определенные международные обязательства в области поставок товаров, которые можно было выполнить только при жестком регулировании экспортных операций.

Для регулирования импортных операций в этот период государство слабо использовало нетарифные меры, особенно систему ограничений в форме лицензирования и квотирования. Это было связано с тем, что для проведения импортных операций объективно создалась чрезвычайно тяжелая ситуация. Во-первых, как уже отмечалось ранее, происходило резкое падение курса рубля, отрицательно влияющее на развитие импорта. Во-вторых, наблюдался значительный отток капитала из России, что снижало потенциальные валютные ресурсы для импорта. В-третьих, начала быстрыми темпами «раскручиваться» система неплатежей в российской экономике, что выразилось в резком сокращении финансовых возможностей предприятий по закупке импортных материальных ресурсов, необходимых для нормального их функционирования. В-четвертых, существенно упали доходы населения, платежеспособный спрос которого уже «не претендовал» на покрытие импортными товарами. В результате всего перечисленного развитие импорта

объективно было затруднено. В такой ситуации широкое введение количественных ограничений в виде квотирования и лицензирования не могло принести положительного результата. Поэтому на импортные операции, как правило, не вводилась система квотирования.

Однако на этом фоне весьма заметным стало такое «нововведение» в системе нетарифных методов регулирования импорта, как контроль за безопасностью вводимых товаров, введенный в 1993 г. в отношении детских товаров, продовольствия и сырья для его производства, отдельных видов бытовой техники. Тем не менее действенность такого инструмента «отсева» недоброкачественной зарубежной продукции в первые годы после ее внедрения в практику, оказалась низкой. По данным Госторгинспекции, до 1997 г. по подавляющему большинству видов продукции импортные товары, реализуемые в розничной торговле России, заметно проигрывали в качестве (за исключением бытовой техники и ряда других товаров длительного поль-зования).

Помимо количественных ограничений экспортных операций со стороны государства, параллельно с ними была введена система «спецэкспорта». Введение института «спецэкспортеров» обосновывалось, в первую очередь, необходимостью осуществлять контроль со стороны государства за выполнением положений законодательных актов о валютном регулировании и внешнеэкономической деятельности.

Если оценивать роль института спецэкспортеров в области регулирования внешней торговли, то следует признать, что, несмотря на все его недостатки, благодаря ему государству удалось в самый тяжелый для экономики страны постсоветский период обеспечить эффективное (конечно, с позиций того периода) регулирование внешнеторговой деятельности и обеспечить достаточно действенный контроль за вывозом основных экспортных ресурсов - стратегически важных сырьевых товаров.

К нетарифным методам регулирования внешней торговли относится и система налогообложения внешнеторговых сделок. С введением в российскую налоговую систему НДС к государственному регулированию импортных и экспортных поставок был подключен и этот налог.

Начиная с 1992 года, экспортеры, осуществляющие вывоз товаров за пределы стран-участниц СНГ, были освобождены от уплаты этих налогов, а ранее уплаченные налоги через приобретенные материальные ресурсы и услуги, использованные в производстве и реализации экспортной продукции, возвращались организациям-экспортерам или шли в зачет их будущих платежей.

В части импортных сделок НДС и акциз, по существу, призваны выполнять функцию уравнительных налогов, приводя к единым условиям систему налогообложения на отечественные товары, реализуемые на внутреннем рынке, с налогами, которыми облагаются импортные товары. Трудности федерального бюджета, четко проявившиеся в 1992-1993 гг., не позволяли государству оказывать помощь ведущим отраслям экономики. Поэтому, чтобы создать для таких отраслей хотя бы минимальные финансовые условия, обеспечивающие поддержание их «на плаву», с 1994 г. был введен специальный налог на внешнеторговые операции в размере 3 процентов от налогооблагаемой базы.

С начала 1992 г. под влиянием фискальных потребностей государства была введена новая для России экономическая категория — вывозные пошлины на экспортную продукцию. Для принятия такого решения имелись серьезные экономические основания. Дело в том, что в этот период в российской экономике действовали внутренние цены на продукцию экспорта, которые были существенно ниже мировых цен. А как известно из теории пошлин, их экономическая основа (сущность) заключается в разнице между внутренними и мировыми ценами. В 1992 г. экспортные пошлины охватывали более 80 процентов экспортного оборота России, в 1993 г. этот показатель равнялся

77 процентам, а в 1994 г. — 62 процентам. Помимо фискальной цели, введение экспортных пошлин было обусловлено еще двумя причинами. Первая -это необходимость обеспечения населения страны потребительскими товарами. В связи с этим предполагалось, что экспортные пошлины на продовольствие и готовые потребительские товары, производимые отечественными предприятиями, поставят «заслон» вывозу этих товаров на мировые рынки. Вторая - это потребность отечественных производителей в материальных ресурсах, которые, в том числе и из-за слишком большой разницы между внутренними и мировыми ценами, вывозились за границу в ущерб национальной реальной экономике. Однако уже в 1993-1994 гг. экспортные пошлины на большинство товаров были снижены (см. приложение 7).

С 1 июля 1992 года был введен «Временный таможенный тариф», который распространялся на всех участников ВЭД, осуществлявших импортные операции, вне зависимости от вида импортных поставок и форм собственности. Особенностью этого тарифа являлось то, что в нем практически отсутствовала дифференциация импортных пошлин. На товары, облагаемые импортной пошлиной, в основном была установлена единая ставка — 5 процентов от таможенной стоимости, что практически не позволяло ввозной пошлине выполнять ни регулирующую, ни фискальную функции. Правда, уже с сентября 1992 г., а затем с апреля 1994 г. стали применяться более дифференцированные ввозные пошлины (см. приложение 8). Именно в этом тарифе была сделана попытка эскалации импортных пошлин. На ввоз сырьевых товаров распространялись минимальные ставки пошлин (от 1 до 5 процентов от таможенной стоимости), на готовые изделия пошлины были максимальные (до 30 процентов). Однако принцип эскалации по отношению к ввозным пошлинам реализован был только в зародышевой форме. На большую часть импортного объема, относящегося к «критическому централизованному импорту», ввозные пошлины не были введены, что привело к ускорению раз-

рушения реального сектора экономики России, особенно горнопромышленного комплекса.

Характерной особенностью регулирования внешнеторгового оборота (особенно импорта) на данном этапе было широкое предоставление конкретным участникам ВЭД индивидуальных льгот в части уплаты таможенных пошлин, а зачастую и налогов (на уровне 5-6 млрд долл. США ежегодно), которые просуществовали вплоть до 1995 года.

Таким образом, можно сделать вывод, что тарифные меры в период 1992-1994 гг. оказались слабым регулятором импортных операций. Поскольку в этот период более актуальным представлялось решение задачи товарного наполнения внутреннего рынка, нежели его защиты от иностранной конкуренции, соответствующий протекционистский блок торгово-политических мер не был создан. Помимо этого обострилась проблема поддержания так называемого «технологического импорта», то есть сложившихся ранее кооперационных связей с поставщиками промежуточных материалов и других элементов.

Именно в этот период (в конце его) стали закладываться основы для формирования системы валютного контроля внешнеторговых операций, направленного на полный и своевременный возврат валютной выручки за поставленные за рубеж (при экспорте) и закупленные за рубежом (при импорте) товары. В 1994 году была введена «паспортизация» экспортных сделок, с января 1996 г. аналогичный порядок стал действовать в отношении импорта, с ноября 1996 г. он был распространен на товарообменные (бартерные) операции. В дальнейшем система валютного контроля совершенствовалась, но только применительно к товарным операциям, т.е. до настоящего времени экспорт и импорт услуг этой системой не охвачен.

Несмотря на то, что регулирование внешнеторгового оборота на первом этапе развивалось в русле рыночных преобразований, все же целостной

системы регулирования внешней торговли в стране, которая, во-первых, соответствовала бы условиям рыночной экономики, а, во-вторых, учитывала бы специфические российские условия, так и не сложилось. Были созданы всего лишь отдельные элементы такой системы, неувязанные между собой и способные решить только отдельные (зачастую, не первостепенной важности) задачи, возникавшие по ходу проходивших преобразований управления экономикой.

Характерной особенностью второго этапа было существенное ограничение применения нетарифных мер регулирования внешнеторгового оборота. В большей мере это затронуло экспортные операции (см. приложение 6).

Начатая в конце 1994 г. частичная отмена квотирования и лицензирования, уже в начале 1995 г. получила свое логическое завершение. К этому времени лицензионной системой осталось охвачено менее 10 процентов экспортного оборота страны. Так, уже в 1996 г. степень охвата российского экспорта квотированием составила всего 3 процента (в 1994 г. - 56 процентов), общим объемом лицензирования — 12 процентов (в 1994 г. — 65 процентов). В 1995 г. был ликвидирован институт спецэкспортеров, что значительно ослабило регулирующую роль государства на проведение экспортных операций.

Резкое сокращение применения нетарифных методов регулирования внешней торговли привело к целому ряду негативных процессов в экономике страны. Одним из них стало увеличение неконтролируемого государством процесса вывоза капитала за рубеж посредством внешнеторговых (главным образом экспортных) операций. Для сокращения незаконного вывоза капитала государство в конце 1995 г. ввело в качестве нетарифной меры единую систему оценки соответствия количества, качества и цены экспортируемых товаров (так называемая предотгрузочная экспертиза), которая была

вначале обязательной для всех российских экспортеров. Данная мера встретила сопротивление со стороны как крупных негосударственных участников ВЭД, так и государственных организаций. Причем, следует отметить, что такое сопротивление не было лишено основания и смысла. Дело в том, во-первых, что процедуру оценки количества, качества и цены экспортируемых товаров предполагалось передать иностранным организациям. Во-вторых, данная экспертиза являлась платной. Это могло существенно удорожить расходы на экспорт продукции, что снизило бы конкурентоспособность российских экспортных товаров на мировом рынке. В-третьих, конфиденциальная информация об экспортных контрактах (по существу, коммерческая тайна) официально попадала в руки иностранных организаций. Следует отметить, что на данном этапе изменилось воздействие валютного фактора на экспортные и импортные операции. Курс рубля относительно стабилизировался. Уже в 1993 г. степень занижения курса рубля по сравнению с паритетом покупательной способности снизилась более чем в 2,5 раза. Далее такая ситуация развивалась до 1998 года. Ситуация сменилась на прямо противоположную — рубль становился все более переоцененным. Так, среднегодовой валютный курс Банка России (рублей за доллар США) составлял: в 1995 г. - 4554, в 1996 - 5128, в 1997 - 5785, в первом полугодии 1998 (до дефолта) - 6050. Поэтому валютный фактор уже перестал оказывать негативное воздействие на развитие импорта, как на первом этапе. Для экспортеров такая динамика валютного курса не создавала благоприятных условий с точки зрения эффективности экспорта товаров.

Оценивая либерализацию системы экспортного регулирования, осуществляемую на данном этапе, следует констатировать, что отмена или существенное сужение тарифных мер и нетарифных инструментов регулирования (лицензирования, квотирования, режима спецэкспорта) были произведены без должного методологического и методического обоснования и слишком

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЬПБЛИОТЕКА

поспешно. Причем этого не требовала экономическая ситуация, в которой находилась страна. Результатом всего этого, в сочетании с валютной политикой, стало существенное снижение эффективности экспорта готовой продукции, особенно товаров с высоким удельным весом добавленной стоимости, в сопоставлении с экспортом сырьевых и топливно-энергетических товаров. В конечном счете это вызвало усиление оттока капитала из страны (см. приложение 9), более 40 процентов валютной выручки от экспорта товаров не поступало в Россию.

Существенная трансформация на данном этапе коснулась системы экспортных и импортных пошлин.

По экспортному обороту пошлины в системе внешнеторгового регулирования все более и более теряли свои позиции. Так, уже к 1996 г. вывозные таможенные пошлины распространялись менее чем на 40 процентов экспортного объема страны.

Импортный тариф на втором этапе стал в большей мере выполнять регулирующую роль в области внешней торговли России. Более того, стала просматриваться тенденция к усилению протекционистской функции ввозного тарифа. Динамика ставок ввозных пошлин на отдельные товары приведена в приложении 8.

С 1995 года начала применяться новая система импортных пошлин, характерными чертами которой являлись:

во-первых, уровень максимальных ставок (с некоторыми исключениями) был определен в размере 30 процентов от таможенной стоимости;

во-вторых, минимальный уровень ставок определен в размере 5 процентов;

в-третьих, почти на 50 процентов сократилась доля товаров, не облагаемых импортными пошлинами;

в-четвертых, существенно расширилась номенклатура товаров, на которые стали применяться комбинированные импортные пошлины (см. приложение 8).

Анализируя изложенные мероприятия, можно отметить, что защитная функция импортных пошлин была усилена, хотя потенциал протекционизма, который следовало бы задействовать, был в этот период значительно выше, чем зафиксирован в действующих ставках импортных пошлин. Наблюдалась политика чрезмерно «осторожного» протекционизма.

Положительным моментом в государственном регулировании внешней торговли с использованием таможенно-тарифных мер является введение с 1998 г. новых для российской практики инструментов: специальных и дополнительных пошлин.

В целом можно сказать, что на втором этапе наблюдался некий дуализм в применении административных и экономических мер государственного регулирования экспорта при явном преобладании либерального подхода. При регулировании импортной деятельности государство отдало приоритет тарифным мерам. Нетарифные меры как инструмент регулирования применялись «точечно» (хотя не всегда действенно) в отношении конкретных видов товаров.

Третий этап государственного регулирования внешней торговли формировался под непосредственным воздействием последствий дефолта 1998 года. Одним из результатов дефолта стало резкое падение (более чем в 4 раза) валютного курса рубля. Так, если к моменту дефолта среднегодовой валютный курс Банка России (рублей за доллар США) составлял около 6 рублей, то в 1999 г. - 24,6, в 2003 - около 30 рублей. Такое падение курса рубля создало условия для усиленной мотивации развития экспортных операций. Российские производители конкурентной на мировом рынке продукции (главным образом сырьевых и топливно-энергетических ресурсов) были

заинтересованы в увеличении вывоза товаров за границу. При этом, безусловно, потребности внутренней экономики в материальных ресурсах остались бы в значительной мере неудовлетворенными, в результате чего могло быть существенное снижение объемов производства в большинстве отраслей и комплексов народного хозяйства. Чтобы в какой-то степени нивелировать возможные нежелательные последствия резкого роста экспортных операций, государство вновь взяло на вооружение нетарифные меры регулирования внешней торговли, в первую очередь, лицензирование экспорта отдельных видов сельскохозяйственной продукции и лесоматериалов из ценных пород.

В начале 2000-х годов расширялся перечень квотируемых товаров. Под систему экспортного квотирования попали сырьевые товары, содержащие платину и металлы платиновой группы, сырье, содержащее драгоценные металлы.

С 1999 года в стране стала действовать система экспортного контроля, предполагающая особый порядок вывоза продукции военного и двойного назначения в соответствии с нормами и правилами, установленными Законом «Об экспортном контроле». Экспорт военной продукции может осуществляться только предприятиями, разработчиками и изготовителями вооружений, предварительно получившими такое право в установленном порядке, или государственным посредником, также получившим такое право. Вывоз продукции двойного назначения стал определяться по спискам и в порядке, определяемом указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В области импорта на третьем этапе нетарифные меры применялись весьма незначительно. Дело в том, что дефолт создал большие трудности для импортеров, т.к. импорт большинства товаров стал невыгоден. Поэтому применение нетарифных мер (особенно количественных ограничений) еще в большей степени усугубило бы и без того тяжелое положение импортеров.

Таким образом, можно отметить, что в отношении импортных операций в период 1998-2003 гг. наблюдалась либерализация в части применения нетарифных мер. В части экспорта нетарифные меры применялись на этом этапе в большей мере, чем на предыдущем. Параллельно с этим происходила и активизация использования таможенно-тарифных мер регулирования вывоза товаров. Так, с 1999 г. вновь были введены экспортные пошлины (см. приложение 7), которые выполняли как фискальную, так и протекционистскую функции. Следует отметить, что в период 1999-2003 гг. экспортные пошлины претерпевали частые изменения. Что касается экспортных пошлин на нефть, то с 2002 г. был введен новый порядок их установления. Уровень ставок пошлин на нефть был привязан к изменениям мировых цен.

Продолжал действовать механизм ввозных пошлин, но влияние их на импортные операции стало заметно ослабляться. На данном этапе были внесены существенные изменения в основы формирования импортных пошлин:

прежде всего следует отметить разработку новой редакции ТН ВЭД России, в которой прежняя классификация товаров с девятью знаками была расширена до десяти знаков. Это нововведение было вызвано необходимостью большей детализации товаров, направленной на усиление дифференцированного, адресного подхода к установлению импортных пошлин;

существенно сокращен перечень товаров, на которые действовала нулевая ставка импортной пошлины;

в определенной мере удалось отразить в импортном тарифе принцип эскалации, в соответствии с которым ставки пошлин повышаются в зависимости от увеличения в составе цены товара доли добавленной стоимости;

была существенно сокращена дифференциация ставок импортных пошлин. С 2000 г. вместо семиуровневой системы ввозных таможенных пошлин (0, 5, 10, 15, 20, 25, 30 процентов) стала применяться пятиуровневая

(О, 5, 10, 15, 20 процентов). Более конкретные данные по изменению адвалорных ставок импортного тарифа приведены в приложении 10.

Таможенно-тарифный механизм в период 1999-2003 гг. в отношении импортных операций эволюционировал в сторону либерализации, более того, зачастую под лозунгом рациональной унификации ставок ввозных пошлин на деле происходило элементарное упрощение и примитивизация импортного тарифа, вразрез с действующей мировой практикой.

В целом, характеризуя государственное регулирование внешнеторгового оборота на данном этапе, можно отметить усиление как нетарифных, так и тарифных мер по отношению к экспорту (в первую очередь это относится к тарифным мерам — экспортным пошлинам). По отношению к импортным операциям государственное регулирование носило в основном более либеральный характер, причем как в части применения нетарифных мер, так и тарифных.

Четвертый этап начался с принятия и введения в действие ряда законодательных актов, прямо или косвенно относящихся к внешней торговле. К ним, в первую очередь, относятся: Федеральный закон Российской Федерации от 08 декабря 2003 года «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»; Федеральный закон от 10 декабря 2003 года «О валютном регулировании и валютном контроле»; Таможенный кодекс РФ от 23 мая 2003 года; Федеральный закон от 8 декабря 2003 года «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».

Новые редакции федеральных законов включают в себя более либеральные положения в части регулирования внешнеэкономической деятельности. Они в большей мере отвечают требованиям ВТО, касающимся внешнеторговых процедур. Иными словами, российские законы приведены в соответствие с требованиями ВТО и уже не должны являться барьером на пути

присоединения России к этой международной организации. В то же время Закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» имеет ярко выраженную прикладную специфику, направленную на защиту конкретных интересов российских производителей. Именно этот Закон в максимальной степени построен по принципу правового акта прямого действия. Его принятие особенно актуально в настоящее время, когда страны-члены ВТО предъявляют к России повышенные требования в части дальнейшей либерализации импортных операций. В этом случае российский бизнес получает в распоряжение более широкий, чем прежде, набор легитимных инструментов для защиты своих интересов.

Оценивая итоговую результативность проведенных в ходе реформы внешнеторговой деятельности преобразований системы регулирования экспорта и импорта, следует отметить следующее.

1. Опыт прошедших лет доказал крайнюю неэффективность действия этой системы, на самом деле игнорирующей мировой опыт перестройки механизма регулирования внешнеторговой деятельности национальных хозяйствующих субъектов; и, самое главное, ее внедрение происходило с масштабным отрывом от существующих внутренних экономических и социальных реалий.

«Дерегулирование» внешнеэкономического комплекса страны воплотилось в создание крайне забюрократизированной и нерациональной системы управления ВЭД. Был создан и постоянно изменялся, усложнялся и, наоборот, доходил до примитивного механизм тарифного, нетарифного, налогового и валютного регулирования и контроля внешнеторговых операций (ужесточение и либерализация лицензионного режима и режима квотирования экспорта и импорта; введение и ликвидация института «спецэкспортеров»; установление и отмена обязательной регистрации контрактов, режима обязательного подтверждения соответствия цены, количества и качества

экспортируемых товаров; «паспортизация» экспортных, импортных и бартерных сделок; «унификация» ставок ввозных таможенных пошлин и т.п.). Принятые федеральные законы в сфере ВЭД в подавляющем числе случаев не носили характера прямого действия, и их реализация отдавалась на «откуп» многочисленным ведомствам, содержание инструкций которых часто противоречило друг другу. Ситуация усугублялась частой реорганизацией основного ведомства, курирующего внешнеэкономические связи, и изменением его функций.

Таким образом, со стороны государства не были обеспечены основные условия для эффективного вхождения российских участников ВЭД на внешние рынки в силу отсутствия стабильности, предсказуемости и «транспарентности» национальной законодательной базы, что, помимо прочего, вело к росту коррумпированности власти и развитию криминального бизнеса. В любом случае внешнеторговая деятельность становилась все более «рискованной».

2. Открытие отечественного рынка перед внешним несомненно имело значительный положительный эффект. Внешнеэкономический комплекс за годы реформ в целом оставался, по сути, единственным секторальным подразделением народного хозяйства страны, развивающимся позитивно, фактически спасая экономику России от окончательного развала. Российские производители приобрели неоценимый опыт работы в условиях внешней конкуренции, дающий им возможность совершенствования своей производственной и сбытовой деятельности, получили свободный доступ к валютным средствам, которые могли направлять на модернизацию производства. За счет импортных поставок была решена проблема советского дефицита товаров, прежде всего на потребительском рынке. В страну «потек» пусть слабый, но все же, с учетом прежней «нулевой отметки» дореформенного периода, стабильный «ручеек» зарубежных инвестиций. Однако

обвальная либерализация внешнеэкономической деятельности в итоге принесла больше негатива, чем позитива, особенно, в контексте перспектив развития национальной экономики России в целом и ее внешнеторговой сферы — в частности.

Рост экспортной квоты в ВВП страны более чем втрое, по сравнению с советским периодом, во-первых, связан с резким сокращением внутреннего производственного спроса, во-вторых, обеспечивается и продолжает обеспечиваться за счет фактически его монокультурной структуры, представленной невозобновляемыми топливно-сырьевыми товарами и продукцией первого передела. Это ставит экономику страны в крайне уязвимое положение и резкую зависимость от нестабильной конъюнктуры мирового рынка. Заработанные валютные средства не были использованы для модернизации национального производства и в значительном объеме нелегально ушли за рубеж. Поток импортной продукции «задавил» отечественных производителей, оказавшихся неспособными конкурировать с зарубежными фирмами, прежде всего, по ценовым параметрам ввозимых товаров. Существенным пробелом в системе государственного регулирования импортных потоков стало игнорирование того факта, что, на фоне тарифного «разоружения» стран-участниц международной торговли, резко возросло количество мер нетарифного ограничения товарного ввоза из-за рубежа за счет применения антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлин, санитарных норм, технических стандартов и т.п. Иностранные капиталовложения не смогли стать заметным фактором насыщения инвестиционного «голода» в реальном секторе экономики, даже в экспортоориентированных отраслях. В итоге развитие внешнеэкономических связей страны не смогло кардинальным образом изменить неэффективную международную специализацию российской экономики, усилило ее зависимость от мирового рынка и расширило «зону рискованной деятельности».

3. Начало нового этапа экономических реформ, в том числе во внешнеэкономической сфере, совпало с наступлением нового века. 2000—2003 гг., по данным официальной статистики, явились самым успешным периодом социально-экономического развития современной России, хотя по основным макроэкономическим показателям не удалось даже достигнуть уровня 1990 г. Внешняя торговля является исключением, но острота ее структурных проблем не только не смягчилось, но и усилилась. В связи с этим резко возрастает необходимость как корректировки самой внешнеторговой политики, так и совершенствования системы государственного регулирования внешней торговли с учетом уже реализованных и намечаемых направлений административной реформы в стране, «модернизации» систем государственного управления экономикой в целом и проявления новых тенденций в развитии мирохозяйственных связей.

4. При чрезмерном увлечении форсированной «подгонкой» национальных норм и правил регулирования внешней торговли к «стандартам» ВТО, наша экономическая дипломатия не смогла во время отреагировать на развитие тенденции к «размыванию» системы наднационального регулирования международной торговли и расширению внешнеторговых связей в рамках региональных и межрегиональных интеграционных экономических блоков и на уровне двусторонних соглашений, что чревато негативными последствиями в перспективе.

С учетом новых реалий должна строиться и политика торговых взаимоотношений России с региональными интеграционными группировками, прежде всего с ЕС и СНГ. Стало ясно, что даже «суррогатная» экономическая интеграция России в ЕС - наш основной внешнеторговый партнер, в ближайшей перспективе нереальна - это доказал ход многочисленных переговорных встреч сторон. Главные проблемы у России возникнут после того, как формат ЕС-15 с 1 мая 2004 г. трансформировался в формат ЕС-25 при

расширении Союза за счет ряда стран Центральной, Восточной и Южной Европы и государств Балтии. Страны-новички ЕС примут в отношении России те правила регулирования взаимной торговли, которые действуют в Евросоюзе, и не всегда в интересах нашей страны. Т.е. и в этом случае для России расширяется зона «дискриминируемой» торговли, к чему, как выяснилось, страна оказалась не совсем готовой.

5. Жизнь доказала, что подлинной реинтеграции в рамках СНГ не получилось, несмотря на то, что в этом регионе сконцентрированы наши важные геоэкономические и ключевые геополитические интересы. «Аморфность» Содружества подтверждается его распадом на субрегиональные блоки и снижением доли внутрирегиональной торговли. В рамках СНГ не удалось создать даже полноценной зоны свободной торговли — этот режим действует с многочисленными изъятиями, усложняя и без того непростой процесс торговых взаимоотношений, которые все больше «уходят» на субрегиональный и двусторонний уровень, и в дальнейшем эта тенденция будет усиливаться.

6. С учетом опыта прошлых лет, с одной стороны, должен быть отлажен достаточно жесткий, эффективно действующий механизм регулирования внешнеторговых сделок, обеспечивающий баланс интересов государства и экспортеров и импортеров, одинаково легитимно соблюдающих установленные «правила игры». С другой - жесткость регулирования и контроля в этой сфере не должна быть синонимом усиления бюрократизации процесса. Наоборот, система государственного регулирования внешней торговли должна быть максимально «компактной», транспарентной и формировать то правовое поле, на котором эффективно осуществляют свою деятельность и участники ВЭД, и государственные органы, их контролирующие. В этих условиях, не допуская примитивизма, эффективно смогут действовать и службы, уполномоченные на проведение такого контроля на «низовом», оперативном уровне, включая таможенные органы.

1.3. СИСТЕМА РИСКОВ В УПРАВЛЕНИИ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РОССИИ

Все сферы экономической деятельности, включая внешнюю торговлю, подвержены рискам. Изучению рисков уделяется в мировой практике огромное внимание, хотя экономическая теория до сих пор не выработала однозначного толкования сущности понятия «риск», что объясняется, в первую очередь, многоаспектностью данной категории. Однако и мировая, и отечественная практика исходят из того, что само существование риска связано с невозможностью со 100-процентной точностью прогнозировать будущее. Отсюда основным свойством риска является то, что он рассматривается только по отношению к будущему. А поэтому риск органически связан с планированием, прогнозированием и принятием решений с учетом будущих условий.¹

Во внешнеторговой деятельности изучение риска особенно актуально, так как в результате наступления рискового события возможно не просто перераспределение созданного национального продукта внутри страны, но и на межгосударственном уровне «безвозмездную» передачу его в пользу других стран. Рассматривая сущность внешнеторговых рисков, целесообразно остановиться на раскрытии характерных черт и конкретных особенностей проявления рисков при проведении экспортно-импортных операций.

Сфера действия внешнеторговых рисков. В мировых торговых отношениях риски при проведении внешнеторговых операций могут проявляться на различных иерархических уровнях: у конкретного участника ВЭД, в отдельной отрасли хозяйства, а также в экономике страны в целом. Поэтому, несмотря на то, что во внешней торговле, как правило, участвуют экс-

В буквальном переводе понятие «риск» означает принятие решения, результат которого неизвестен.

портеры и импортеры (контрагенты) двух стран, следует помнить и о более высоких иерархических институтах (отдельных отраслях и сферах национальной экономики и хозяйства страны в целом). К примеру, от неточного учета курса валют возможно получение непредвиденных потерь при внешнеторговой операции, которые «замкнутся» в рамках конкретного участника ВЭД, то есть отрицательно повлияют только на его финансовое положение. Если же экспортер при формировании контрактной цены недостаточно обосновал ее, то со стороны страны-контрагента возможны антидемпинговые расследования, что может отрицательно повлиять на экономику конкретной отрасли. Возможны случаи, когда, допустим, при импорте завозится готовый товар в больших количествах, но по низкой цене. Это может негативно отразиться на отечественной отрасли, а при определенных условиях и на экономической безопасности страны в целом. Поэтому при учете и управлении риском необходимо ориентироваться на интересы различных иерархий (участник ВЭД - отрасль - экономика страны в целом).

Экономическая природа проявления внешнеторговых рисков. Риски в сфере ВЭД проявляются через индикаторы доходности и экономических потерь при осуществлении экспортно-импортных операций. К таким индикаторам относятся: объем, динамика и структура внешнеторгового оборота с выделением экспортной и импортной частей; уровень и динамика мировых цен на экспортную и импортную продукцию; эффективность (рентабельность) экспортных и импортных операций; условия торговли и др.

Вероятность наступления рискового события. Дело в том, что при проведении внешнеторговых операций необходимо исходить из того, что риск как событие в процессе перемещения товаров, работ, услуг и капитала через таможенные границы может произойти, а может (при соответствующих условиях) и не произойти. То есть, риск относится к вероятностным категориям. Причем на степень возникновения риска во внешнеэкономиче-

ской деятельности воздействуют как объективные, так и субъективные факторы (условия). К объективным факторам риска при проведении экспортно-импортных операций относятся: конъюнктура мирового рынка, валютный курс, экономическая стабильность иностранных контрагентов, правовая и политическая устойчивость как в стране импортера, так и экспортера и др. Внутренние фактора риска — это такие, которые подвластны непосредственно самому участнику ВЭД, способному воздействовать на степень возникновения риска. К ним можно отнести выбор сферы внешнеэкономической деятельности, ориентация на конкретных иностранных контрагентов (фирмы, организации, страны), форма внешнеторгового контракта и договора, заявление определенного таможенного режима и др. Чем выше вероятность наступления риска при проведении внешнеторговых операций, тем при благоприятных условиях более возможно получение относительно высоких положительных результатов, то есть возможно повышение эффективности ВЭД. И наоборот, чем ниже уровень риска, тем ниже и возможность получения высоких положительных результатов. Поэтому, с одной стороны, участники ВЭД, желая подстраховаться от возможного наступления рискового события, разрабатывают «якобы благоразумную, осторожную» тактику — свести к минимуму степень риска. При таком подходе из нескольких возможных альтернативных решений выбирается то, при котором уровень риска минимален. С другой стороны, желание получить более высокий эффект «заставляет» участников ВЭД проявлять свою деловую активность и идти на риск. В этой связи целесообразно выбирать оптимальное соотношение уровня риска и степени деловой активности, что на практике является весьма непростым делом. Анализ работы малых, средних и крупных участников ВЭД показал, что на выбор оптимального соотношения между уровнем риска и деловой активностью оказывают влияние такие факторы, персонифицированные по отношению к руководителям и менеджерам внешнеторговых организаций, как:

обеспеченность участников ВЭД необходимой информационной базой для анализа конъюнктуры мирового и внутреннего рынков;

способность руководителей внешнеторговых организаций грамотно анализировать имеющуюся информацию в области мировой экономики, делать обоснованные выводы и принимать оптимальные решения с учетом факторов риска;

интуиция руководителей и менеджеров организаций, участвующих в мировой торговле. Дело в том, что практически все экономические процессы не могут быть строго, формально детерминированы. Нет строго научных прогнозов, которые бы предусматривали 100-процентное наступление их результатов;

- опыт работы на мировых рынках. Российские организации являются «молодыми» относительно большинства фирм высокоразвитых стран, которые задают основной тон на мировых рынках. Отечественные организации, по существу, только начинают осваивать мировой рынок. В связи с этим часто принимаются неоптимальные решения в части учета риска.

Вероятность возникновения системных неблагоприятных последствий. При выборе рискового варианта во внешнеторговой сфере, как правило, ориентируются на получение положительного результата. Именно исходя из этого, участники ВЭД вырабатывают стратегию и тактику взаимодействия с мировым рынком. Однако, необходимо, в первую очередь, четко просчитывать негативные последствия от возможного проявления риска (причем такие последствия должны дифференцироваться в зависимости от различной степени риска). Если при благоприятном исходе (ненаступлении события риска) можно прогнозировать положительные результаты только непосредственно для участника ВЭД, то возможное наступление негативных последствий (при проявлении риска различной степени) необходимо рассчитывать не только для самого участника экспортно-импортных операций,

но и для смежных с ним областей. То есть, следует учитывать мультиплицирующий «эффект», характеризующийся потерями организаций, связанных с участником ВЭД технологическими, организационными и экономическими отношениями, и для государства. В этом и проявляется системность прогнозирования неблагоприятных последствий.

Неизбежная вариабельность уровня риска. Во внешнеторговой деятельности риск характеризуется высокой степенью дифференциации по различным операциям. Значительный разброс уровня риска зависит от большого количества факторов. Это и направление трансграничного перемещения в мировом пространстве товарных потоков (ввоз, вывоз, транзит), и способ транспортировки (морской, железнодорожный, автомобильный, авиационный транспорт, путепроводы), и особенности товаров (быстро портящиеся и непортящиеся), и страны и фирмы контрагенты (надежные и рисковые), и форма оплаты товара (аккредитив, инкассо, чеки и др.), и сроки выполнения внешнеторговых контрактов (короткие, средние, длительные), и валюты цены и платежа (национальная, свободно конвертируемая, замкнутая, клиринговая), и выбор базиса поставки в соответствии с Инкотермс, и наличие посредников, и конъюнктура как на мировых, так и на внутренних рынках, и макроэкономические условия в странах-контрагентах, и целый ряд других конкретных факторов. Все факторы, оказывающие влияние на вариабельность (дифференциацию) уровня риска, подразделяются на объективные и субъективные и находятся в постоянной динамике. Это значительно осложняет анализ, учет и управление рисками во внешнеэкономической сфере.

В зависимости от причины возникновения риска можно выделить следующие его виды:

— природно-естественные риски. Этот вид рисков, отмечаемых в практике мировой торговли, возникает под влиянием таких непредвиденных и непреодолимых сил природной стихии как грозы, тайфуны, цунами, пожа-

ры, землетрясения, эпидемии и др. Во внешнеторговых экспортных и импортных контрактах данные риски фигурируют в разделе «Форс-мажорные условия контракта». Такие риски относятся к объективным. И они практически не могут быть учтены при выборе альтернативного варианта внешнеторговой операции;

— экологические риски. Эти виды рисков во внешнеторговых операциях следует рассматривать с нескольких сторон. Во-первых, со стороны негативного воздействия человека на природу. Как правило, данная сторона экологического риска проявляется при экспортных операциях, связанных с вывозом сырьевых ресурсов (особенно невоспроизводимых - нефть, газ, руды, а также и долговоспроизводимых - лес). В данном случае экологический риск проявляется не непосредственно при выполнении экспортной операции, а позже - когда экономика, да и не только экономика, страны столкнется с дефицитом ресурсов. Кроме того, природные ресурсы со временем повышаются в цене. Поэтому их экспорт сегодня — это недополучение эффекта в будущем. В связи с этим при планировании экспортной операции необходимо учитывать риск экономических потерь страны в будущем.

Во-вторых, с позиций возможного загрязнения окружающей среды. Этот вид экологического эффекта чаще всего может возникать при импорте и транзите. Причем на практике это может проявляться с двух сторон. Первая — ввоз в страну (либо транзит через страну) продукции, которая может негативно влиять на экологию природы. К примеру, радиоактивные отходы или продукция, для утилизации которой в стране недостаточно мощностей или технологий. Вторая - ввоз иностранных товаров в страну для переработки. Зачастую развитые страны, заботясь об экологии своей страны, отправляют на переработку сырье в менее развитые страны, в которых «грязные» производства будут отравлять окружающую среду. При составлении экспортных и импортных контрактов такие экологические риски необходимо не только учитывать, но и управлять ими.

В-третьих, с позиций завоза в страну продукции, потребление которой может нанести вред здоровью людей. Это связано с импортными операциями. К примеру, импортирование товаров, не отвечающих санитарным требованиям (стандартам), действующим в стране ввоза. Риск ввоза таких товаров в страну необходимо учитывать еще до заключения внешнеторговых контрактов;

- административные риски. В первую очередь, к ним относятся риски,
связанные с изменениями государственных нормативных и законодательных
актов как внутри страны, так и в странах- контрагентах. Особенно это нега
тивно отражается на участниках внешнеторговых операций, работающих на
основе долгосрочных контрактов. Управление такими рисками находится в
плоскости более тщательного изучения экономико-политической ситуации в
странах-контрагентах, а также в более тщательной и продуманной подготов
ке внешнеторговых контрактов;

— коммерческие риски. Это наиболее вероятные риски во внешней тор
говле, которые, с одной стороны, могут принести значительный экономиче
ский ущерб участникам ВЭД, но, с другой, их можно отнести к субъективным
и при тщательной проработке внешнеторговых контрактов свести их к мини
муму. В первую очередь, это относится к такой разновидности коммерческих
рисков, как селективные риски. Селективный риск — это риск сугубо субъек
тивного характера. Он выражается в необоснованном выборе при проведении
внешнеторговых операций иностранного контрагента, товара, предназначен
ного для экспорта или импорта, валюты контракта и валюты платежа.

Проявляются коммерческие риски в различных формах. К наиболее распространенным из них относятся следующие:

во-первых, непоступление (или неполное поступление) валютной выручки от экспорта товаров. Основную причину непоступления валютной выручки нужно видеть в недостаточном изучении экспортером своего контрагента-импортера;

во-вторых, при импорте товаров зачастую используются система предоплаты либо авансовые платежи. Практика внешней торговли сталкивается с ситуацией, когда товар после предоплаты (или авансового платежа) не поступает импортеру. Основная причина этого, как и по непоступлению валютной выручки экспортеру, - слабое изучение иностранных экспортеров, которых следует дифференцировать по степени риска;

в-третьих, при международных бартерных операциях возможны риски непоставки (недопоставки) встречного товара (работ, услуг) в определенном бартерным договором объеме, номенклатуре и сроках. Наиболее значительны данные риски для участников ВЭД, которые выполнение бартерных договоров начинают с экспортной поставки, а импортная для них идет как встречная поставка.

Особое место в системе коммерческих рисков при внешней торговле занимают валютные риски. Так как внешняя торговля при свободных экономико-политических условиях предполагает оплату экспортируемого товара какой-либо валютой или ценной бумагой, выраженной в одной из валют стран мира, то внешнеторговые операции подвержены определенному риску, связанному с опасностью валютных потерь при неучтенном изменении курса одной иностранной валюты по отношению к другой. В конечном счете, валютный риск является следствием непланируемого изменения покупательной способности денег различных стран, особенно усиливающегося в условиях глобализации мировой экономики как синергии национальных хозяйств и вызывающего неопределенность формирования валютных курсов, то есть соотношений между валютами разных стран. Конечно, практика выработала определенные способы учета таких рисков (ускорение исполнения внешнеторговых контрактов, отражение в контрактах скользящих и с последующей фиксацией цен, а также возможного изменения валютного курса и т.д.). Однако в полной мере устранить риск, связанный

с изменением валютных курсов, не удается. Кроме того, валютные риски проявляются и при использовании разных валют, дифференцированных по их обратимости (конвертируемости). При прочих равных условиях относительно меньшая степень валютного риска наблюдается при использовании свободно конвертируемых валют, по сравнению с замкнутыми и клиринговыми. Поэтому следует вырабатывать более надежные средства учета и управления валютными рисками.

Чрезвычайно актуальной во внешней торговле является проблема управления рисками, связанными с изменением цен. По существу — это инфляционные риски. Причем ценовые или инфляционные риски при осуществлении внешнеторговых операций связаны как с изменением мировых цен (цен мировых товарных рынков), так и с изменением внутренних цен. В итоге учет мировых и внутренних цен в едином процессе ценообразования на внешнеторговые товары (контрактных цен) значительно усиливает неопределенность в получении результата — увеличивает степень риска. И хотя на практике делаются попытки оградиться от инфляционного риска (к примеру, использование в контрактах цен с последующей фиксацией, скользящих цен, применение специфических и комбинированных ставок таможенных платежей и др.), эта проблема для внешнеторговых операций еще далека от своего разрешения и требует специального исследования.

Все перечисленные риски, относящиеся к системе внешней торговли, имеют непосредственное отношение не только к конкретным участникам ВЭД, но, может быть, даже в большей мере к экономике государств, регионов. С позиций государства недоучет внешнеторговых рисков может вызвать такие негативные процессы и явления, как: ослабление экономического потенциала страны и ее отдельных регионов; формирование неоптимальной структуры национальной экономики; «перекос» структуры внешнеторгового оборота; сокращение поступлений в доходную часть бюджета (как непосредственно

за счет внешней торговли, так и опосредованно - от внутренней экономики); создание проблем в области экологии и социальной сферы и т.д.

Именно поэтому на государственном уровне (совместно с предпринимательскими структурами) необходимо вырабатывать способы защиты от внешнеторговых рисков. Одним из важнейших направлений этой деятельности является использование таможенного механизма и его настройка на анализ, учет и управление внешнеторговыми рисками, возникающими в процессе перемещения товаров через границу России. В данном контексте речь идет о так называемых «таможенных рисках», которые необходимо учитывать в деятельности таможенных органов в пределах предоставленной им компетенции.

Гл а в a 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВЫХ ОПЕРАЦИЙ

2.1. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ: ПРИНЦИПЫ, КРИТЕРИИ, ПОКАЗАТЕЛИ

В связи с тем, что Россия принимает все более активное участие в процессе международного разделения труда и развития мирохозяйственных связей, существенно изменилась роль, значение и эффективность деятельности таможенных органов страны.

Под эффективностью деятельности таможенных органов будем понимать соотношение эффекта, полученного в результате деятельности таможенных органов по регулированию и контролю экспортно-импортных операций, и затрат по осуществлению этой деятельности. В связи с этим возникает необходимость в объективной оценке экономических результатов и затрат деятельности таможенной службы.

Методология оценки эффективности деятельности таможенных органов, по нашему мнению, должна строиться на основе следующих принципов:

во-первых, моделирование во взаимосвязи потоков товаров, ресурсов, валютных и денежных средств, относящихся к внешнеторговым процессам;

во-вторых, ориентация на более эффективное использование бюджетных ресурсов при сопоставлении интегральных результатов и затрат, связанных с таможенным регулированием и контролем внешнеэкономической деятельности;

в-третьих, приведение разновременных расходов и доходов, относящихся к ВЭД, к условиям их соизмеримости по экономической ценности к конкретному периоду;

в-четвертых, учет и управление рисками при проведении экспортно-импортных операций, относящихся к компетенции таможенной службы.

Эффективность таможенной деятельности непосредственно связана с целью таможенных органов: чем надежнее и с меньшими затратами достигается цель, тем эффективнее функционирует таможенная служба. И наоборот, рост эффективности таможенной службы приближает реализацию поставленных целей. Мера такого приближения служит критерием эффективности.

Количественную определенность критерий эффективности получает через показатели эффективности, которые, как правило, можно выразить в стоимостной форме.

Эффективность деятельности таможенных органов следует рассматривать не только (и не столько) с «сугубо» таможенных позиций, но и с позиций эффективности управления народным хозяйством в целом и управления внешней торговлей — в частности (см. рис.2.1.1).

Для определения степени участия отдельных факторов в формировании эффективности необходимо специально разработать методику факторного анализа, на основе которой можно было бы определить воздействие на эффективность различных факторов. В данном исследовании сделана попытка представить общие направления разработки такой методики.

Как уже было сказано, эффективность включает показатели результатов и затрат. Следует отметить, что затраты, связанные с осуществлением таможенной деятельности, выражаются посредством показателей, выявление и количественная оценка которых достаточно отработаны и прозрачны. Несмотря на то, что количество показателей, характеризующих затратную составляющую эффективности таможенной деятельности, относительно невелико, они проходят через всю систему национальной экономики. Поэтому учет показателей затрат следует вести не только в чисто таможенной деятельности, но и в затрагивающих ее остальных сферах экономики.

Рисунок 2.1.1

Место эффективности таможенного регулирования

в системе эффективности управления

народным хозяйством и внешней торговлей

- эффективность управления народным хозяйством

эффективность управления внешней торговлей

- эффективность управления таможенной деятельностью

К важнейшим результатам таможенной деятельности, носящим качественный характер, относятся мероприятия по обеспечению экономической безопасности страны. Они характеризуются совокупностью мер по созданию условий для оптимального развития отраслей и сфер отечественной экономики, ее структурной перестройки, защите отечественных товаропроизводителей от недобросовестной иностранной конкуренции, эффективной структуры экспорта. В связи с этим, при оценке эффективности таможенной деятельности по регулированию и контролю за внешнеторговыми операциями следует отдельно рассматривать и показатели затрат, и показатели результата (эффект).

При оценке эффективности таможенной деятельности затраты необходимо классифицировать на две группы:

- затраты, имеющие непосредственное отношение к самой таможенной
службе (прямые);

— затраты, не имеющие непосредственного отношения к таможенной
службе, но формирующиеся под ее воздействием (косвенные).

В свою очередь, затраты, относящиеся к обеим группам, подразделяются на единовременные и текущие.

Достаточно подробно структура затрат на содержание таможенной системы представлена в работах к.э.н. Корнякова К.А.¹

Наиболее сложной проблемой при оценке эффективности таможенной деятельности является определение результатов (эффекта) таможенного регулирования и контроля за экспортно-импортными операциями. Дело в том, что такие результаты проявляются главным образом в системе народного хозяйства в целом, а не только в самой таможенной службе. Поэтому и подход

См.: Корняков К.А. Управление развитием технологий таможенного контроля товаров и транспортных средств в таможенных органах Российской Федерации. - М.: РИО РТА,2003.-С.38-40идр.

к оценке результатов такой эффективности попытаемся представить в двух направлениях.

Первое направление - это оценка эффекта, возникающего в сферах национальной экономики, косвенно связанного с результатами таможенной деятельности по опосредованию внешней торговли. Второе направление относится к учету эффекта от регулирования экспортно-импортных операций непосредственно таможенными методами.

Наиболее значимо для экономики страны первое направление. Именно здесь в значительной мере проявляется эффект, связанный с управлением внешней торговлей и таможенным регулированием. Следует отметить, что эффект от управления внешнеторговой деятельностью зависит от многих факторов, в системе которых есть место и таможенному регулированию и контролю. Величина экономического (народнохозяйственного) эффекта может быть рассчитана на макроэкономическом уровне с использованием таких базовых показателей, как ВВП, внешнеторговый оборот с выделением экспорта и импорта, чистый доход (с дифференциацией на прибыль, НДС, акцизы), доходы и расходы бюджета, дотации на поддержание экспортоори-ентированных производств и ряд других.

Следует обратить внимание на то, что рост ВВП обеспечивается не только (да и не столько) за счет улучшения внешнеэкономической деятельности (включая таможенное регулирование и контроль), но главным образом за счет внутренних факторов, характерных для рыночной экономики. Поэтому при оценке эффективности таможенной деятельности необходимо определить, во-первых, в какой мере рост ВВП обеспечивается за счет внутренних факторов, во-вторых, в какой мере он вызван совершенствованием в системе управления ВЭД и, в-третьих, какова доля в приросте ВВП получена за счет таможенного регулирования и контроля.

Учитывая важность мер по защите внутреннего рынка, являющегося основным рынком сбыта продукции перерабатывающих отраслей, за счет которой в ближайшей перспективе будет увеличиваться ВВП (а к 2010 году предполагается удвоить ВВП), а также мер по повышению эффективности и конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке и по стимулированию экспорта, на рост ВВП все большее воздействие будет оказывать внешнеэкономическая деятельность и ее инструмент — таможенное регулирование и контроль.

В связи с тем, что в настоящее время одной из важнейших функций системы таможенного регулирования является фискальная, особое внимание в работе уделено эффективности таможенной деятельности по формированию и расходованию бюджетных средств, связанных с внешнеторговыми операциями. Как известно, составным элементом экономической эффективности является бюджетная эффективность, на величину которой существенное влияние оказывает система таможенного регулирования и контроля за внешнеторговыми операциями. Важнейшим показателем бюджетной эффективности является бюджетный эффект. Бюджетный эффект определяется как разница между суммой доходов бюджета, полученных вследствие таможенного регулирования и контроля, и расходами бюджета на проведение мероприятий таможенными органами (единовременного и текущего характера).

При определении бюджетной эффективности в качестве эффекта могут выступать не только показатели, связанные с приростом поступлений в бюджет, но и экономия бюджетных ресурсов. К такой экономии, в первую очередь, следует отнести экономию расходов на поддержание отечественных производителей, расходов по безработице, по обслуживанию внешнего долга, уменьшение затрат в связи с улучшением взаимодействия федеральных и региональных таможенных органов, уменьшение потерь в связи с утечкой конфиденциальной информации, снижение потерь в связи с сокращением таможенных правонарушений и др.

Однако наиболее очевидны прямые бюджетные результаты таможенного регулирования и контроля, которые можно представить в виде фактических поступлений таможенных платежей в федеральный бюджет (это величина с положительным знаком) и в виде недополучения доходов бюджета в результате нарушений участниками ВЭД таможенных правил (эта величина с отрицательным знаком). Соотношения между отдельными составляющими бюджетного эффекта и затрат приведены на схеме 2.2.2.

Приведенная схема иллюстрирует формирование потенциального бюджетного эффекта, который бы характеризовал такой результат деятельности таможенного органа, когда весь объем внешнеторговых операций, подлежащих обложению таможенными платежами, был бы выявлен и учтен полностью.

Однако определенная доля внешнеторговых сделок остается скрытой от таможенных органов. Это — и контрабандные операции, и внешнеторговые сделки, совершаемые с различными видами недостоверного декларирования (необоснованное заявление таможенной стоимости товара, физического объема товаров, страны происхождения, кода наименования товара и др.). Поэтому показатель потенциального бюджетного эффекта следует определять как результирующую трех составляющих: фактического результата, скрытого (невыявленного) результата и затрат на нужды таможенных таможенного регулирования и контроля. При этом учитывается следующая зависимость:

ЛБЭ = ФР + НР-ЗТО,

где: ПБЭ - показатель потенциального бюджетного эффекта,

ФР - показатель фактического результата бюджетного эффекта, HP — показатель скрытого (невыявленного) результата, ЭТО - показатель затрат на осуществление таможенного регулирования и контроля.

Схема 2.2.2

Составные элементы реального бюджетного эффекта, на размер которого непосредственное влияние оказывают таможенное регулирование и таможенный контроль внешнеэкономической деятельности

РАСЧЕТНЫЙ БЮДЖЕТНЫЙ РЕЗУЛЬТАТ

Фактический бюджетный результат

Невыявленные потери доходов бюджета

Расходы бюджета

на покрытие затрат

таможенных органов

Текущего характера

Таможенная

пошлина, акцизы,

Прочие доходы бюджета

Потери от контрабанды

Потери

от недостоверного

декларирования

_{7 V}

Единовременного

Доходы от оказания

услуг

участникам

Доходы от реализации правоохранительной функции (штрафы, доходы от реалицации конфискованных товаров)

Соотношение между показателями фактического и потенциального эффектов является показателем, характеризующим уровень или коэффициент собираемости таможенных платежей. В формализованном виде его можно представить следующим образом:

К_тп = ФР/ПБЭ, где: К_тп - коэффициент собираемости таможенных платежей.

Как уже отмечалось ранее, мера приближения фактического результата бюджетного эффекта (ФР) к потенциальному (ПБЭ) выступает в качестве критерия бюджетной эффективности. Чем ближе коэффициент К_тп к 1, тем более эффективно таможенное регулирование и контроль. Следует отметить, что в настоящее время он равен 0,65-0,75. Сокращение (а в идеале — устранение) объема невыявленных таможенными органами потерь (HP), а также обоснованная минимизация затрат на таможенное регулирование и контроль (ЗТО) следует в полной мере относить непосредственно на бюджетный эффект таможенных органов по регулированию и контролю внешней торговли государства.

Следует отметить, что в России уже была предпринята попытка разработать методику расчета бюджетного эффекта от таможенного регулирования и контроля внешней торговли. В 1995 году были разработаны в ГТК РФ и утверждены рекомендации, посвященные оценке эффективности таможенного регулирования и контроля внешней торговли,¹ в подготовке которых принимал непосредственное участие автор диссертации. К сожалению, в дальнейшем она не получила должного развития. Поэтому целесообразно продолжить исследование по данной проблеме с выходом на практические

«Методические рекомендации по оценке эффективности основных мероприятий, предусматриваемых комплексной программой развития таможенной службы на 1995— 1979 гг.». - М.: ГТК РФ, 1995.

расчеты потенциального бюджетного эффекта и объема невыявленных таможенными органами потерь бюджета применительно к каждому виду таможенного платежа.

Как уже отмечалось, с ростом внешнеэкономического оборота, как правило, увеличиваются прямые доходы от внешнеэкономической деятельности в виде таможенных платежей (ввозные и вывозные пошлины, НДС, акциз, сборы и прочие поступления). Динамика и структура таможенных платежей приведены в табл. 2.2.1.

Таблица 2.2.1

Поступление таможенных платежей в федеральный бюджет РФ

в 1995-2002 гг.

Источник: Рассчитано по данным ГТК РФ.

Доля таможенных платежей в общих доходах федерального бюджета в 2003 году составляла 27,6 процентов, а в отдельные периоды она достигала трети в доходной части бюджета страны. При разработке методики оценки эффективности таможенной деятельности целесообразно определить величину эффекта, формируемого за счет таможенного регулирования и контроля, отдельно по каждому виду таможенного платежа.

Следует отметить, что на бюджетную эффективность таможенной деятельности оказывает влияние и тот фактор, что система учета и собираемости таможенных платежей от внешнеторговых операций более надежная и существенно менее сложная по сравнению с системой внутреннего налогообложения. На это обратил внимание британский экономист Корден¹, который писал, что стоимость таможенного обложения обычно дешевле работы по сбору внутренних налогов. По его мнению, с которым мы полностью согласны, это происходит главным образом из-за того, что основные потоки внешней торговли можно контролировать с меньшими затратами, чем большое количество индивидуальных налогоплательщиков, функционирующих на внутреннем рынке.

Кроме прямого бюджетного эффекта следует выделить и косвенные эффекты. К ним, в первую очередь, относятся показатели, характеризующие экономию бюджетных расходов в связи с:

поддержанием отечественного производства. Создание посредством внешнеторгового и таможенного регулирования благоприятных условий для конкуренции на внешнем и внутреннем рынках отечественных товаров позволит, с одной стороны, способствовать развитию импортозамещающих отраслей экономики, с другой — формированию более оптимальной структу-

¹ Corden W.M. Trade Policy and Economic Welfare. Clarendon Press. Oxford. 1989. — С 65.

ры экспорта. Оба эти направления, особенно первое, только за счет масштабов производства позволят увеличить налоговые поступления в бюджет. Кроме того, развитие экспортного и импортозамещающего производств создаст дополнительные рабочие места, что приведет к снижению бюджетных расходов по безработице;

борьбой с контрабандой наркотиков. Препятствуя превращению России в один из международных наркорынков, таможенные органы экономят государственные средства, которые используются на борьбу с наркоторговцами и реабилитацию наркоманов;

упрощением таможенных процедур и контроля. Переход таможенных органов, главным образом, на послетаможенный контроль позволит сэкономить бюджетные расходы при повышении надежности и качества контроля;

совершенствованием взаимодействия федеральных и региональных таможенных органов с другими контролирующими ведомствами. Создание более рациональной схемы размещения таможенных органов по территории страны, совершенствование их информационного обеспечения, сокращение времени таможенного оформления и контроля посредством усиления взаимодействия с пограничной, ветеринарной, санитарной службами (внедрение системы «одного окна») приведет к сокращению бюджетных расходов как в абсолютном, так и в относительном размерах.

В перечисленных мероприятиях таможенное регулирование и контроль принимают косвенное участие. Несмотря на это, следует разработать механизм, оценивающий вклад таможенной системы в экономию бюджетных средств от этих мероприятий.

Важную роль при оценке эффективности таможенного регулирования играет экологический фактор. Не пропуская на таможенную территорию России недоброкачественные товары, например, продукты питания, тамо-

женная служба способствует сохранению здоровья населения, снижению заболеваемости и смертности, а также улучшению демографической ситуации в стране, высвобождая при этом бюджетные средства на другие цели.

Таким образом, экологические результаты деятельности таможенных органов являются исключительно важными для обеспечения безопасности страны. Однако они не поддаются прямой количественной экономической оценке. Необходимы усилия научных сотрудников и практиков, занимающихся внешнеэкономической и таможенной деятельностью, по формированию специальной методики такой оценки.

Помимо обеспечения народнохозяйственного, бюджетного, экологического эффектов таможенная служба принимает участие также в формировании определенного выигрыша предприятиями и организациями, осуществляющими и обслуживающими внешнюю торговлю. Это проявляется в:

сокращении расходов и потерь участников ВЭД в связи с повышением оперативности, упрощением и ускорением таможенного оформления и контроля, расширением системы консультирования и информирования таможенными органами участников ВЭД, более надежным обеспечением конфиденциальности служебной информации;

росте доходов околотаможенной инфраструктуры на основе развития материально-технической базы, улучшения кадрового потенциала, совершенствования взаимодействия с таможенными органами.

В отечественной практике имеются научные разработки, посвященные экономической эффективности непосредственно таможенного контроля.¹ В основу критериев эффективности таможенного контроля положены принципы: надежность, экономичность, оперативность. Конечно, это важная сфе-

Корняков К.А. Управление развитием технологий таможенного контроля товаров и транспортных средств в таможенных органах Российской Федерации. - М.: РИО РТА, 2003. - С.34.

pa эффективности, но она ограничивается только чисто таможенными технологиями. Более продуктивно рассматривать весь спектр (макроэкономический, микроэкономический, чисто таможенный) эффективности таможенной системы, что и сделано в данной диссертации.

По нашим предварительным расчетам, таможенная служба России приносит стране ежегодно эффект (с учетом всех его видов) до 2 млрд долларов США. Более точно эффект можно будет определить с помощью специальной методики, при разработке которой целесообразно учесть рассмотренные принципы, критерии, показатели эффективности таможенных органов.

Объективной реальностью становится тот факт, что при совершенствовании таможенного регулирования с целью повышения его эффективности необходимо использовать механизм более высокой управляемости внешнеторговыми и таможенными рисками.

2.2. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ РИСКАМИ

Таможни различных стран мира, в том числе и российская таможенная система, весьма серьезно относятся к проблемам риска. В ряде стран, к примеру, в Новой Зеландии и Австралии, даже выработан специальный стандарт по управлению таможенными рисками. На высоком уровне поставлена работа по управлению таможенными рисками в Мексике, США, Канаде.

Наиболее общее понятие риска применительно к таможенному делу это - «вероятность совершения неправомерных действий участниками ВЭД, могущих привести к убыткам или ущербу для различных сфер экономики и общества в целом при импорте и экспорте товаров и услуг». Имеется и другое, более конкретное определение таможенного риска — это вероятность нарушения таможенного законодательства, связанная с неправомерными действиями участников ВЭД в сфере таможенной оценки, последствиями кото-

рой является уклонение от уплаты таможенных платежей . Не споря по существу более конкретного определения таможенного риска, следует заметить, что такое понимание риска следует рассматривать лишь как одну из важнейших структурных составляющих более общего понятия риска.

Таможенные риски следует, во-первых, анализировать, во-вторых, оценивать, в-третьих, управлять ими.

Под анализом риска понимается определение причин, факторов, условий, мест, времени и сфер возникновения рисков на основе проведения мониторинга экспортно-импортных операций, анализа внешнеторговых поставок и изучения полной фактической информации о перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу. Ведущим элементом при анализе рисков является наличие полной и достоверной информации о товарах, транспортных средствах, внешнеэкономических операциях, участниках ВЭД, таможенных перевозчиках, таможенных брокерах, относящихся к группам риска. Все это помогает таможенным органам своевременно принимать необходимые меры для контроля за соблюдением ими таможенного законодательства при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Необходимым условием этого является наличие специальной системы, обеспечивающей получение таможенными органами всех уровней достоверной информации в полном объеме. Следует отметить, что в первом в мире стандарте по управлению рисками в таможенной службе, разработанном в Австралии в середине 90-х годов, в качестве одного из главных условий эффективной работы таможенной администрации

Подобное определение риска приводится в разработке Оперативного управления ГТК России «Анализ и управление рисками на основе сведений, содержащихся в электронных уведомлениях». Приказ ГТК РФ №465 от 8 мая 2002 г. тоже посвящен только определению перечня критериев таможенных фискальных рисков, которые могут привести к неуплате таможенных платежей.

обозначено создание информационной службы внешних (поступающих из вне) и внутренних (формирующихся внутри страны) информационных потоков. Более того, в стандарте рекомендуется введение персональной ответственности за достоверность или недостоверность предоставляемой информации.

ГТК России разрабатывает и внедряет в практику мероприятия по интеграции в единую систему внутренних информационных потоков, информационно-вычислительных, телекоммуникационных систем. Это уже принесло положительный эффект., связанный с минимизацией рисков в таможенном деле на основе роста качества сбора необходимых данных, повышения оперативности, ускорения обработки, передачи и предоставления информации о внешнеэкономической деятельности. Но управление рисками в современных условиях невозможно только на основе использования внутренних информационных потоков. Поэтому необходимо развивать информационную систему таможенных органов, все более включаясь в мировую информационно-техническую сферу. Это позволит более эффективно определять уровень риска при проведении таможенного оформления и контроля.

В настоящее время перед таможенными органами России стоит еще одна проблема, связанная с развитием информационно-технической базы — это электронная торговля. Мировая практика в этой области шагнула далеко вперед. У России также нет альтернативы развитию электронной торговли. Причем этот процесс не должен противоречить мировой практике, т.к. внешняя торговля основывается на единых принципах. В то же время электронная торговля, особенно в начальном периоде, является областью повышенного риска для таможенной службы. Чтобы уменьшить степень риска при электронной внешней торговле, одним из условием должна быть хорошо отлаженная информационно-технологическая система таможенных органов.

Оценка таможенных рисков хорошо описана в работах А. Шишкина и обозначена как оценка степени риска (ОСР). Мы также считаем, что оцен-

ка риска включает в себя несколько этапов: а) выявление факторов риска;

б) определение влияния этих факторов на вероятность возникновения риска;

в) количественное выражение величины риска, построение алгоритмов и мо
делей возникновения и управления рисками; г) оценка возможного ущерба
при возникновении факта риска.

Управление рисками является системной категорией. В качестве составных элементов в нее входят и анализ, и оценка рисков. Управление рисками предполагает осуществление необходимых действий, управленческих решений в целях недопущения возникновения факта риска или уменьшение негативных последствий в случае его возникновения. Нельзя управлять рисками, не осуществив анализа и не оценив степень риска. С организационной точки зрения управление рисками можно понимать как завершающую стадию триады: анализ риска — оценка риска — управление риском. То есть управление риском можно рассматривать как самостоятельное понятие, как равноправный элемент этой триады. В связи с этим управление риском — это осуществление со стороны таможенных органов необходимых действий, управленческих решений в целях недопущения возникновения факта риска или уменьшения (минимизации) негативных последствий в случае его возникновения.

Мировая таможенная практика¹ при анализе, оценке, а в конечном итоге, при управлении рисками рассматривает их с трех позиций.

Во-первых, со стратегических позиций - это стратегическое управление таможенными рисками. Суть его состоит в следующем: а) выявляются сферы таможенной деятельности, в которых потенциально возможны нарушения таможенных правил; б) из выявленных сфер потенциальных наруше-

WCO Manual on Risk Assessment II http//

ний в соответствии с разработанными критериями вычленяются сектора, в которых с наиболее высокой вероятностью проявляются нарушения, приводящие к опасным последствиям; в) на основе анализа сфер с высокой степенью риска разрабатываются стратегические меры по управлению таможенными рисками в данных сферах и секторах.

Во-вторых, со стороны позиций оперативного характера — это оперативное управление таможенными рисками. Оно заключается: а) в определении организационной структуры таможенных органов, отвечающих за возможные нарушения таможенных правил со стороны участников ВЭД, таможенных перевозчиков и таможенных брокеров (проявления таможенных рисков); б) в выборе конкретных форм таможенного контроля, адекватных нарушениям таможенных правил.

В-третьих, с тактических позиций — это тактическое управление таможенными рисками. К тактическому управлению рисками относятся действия конкретных таможенных работников, определяющих в пределах предоставленной им компетенции, операции, потенциально подверженные наибольшим нарушениям, и оперативно реагирующие на них с целью устранения негативных проявлений.

Таможенная служба Российской Федерации на протяжении последнего десятилетия готовилась к созданию и институциональному закреплению системы анализа, оценки и управления внешнеторговыми рисками, проявляющимися в процессе таможенного контроля при экспортно-импортных операциях. По существу постоянно внедряемые таможенной службой мероприятия по совершенствованию таможенного администрирования прямо или косвенно затрагивают проблемы управления таможенными рисками. Так, еще в «Комплексной программе развития таможенной службы на 1995-1997 гг.» большинство запланированных мероприятий так или иначе отражали проблемы таможенного риска. В программах развития таможенной службы в после-

дующие годы проблемы таможенных рисков уже были более выпукло представлены. А в «Целевой программе развития таможенной службы Российской Федерации на период 2001-2003 гг.» уже официально были обозначены направления решения проблем управления таможенными рисками.

Следует отметить, что, еще не приступая к прямому управлению рисками, таможенные органы подготовили для этого солидную информационную и организационную базу. С помощью технических и программных средств таможенные органы имеют практически полную информацию о всех внешнеторговых сделках с группировкой по направлению движения товаров (экспорт, импорт, транзит), по товарным позициям в соответствии с ТН ВЭД России, по транспортным средствам, по таможенным режимам, по странам, иностранным контрагентам, по участникам ВЭД и т.д. Данная информация является необходимым условием для анализа, оценки и управления таможенными рисками. С успехом функционируют схемы упрощенного таможенного оформления и контроля для законопослушных участников. На основе MS ACCESS разработана и успешно внедряется специальная программа «Анализ рисков». Совершенствуется система административных мер при проведении таможенного контроля за товарами, внешнеэкономическими операциями, отдельными процедурами таможенного оформления. Все эти мероприятия связаны с минимизацией таможенных рисков.

Начиная с конца 90-х годов, проблемы таможенных рисков получили закрепление в нормативных документах ГТК РФ. Наиболее значимыми документами, изданными ГТК РФ, относящимися к таможенным рискам, являются Приказ ГТК РФ от 9 декабря 1999 г. №85777 «Об утверждении «Плана-графика мероприятий ГТК России по снижению «рисков» при таможенном контроле и таможенном оформлении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации», Распоряжение ГТК РФ от 15 мая 2000г. №01-99/586 «О стратегии и основ-

ных направлениях развития сотрудничества ГТК России с Комиссией европейских сообществ в 2000-2003 гг.», Приказ ГТК РФ от 8 мая 2002 г. №465 «Об утверждении Положения о критериях отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска», Приказ ГТК РФ от 5 августа 2002 г. №827 «Об усилении таможенного контроля за достоверностью сведений, заявляемых при таможенном оформлении товаров», Приказ ГТК РФ от 8 августа 2002 г. №855 «Об утверждении правил применения отдельных форм таможенного контроля в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации автомобильным транспортом», Распоряжение ГТК РФ от 23 октября 2002 г. №670-р «О выявлении рисков и мерах реагирования», Письмо ГТК РФ от 29 апреля 2003 г. №01-06/18105 «О перечне товаров группы «риска» и группы «прикрытия».

При отработке системы анализа, оценки и управления рисками таможенная служба России должна основываться на двух положениях. Во-первых, необходимо учитывать потребности страны в недопущении возникновения факта внешнеторговых рисков, проявляющихся в процессе таможенного оформления и контроля, или в уменьшении (минимизации) негативных последствий в случае их возникновения. Во-вторых, следует соответствовать требованиям мировых стандартов по управлению рисками.

Изучение таможенных рисков и разработка механизма управления ими в настоящее время увязывается с перспективой присоединения России к ВТО. В этой связи таможенные органы Российской Федерации решают новые задачи совершенствования таможенного администрирования, основные принципы . которого определены Целевой программой развития таможенной службы Российской Федерации на период 2001-2003 гг.' и стандартами ВТО:

Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе развития таможенной службы Российской Федерации на 2001-2003 годы» от 1 сентября 2001 года №10447.

сокращение продолжительности таможенного оформления;

упрощение процедур таможенного контроля;

достижение прозрачности и предсказуемости работы таможенных

органов для участников ВЭД;

> обеспечение партнерского подхода в отношениях таможенных органов

с участниками ВЭД.

По существу на этих принципах основываются рекомендации Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной торговой организации (Киотская конвенция, ред. 1999 г.),¹ в которых подчеркивается, что современные методы таможенного контроля должны основываться на системе управления рисками. В статьях 6.2-6.5 Генерального приложения к Киотской конвенции сформулированы следующие основные положения, связанные с осуществлением таможенного контроля и анализом таможенных рисков:

во-первых, таможенный контроль должен быть минимально необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства;

во-вторых, при выборе форм таможенного контроля целесообразно использовать систему управления рисками;

в-третьих, таможенная система может эффективно применять метод анализа рисков для определения лиц, внешнеторговых операций и товаров, включая транспортные средства, подлежащих проверке, и определять степень такой проверки;

в-четвертых, таможенная служба должна исходить из стратегии, базирующейся на системе мер определения вероятности соблюдения законодательства, в целях обеспечения системы управления рисками.

International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures, Bruxelles, 1999.

В большинстве стран с развитой системой таможенного администрирования на практике доказана эффективность использования таможенными органами системы анализа и управления рисками на основе вышеизложенных принципов. В Российской Федерации также именно эти принципы таможенного администрирования были положены в основу формирования механизма управления таможенными рисками.

Если анализировать работу ГТК РФ по управлению рисками, то условно можно выделить три этапа.

На первом этапе разрабатывается методология анализа, оценки и управления рисками, формируются необходимые технологии, создается соответствующая информационная база, издаются нормативные акты, отлаживается система взаимодействия всех таможенных органов и их соответствующих подразделений по поводу анализа, оценки и управления рисками, отрабатываются взаимосвязи таможенных органов России со странами - контрагентами.

На втором этапе осуществляется практическая реализация методологий и технологий анализа, оценки и управления рисками на уровне всех таможенных органов.

Третий этап — это анализ полученных результатов, на основе которых вырабатываются рекомендации по совершенствованию управления рисками. На данном этапе принимают участие все таможенные органы, но общий анализ и рекомендации разрабатывает ГТК РФ.

Мировая и отечественная практика управления таможенными рисками выработала достаточно стройную и логичную систему последовательных действий (направлений) таможенных органов, которую можно представить в виде следующей таблицы ( табл. 2.3.1).

83 Таблица 2.3.1 Система управления таможенными рисками

По существу, российская таможня также ориентируется на мировую систему управления таможенными рисками, представленную в табл. 2.3.1, но с присущими ей специфическими особенностями.

Для эффективного управления таможенными рисками необходимо структурировать сегменты таможенных процедур по вероятности возникновения рисков. Основы методологии управления рисками с учетом таких сегментов хорошо описаны в работах Лозбенко Л.А., Горчакова В.В., Мелихо-

ваВ.Ю.¹ Данные сегменты получили название «зоны риска». В таможенном деле выделяются следующие «зоны риска»:

«зона» действия системы нормативных и законодательных актов, включая таможенное законодательство. Имеющиеся в ней нестыковки, разночтения, наличие положений непрямого действия и т.д. создают условия для возникновения таможенных рисков;

«зона», характеризующая методологические принципы, порядок и организацию начисления и уплаты таможенных платежей. Сложность данного процесса, его определенная неурегулированность, разный подход к отдельным внешнеторговым операциям заставляют отнести эту «зону» к категории риска с высокой степенью вероятности. Следует отметить, что в настоящее время проблемы, связанные с таможенными платежами, являются самыми актуальными, насущными для таможенной службы;

«зона» валютного контроля, осуществляемого таможенными органами. Контроль за поступлением валютной выручки от экспорта товаров, за обоснованностью платежей по импорту, за перемещением через границу валюты, контроль за поступлением товаров, услуг, интеллектуальной собственности по внешнеторговым бартерным договорам является прерогативой, главным образом, таможенной службы. Наступление валютных рисков по этим внешнеторговым операциям достаточно велика. Поэтому таможенные органы обязаны управлять (минимизировать) их, хотя по новому

¹ См.: Лозбенко Л.А. Пути создания теории управления таможенной службой государств и мира / М: Безопасность Евразии. - №4. - 2002; Горчаков В.В. Риски таможенной деятельности: возможности минимизации / М: Таможенная политика России. - №2. -2002; диссертация Мелихова В.Ю. «Таможенная инспекция в системе управления внешней торговлей». - М., 2001. - С. 91-100.

Таможенному кодексу, вступившему в действие с 1 января 2004 года, сфера деятельности таможни по валютному контролю значительно урезана;

«зона», включающая риски при перемещении через таможенную границу предметов искусства и культурных ценностей. Россия имеет огромное количество предметов искусства и культурных ценностей. По экспертным оценкам, стоимость отдельных экземпляров составляет десятки и даже сотни млн долларов США. Естественно, они притягивают к себе внимание частных лиц за рубежом и иностранных организаций, которые готовы приобрести их по самым высоким ценам. Это создает благоприятные условия для проведения рискованных операций, связанных с незаконным перемещением таких предметов и ценностей через границу; «зона», связанная с незаконным ввозом в страну и вывозом из нее наркотических средств, психотропных и ядовитых веществ, оружия. Данная «зона» риска в последнее время приобретает устрашающе крупные размеры не только в мире, но и в России. Недостаточная обустроенность национальных и таможенных границ позволяет контрабандным путем перемещать эти товары в Россию, из России и через Россию. Зачастую это связано с международным терроризмом и источниками его финансирования. Поэтому в данной «зоне» риска необходимо с применением таможенных методов не просто управлять рисками, минимизировать их, а полностью устранять возможность их проявления;

«зона», относящаяся к экологической сфере и характеризующаяся незаконным перемещением через границу России делящихся и радиоактивных материалов, опасных грузов, а также животных и растений, не прошедших необходимую карантинную процедуру;

> «зона» охраны интеллектуальной собственности (авторских и патентных прав, товарных знаков и торговых марок). Для российской таможни - это относительно новое дело. Но оно чрезвычайно важно не только для страны, но и для собственников и правоприемников результатов интеллектуального труда. Проблема перемещения контрафактной продукции обостряется все больше и больше. Вероятность ее возрастает. Таможенная служба реагирует на подобные проявления. Более того, в новом Таможенном кодексе объекты интеллектуальной собственности получили институциональный статус (глава 38).¹ Следует отметить, что представленная структуризация таможенных

рисков по «зонам» риска далеко не окончательная. Она должна и будет развиваться, т.к. таможенные риски настолько разнообразны, что было бы наивным считать, что их можно «втиснуть» в систему перечисленных «зон». В каждой «зоне» риска имеются свои особенности и проблемы. Естественно, для более эффективного управления рисками их следует рассматривать в комплексе (единстве, взаимосвязи, взаимообусловленности). Однако риски, относящиеся к каждой конкретной «зоне», имеют и самостоятельное проявление. Поэтому на практике возможно анализ, оценку и управление конкретным риском рассматривать как самостоятельный элемент.

Детальное рассмотрение всех «зон» таможенных рисков в рамках одной работы не представляется возможным. Поэтому в данной диссертации исследуются в основном таможенные риски, относящиеся к «зоне», характеризующей методологические принципы, порядок и организацию начисления и уплаты таможенных платежей. По нашему мнению, это в настоящее время наиболее актуальная для государства «зона» таможенных рисков. Своевре-

¹ Таможенный кодекс Российской Федерации (новая редакция). - М.: ООО «ТК Велби», 2003. - С.220-224.

менное выявление в рамках процедур таможенного оформления и контроля рисков, причин их возникновения является основным условием эффективного управления ими, включая минимизацию потерь таможенных платежей. По существу, это одна из важнейших задач, стоящая перед ГТК РФ.

Именно с целью предотвращения (минимизации) возможности возникновения рисковых ситуаций, приводящих к неуплате таможенных платежей, Государственным таможенным комитетом Российской Федерации было разработано и внедряется в практическую деятельность «Положение о критериях отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам рисков».¹ В этом Положении все возможные риски, связанные с неуплатой таможенных платежей, объединены в 7 групп. В этих группах рассматриваются таможенные риски, имеющие различное основание их возникновения.

Первая группа связана с рисками, возникающими при перемещении через границу конкретных товаров (так называемых товаров группы риска). Товары группы риска — это товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации, в отношении которых существует вероятность нарушения таможенных правил, связанная с уклонением от уплаты причитающихся таможенных платежей. Перечень товаров группы риска (в соответствии с ТН ВЭД) разработан в ГТК РФ. Конкретные товарные позиции, вошедшие в данную группу «риска», приведены в приложении 11.

Основанием формирования второй группы риска служат товары прикрытия. Под товарами прикрытия понимаются товары, которые с достаточной степенью вероятности могут заявляться (декларироваться) вместо товаров группы риска. Но товары прикрытия имеют характеристики, отличаю-

¹ Приказ ГТК РФ от 8 мая 2002 г. №465 «Об утверждении положения о критериях
отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска».

² Письмо ГТК РФ от 29 апреля 2003 г. №01-06/18105 «О перечне товаров группы
«риска» и группы «прикрытия». С.1.

щиеся от характеристик товаров «риска». Перечень товаров риска по конкретным позициям, соответствующим ТН ВЭД, разработан ГТК России.¹

В третью группу риска отнесены товары в зависимости от страны их происхождения. В связи с тем, что на товары, происходящие из разных стран, могут распространяться льготы по отдельным видам таможенных платежей, у участников ВЭД появляется возможность и соблазн уклонения от их уплаты. Поэтому страна происхождения товаров является основанием для формирования третьей группы риска.

Четвертая группа товаров риска сформирована в соответствии с технологией контроля за таможенным оформлением. В данную группу попадают внешнеторговые операции, по которым имеются несоответствия в различных внешнеторговых документах, используемых при таможенном оформлении и контроле. В этом случае такие сделки относятся к рискованным. В условиях поэтапного перехода к проверке грузовой таможенной декларации одним должностным лицом назрела необходимость разработки концепции контроля после выпуска товаров, основанной на системе анализа и управления рисками.

К пятой группе относятся риски, связанные с таможенной стоимостью товара. Для формирования таможенных платежей важнейшим показателем является таможенная стоимость товара. Участники внешнеэкономической деятельности зачастую уходят от уплаты в надлежащем размере таможенных платежей посредством занижения таможенной стоимости. Наиболее часто это практикуется при импортных операциях. Конкретные условия, при которых таможенная стоимость товаров признается рискованной, представлены в приложении 11.

¹ Там же, с. 2-3.

Шестая группа таможенных рисков обусловлена таможенными платежами. В соответствии с технологией начисления и уплаты таможенных платежей, действующей при таможенном оформлении и контроле, рассчитывается их величина. Если фактические платежи менее установленной величины, то такая ситуация рассматривается как рискованная.

Седьмая группа рисков увязывается с особенностями внешнеторговой сделки. Главная характеристика данной группы - это анализ различных внешнеторговых договоров и контрактов, конкретных условий, отраженных в каждом контракте (договоре). В зависимости от того, как сформирован контракт, на каких условиях российский участник ВЭД и зарубежный контрагент обязаны вьшолнять его, возможна вероятность нарушения таможенного, валютного, налогового и др. законодательств, что и является причиной рассматривать в качестве одного из критериев риска особенности внешнеторговой сделки.

Практическая работа таможенной системы по управлению рисками ведется с учетом этих семи групп.

Имеются попытки применить математические методы к системе управления таможенными рисками. Причем, риски классифицируются в зависимости от этапов таможенного оформления и контроля. Так, в 2003 году в стенах Российской таможенной академии подготовлен материал по использованию математических методов в анализе, оценке и управлении таможенными рисками на стадии документального контроля и на стадии досмотра товаров и транспортных средств.^!

Основная специфика деятельности таможенной службы любого рода — это работа с документами. Именно здесь возникает зона риска для сотрудников таможен. Не вдаваясь в подробности предложенной методики, можно

¹ См.: Научный отчет по НИР «Разработка методических основ определения рисков при таможенном контроле и оформлении элементов системы управления рисками в таможенной службе» (Шифр «Риск»). - М.: РТА, 2003.

отметить, что на стадии документального контроля в работе дается математическая интерпретация двух родов таможенных рисков.

Риск, обозначенный в работе как безусловная вероятность ошибки первого рода, по мнению авторов методики, - «это вероятность того, что предъявленная на документальный таможенный контроль ГТД содержит достоверные сведения (достоверное декларирование)», а таможенный орган примет решение о недостоверном декларировании.

Риск, интерпретируемый как безусловная вероятность ошибки второго рода, - «это вероятность того, что предъявленная на документальный таможенный контроль ГТД содержит недостоверные сведения», а таможенный орган принимает решение о достоверном декларировании.

Следует отметить, что при осуществлении документальной проверки грузовой таможенной декларации одним должностным лицом (система «одного окна») значительная доля контрольных функций будет выполняться после выпуска товаров. Поэтому возникнут новые риски, связанные с документальным контролем. В связи с этим уже сейчас возникает необходимость разработки концепции контроля, основанной на системе анализа и управления рисками после выпуска товаров.

На стадии таможенного досмотра товаров и транспортных средств в данной методике также выделены два рода рисков.

К первому роду на этапе таможенного досмотра в работе отнесены риски, характеризуемые вероятностью того, «что предъявленная на досмотр партия товара содержит товар, соответствующий заявленным в ГТД сведениям», а таможенным органом будет принято решение «выпуск запрещен».

Второй род рисков на этапе таможенного досмотра — «это вероятность того, что предъявленная на досмотр партия товара содержит товар, не соответствующий заявленным в ГТД сведениям», но таможенным органом будет принято решение «выпуск разрешен».

Положительными моментами в данной методике являются следующие аспекты:

во-первых, привлечен добротный математический аппарат (мы его оставляем без комментариев, так как это не входит в задачи диссертации), который позволяет формализовать таможенные риски и осуществить их количественную оценку;

во-вторых, в систему анализа, оценки и управления таможенными рисками включены важнейшие этапы таможенного оформления и контроля: документальный контроль и досмотр;

в-третьих, методика позволяет оценить вероятность наступления рисков, зависящих как от участников ВЭД (таможенных перевозчиков, брокеров), так и от таможенных органов.

Развитие исследований по использованию математических инструментов в управлении рисками, по нашему мнению, целесообразно и эффективно.

Однако следует заметить, что основным источником возникновения таможенных рисков являются юридические и физические лица, к которым относятся: конкретные участники ВЭД, таможенные перевозчики и таможенные брокеры. Носителями рисков, возникающих практически во всех перечисленных группах, являются именно перечисленные лица. Конечно, основной удельный вес таможенных правонарушений приходится на участников ВЭД. Поэтому в следующем параграфе 3.1. главы 3 диссертационной работы особое внимание будет уделено совершенствованию работы таможенной службы по управлению конкретными рисками, возникающими со стороны участников ВЭД.

Похожие диссертации на Совершенствование системы таможенного регулирования внешней торговли России (На основе повышения эффективности управления рисками)

Управление развитием региональной рыночной инфраструктуры на основе повышения эффективности регионального финансового рынка : На материалах регионов Центрального Федерального округа РоссииПолянцева, Елена Ивановна

Управление хозяйственными рисками как фактор повышения эффективности производства (На примере масложировой промышленности Краснодарского края) Реутская Ирина Васильевна

Совершенствование системы государственного регулирования предпринимательства в сфере розничной торговли : на примере Приморского краяБрылева Мария Евгеньевна

Повышение эффективности электроэнергетики России на основе совершенствования управления энергосбытовой деятельностьюТихонова Мария Геннадьевна

Организационно-экономические основы повышения социальной эффективности страхования жизни в РоссииАндреева Элина Александровна

Повышение эффективности управления промышленными предприятиями в России на основе концепции "бережливого" производстваКригер, Антон Андреевич

Методологические основы повышения эффективности управления производственной деятельностью пенитенциарной системы РоссииРазумова Ирина Васильевна

НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА КАК ОСНОВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИЧерняев Максим Васильевич

Повышение экономической эффективности применения системы управления рисками ФТС России на основе совершенствования информационного обеспеченияАндреев, Виталий Александрович

Научно-организационные основы становления рынка труда и повышения эффективности политики занятости в современной России Кравчук Григорий Валерьевич