Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы управления в сфере культуры условиях современной рыночной экономики
1.1. Социальная сфера в условиях постиндустриального развития 12
1.2 Управленческие аспекты деятельности в сфере культуры 25
1.3 Управление бюджетными расходами в учреждениях сферы культуры 39
Глава 2. Оценка механизмов управление в сфере культуры в РФ
2.1 Основные тенденции развития в сфере культуры в Российской Федерации 51
2.2 Организационно-экономические механизмы управления в сфере культуры на региональном уровне 64
2.3 Анализ доходов и расходов в учреждениях культуры 79
2.4 Основные подходы к управлению в сфере культуры на уровне муниципалитетов 94
Глава 3. Совершенствование механизмов управления в сфере культуры на региональном уровне
3.1. Внедрение стратегического планирования и маркетинга прямых отношений в сфере культуры 104
3.2 Оценка эффективности деятельности региональных организаций сферы культуры с помощью интегральных критериев 123
3.3 Основные направления совершенствования финансирования учреждений культуры на муниципальном уровне 133
Заключение 142
Библиография 148
- Управленческие аспекты деятельности в сфере культуры
- Организационно-экономические механизмы управления в сфере культуры на региональном уровне
- Внедрение стратегического планирования и маркетинга прямых отношений в сфере культуры
- Основные направления совершенствования финансирования учреждений культуры на муниципальном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время одной из важных характеристик современного состояния мировой социально-экономической системы является заметное повышение роли и значения сферы культуры, усиление ее влияния на ключевые параметры развития экономики и общества. Отрасли культуры в ведущих государствах сейчас выступают в качестве достаточно динамично растущего сегмента сферы услуг, а непосредственные результаты культурной деятельности во многом определяют облик стран и регионов.
Данная тенденция в существенной мере связана с тем, что в наиболее благополучных государствах осуществляется поэтапный переход от традиционной модели экономического роста к постиндустриальной парадигме человеческого развития. Поскольку именно творческий потенциал человека, его способность генерировать инновации являются одними из базовых производственных ресурсов экономики в условиях постиндустриального мира.
В связи с этим следует подчеркнуть, что развитие человеческого фактора в значительной мере определяется деятельностью отраслей сферы культуры, состоянием культурных учреждений, проводимой в государствах, регионах и муниципальных образованиях культурной политикой. Благодаря сфере культуры человек становится обладателем качеств, предоставляющих ему возможность полноценно жить и работать в постиндустриальном обществе, продуктивно взаимодействовать с другими людьми, обмениваться нужной информацией, правильно ее воспринимать, анализировать и использовать.
В настоящее время на этом фоне развитие сферы культуры в России, как представляется, сопряжено с некоторыми очевидными проблемами и трудностями. В частности, система управления и стратегического планирования в сфере культуры является недостаточно эффективной, поскольку не выработаны механизмы ее совершенствования в условиях смешанной (рыночной) экономики. Также не достаточно проработаны вопросы, связанные с механизмами финансирования в сфере культуры, включая муниципальный аспект финансовой деятельности, применением маркетинговых инструментов, оценкой эффективности работы культурных учреждений, особенно на уровне регионов и муниципальных образований. Учитывая все вышеизложенное, представляется актуальным рассмотреть особенности функционирования сферы культуры в условиях современной смешанной (рыночной) экономики и постиндустриального развития, сформулировать предложения по совершенствованию организационно-экономического механизма управления в сфере культуры.
Степень разработанности темы. Фундаментальные основы формирования социальной сферы рассмотрены в трудах таких отечественных и зарубежных ученых и специалистов по сфере услуг как: Г.А. Ахинов, У. Баумоль, Г. Беккер, У. Боуэн, Н.А. Восколович, П. Друкер, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов, В.Л. Иноземцев, В.Н. Казаков, Ф. Котлер, Р. Кроуфорд, Р.М. Нуреев, Д. Стиглиц, О. Тоффлер и др.
Вопросы экономической деятельности в сфере культуры, изучения ее роли и места в условиях постиндустриального развития, а также взаимодействие сферы культуры с другими секторами экономики освещены в работах Н.К. Ваганова, В.Э. Гордина, Г.П. Иванова, Г.Л. Тульчинского, С.В. Шишкина, Л.И. Якобсона и других авторов.
Вопросам повышения эффективности управления в отраслях сферы услуг на региональном уровне посвящены работы таких ученых И.Р. Зариповой, Р.Г. Маннапова, Н.А. Платоновой, И.А. Рождественской.
Проведенный автором анализ научных трудов показывает, что в теоретическом и методологическом плане проблемы повышения эффективности государственной политики в сфере культуры, а также совершенствования механизмов управления в отраслях культуры на региональном и местном уровнях в условиях рыночных отношений представлены в их работах в наиболее общем виде. Более того, повышение эффективности управления учреждениями и организациями в сфере культуры на нынешнем этапе экономического и социального развития неразрывно связано с необходимостью активного применения стратегического планирования в сочетании с использованием передовых инструментов маркетинга, инструментов бюджетирования, современных механизмов и методов финансирования организаций культуры, которые явно недостаточно задействованы в условиях современной российской экономики. Все вышеизложенное в совокупности и определило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка методов по совершенствованию организационно-экономических механизмов управления в сфере культуры и повышению их эффективности.
Достижение поставленной цели предполагает решить следующие задачи:
рассмотреть теоретические основы и характерные особенности влияния культуры на состояние социальной сферы, уточнить место и роль культуры в современной системе социально-экономических отношений с учетом ключевых аспектов производства и потребления культурных благ;
обосновать механизмы управления и финансирования сферы культуры в условиях современной смешанной экономики и постиндустриального развития, выявить тенденции, определяющие процесс развития сферы культуры, в частности, на региональном уровне, факторы, которые как способствуют эффективной деятельности организаций культуры, так и препятствуют успешной реализации проектов и программ в этой сфере.
дать характеристику основных параметров механизмов управления в сфере культуры и выработать предложения по повышению эффективности функционирования учреждений культуры, которые включают различные методы, связанные с применением стратегического планирования, бюджетирования и маркетинга прямых отношений на региональном уровне;
исследовать особенности деятельности организаций сферы культуры в условиях смешанной экономики и сформулировать рекомендации по совершенствованию механизмов управления функционированием учреждений культуры на уровне регионов;
изучить возможности повышения эффективности финансирования сферы культуры на уровне муниципальных образований и дать соответствующие рекомендации в этой области.
Объектом исследования является сфера культуры в условиях постиндустриального развития.
Предмет исследования – организационно-экономические механизмы управления сферой культуры на региональном уровне в условиях рыночной экономики.
Теоретической и методологической основами диссертации явились труды ведущих отечественных, а также некоторых зарубежных ученых в области экономики сферы услуг, стратегического планирования, управления маркетингом некоммерческих организаций, маркетинга прямых отношений, а также разработки в области применения интегральных критериев оценки деятельности учреждений в сфере культуры.
Для решения поставленных в диссертационном исследовании задач были также использованы отдельные положения экономики общественного сектора и некоммерческих организаций, связанные с производством социально значимых и общественных благ.
Информационная база. При подготовке работы автором были изучены законодательные и нормативные документы, определяющие ключевые аспекты деятельности в сфере культуры на территории Российской Федерации (РФ). Также автором были проанализированы статистические материалы Федеральной службы государственной статистики и территориальных органов Федеральной службы государственной статистики, Министерства культуры Российской Федерации (РФ) и Республики Башкортостан (РБ). В диссертационном исследовании применялись методы экономического и статистического анализов, принципы системности и развития.
Научная новизна. Научная новизна работы состоит в разработке механизмов повышения эффективности управления в сфере культуры на уровне регионов, в том числе с использованием стратегического планирования, прогнозирования, бюджетирования, маркетинга прямых отношений.
1. Сформулировано определение понятия «управление в сфере культуры». Управление в сфере культуры – деятельность, направленная на эффективную организацию функционирования отраслей, учреждений и иных институтов сферы культуры для достижения поставленных ими целей и выполнения своей общественной миссии.
2. Определены основные факторы, воздействующие на функционирование механизмов управления в сфере культуры на региональном уровне: объемы финансирования сферы культуры; использование федеральных и региональных целевых программ для финансирования сферы культуры; новая система оплаты труда в бюджетной сфере; финансирование и кадровое обеспечение учреждений культуры; использование современных методов управления и организации деятельности, в том числе стратегического планирования и маркетинга прямых отношений; наличие научно обоснованных подходов к финансированию учреждений культуры в муниципальных образованиях на основе сочетания социальных стандартов в сфере культуры и нормативов подушевого финансирования.
3. Сформулированы предложения по развитию системы стратегического планирования в сфере культуры в сочетании с прямым маркетингом в учреждениях культуры, оптимизирующие систему управления и способствующие формированию на региональном уровне механизмов многоканального финансирования в сфере культуры, в том числе из негосударственных источников, и эффективному распределению финансовых ресурсов на культурные программы, проекты и мероприятия.
4. Подготовлены рекомендации по совершенствованию управления бюджетными расходами в сфере культуры в регионах. Совокупность индикаторов по отдельным направлениям расходов позволит создать систему управления расходами в организациях сферы культуры по каждому из конкретных направлений. Индикаторам следует присваивать балльную оценку с учетом их весовых значений.
5. Разработаны предложения по совершенствованию финансирования в сфере культуры на уровне муниципалитетов. Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований в регионах должен рассчитываться на основе социальных стандартов в сфере культуры в сочетании с использованием нормативов подушевого финансирования.
Практическая значимость работы. Практическая значимость исследования, проведенного в данной работе, состоит в том, что его результаты могут быть использованы в качестве методических основ для повышения эффективности управления в сфере культуры в Российской Федерации.
Отдельные результаты диссертационной работы могут быть использованы при организации управления деятельностью учреждений сферы культуры на федеральном и региональном уровнях, а также на уровне местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в качестве учебных материалов при чтении курса лекций «Экономика сферы услуг», «Экономика общественного сектора», «Социальная политика», «Менеджмент в социальной сфере».
Апробация работы. Теоретические и практические вопросы диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на II Международной конференции молодых ученых «Социально-экономические приоритеты развития России» (г. Москва, 2008 г.), а также при чтении курса «Общественный сектор в экономике России» в магистратуре на экономическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Результаты исследования используются в Управлении по культуре и искусству Администрации городского округа города Уфа, что подтверждается справками о внедрении.
Структура работы соответствует поставленной цели и задачам исследования, состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы, включающего 121 наименование. Основное содержание исследования изложено на 158 страницах машинописного текста, работа включает 16 таблиц.
Публикации. По теме диссертации опубликованы шесть работ, общим объемом 3 печатных листа (лично авторских 1,9 п.л.).
Управленческие аспекты деятельности в сфере культуры
Определение приоритетных целей и задач управления в сфере культуры не в последнюю очередь сопряжено с адекватной оценкой и пониманием основных тенденций постиндустриального развития, как в общемировом масштабе, так и на региональном уровне. При этом под культурой, как таковой, следует понимать осмысленную творческую деятельность людей, выражающуюся в создании материальных и нематериальных ценностей. В рамках постиндустриальной парадигмы культура выполняет функцию аккумулирования социального опыта, его интерпретацию в качестве системы ценностей. Эти ценности, в частности, находят свое выражение на языках социальной коммуникации. Сфера культуры также осуществляет регулирование жизнедеятельности общества с помощью основанных на ценностных предпочтениях социокультурных норм поведения. Существующие в обществе ценности и нормы определяют способы прямого и опосредованного взаимодействия людей, а также объединяют их в различные организации и группы , способствуют созданию определенного стиля управления, формируют стиль и механизмы отношений. Культура формирует модели поведения индивидов, групп, общества, служит показателем уровня их нравственного и духовного развития.
Как отмечалось в предыдущем параграфе, весьма существенными факторами, определяющими различные аспекты состояния сферы культуры, являются глобализация, с ее повсеместно распространяемыми культурными стереотипами, и локализация, которые дополняют и усиливают друг друга. Так, на локальном уровне наблюдается очевидная тенденция к самоорганизации, к стремлению населения более активно участвовать в местном управлении. Стремясь обрести психологическую основу, люди обращаются к культурным традициям, составляющим основу идентичности того или иного народа. Происходит обострение национально-культурного и религиозного сознания, вплоть до радикализации соответствующих настроений, принимающих, порой, экстремистские формы, что еще более актуализирует феномен мультикультурности, апеллирующей к неконфронтационным принципам солидарности, гармоничной социальной кооперации, поиску новых подходов взаимодействия локальных и глобальных культурных импульсов. При этом следует также учитывать, что глобализация и локализация, при всех позитивных моментах, а также недостатках и проблемах, которые они вызывают, с большой вероятностью в обозримой перспективе будут усиливаться, что приводит к дальнейшему осложнению управленческих задач в социально-культурной сфере.
Под управлением в сфере культуры, по нашему мнению, необходимо понимать деятельность, направленную на эффективную организацию функционирования отраслей, учреждений и иных институтов сферы- культуры для достижения ими поставленных целей н выполнения своей общественной миссии. Особую роль в управлении в сфере культуры и проведении культурной политики играет муниципальный аспект управления, поскольку именно на муниципальном уровне сосредоточена основная информация о культурных потребностях местного населения, к ведомству муниципалитетов относится значительное число культурных учреждений.
Следует подчеркнуть, что к отраслям и учреждениям культуры и искусства относятся:
- музейное дело;
- дома и дворцы культуры;
- театральное искусство;
- организации кинематографии;
- концертная деятельность;
- библиотечное дело.
Кроме того, к сфере культуры относятся профильные учебные заведения.
Как представляется в настоящее время с учетом специфики совокупности отраслей сферы культуры, существует очевидная необходимость социально-экономической реконструкции, разработки новых подходов к организации взаимодействия государства и общества, корректировке управленческих моделей.
Для современной культурной политики в России принципиальное значение имеет тенденция к децентрализации управления сферой культуры. На административном уровне это выражается в том, что происходит последовательное разграничение полномочий между различными уровнями власти, все большую роль начинают играть органы власти субъектов Федерации и муниципальные органы. На.них возложена ответственность за выработку новых моделей культурной политики с учетом локальной социально-экономической и культурной специфики, культурных предпочтений населения и местных сообществ. В задачи же Правительства Российской Федерации входит проведение общегосударственной политики и координация деятельности ее различных субъектов. Децентрализация в сфере культуры приводит и к появлению иных самостоятельных субъектов - частного и некоммерческого секторов. Сегодня в формировании и реализации культурной политики принимают участие общественные, национально-культурные, религиозные, коммерческие и другие структуры.
Кроме того, поскольку общество функционирует как самоорганизующаяся и саморазвивающаяся социокультурная система, непрерывно адаптируясь к изменяющимся условиям, то одним из инструментов управления в сфере культуры должно выступать постепенное содержательное воздействие на общественное сознание, психологические установки, ценностные приоритеты. Но, при этом, ни в коем случае не следует уповать на какие-то одномоментные акции, насильственные или принудительные мероприятия, подавляющие человеческую свободу. Постиндустриальная парадигма вызывает необходимость применения такой модели управления в сфере культуры, которая предполагает активное внедрение и поддержку модернизационных тенденций в сочетании с контролируемыми социокультурными изменениями.
Для выработки верных подходов к управлению в сфере культуры и проведению культурной политики также важно учитывать определенные особенности, которые внутренне присущи культурным отраслям и накладывают отпечаток на их функционирование в современном мире.
Безусловно, стремительный научно-технический прогресс, резкое увеличение высокотехнологичных инноваций, внедрение передовых научно-технических достижений ведет к увеличению производительности труда в экономике, во многих ее сегментах снижает издержки и цены. Однако для сферы культуры, как оказывается, упомянутые процессы вовсе не столь характерны. Дело в том, что в сфере культуры наблюдаются закономерности, впервые явно сформулированные в работе ученых Уильяма Баумоля и Уильяма Боуэна «Исполнительские искусства: экономическая дилемма» . Эти экономисты описали ряд вопросов, касающихся деятельности в сфере культуры, и пришли к заключению о том, что издержки культурных организаций зачастую значительно превышают их доходы. По мнению Баумоля и Боуэна, сфера культуры испытывает «болезнь издержек». Причем, что существенно, эта разница между доходами и издержками может быть компенсирована исключительно с помощью общественных и частных пожертвований.
В целом, организации культуры, как правило, не в состоянии покрывать расходы, которые требуются на одного потребителя, за счет доходов, полученных от него. Отсюда следует, что культурные организации, не в последнюю очередь по причине выполнения общественно-значимых функций, не могут находиться на самофинансировании, а зависят от внешних источников финансовой поддержки. Ведь в отличие от частных благ потребление услуг учреждений культуры сопровождается внешними эффектами, пользу от использования культурных благ приобретают не только люди, непосредственно участвующие в этом процессе, но и другие группы населения или общество в целом. Выводы Баумоля и Боуэна значительно повлияли на принципы управления в сфере культуры во многих странах, способствовали росту государственного финансирования культурных отраслей, расширению спектра форм участия некоммерческих организаций и бизнеса в финансировании культурных проектов.
Организационно-экономические механизмы управления в сфере культуры на региональном уровне
Для характеристики некоторых региональных аспектов финансирования сферы культуры и различных культурных учреждений обратимся теперь к данным, приведенным в Таблице 4, где в качестве примера показаны бюджетные расходы на культуру в Приволжском федеральном округе за 2007 год.
Как следует из Таблицы 4, больше всего денег в Приволжском федеральном округе, что, кстати, характерно и для России в целом, выделялось на- дворцы и дома культуры, другие учреждения клубного типа. Причем затраты по этой статье более, чем в два раза превосходят расходы на занимающие второе место театры и чуть уступающие им библиотеки, а расходы на музеи и выставки вообще превышают более, чем в семь раз. Доля расходов на культуру по Округу в общем расходе в консолидированном бюджете составляет 0,99%, это также вполне средний показатель по стране.
Что касается отдельных субъектов Российской Федерации, то на общем фоне явно выделяется Республика Башкортостан, где абсолютное значение расходов на сферу культуры самое большое в Округе. Более 1 млрд. руб. уступает Башкортостану Республика Татарстан, находящаяся на второй позиции. Кроме того, в лидирующей пятерке субъектов Федерации представлены Самарская область, проигрывающая Башкортостану более чем в полтора раза, Пермский край и Нижегородская область, в свою очередь, отстающая от Башкортостана более чем в два раза. Аутсайдером в Округе по объему расходов на культуру является Ульяновская область, немногим лучше обстоит дело в Республике Мордовии и Республике Марий Эл. К числу прочных середняков можно отнести Саратовскую область.
По субъектам Федерации, как и по Округу, лидируют в основном расходы на дворцы и дома культуры, другие учреждения клубного типа. Стабильно значимую долю затрат также занимают расходы на театры и библиотеки. Сильная вариативность по субъектам Федерации наблюдается в отношении статьи «прочие мероприятия», где относительные отличия составляют разы или даже порядки цифр, а также по расходам на кинематографию. В частности, некоторые Республики и области не затрачивали вообще ничего, а, к примеру, в том же Башкортостане расходы на кинематографию превышали даже совокупные затраты на музеи и выставки.
Очевидно, что это отражает определенные специфические приоритеты в культурной политике отдельных субъектов Федерации, на которые местные органы власти и управления ориентируются, исходя из складывающейся в регионах ситуации. Так, например, одна из ключевых особенностей Башкортостана состоит в национально-культурном, языковом и религиозном многообразии населения, что, безусловно, накладывает свой явный отпечаток на проводимую в Республике культурную политику.
Оценивая общее социально-экономическое положение Башкортостана, можно отметить, что в экономическом аспекте Республика относится к числу экономически развитых регионов страны, обладающих относительно высоким промышленным и сельскохозяйственным потенциалом. В частности, Башкортостан находится на первом месте в России по переработке нефтяного сырья, выпуску светлых нефтепродуктов. Республика также лидирует по стране в целом по показателям производства многих видов промышленной продукции. По общему объему промышленного производства Республика Башкортостан входит в первую десятку субъектов Российской Федерации, занимая третье место в Приволжском федеральном округе вслед за Республикой Татарстан и Самарской областью. Расходы консолидированного бюджета Башкортостана за 2007 год составили 74 млрд. 930 млн. руб., из которых более 60% в рамках различных проектов и программ было направлено на решение социальных вопросов.
Важно подчеркнуть, что в последние годы темпы роста реальных денежных доходов в Республике были выше, чем в среднем по стране. Если в целом по России с 2000 года они выросли к 2007 году в 1,9 раза, то в Башкортостане - в 2,3 раза. Однако, несмотря на относительное социально-экономическое благополучие Башкортостана, происходящее в России уже некоторое время реформирование межбюджетных отношений стало приводить к некоторому сокращению поступлений собственных доходов в консолидированный бюджет Республики Башкортостан. И есть тенденция к нарастанию данного разрыва в последующие годы1. В связи с этим из федерального бюджета регулярно осуществлялись определенные компенсационные трансферты Республике на период перехода к новым стандартам межбюджетных отношений, выравнивающие возникающий дефицит и диспропорции в финансировании.
На фоне остальных субъектов Российской Федерации и, в частности, тех, которые представлены в Приволжском федеральном округе, функционирование и финансирование сферы культуры в Башкортостане выглядит относительно благополучно, хотя это, безусловно не означает отсутствия определенных проблем, свойственных всей современной отечественной культуре, а также ряда сугубо региональных недостатков и, конечно, перспектив для дальнейшего улучшения ситуации. Проиллюстрируем данное положение с помощью Таблицы 5, где приведены показатели бюджета на культуру, искусство и кино в Приволжском федеральном округе за 2007 год.
Как следует из Таблицы 5, Республика Башкортостан уверенно лидирует в Округе по всем приведенным показателям бюджетного финансирования сферы культуры, опережая идущий на втором месте Татарстан. Причем, имея самое большое число населения в Округе, Башкортостан и по параметрам, рассчитанным на душу населения, прочно удерживает первую позицию. Второе место по количеству населения занимает Республика Татарстан, немного отстают от нее в этом отношении Оренбургская область и Самарская область. Однако по бюджету на сферу культуры на душу населения Татарстан уступает Республике Марий Эл, население которой самое маленькое в Округе и более чем пять раз меньше, чем, к примеру, в том же Татарстане. В лидирующей группе регионов по абсолютным бюджетным затратам на культуру находятся также Самарская область, Пермский край, Нижегородская область.
Хуже всего показатели в Ульяновской области, отстающей от лидирующего Башкортостана более, чем в семь раз. При этом, количество населения в Ульяновской области больше, чем в Марий Эл, Мордовии, Кировской области, бюджет на культуру и по абсолютным цифрам, и по данным на душу населения в Ульяновской области самый низкий в Приволжском округе. То есть, мы видим, что между различными субъектами федерации, входящими в Приволжский округ, наблюдается достаточно сильное расхождение в показателях финансирования сферы культуры, что препятствует формированию единого социально-культурного пространства даже в рамках одного округа. Еще большим, как отмечалось ранее, является амплитуда расхождения в рамках всей России.
Деятельность по управлению сферой культуры в Республике Башкортостан осуществляет министерство культуры и национальной политики. Оно реализует государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия, межнациональных отношений. В непосредственные задачи министерства входит создание условий для сохранения и развития культуры народов, проживающих в Башкортостане. Министерство является республиканским органом исполнительной власти, входит в единую систему исполнительной власти Республики Башкортостан. Министерство ведет свою деятельность под общим руководством президента Башкортостана, непосредственным руководством и контролем правительства Башкортостана. " Министерство также ответственно за координацию деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан, органов местного самоуправления в сфере культуры и национальных отношений.
В ответственности министерства находится разработка и реализация целевых программ по вопросам, входящим в его компетенцию, разработка и осуществление мер по стимулированию творческой активности населения, содействие сохранению, развитию и совершенствованию профессионального искусства, народного творчества, кинематографии, кинофикации, киновидеообслуживания населения, досуговой деятельности, художественных промыслов и ремесел.
Внедрение стратегического планирования и маркетинга прямых отношений в сфере культуры
Как уже отмечалось в предыдущих главах работы, в современной России культура на уровне регионального руководства и управления зачастую рассматривается в определенном смысле в качестве бюджетной нагрузки, как отрасль, прежде всего потребляющая ресурсы, а не создающая прибавочную стоимость и не производящая прибавочный продукт. Вместе с тем, как следует из ряда примеров отечественной и зарубежной практики, культура вполне может являться существенной составляющей социально-экономического благополучия страны и региона. Дело в том, что привлекательность регионов, положительный имидж территорий и городов в существенной степени зависят от их культурного облика, развитости и удобства культурной и туристической инфраструктуры. В связи с этим особенности культурной политики в условиях рыночных отношений, закрепление преимуществ реализации уникального культурного потенциала российских регионов обуславливают необходимость планового совершенствования и целевой поддержки важнейших направлений функционирования сферы культуры.
В контексте общей реформы государственного управления в настоящее время один из основных акцентов трансформаций в сфере культуры, как представляется, следует сделать на дальнейшем расширении практики применения и использования стратегического планирования. Стратегическое планирование, как таковое, является особым видом деятельности различных учреждений, компаний, организаций, федеральных, региональных и местных органов власти. Оно предполагает подготовку проектов стратегических решений с представлением в виде прогнозов, программ и планов, которые предусматривали бы постановку таких целей и задач развития, осуществление которых сможет обеспечивать их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе с учетом постоянно изменяющихся условий внешней среды.
При наличии острых ресурсных ограничений, политизации принятия фундаментальных решений, излишней бюрократизации чиновничьего аппарата стратегическое планирование и контроль за исполнением запланированных ранее решений в сфере культуры способны выступать как действенный инструмент для оптимальной расстановки приоритетов в культурной политике на региональном и муниципальном уровне, привносить нужный рационализм, устраняющий недостатки, сопряженные с неэффективным управлением. При этом решение задач, направленных на достижение базовых принципов социально ориентированной экономики, определение рациональных задач стратегического планирования и развития сферы культуры, непосредственно связано с перераспределением государством имеющихся ресурсов с помощью формирования эффективно функционирующей системы налогообложения, увеличения масштабов финансирования культурных программ и мероприятий.
При разработке и внедрении системы стратегического планирования в сфере культуры, несомненно, необходимо принимать во внимание специфику социально-экономического состояния российских регионов и территорий. Прежде всего, это касается особенностей культурных потребностей населения, которые в разных регионах имеют разную специфику. Кроме того, требуется учитывать национальные традиции, климатические условия, демографическую структуру, черты жизни и досуга городских и сельских граждан, природные факторы, этнографические характеристики групп и слоев местного населения.
Цели составляемых программ в системе стратегического планирования культурной сферы мы рекомендуем выражать посредством показателей обеспеченности населения различными видами услуг в натуральной и стоимостной формах, в частности, через измерители, отражающие состояние материально-технической базы отраслей и объектов сферы культуры, уровни материальной обеспеченности и потребления культурных благ различными категориями граждан.
Как мы полагаем, в рамках стратегического планирования в сфере культуры на региональном уровне следует выделить такие приоритетные направления, как сохранение историко-культурного наследия, обеспечение равного доступа граждан к ценностям отечественной и мировой культуры, возрождение национальных традиций, народных и художественных промыслов, обеспечение функционирования системы высшего и среднего специального образования в сфере культуры и искусства, информационное обеспечение отраслей культуры и искусства.
По нашим оценкам, в настоящее время именно отсутствие в России целенаправленной, четко спланированной и систематической стратегической политики в сфере культуры на уровне регионов и территорий является одной из ключевых причин различного рода проблем и упущенных возможностей. Мы считаем, что существует очевидная необходимость применения принципов стратегического планирования в данной сфере, как на федеральном, так и на региональном уровне. Решение основных вопросов развития сферы культуры в российских регионах должно быть основано на комплексном подходе с учетом как территориальных, так и отраслевых аспектов.
Стратегическое планирование в сфере культуры на уровне регионов на практике мы предлагаем зафиксировать в виде системы взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга плановых документов. Эти стратегические плановые документы следует рассматривать не как простую однородную совокупность, а как единую систему взаимосвязанных структурных элементов. Верхний уровень планирования должен быть представлен Концепцией развития сферы культуры в регионе, которая, по своему содержанию, и по охвату затрагиваемых проблем является над дисциплинарным документом, формулирующим приоритетные направления развития и стратегические цели, базовые принципы и реально доступные средства их реализации. В свою очередь, к ключевым инструментам осуществления региональной Концепции развития сферы культуры и Концепции развития сферы культуры на муниципальном уровне необходимо отнести целевые отраслевые и территориальные программы.
Система стратегического планирования развития сферы культуры на уровне субъекта Федерации и на уровне муниципального образования, таким образом, будет охватывать все аспекты культурной деятельности и культурных сервисов на конкретной территории и все уровни государственного управления. Нижний уровень при этом будет представлен планированием в культурных учреждениях и организациях. Одним из основополагающих принципов регионального стратегического планирования в сфере культуры мы рекомендуем сделать совмещение территориальных и отраслевых особенностей, а также обеспечение баланса территориальных и отраслевых интересов-. Проиллюстрируем это в виде приведенной ниже таблицы-16.
Как мы полагаем, активное применение стратегического планирования в сфере культуры в соответствии с указанной выше моделью позволит задавать перспективные направления развития организаций и учреждений, определять основные виды культурной и просветительской деятельности, увязывать в единую комплексную систему маркетинговую, проектную, сервисную, финансовую составляющие. Стратегический план будет обеспечивать адаптацию культурных организаций к внешней среде, оптимизировать распределение ресурсов и процессы внутренней координации работы, в том числе для выявления сильных и слабых сторон функционирования конкретных отраслей и культурных организаций.
По нашему мнению, первым и наиболее ответственным шагом в ходе внедрения стратегического планирования в сфере культуры должен выступать выбор миссии и целей. Миссия дает возможность раскрыть содержательную сторону функционирования ведомства, управляющего культурой, культурного учреждения или организации, отчетливо проявить отличительные черты, конкурентные и сервисные преимущества. Миссия и цели, со своей стороны, будут служить стратегическими ориентирами для всех последующих этапов планирования, накладывать некоторые существенные ограничения при анализе и выборе из различных альтернатив.
Основные направления совершенствования финансирования учреждений культуры на муниципальном уровне
Как было показано в предыдущих частях работы, развитие многоканального государственного финансирования, расширение применения партнерских межбюджетных и государственно-частных механизмов является одним из способов удовлетворения потребностей сферы культуры в материальных ресурсах. Кроме того, важным фактором выступает использование потенциала частного спонсорства и меценатства.
При этом следует учитывать, что в нынешних условиях существенное увеличение доли доходов государственных и муниципальных учреждений культуры от предпринимательской деятельности представляется крайне затруднительным. Определенные подвижки на данном направлении есть, однако это не позволяет решить насущную проблему недостаточного финансирования учреждений сферы культуры. В свою очередь, бюджетное финансирование значительно отстает от возрастающих актуальных потребностей культурных организаций.
В такой ситуации, которая является достаточно характерной для отечественных учреждений культуры особенно на региональном и муниципальном уровне, мы рекомендуем отделам культуры муниципальных образований разрабатывать и внедрять новые виды услуг, предоставляемых населению на платной основе, а также увеличивать доходы от реализации сервисов при помощи рекламных инструментов и мероприятий по продвижению.
Для обеспечения более рационального использования бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на финансирование муниципальных отделов культуры мы предлагаем:
- объединение на договорной основе средств федерального, регионального, муниципального бюджетов для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов культуры, что может быть оформлено договором о совместном использовании и финансировании с фиксацией доли каждого участника;
- освобождение организаций культуры от затрат, не связанных с осуществлением их культурной деятельности (арендной платы, расходов на содержание вневедомственной и пожарной охраны и т.д.);
- более широкое использование социально-творческого заказа как формы целевого финансирования организаций культуры.
Мы также считаем, что доходы от использования культурных ресурсов должны возвращаться в сферу культуры. В этом процессе основная роль отводится государству, которое должно играть координирующую и регулирующую роль, способствовать созданию правовой среды, обеспечивающей развитие культурных отраслей.
Основным субъектом перехода к управлению сферой культуры на основе социальных стандартов должны стать региональные администрации. Соответственно, региональные администрации призваны играть главную роль при предоставлении межбюджетных трансфертов муниципалитетам. При этом процесс предоставления межбюджетных трансфертов в связке «региональный бюджет - местные бюджеты» должен быть обеспечен экономически.
В настоящее время основная цель предоставления межбюджетных трансфертов местным органам самоуправления в сфере культуры со стороны региональных бюджетов заключается в горизонтальном выравнивании бюджетных возможностей муниципальных районов, городских и сельских поселений. Объем дотации муниципальному району, как мы полагаем, должен определяться исходя из двух основных факторов:
Подушевое финансовые нормативы по услугам в сфере культуры, входящим в перечень социальных стандартов, действующих в конкретных регионах.
Численность населения того или иного района.
В соответствии с предлагаемой нами концепцией для предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов в составе региона необходимо оценить две основные составляющие: расходные потребности каждого районного бюджета и его собственные налоговые возможности. В качестве одной из предпосылок для функционирования методики примем во внимание, что в регионе действуют нормативы оказания культурных услуг, которые характеризуют количественные параметры их производства и нормативы подушевого финансирования этих услуг. Тогда в самом общем виде нормативные расходные потребности n-го муниципального района составят.
Надо подчеркнуть, что расчет налоговых возможностей муниципального района связан с оценкой его возможностей генерировать доходы, в первую очередь за счет земельного налога и налога на имущество физических лиц. В настоящее время эта оценка может быть скорректирована с учетом предоставленной Бюджетным кодексом возможности зачислять в бюджет муниципального района определенную долю налога на вмененный доход, единого сельскохозяйственного налога.
Таким образом, уровень бюджетной обеспеченности п-го муниципального района в регионе в соответствии с нашими предложениями должен рассчитываться с учетом стандартов в сфере культуры с использованием финансовых нормативов подушевого финансирования. Это соотношение между деленным на количество населения n-го муниципального района отношением налоговых возможностей n-го муниципального района и его бюджетными потребностями, оцененными на нормативной основе. А также деленным на количество населения в регионе отношением налоговых возможностей всех муниципальных районов и городских округов и их бюджетных потребностей, рассчитанных нормативно-подушевым методом в соответствии с функционирующими в регионе стандартами в сфере культуры.
Предлагаемый механизм оценки бюджетной обеспеченности муниципальных районов, размер которой влияет на величину предоставляемых дотаций, основан на использовании стандартов в сфере культуры и нормативов подушевого финансирования. Такой подход позволяет оценить не относительный уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, так как в этом случае выравнивание происходит до некоторого заданного уровня по региону в целом, а необходимый уровень бюджетной обеспеченности для достижения поставленных целей культурного развития.
В предлагаемом нами механизме оценки бюджетной обеспеченности муниципальных районов также происходит сравнение бюджетной обеспеченности конкретного муниципального района с ситуацией в регионе в целом. Однако здесь расходные параметры задаются нормативным методом. То есть, бюджетные расходы как по региону в целом, так и отдельных муниципалитетов зависят, в первую очередь, от стандартов предоставления соответствующих культурных сервисов, а не от сметного принципа.
Кроме того, для выравнивания бюджетной обеспеченности могут использоваться два основных метода: метод пропорционального выравнивания и метод выравнивания до максимально возможного уровня. При этом оба способа можно совместить, что даст комбинированный метод выравнивания бюджетной обеспеченности.
В соответствии с Бюджетным кодексом одной из форм межбюджетных трансфертов являются субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения1. Данные субсидии также могут предоставляться на основе социально-культурных стандартов. В настоящее время субсидии региональных бюджетов, выделяемые из соответствующих региональных фондов софинансирования, не связаны с нормативно-подушевым финансированием, что не позволяет обеспечить выбранный целевой уровень культурного развития ввиду отсутствия критериев определения этого уровня.
Прежде всего, необходимо определить цель предоставления субсидий из регионального фонда софинансирования расходных обязательств. Мы считаем, что в качестве цели может быть выбрана такая формулировка: предоставление субсидий за счет средств регионального фонда софинансирования расходных обязательств обусловлено действием расходных обязательств местных органов самоуправления в сфере культуры, сформированных на основе культурных стандартов и нормативов подушевого финансирования. При этом мы полагаем, что в условиях, когда стандарты в сфере культуры в основном связаны с региональным уровнем бюджетной системы, каждый регион должен самостоятельно установить перечень услуг, производство которых на местном уровне позволяет иметь возможности получать региональные субсидии для софинансирования расходов.
