Содержание к диссертации
1.Социально-экономические предпосылки совершенство
вания системы программно-целевого управления разви
тием региона 16
Концептуальные основания повышения роли федеральных целевых программ как инструмента управления социально-экономическим развитием региона 16
Социально-экономические предпосылки совершенствования системы разработки и реализации федеральных целе- 40 вых программ регионального развития
Преимущества программ экономического и социального развития регионов как инструмента региональной политики 58
2. Экономический анализ и стратегия совершенствования
разработки и реализации программ экономического и соци- 70
ального развития регионов
2.1. Анализ экономического состояния Ростовской области
и пути совершенствования процесса формирования и реали-
зации~программ-экономического и-социального развития ре- 70
гионов
Перспективы и траектории роста в программе экономического и социального развития Ростовской области 85
Инструменты государственной поддержки процесса разработки и реализации программ экономического и социального развития регионов 99
3. Механизм совершенствования системы разработки и
реализации программ экономического и социального раз- 114
вития регионов
3.1. Сценарные условия совершенствования процесса фор- 114
мирования программ экономического и социального развития
Алгоритмизация процесса совершенствования формирования программ экономического и социального развития регионов 125
Приоритеты и подпрограммы в механизме совершенствования программы экономического и социального развития Ростовской области 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 150
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 157
ПРИЛОЖЕНИЯ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Программы экономического и социального развития регионов, в настоящее время, представляют собой документы, направленные на обеспечение максимального эффекта от реализации содержащихся в них мер, в направлении согласованной экономической заинтересованности государства, субъекта Российской Федерации и субъектов хозяйственной деятельности. В силу этого, процесс формирования подобных программ предполагает необходимость выделения таких приоритетов развития, которые представляют целостную систему, сочетающую в себе траектории роста региональной экономики, основанные на принципах обеспечения максимальной эффективности решения задач как стратегических государственных, так и региональных.
Как показывает опыт, большинство программ развития, в том числе региональных, требуют дополнительной корректировки в процессе их реализации. Это связано с несовершенством существующей методологии их разработки, отсутствием универсальных методов и инструментов определения экономической, социальной и бюджетной эффективности, содержащихся в них программных мероприятий, сроков реализации программ и сопряжения интересов государственного и регионального уровней.
В связи с этим исследования в направлении совершенствования механизма формирования программ экономического и социального развития регионов является значимым и представляется весьма актуальным. Степень разработанности проблемы
Проблемам программно-целевого управления экономическим и социальным развитием региона посвящены работы многих ученых: Ю. Альтудо-ва, Г. Герига, А. Гранберга, В. Гришина, Н. Кетовой, В. Овчинникова, А.Шогенова, и др.
Исследованию аспектов совершенствования функционального, институционального и финансового обеспечения разработки и реализации программ развития посвящены труды У. Байрейтера, О. Болдова, В. Бутова, М. Гуцериева, В. Золотарева, В. Игнатова, В. Лексина, К. Литтла, А. Люка, В. Москвина, Н. Молчановой, Ю. Колесникова, и др.
Вопросам повышения эффективности определения приоритетов регионального развития, принципам разработки региональных, территориальных и отраслевых программ уделено достаточное внимание в трудах В. Безрукова, Н. Бурухина, С. Глазьева, А. Дружинина, Л. Иванченко, В. Кушлина, Л. Крыловой, Е. Матросова, В. May, Б. Мильнера, О. Пчелинцева, Б. Райзберга, С. Суспицина, С. Тяглова, О. Черненко, К. Яновского, и др.
Тем не менее, несмотря на значительный объем исследований по рассматриваемой проблеме, в них не ставились вопросы определения места и роли программ экономического и социального развития субъектов страны в общем контексте проводимой государственной региональной политики, во взаимосвязи и взаимодействии с другими инструментами программно-целевого управления.
Учитывая растущую значимость программ экономического и социального развития регионов важнейшее значение приобретает необходимость разработки теоретико-модельного инструментария повышения эффективности функционального, институционального, финансового и методического обеспечения процессов их разработки и реализации.
Научная значимость изучения данной проблемы и ее практическая актуальность предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи, объект и методы, а также направления использования полученных результатов.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования - на основе фундаментальных концепций регионального развития разработать научно обоснованные под-
ходы к формированию программ экономического и социального развития регионов, опирающиеся на теоретико-методологические основы региональной экономики, принципы рыночной экономики и эффективного государственного управления, обеспечивающие повышение эффективности реализации социально-экономической политики региона.
Достижение поставленной цели связано с решением следующих основных задач:
определить роль и место программ экономического и социального развития регионов в системе программно-целевого управления развитием страны;
проанализировать сущность, содержание программы экономического и социального развития региона;
выявить особенности и состояние регионального развития Ростовской области;
обосновать необходимость мер по совершенствованию процесса разработки и реализации программ экономического и социального развития;
обосновать стратегию выделения приоритетов развития региона в инструментах программно-целевого управления;
сформировать алгоритм и блок-схему разработки и реализации программы экономического и социального развития региона с учетом стратегии выбора его приоритетов.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования являются программы экономического и социального развития регионов, их подпрограммы, система приоритетов, учитывающие социально-экономические особенности развития субъектов Российской Федерации и позволяющие повысить эффектив-
ность государственного воздействия на процессы развития региональных хозяйственных комплексов.
Предметом исследования выступают экономическое обоснование стратегии и приемов совершенствования системы разработки и реализации программ экономического и социального развития регионов, модели и процедуры процесса выстраивания системы приоритетов и подпрограмм с целью рационального выбора и сегментации мероприятий для их включения в программы экономического и социального развития.
Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные положения экономики и управления региональным развитием, фундаментальные труды классиков экономической науки, методические рекомендации по формированию программ развития различного уровня и направленности, работы отечественных и зарубежных ученых по проблеме разработки и реализации программ экономического и социального развития регионов, основные положения теории государственного регулирования экономики и программно-целевого управления, отечественный и зарубежный опыт в области региональной экономической политики.
Работа выполнена в соответствии с пунктами паспорта специальности 08.00.05: экономика и управление народным хозяйством: 5.13. Проблемы устойчивого развития регионов разного уровня; мониторинг экономического и социального развития регионов разного уровня; 5.17. Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления.
Инструментарно-методический аппарат. При разработке проблемы использовались различные методические подходы, в том числе, нормативный
и системный подходы к исследованию механизма совершенствования и обеспечения процесса формирования программ экономического и социального развития регионов, экономический, логический и сравнительный анализы, экономико-математическое моделирование.
Информационно-эмпирической базой исследования, обеспечивающей репрезентативность исходных данных, достоверность, надежность и точность выводов, рекомендаций и предложений, послужили официальные материалы Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, официальные статистические сведения Государственного комитета статистики Российской Федерации и Ростовской области, программные и нормативные материалы субъектов России, Администрации Ростовской области, монографические исследования отечественных и зарубежных ученых, научные публикации и статьи, размещенные в периодической печати, на Web-страницах ведущих научно-исследовательских центров России, изучающих вопросы использования разнообразных инструментов оценки уровней социально-экономического развития регионов, проведенные автором исследования.
Нормативно-правовую базу диссертации составляют Законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и Администрации Ростовской области, а также региональные и местные законодательные и нормативные акты Администрации Ростовской области, затрагивающие вопросы экономики и управления региональным развитием.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования заключается в реализации идеи алгоритмизации процесса совершенствования формирования программы экономического и социального развития региона, позволяющей повысить их действенность при реализации системы мер государственной региональной политики посредством учета и взаимного согласования общегосударственных и региональных принципов на основе определения приоритетов развития и выбора наиболее эффективных мероприятий для
решения экономических и социальных проблем в субъектах Российской Федерации программно-целевыми методами.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
Федеральные целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение общегосударственных приоритетных задач. Повышение роли ФЦП как инструмента программно-целевого управления региональным развитием объясняется многоуровневым характером общегосударственных и региональных приоритетов социального и экономического развития, необходимостью усиления экономического и нормативно-правового участия государства в стимулировании субъектов производственной и непроизводственной сфер к реализации мероприятий социальной и экологической направленности. В связи с этим, существующая система разработки и реализации ФЦП требует совершенствования в направлении выработки приемов и процедур отбора мероприятий и сегментации их в подпрограммы.
Возрастающее значение программ экономического и социального развития регионов определяется тем, что они становятся необходимым координирующим звеном между ФЦП, действующими на территории субъекта, и целевыми программами самого субъекта. При этом, программы являются многоцелевыми, охватывают практически все аспекты экономической и социальной жизни региона, учитывают основные воздействующие факторы и геостратегические приоритеты его развития. Для формирования эффективной системы управления разработкой и реализацией программ экономического и социального развития регионов необходимо учитывать существующие требования, предъявляемые к инструментам
современного программно-целевого управления - они должны быть сформированы по единой методике, с учетом требований существующей системы бюджетного и внебюджетного финансирования подобных программных документов, обладать прозрачностью, и не противоречить государственным приоритетам социально-экономического развития.
Система приоритетов развития региона может быть представлена в векторном виде, что позволит учесть последовательный характер важности каждого из направлений развития региона. Трансформация приоритетов развития приводит к изменению системы программных мероприятий как в части достижения уточненных целей, так и в содержательном плане. Исходя из этого, процедура определения и упорядочения приоритетов развития адекватна процедуре кластеризации объектов, в которой в качестве центров выбираются мероприятия, позволяющие максимально обеспечивать реализацию целей и определенную траекторию социально-экономического развития региона. Сегментация отобранных мероприятий по подпрограммам часто носит отраслевой характер, дополненный направлениями развития социальной и экологической сфер региона. При этом, оценка эффективности программы может производиться под различными «углами зрения», в зависимости от «парадигмы развития региона».
Формализация процесса формирования комплекса мероприятий программ экономического и социального развития регионов представляется в виде многоэтапной конструкции, опирающейся на выбор траектории развития региона с выделением системы «точек роста», обеспечивающих максимальное удовлетворение региональных потребностей, согласованных с направлением развития национальной экономики. Алгоритм такого процесса может быть представлен следующим образом: формирование пространства множеств «приоритеты-мероприятия», содержащих упорядоченный по определенному правилу вектор приоритетов и соответствующую ему
матрицу программных мероприятий; определение системы экономических показателей для элементов пространства множеств «приоритеты-мероприятия» и выбор оптимального варианта в зависимости от траектории развития региона и общегосударственной стратегии; формирование эффективной системы мероприятий согласно выбранного варианта для включения в программу экономического и социального развития; определение стратегии развития региона и формирование вариантов структуры программы в части составляющих ее подпрограмм с отбором инвестиционных проектов, реализующих решение приоритетных задач социально-экономического развития; формирование оптимальной структуры программы и системы мониторинга ее реализации, возможные направления ее трансформации в случае корректировки.
5. Эффективность процесса разработки, реализации, мониторинга и корректировки программы экономического и социального развития региона напрямую зависит от того, насколько правильно выбраны приоритеты развития данного региона, определение которых зависит от многих факторов, включающих социально-экономические, географические, историко-политические и другие его особенности. Основным и наиболее полно отражающим адекватность проводимой в регионах социально-экономической политики показателем должен стать комплексный показатель «качество жизни населения», компонентами которого являются ряд социально-экономических факторов, в состав которых входит большое число различных социально-экономических показателей или индикаторов, в том числе и ранее используемые традиционные экономические показатели.
Научная новизна исследования. Элементами научной новизны обладают следующие результаты:
1. Выявлены преимущества программ экономического и социального развития регионов как важнейшего инструмента региональной политики, охватывающего различные аспекты экономической и социальной жизни
субъекта РФ и носящего многоцелевой характер, что позволяет сгладить существующие противоречия между отраслями производственной сферы и согласовать экономические, социальные и экологические интересы участников регионального развития, обеспечить взаимосвязанность и взаимозависимость входящих в них подпрограмм для систематизации воздействующих на развитие факторов и учета геостратегических приоритетов развития.
Предложена схема совершенствования программно-целевого управления региональным развитием, включающая процедуры реформирования нормативно-правовой базы системы прогнозирования социально-экономического развития и сопровождения процесса формирования программ экономического и социального развития регионов, выделения приоритетов и «точек роста» и, на их основе, реконструкции приемов разработки, мониторинга и реализации программ развития субъектов РФ, сегментации программных мероприятий в подпрограммы согласно выбранной системы приоритетов.
Алгоритмизирован процесс разработки и реализации программы экономического и социального развития региона и представлен последовательностью этапов: построение пространства множеств «приоритеты-мероприятия», содержащих упорядоченный вектор приоритетов и соответствующую ему матрицу программных мероприятий; определение системы экономических показателей для элементов пространства множеств «приоритеты-мероприятия» и выбор оптимального варианта в зависимости от траектории развития региона, согласованной с общегосударственной стратегией; отбор системы мероприятий согласно выбранного варианта для включения их в программу экономического и социального развития; определение стратегии развития региона и структуры программы в части ее составляющих подпрограмм с отбором инвестиционных проектов для реализации приоритетных задач социально-экономического развития; формирование оптимальной
структуры программы и системы мониторинга ее реализации, возможные направления ее трансформации в случае корректировки.
Сформирована блок-схема реализации алгоритма формализации формирования программы экономического и социального развития региона, содержащая блоки, описывающие предметно-объектное взаимодействие всех участников разработки и сопровождения программ развития субъектов РФ и последовательные процедуры расчетов экономических показателей, характеризующих эффективность выбираемых вариантов программных мероприятий, сегментируемых в отдельные подпрограммы согласно выстраиваемой структуры программы и системы общегосударственных и региональных приоритетов.
Разработан механизм формирования системы подпрограмм программы экономического и социального развития региона, содержащий приемы сегментации мероприятий с учетом приоритетов развития региона, согласованных с общегосударственными интересами, интересами населения, требованиями социального, экономического и экологического характера и включающий приемы селекции мероприятий в подпрограммы, функциональное направление которых корреспондирует с приоритетами развития и секторами производственной и непроизводственной сфер, что позволило повысить эффективность процедуры формирования комплекса мероприятий для включения их в программы экономического и социального развития регионов на основании предварительно определенной системы приоритетов, учитывающей выбор траектории развития региона с выделенной системой «точек роста», обеспечивающих максимальное удовлетворение региональных потребностей и согласованных с направлением развития национальной экономики.
Теоретическая значимость исследования в направлении совершенствования системы разработки и реализации программ экономического и социального развития региона заключается в следующем:
материалы диссертационной работы могут быть использованы для углубления теоретического анализа методического, финансового, нормативно-правового и институционального обеспечения процесса разработки, корректировки, мониторинга и реализации программ экономического и социального развития региона;
авторские предложения по формированию структуры и системы подпрограмм в программах экономического и социального развития субъектов РФ могут стать теоретической базой уточнения программ экономического и социального развития региона;
концептуальные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе ВУЗов при подготовке методического обеспечения курсов «Региональная экономика», «Национальная экономика» и «Государственное регулирование национальной экономики».
Практическая значимость определяется разработкой на основе авторской концепции рекомендаций по совершенствованию системы управления разработкой и реализацией программ экономического и социального развития Ростовской области и других субъектов Южного Федерального округа. Практические выводы и результаты диссертационного исследования: алгоритм и блок-схема процесса формирования региональной программы экономического и социального развития; процедура определения и упорядочения приоритетов развития региона и соответствующих им мероприятий -могут найти применение в деятельности Администрации субъектов Южного Федерального округа при проведении корректировки действующих программ экономического и социального развития.
Апробация работы.
Результаты и выводы диссертационного исследования приняты к внедрению Объединенной Дирекцией ФЦП при Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством экономики,
торговли, международных и внешнеэкономических связей Администрации Ростовской области. Теоретические выводы и положения используются в учебном процессе в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ».
Результаты проведенного исследования представлялись научной общественности в докладах на российских, региональных научных и научно-практических конференциях (Интерактивная инвестиционная конференция Ростовской области, 14-16 сентября 2004 г., Научно-практическая школа регионального программирования, г. Москва, 19-20 мая 2004 г.), и др., где получили положительную оценку.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 5 публикациях общим объемом 2,55 п.л., в том числе авторских 2,0 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 9 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников (160 наименований) и 3 приложений.
1. СОЦИАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА
