Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сфера культуры как объект и субъект муниципального управления 11
1.1. Особенности отраслевой и организационной специфики культурной деятельности на муниципальном уровне 11
1.2. Исторический и экономический аспект формирования модели сети учреждений культуры города 26
1.3. Система муниципального управления объектами культуры в условиях ее реформирования 39
Глава 2. Особенности процессов приватизации и муниципализации в социально-культурной сфере (на примере городов трех областей России) 58
2.1. Разгосударствление ведомственных объектов социально-культурной сферы через приватизацию 58
2.2. Особенности управления государственным имуществом в сфере культуры в условиях приватизации 64
2.3. Муниципализация социальных объектов приватизируемых предприятий 68
2.4. Роль дифферинцированного подхода к приватизации объектов социально-культурной сферы 76
Глава 3. Развитие экономических методов муниципального управления сферой культуры в переходной экономике 80
3.1. Выявление экономически влияющих на эффективность факторов процесса реформирования в социально-культурной сфере 80
3.2. Анализ воздействия государственных минимальных стандартов бюджетного финансирования сферы культуры на ее развитие 116
3.3.разработка методики нормативно-бюджетного финансирования сферы культуры для дотационных областей с использованием принципа выравнивания межбюджетных
Отношений 153
Заключение 168
Приложение 172
Литература 196
- Особенности отраслевой и организационной специфики культурной деятельности на муниципальном уровне
- Исторический и экономический аспект формирования модели сети учреждений культуры города
- Разгосударствление ведомственных объектов социально-культурной сферы через приватизацию
- Выявление экономически влияющих на эффективность факторов процесса реформирования в социально-культурной сфере
Введение к работе
Актуальность исследования. Муниципальная культура - это неотъемлемая составная часть сферы культуры страны, на сегодняшний день преобладающая по своим масштабам.
Доступ населения к услугам этой сферы характеризует и качество, и уровень его жизни. Поэтому сохранение и развитие объектов культуры в сложных условиях становления рыночных отношений является важнейшей государственной задачей.
Выживаемость сферы культуры в современных условиях во многом определяется качеством принимаемых решений на разных уровнях управления - федеральном, региональном, местном. Вместе с тем, если использование экономических методов регулирования сферы культуры на уровне страны является в значительной степени обоснованным, то на местном уровне велика степень субъективизма при принятии управленческих решений, касающихся этой сферы. Во многом это относится к методам ее финансирования на региональном и муниципальном уровнях.
Отсутствие научно обоснованного подхода к формированию критериев, которые должны учитываться при определении объемов и направленности финансирования объектов культуры, уже привело к значительным издержкам в период их реформирования при переходе к рынку. Эти издержки связаны как с потерей части объектов культуры, так и с распылением или неэффективным использованием выделявшихся на культуру средств.
В этой связи назрела необходимость регулирования сферы культуры на более обоснованном уровне, чему способствует выработка объективных критериев, которые должны определять объемы финансирования отрасли не только на уровне регионального или муниципального бюджета, но и на уровне отдельного объекта. Разработка таких нормативных критериев и явилась главной задачей настоящего диссертационного исследования, что предопределяет его актуальность.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы проблемы реформирования отраслей социально-культурной сферы стали все больше привлекать внимание историков, политиков, общественных деятелей, экономистов и социологов. Особое внимание при этом уделяется региональным особенностям этих отраслей. Достаточно широко в настоящее время обсуждаются вопросы реформирования таких отраслей социально-культурной сферы, как образование, здравоохранение и социальная защита. Существуют и научные труды по изучению проблем проведения реформ в отрасли культуры. Достаточно отметить труды А.З.Алейкиной, Г.А.Азанесовой и О.М.Астафьевой, А.М.Бабича, И.А.Бутенко, Т.Г.Богатыревой, Е.Н.Вороновой, Г.В.Горланова, Б.С.Ерасова, Е.В.Егорова, Е.Н.Жильцова, И.Жежко, Т.Г.Киселевой, Н.В.Кротовой, Ю.Д. Красильникова, В.Т.Пуляева, Ф.Ф.Рыбакова, В.П.Федько, И.М.Фрумина и др. Особое внимание экономическим процессам в отрасли культуры уделяют такие авторы, как А.М.Бабич, Г.М.Галуцкий, Л.Н.Галенская, Н.А.Михеева, С.В.Шишкин и ряд других авторов.
Мало исследованными в специальной литературе остаются проблемы приватизации и муниципализации в сфере культуры, проблемы применения методов государственного регулирования межбюджетных отношений в отраслях социально-культурной сферы. Слабо как теоретически, так и практически представлены в литературе вопросы разработки нормативов финансовых затрат на услуги культуры в бюджетах разных уровней, использования методов нормативного финансирования на уровне муниципальных образований, зависимости уровня финансирования муниципальных объектов культуры от уровня финансирования объектов областного значения. Существует реальная необходимость в разработке механизма использования нормативов бюджетного финансирования для объектов культуры областного значения. Мало изучена эффективность применения разработанных государством минимальных нормативов для
5 отдельных подотраслей культуры в условиях отсутствия единой нормативной системы бюджетного финансирования отрасли в целом.
К наиболее сложным и наименее разработанным проблемам следует отнести динамику управления учреждениями культуры в условиях ее реформирования в дотационных регионах. Отсутствуют методики нормативно-бюджетного финансирования отрасли культуры для дотационных областей и муниципальных образований.
Возросшая теоретическая и практическая значимость проблемы при отсутствии методологии ее исследования обусловила выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.
Цель настоящего исследования - разработка методологических подходов и практических рекомендаций по формированию системы муниципального управления сетью учреждений культуры и бюджетно-финансовой политики в сфере культуры в условиях экономического реформирования.
Для достижения данной цели необходимо было решить следующие задачи:
- обосновать необходимость системного управления объектами
культуры разных форм собственности в условиях их приватизации и
муниципализации;
изучить систему формирования инфраструктуры социально-культурной сферы города на основе принципа территориально-исторического размещения, построить исходную модель сети учреждений культуры города;
- определить механизм формирования управления системы объектами
культуры в условиях реформирования отношений собственности;
- определить роль государства по регулированию отношений собственности в процессе реформирования структуры сети учреждений культуры;
- проанализировать региональный опыт нормативно-бюджетного
финансирования отраслей социально-культурной сферы и выявить
возможности его использования объектами муниципального и областного значения других территорий;
- выявить особенности применения экономических методов управления
культурой на разных этапах ее реформирования;
- оценить воздействие установленных государством минимальных
стандартов бюджетного финансирования отдельных подотраслей культуры на
общий уровень бюджета отрасли;
- разработать методику нормативно-бюджетного финансирования сферы
культуры муниципальных образований.
Объектом исследования данной работы являются учреждения культуры, находящиеся в ведении муниципальных образований.
В качестве примера исследуются процессы управления социально-культурной сферой городов Ивановской, Нижегородской и Владимирской областей.
Предметом исследования являются формирование системы муниципального управления и бюджетно-финансовая политика в сфере культуры в условиях реформирования отношений собственности.
Теоретической, методологической и информационной основой диссертационного исследования являются положения и выводы, сформулированные в трудах отечественных ученых (А.М.Бабича, Г.В.Горланова, Г.М.Галуцкого, Л.Н.Галенской, Е.В.Егорова, Е.Н.Жильцова, Н.А.Михеевой, Ф.Ф.Рыбакова) и зарубежных ученых (Чарльза Лэндри, Лесли Грин, Франсуа Маторассо, Франко Бьянчини). В процессе исследования автор опиралась также на законодательные и нормативные акты Российской Федерации: Конституцию РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства России, методические разработки и инструкции разных государственных служб и ведомств, материалы периодической печати и научные публикации.
Кроме того, в работе широко использованы материалы научных конференций, нормативно-правовые акты законодательных органов и органов местного самоуправления Владимирской, Нижегородской и Ивановской областей, данные статистики, информация и бухгалтерская отчетность муниципальных образований, краеведческий материал, технико-экономические данные по сети состоянию учреждений культуры городов указанных субъектов федерации.
При проведении конкретных обследований использовались методы научного познания: анализа, группировки, моделирования, обобщения, синтеза, сравнения.
Научная новизна диссертационного исследования. К наиболее существенным научным результатам относятся следующие:
1. Определена необходимость единого подхода к регулированию объектов социально-культурной сферы разного ведомственного подчинения, разных форм собственности, а также аналогичных объектов в разных регионах.
2.Доказано, что отсутствие нормативного финансирования объектов областного значения влияет в сторону снижения доли отраслей социально-культурной сферы муниципальных образований в объеме консолидированного отраслевого бюджета субъектов РФ.
3. Выявлено, что применение разработанных на федеральном или
региональном уровне методик расчета минимальных стандартов бюджетного
финансирования для отдельных подотраслей культуры, в условиях
финансового дефицита и отсутствия единой системы нормативно-бюджетного
отраслевого финансирования в целом, оказывает отрицательное воздействие
на общий уровень бюджета культуры.
4. Выделены в отдельную категорию государственные (муниципальные)
объекты культуры, не вошедшие в приватизируемое имущество и
находящиеся на балансе приватизированных промышленных предприятий до
их полной муниципализации. Установлено, что государством не было
определено первоочередное их финансирование за счет предоставляемых налоговых льгот, в связи с чем данные субсидии в равной степени распространялись и на объекты социальной сферы частной (акционерной) собственности. Обоснована необходимость использования первоочередного и единого механизма расчета норм возмещения затрат по их содержанию.
5. Разработана методика нормативно-бюджетного финансирования культуры для дотационных областей с использованием принципа выравнивания межбюджетных отношений, позволяющая:
устанавливать отраслевые нормативы с учетом сбалансированности интересов всех участников бюджета, включая расходы на содержание объектов областного значения;
рассчитывать минимальный уровень финансирования сферы культуры в рамках областного и муниципального бюджетов в пределах, не ниже среднего удельного веса собственных доходов отдельно взятого муниципального образования в общей сумме собственных доходов субъектов РФ;
-применять дифференцированный подход в определении максимального объема бюджетного финансирования культуры вцелом и отдельных ее объектов разных форм собственности, с учетом степени их исторической и культурной ценности.
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сделанные в диссертации, позволяют определить методы реформирования культуры на муниципальном и региональном уровнях в переходной экономике.
Разработанная автором методика расчета объемов финансирования культуры на разных уровнях бюджетов дотационных регионов позволит специалистам муниципальных органов управления культурой, часто не имеющим экономического образования, отстоять на уровне органов местного самоуправления минимальный и максимальный уровень бюджета и установить внутриотраслевой механизм перераспределения финансовых
9 средств между объектами, обеспечив равное право каждого жителя данного муниципального образования на получение культурных услуг.
Материалы исследования использованы в учебном процессе при преподавании курса «Экономика социально-культурного сервиса и туризма» в Текстильной академии города Иванова.
На защиту выносятся:
Механизм формирования качественно определенной системы объектов городской инфраструктуры культуры в условиях приватизации и муниципализации через регулирование муниципалитетами.
Процесс межотраслевого регулирования минимальной бюджетной обеспеченности социально-культурной сферы с учетом разработанных показателей в зависимости от:
- удельного веса объемов отраслевого финансирования социально-
культурной сферы в разрезе муниципальных образований, а также объектов
областного значения в консолидированном отраслевом бюджете области,
- удельного веса объемов финансирования каждой отрасли социально-
культурной сферы в бюджете города.
Разработанная и апробированная методика нормативно-бюджетного финансирования отрасли культуры для дотационных областей с использованием принципа выравнивания межбюджетных отношений.
Апробация результатов работы. В период проведения реформ в социально-культурной сфере автор являлась руководителем органа управления культурой и молодежной политикой одного из городов Ивановской области. Положения и выводы диссертации апробированы автором на практике через реализацию утвержденных муниципальными органами законодательной власти долгосрочных целевых программ: « Молодежная политика города Кинешмы Ивановской области» в 1993- 2001 гг. и «Сохранение и развитие сети учреждений культуры города» в 1998-2001 гг.
Автор создала ряд программ, участвовавших в федеральных и областных конкурсах по культуре и молодежной политике. Многие программы получили
дополнительное финансирование из разных бюджетных источников и были практически реализованы.
Достоверность результатов исследования подтверждается их апробацией на:
- международной научно-практической конференции «XXI век: духовно-
нравственное и социальное здоровье человека» (Москва, МГУКИ, 16-17 мая
2001 года);
- международной научно-практической конференции «Проблемы
экономики, управления, финансов и информационного обеспечения субъектов
рыночного хозяйства России» (Иваново, ИвГУ,25-26 октября 2001 года);
- межвузовской научно-практической конференции «Новые пути наук о
культуре» (Москва, МГУКИ, декабрь 2001 г).
Особенности отраслевой и организационной специфики культурной деятельности на муниципальном уровне
Социально-культурная деятельность составляет важную область общественной жизни. На протяжении всей истории России культурная деятельность являлась основополагающей частью духовного воспитания и жизнедеятельности общества в целом. Она выступает способом передачи духовного образа жизни народов, сложившегося на определенной территории новым поколениям, является основой формирования исторического облика городов и районов.
В условиях рыночного реформирования российской действительности в последние годы уходящего столетия и настоящее время многое меняется. Меняется характер социальной политики, преобразуется вся система социально-экономических отношений, вырабатываются новые принципы жизнедеятельности. Перестроечные процессы коснулись разных сфер развития общества, в том числе и социально-культурной сферы.
В настоящее время, в экономической литературе сформировалось несколько подходов трактовки понятия социально-культурной сферы, границ ее содержания, ее роли и месте в обществе (1,2,3,4,5,8,22).
На сегодняшний день отсутствует единый подход к определению отраслевого состава этой сферы и присущих ей видов экономической деятельности. Особое значение в этой связи приобретает соотношение понятий «социальная сфера» и «социально-культурная сфера».
Например, некоторые авторы (29) характеризуют социальную сферу как «инфраструктуру общественной деятельности по удовлетворению социальных и духовных потребностей людей» и выделяют следующие свойства этой сферы как области «специфических экономических отношений»:
-общие со всеми отраслями народного хозяйства экономические черты и отношения, на которые в равной мере воздействуют социально-экономические закономерности развития общества;
- специфические экономические особенности, которые характеризуют определенные отрасли непроизводственной сферы и связывают их (культуру, образование, науку, физическую культуру, здравоохранение, социальное обеспечение).
Такими общими (или близкими) социально-экономическими характеристиками обладают:
-отрасли или сферы нематериального производства, результатом функционирования которых является нематериальный продукт;
-отрасли, в которых рабочая сила в процессе производства - как элемент трудового процесса - играет гораздо большую роль, чем в сфере материального производства; в отличие от материального производства на нее не может оказать существенного влияния даже научно-технический прогресс;
- отрасли, в которых в процессе производства оказывается непосредственное воздействие на потребителя (культура, образование, здравоохранение и др.), т.е. происходит «обработка людей людьми»;
- ряд отраслей непроизводственной сферы, в отношении которых необходимо отметить их неэкономическую функцию, большую общественную значимость» (29, С. 16).
Авторы работы «Социальная сфера в условиях перехода к рынку»(5) A.M. Бабич, Е.Н.Жильцов и Е.В.Егоров рассматривают социальную сферу через характер у с л у г и и считают целесообразным признать ее сферой социальных услуг. Особенность экономической деятельности социальной сферы в целом, и отдельных отраслей в частности определяется ими природой социальных услуг, их «двойственным, симбиозным» характером как «потребительского производства», что придает многослойность ее экономическим отношениям. В связи с этим экономические отношения в социальной сфере характеризуются авторами как:
«Первое. В социальной сфере действуют экономические отношения материального производства по поводу движения продукта за пределами производства. Они преобладают в сфере производственных услуг (торговля, транспорт, связь, общепит и т.д.) и условия экономической деятельности в этих отраслях близки к отраслям материального производства.
Второе. Экономические отношения социальной сферы включают также отношения по поводу воспроизводства услуг и нематериальных благ. Это предполагает воспроизводство личного и вещественного фактора оказания услуг, а также формирование общественно необходимых затрат труда» (5.С.34).
Исследуя в последующем более глубоко вопросы социальной сферы как сферы услуг А.М.Бабич и Е.В. Егоров (4) характеризуют ее как систему экономических отношений, складывающихся в условиях ограниченных ресурсов в сфере образования, культуры и искусства, здравоохранения, физической культуры и спорте, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и других ее отраслях. Социальный комплекс, по их мнению, входит в общую систему экономических отношений в процессе воспроизводства социальных благ и подчиняется общим экономическим законам, так как «относится к третичному сектору народного хозяйства -сфере услуг, являющейся составной частью народно-хозяйственного комплекса»(4,С. 16).
Исторический и экономический аспект формирования модели сети учреждений культуры города
«Российская культура формировалась веками, каждая эпоха привносила в нее что-то новое, развивая старые и порождая новые традиции. Традиции в культуре вовсе не означают нечто раз и навсегда данное и, следовательно, застывшее, сила традиций в их преемственности. Каждое новое поколение, входящее в мир культуры, актуализирует и проявляет свою социальную сущность и тем самым воспроизводит ее снова и снова.» ( 62, С.5)
В связи с этим мы предлагаем рассмотреть механизм формирования региональной структуры сферы культуры в историко-экономическом аспекте.
Но прежде мы постараемся уяснить содержание основных понятий объекта нашего исследования.
Инфраструктура - (от лат. infra - ниже, под и structure - строение, расположение), комплекс отраслей хозяйства, обслуживающих производство и обеспечивающих условия жизнедеятельности общества (39,С.504).
Инфраструктура социально-культурной сферы - это комплекс отраслей социально-культурной сферы, обеспечивающий удовлетворение социально-культурных потребностей общества, в число которого входит культура.
Как было показано ранее, под сферой культуры мы понимаем комплекс ее подотраслей, обеспечивающих удовлетворение культурных потребностей членов общества. Под инфраструктурой сферы культуры мы понимаем -совокупность объектов разных форм собственности и организаций, разных организационно - правовых форм в сфере культуры. К объектам инфраструктуры культуры надо отнести недвижимое имущество1 клубов, библиотек, музеев и выставок, музыкальных и художественных школ, парков культуры и отдыха, театров и кинотеатров, домов ремесел и центров духовного просвещения и др. К организациям инфраструктуры культуры надо отнести учреждения и предприятия, осуществляемые деятельность на базе указанных объектов культуры и их содержание. Объекты городской инфраструктуры культуры - это совокупность муниципальных и ведомственных (приватизированных и неприватизированных) объектов культуры.
Муниципальные объекты культуры - это объекты недвижимости, входящие в состав муниципального хозяйства и являющиеся муниципальной собственностью.
Ведомственная социальная инфраструктура - это совокупность государственных объектов социальной сферы, находящихся в советское время в режиме хозяйственного ведения и на балансе государственных промышленных предприятий, разделившихся в ходе проводимых реформ конца XX века на приватизированные и неприватизированные объекты социальной сферы.
Частные (приватизированные, бывшие ведомственные) объекты культуры - это объекты инфраструктуры культуры города, вошедшие в состав приватизируемого имущества, находящиеся в ведении и являющиеся собственностью приватизированных промышленных предприятий.
Неприватизированные объекты культуры ведомственной социальной инфраструктуры - это категория государственных объектов культуры, не вошедших в приватизируемое имущество, оставшихся в ведении промышленных (приватизированных) предприятий и на их содержании (балансе), подлежащих в дальнейшем передаче в муниципальную собственность (85).
Объекты областной инфраструктуры культуры - это совокупность объектов культуры субъектов федерации и городской инфраструктуры культуры всех муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ.
Объекты культуры субъектов федерации - это объекты культуры, входящие в состав хозяйства субъектов федерации и являющиеся их собственностью.
Разгосударствление ведомственных объектов социально-культурной сферы через приватизацию
«Разгосударствление экономики в целом и собственности в частности, т.е. приватизация значительной части объектов государственной собственности есть объективный процесс возвращения функций их законным носителям» (18, С.99).
Приватизация является основой рыночной реформы в России. Она представляет собой изменение форм собственности на средства производства. Рассматривая собственность как категорию экономических отношений надо признать, что приватизация меняет отношения между людьми, предполагая переход от государственной собственности к частной.
Идея частной собственности заключается в значительном превосходстве эффективности управления приватизированным предприятием, организацией, объектом социально-культурного назначения над государственным. Эта идея была положена в основу экономической политики и закреплена в официально провозглашенных целях приватизации государственной программой 1992 года. В ней предусматривалось: формирование слоя частных собственников, содействующих утверждению социально ориентированной рыночной экономики; повышение эффективности работы предприятий; содействие процессу стабилизации финансового положения в стране; социальной защите населения и развитию объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступающих от приватизации. Однако большинство из поставленных целей не были достигнуты. Сама схема приватизации в значительной мере разрабатывалась ради достижения политических целей. Это привело к деформации структуры собственности в социально-культурной сфере и снижению эффективности управления ею1.
« В 1992-1994 г.г. были осуществлены акционирование, чековая и денежная приватизация. Начатая в 1992 г. экономическая реформа имела целью обеспечить переход от планово-распределительной системы хозяйствования к рыночной и создать устойчивую основу для развития в будущем. Но проходила она болезненно, с определенными ошибками, потерями и далеко не всегда соответствовала задуманному сценарию. В 1993 году темпы продаж замедлились. Их сокращение произошло вследствие исчерпания объектов приватизации» (51,С.79)
Исследуем, как проходила приватизация социальной сферы на примере трех городов разных по уровню развития и истории, но территориально близких друг к другу областей, таких как Кинешма Ивановской области (98,7 тыс .жителей), г.Дзержинск Нижегородской области (286,8 тыс.жителей), г. Ковров Владимирской области (160,9тыс.жителей).
В городе Кинешма Ивановской области из 76 малых и крупных государственных предприятий было приватизировано 41 предприятие или 53,9 %. Восемнадцать из них имели объекты социально - культурной сферы, в число которых вошли 50 ведомственных объектов культуры. Общая балансовая стоимость объектов сферы культуры в стоимости основных фондов социальной сферы приватизированных предприятий на 1.01.1999 года составляла соответственно 17,980 млн.руб. в 1243,9млн.руб (405 млн.руб. (осн.фонды) + 838,9млн.руб. (осн ср-ва)) или 1,4 %.
Рассмотрим размер и удельный вес стоимости объектов социально-культурной сферы в общей стоимости основных фондов приватизированной в г.Кинешме ткацко-прядильной фабрики «Томна». Уставный капитал фабрики составил - 279 млн.руб. Стоимость объектов социально-культурной сферы составила около 27млн.руб. или 10 % .
Выявление экономически влияющих на эффективность факторов процесса реформирования в социально-культурной сфере
В основу совершенствования системы муниципального управления сферой культуры изучаемых нами областей заложены единые принципы планомерного образования и использования государственного фонда финансовых средств в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, Налоговым Кодексом РФ, ежегодно принимаемыми прогнозами социально-экономического развития России и Законами «О федеральном бюджете», а так же параметрами прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ.
Особую значимость для муниципальных образований имеют принципы межбюджетных отношений, которые определены главой 16 Бюджетного Кодекса РФ (73). Исходные данные к расчетам расходной части бюджетов областей определены в соответствии со статьей 86 и статьей .
Бюджетная политика государства - один из наиболее действенных механизмов, входящих в систему государственного управления экономикой. Несмотря на сложную экономическую ситуацию и непосредственно связанную с ней нестабильность финансовых потоков, государственный бюджет на протяжении всех лет экономических реформ, проводимых в России, был и продолжает оставаться основным источником финансирования социально-культурной сферы.
«Определение объемов бюджетного финансирования и распределения средств по формам потребления является сущностным выражением финансов учреждений культуры. Между тем одной из важнейших проблем финансов в этих условиях является определение соответствующих нормативов: определение средств на выплату заработной платы, материального поощрения, образования фонда творческо-производственного и социального развития.
Решение этой проблемы затруднено тем, что в финансовой системе организаций культуры последний появился только в связи с переходом к комплексному механизму и пока нет научной методологии установления нормативов финансирования. Из-за отсутствия научно разработанной методологии нормирования финансов каждая организация вынуждена применять эмпирические методы обоснования нормативов распределения доходов по фондам. Чаще всего применяются методы прямого счета, при которых за основу расчета принимаются итоговые значения объемов финансирования по данным за прошедшие годы». (14,С161)
Мы выделяем несколько этапов в развитии бюджетной политики в сфере культуры в переходной экономике.
1этап. 1991-1994 гг. - начальный этап формирования новых подходов бюджетно-финансовой политике в сфере культуры в условиях экономических реформ. Это этап реформирования отраслевой структуры культуры на основе передела государственной собственности и перераспределения финансовых ресурсов в масштабах государства.
Основой реформирования всех бюджетных потоков является принятый в 1991 году Федеральный Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации»(76), который практически отменял практику покрытия расходов нижестоящих бюджетов из источников бюджетов вышестоящего уровня, действующую при планово- централизованной системе.
Принятые в 1992 году «Основы законодательства о культуре», содержали положение о том, что финансирование культуры должно составлять не менее 2 % средств федерального бюджета и не менее 6 % средств местных бюджетов. «Отраслевые группы специальных интересов в сфере культуры, так же как и работники других социальных отраслей, добивались установления в законодательстве гарантированного минимального уровня расходов на культуру» (8, С.46.)
Понятие таких минимальных социальных и финансовых норм и нормативов было введено в апреле 1993 года Законом РФ ( 77 ). Под данными терминами понимаются « единые или групповые удельные показатели минимально необходимой обеспеченности важнейшими социально-культурными и другими услугами соответственно в натуральном и денежном выражении». За основу установленных по 15 отраслям норм и нормативов бралась фактическая сумма затрат по отраслям за период, предшествующий плановому с корректировкой на инфляцию, которая и составляла базу минимальных бюджетов1. До исполнительных органов субъектов РФ должны были доводиться эти финансовые нормативы, соответствующие минимальным социальным нормам, которые разрабатывались правительством и утверждались вышестоящими представительными органами власти. Указанные нормативы определяли минимальную бюджетную обеспеченность отраслей социально-культурной сферы.
На практике, однако, «доля затрат на культуру в совокупных расходах федерального бюджета не только не достигала 2 % , предусмотренных законом, но и неуклонно снижалась» о чем свидетельствуют данные, приведенные в таблицах в одном из докладов «Культурная политика России» (11, С.48).
