Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система государственного регулирования экономики: историко-теоретический аспект 7
1.1. Теоретические основы государственного регулирования: концептуальный анализ эволюции экономической мысли 7
1.2. Методологические основы государственного регулирования экономики 18
1.3. Анализ зарубежного и отечественного опыта государственного регулирования экономики 29
Глава 2. Государственная региональная политика и инвестиционные процессы (методологический аспект) 58
2.1. Роль государства в формировании инвестиционной политики и социально- экономическом развитии регионов 58
2.1.1. Анализ состояния региональной политики в России 58
2.1.2. Методические основы инвестиционной деятельности в регионе 75
2.1.3. Методические основы совершенствования социально-экономического районирования 81
2.2. Принципы государственной региональной политики в экономически развитых странах мира 98
Глава 3. Совершенствование методической базы регионального программирования 108
3.1. Направления совершенствования нормативно-методических основ программно-целевого метода 108
3.2. Методические рекомендации по разработке и реализации целевых комплексных региональных программ Российской Федерации в нестабильных социально-экономических условиях 127
Заключение 163
Список использованной литературы 166
- Теоретические основы государственного регулирования: концептуальный анализ эволюции экономической мысли
- Методологические основы государственного регулирования экономики
- Роль государства в формировании инвестиционной политики и социально- экономическом развитии регионов
- Направления совершенствования нормативно-методических основ программно-целевого метода
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коренные преобразования социально-экономической формации нашей страны, предопределили необходимость смены подхода к государственно-территориальному регулированию народнохозяйственным комплексом и, прежде всего, социально-экономическими процессами, являющимися базовой основой развития нации.
Политические и экономические реформы, включившие в себя переход от принципа централизованного управления унитарным государством к федеративному устройству, стали главной предпосылкой возросшей роли органов власти и управления регионов в целеопределении, выборе методов, инструментов и ресурсов политики социально-экономического развития территорий.
Приватизация значительной части основных фондов как производственного так и социального назначений вынуждает правительство заменять прямые административные методы управления методами экономического характера, косвенно влияющих на изменение социально-экономических показателей.
Проблема социально-экономического развития территорий, появившаяся задолго до перестройки, особенно остро заявила о себе в процессе реформирования российской экономической модели. Кризисные явления во всех сферах социальной, экономической и политической сферах свидетельствуют об ошибочно выбранных методах и инструментах преобразований и ставят, таким образом, вопрос о смене концепции и методологии государственного регулирования в современных условиях.
Неотъемлемой предпосылкой выполнимости и эффективности российских реформ является учет множества региональных различий в природно-климатических, социально-экономических и национально-этнических условиях жизнедеятельности при выборе концепции и стратегии рыночных реформации.
Анализ зарубежного опыта государственного регулирования, проведенного нами, подтверждает, что длительный процесс эволюции методов и инструментов государственного вмешательства в социально-экономические процессы не только стран, сравнимых с Россией по обширности территорий и неоднородности условий проживания и ведения хозяйства, но и более компактных и не имеющих ярко выраженных территориальных различий, привел в настоящее время к преобладающей роли регионального подхода в формировании и реализации государственной экономической политики.
Социально-экономические процессы, происходящие в стране после распада советского экономического пространства, разрушение прежних межрегиональных связей, дезинтеграционные процессы в российских регионах, подкрепленные значительным усилением роли внешнеэкономического фактора, предопределили актуальность и важность научного решения проблемы выбора и совершенствования концепции, методологии и методов государственно-территориального регулирования социально-экономическим развитием страны.
Решение проблемы социально-экономического развития регионов требует комплексного подхода, максимального использования производственного и ресурсного потенциала и учета большого количества разнообразных факторов территориального и федерального значения.
Поэтому использование программно-целевого подхода, сочетающего в себе эти достоинства, в решении вышеуказанных проблем представляется наиболее оптимальным. Следовательно, определение и выбор целей, приоритетов, принципов и методов формирования и реализации целевых комплексных региональных программ являются актуальной задачей, решение которой будет способствовать социально-экономическому развитию страны.
Исследованию различных аспектов государственного управления социально-экономическим развитием региона посвящены многие работы отечественных и зарубежных ученых: Абалкина Л., Алаева Э.Б., Ведищева А.И., Гранберга А.Г., Кожурина Ф.Д., Лариной Н.И., Лексина В.Н., Леонова С.Н. Павленко В.Ф., Розенфельда Ш.Л., Телепко Л.Н., Н. Хансена, Шнипера Р.И. и др. [1, 8-9,14, 18, 32,. 42-45, 60, 72, 87,100-101, 118].
Несмотря на обилие научных трудов, посвященных проблемам государственного регулирования региональным развитием, отсутствует четко выраженный подход к определению региона, его потребностей, целей и путей развития через социальную составляющую в качестве главенствующей. Этот пробел говорит об актуальности разработки и совершенствования качественно нового нормативно-методического аппарата и методологии управления региональным развитием.
Целью исследования является разработка новых методов регулирования социально-экономического развития регионов и совершенствование нормативно-методического аппарата формирования целевых комплексных региональных программ.
Достижение поставленной цели требует решения следующих основных задач:
Анализ методологии и выявление закономерностей современных подходов государственного управления территориальным развитием стран в условиях нестабильности и кризисных явлений (анализ отечественного и зарубежного опыта);
Уточнение понятийного аппарата государственного регулирования региональным развитием и разработка расчетной модели для определения уровня социально-экономического развития региона;
Исследование и определение системы критериев отбора проектов целевых комплексных региональных программ;
Совершенствование методической базы формирования целевых комплексных программ в условиях нестабильной социально-экономической ситуации.
Предметом исследования являются методы государственного регулирования социально-экономическим развитием регионов.
Объектом исследования являются процессы формирования целевых комплексных программ Приморского края.
Методология и методика исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного регулирования процессами территориального развития, методические разработки и рекомендации ведущих научных организаций страны. Информационную основу составили справочные, нормативные и законодательные материалы в сфере государственного управления территориальным развитием. Часть статистического и аналитического материала, посвященного зарубежному опыту государственного территориального регулирования, была собрана автором во время научных стажировок в Японии и США.
В диссертации применялись методы математической статистики, системного анализа и экономико-математического моделирования.
Научная новизна работы заключается в следующем:
Предложено понятие уровня социально-экономического развития региона и метод его расчета;
Разработана система критериев отбора проектов целевых комплексных региональных программ и методов регулирования экономической политики;
Разработана система факторов, учитываемых при социально-экономическом районировании и регулировании;
Разработаны методические рекомендации по разработке и реализации целевых комплексных региональных программ.
Практическая значимость. Результаты настоящей работы могут быть
использованы органами исполнительной и законодательной власти субъектов федерации
для более эффективного решения задач составления и реализации целевых комплексных
программ регионального развития.
Кроме того, предложенный метод расчета уровня социально-экономического развития региона может стать базовой моделью осуществления нового социально-экономического районирования в России.
Положения, выносимые на защиту:
Метод расчета уровня социально-экономического развития регионов;
Система критериев отбора проектов целевых комплексных региональных программ и методов регулирования экономической политики;
Рекомендации по разработке и реализации целевых комплексных региональных программ;
Система факторов, учитываемых при социально-экономическом районировании и регулировании.
Реализация и апробация результатов работы. Результаты исследования докладывались и обсуждались на 1-м международном студенческом форуме стран АТР (9-13 октября 1995 г.), научно-технической конференции "Вологдинские чтения" (24-27 ноября 1998 г. и 21-22 ноября 2000 г.), всероссийской научной конференции молодых ученых "Проблемы регулирования экономических и социальных процессов в России при переходе к рыночной экономике" (8-10 декабря 1998 г.), международной конференции "Актуальные вопросы менеджмента в России и США. Преподавание и исследования" (11-12 февраля 1999 г.), научных семинарах кафедры экономики и управления производством ДВГТУ.
Основные положения и результаты исследования изложены в 9 публикациях общим объемом 1,9 п.л
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, 3 глав, заключения и списка использованных источников, включающего 134 наименования.
Работа изложена на 174 страницах, содержит 18 таблиц, 8 рисунков.
Теоретические основы государственного регулирования: концептуальный анализ эволюции экономической мысли
Государственное регулирование экономики в тех или иных масштабах присуще любой экономической системе как на национальном, так и на региональном уровнях. Поэтому анализ основных теоретических моделей рыночного и государственного способов регулирования экономики на национальном и региональном уровнях с целью выявления возможных направлений эволюции общественного производства представляется весьма актуальным и необходимым в современной России.
Концептуальные основы государственного регулирования в странах с рыночной экономикой изменялись и развивались под воздействием реальных проблем капиталистического воспроизводства, роли государства в экономических системах, учета опыта социалистического хозяйствования и т.д. При этом по-разному трактовалось место денежно-кредитной политики в теории государственного регулирования и приоритеты в системе целевых установок этой политики (промежуточные цели государственного регулирования).
В целом для макроэкономического регулирования, выбора его конкретных моделей наиболее принципиальными являются следующие моменты: 1) субъекты регулирования -национальное государство или другие экономические институты; 2) формы воздействия на систему - методы, основанные на использовании экономических механизмов с ограничением командных, административных начал, или - методы с преобладанием командного начала; 3) временной период, в течение которого осуществляется регулирование, - или краткосрочный с постоянной поднастройкой макроэкономической системы, или долгосрочный со стремлением добиться стабилизации или рыночного равновесия без постоянной поднастройки среды обитания экономических субъектов, с использованием ограниченного набора методов воздействия.
В этой связи можно выделить два основных направления экономической мысли Запада, по-разному определяющих характер причинно-следственных связей в экономических процессах и, как следствие различным образом осуществляющих постановку задач денежно-кредитной политики,: с одной стороны, - представители кеинсианского и неокейнсианского направления (Дж. Мид, Дж. Тобин [102], Р. Солоу [95], Н. Калдор и др. [17]), склонные считать государство важнейшим экономическим субъектом; с другой - монетаристы, приверженцы теории рациональных ожиданий, представители экономической теории предложения (Ф. Хайек, М. Фридмен [13], Р. Лукас [95], Т. Серджент и др. [102]), полагающие, что в восстановлении макроэкономического равновесия главная роль принадлежит самим экономическим субъектам, спонтанному действию рыночных сил саморегулирования. При этом различаются подходы и при выборе промежуточных ориентиров, и при установлении приоритета конечных целей регулирования, и по другим вопросам, отмеченным выше [7].
Следует отметить, то проблема вмешательства государства в экономические процессы поднималась учеными задолго до выхода в свет "Общей теории занятости" Кейнса. Еще Адам Смит был глубоко убежден, что важнейшим условием богатства страны является "laissez faire", то есть свобода хозяйственной деятельности. Чем меньше государство вмешивается в экономическую жизнь страны, тем лучше для хозяйственного развития. Разумным представляется высказывание Смита, что "государственный деятель, который попытался бы давать частным лицам указания, как они должны употреблять свои капиталы, обременил бы себя совершенно излишней заботой, а также присвоил бы себе власть, которую нельзя без ущерба доверить не только какому-либо лицу, но и какому бы то ни было совету или учреждению и которая ни в чьих руках не оказалась бы столь опасной, как в руках человека, настолько безумного и самонадеянного, чтобы вообразить себе способным использовать эту власть." [81] И уж совсем по-современному звучит его мнение, что госрегулирование целесообразно только в тех случаях, когда свобода угрожает общественному благу: многие нынешние экономисты-теоретики и практики считают антиинфляционную политику основной задачей правительств в сфере экономики (с чем нельзя согласиться). Полезной мерой государства Смит считал регулирование выпуска банкнот, охрану страны от внешних врагов и заботу о безопасности граждан. [86] Именно Смит заявил о той самой "невидимой руке" рынка, которая способна регулировать хозяйственную структуру экономики и устранять нежелательные диспропорции в производственном секторе: "... направляя эту промышленность таким образом, чтобы ее продукт обладал максимальной стоимостью, ... он невидимой рукой направляется к цели, которая совсем и не входила в его намерения" [81]. Некоторые теоретические аспекты работы Смита позднее легли в основу монетаристской концепции.
Макроэкономическое регулирование утвердилось в практике развитых стран в 30-е годы нынешнего столетия в виде государственного вмешательства в хозяйственную жизнь и первоначально имело антикризисную направленность (Великая депрессия в США). При этом в методах антикризисного регулирования преобладало известное командное начало (кейнсианская модель). Видоизменяясь, модифицируясь, совершенствуясь, такой способ сознательного воздействия на экономику существовал до начала 70-х годов. В дальнейшем наметился отход от этих, казалось бы, уже незыблемых принципов, связанных с верой во всемогущество государства.
Почти четыре послевоенных десятилетия главной концептуальной основой экономической политики стран с рыночной экономикой являлась кейнсианская доктрина. Джон Мейнард Кейнс (1883 - 1946), основьшаясь на анализе цикличности развития капиталистической экономики, разрушительном характере общеэкономических кризисов, в качестве исходной предпосылки своей концепции использовал предположение о внутренней неустойчивости (нестабильности) рыночной экономики. Эта нестабильность генерируется недостаточным спросом на ресурсы, возникающим вследствие неполной занятости и бездействия факторов производства. Поэтому основной целью макроэкономической политики объявляется полная занятость, которая достигается только при помощи государства, посредством непрерывного стимулирования платежеспособного спроса. Из двух составляющих спроса - потребительского и инвестиционного -определяющим является второй элемент, поскольку именно он, обеспечивая прирост капитальных стоимостей, непосредственно влияет на динамику национального дохода. Следовательно, динамика инвестиционного спроса (инвестиций как реализованного спроса) является одной из основных причин цикличности развития. "Поэтому . . расширение функций правительства в связи с задачей координации склонности к потреблению и побуждения инвестировать .. я .. защищаю как единственное практически возможное средство избежать полного разрушения существующих экономических форм и как условие для успешного функционирования личной инициативы" [23].
В свою очередь, динамика инвестиционного спроса напрямую зависит от уровня процентных ставок, которые, с одной стороны служат измерителем (в обратной пропорции) нормы доходности прошлых инвестиций, а, с другой стороны, являются индикатором возможностей расширения инвестиционного спроса в настоящем. Отсюда, согласно Кейнсу, целью проведения денежно-кредитной политики должны быть динамика и уровень процентных ставок.
Методологические основы государственного регулирования экономики
В практике мировой экономики, основанной на рыночной конкуренции и макроэкономическом регулировании, государству отводится весьма значительная роль. Вмешательство государства в экономические процессы осуществляется с целью обеспечения прогрессивных сдвигов в пропорциях воспроизводства, условий для добросовестной конкуренции, предотвращения негативных социальных и экономических последствий. Устойчивое развитие экономики предполагает реализацию комплекса мер, направленного на рост национального дохода, сохранение жизни и здоровья человека, решение демографических проблем, уменьшение дифференциации в доходах населения, искоренение бедности.
Государственное регулирование экономики ставит своей целью создание такой хозяйственной системы, которая ориентируется на выбор наиболее эффективных вариантов использования имеющихся ограниченных ресурсов. Ориентиры, которыми руководствуется государство в процессе регулирования экономики, включают показатели характеризующие уровень экономического развития и качества жизни: продолжительность жизни человека, валовой внутренний продукт на душу населения, уровень занятости, степень .реализации прав человека, уровень образованности, состояние окружающей среды.
Государственное регулирование охватывает все стороны общественного воспроизводства. Но первостепенное внимание, по нашему мнению, должно уделяться регулированию отношений собственности и предпринимательства, инвестиций и структурной перестройки отраслей материального производства, социального развития и рынка труда, финансового рынка и денежного обращения, территориальных пропорций и региональных рынков, природопользования, внешнеэкономической деятельности.
Государство применяет различные регуляторы для воздействия на процесс расширенного воспроизводства. При этом формы и методы государственного регулирования всецело зависят от конкретной экономической обстановки, характера и масштабов решаемых задач. Мировой опыт (США, Япония, Германия, Южная Корея, Бразилия) свидетельствует, что страны, развивающиеся в острой экономической ситуации, нуждаются в более сильном государственном руководстве и участии, применении прямых административных методов, чем развитые страны, имеющие стабильное положение. При этом во всех случаях необходимое государственное планирование экономики не может опуститься ниже определенного предела, за которым становиться невозможным воспроизводство.
Воздействие государства на экономические процессы базируется на сочетании рыночного саморегулирования с государственными регуляторами [82].
Рынок выполняет такие функции, как обмен продуктами труда обособленных товаропроизводителей; стимулирование повышения ими качества продукции, снижения издержек производства; побуждение покупателей к экономии, увеличению доходов.
Государство применяет определенные регуляторы, стабилизаторы, социальные компенсации. Наиболее распространенной классификацией методов государственного управления, отражающей виды применяемых средств, а также специфику способов воздействия и соответствие их формализации, является условное деление методов на административные (методы прямого или непосредственного воздействия), экономические, социально-психологические и идеологические (методы косвенного или опосредствованного воздействия) [57]. Последние две группы методов не исследуются экономической наукой и в данной работе рассматриваться не будут также и по причине утраты актуальности их применения в силу чрезвычайной меркантильности современного общества. На наш взгляд, социально-психологические и идеологические методы управления экономикой на национальном или региональном уровнях могут применяться и часто действует эффективно лишь в отдельных экстремальных ситуациях: война, стихийные бедствия, в условиях тоталитарной системы (СССР, Албания, Республика Куба). В современных обществах, базирующихся большей частью на демократических устоях, зачастую в условиях политической пассивности подавляющей части населения такие методы демонстрируют свою неэффективность и вынуждены заменяться методами прямого или экономического характера.
Административные методы не связаны с созданием дополнительного материального стимула или опасностью финансового ущерба и базируются на силе государственной власти, разделяясь на меры запрета, разрешения и принуждения. К ним, как к методам прямого государственного воздействия можно отнести: ? определение стратегических целей развития экономики и их выражение в индикативных и других планах, целевых программах; ? государственные заказы и контракты на поставки определенных видов продукции, выполнение работ, оказание услуг; ? государственная поддержка программ, заказов и контрактов; ? нормативные требования к качеству и сертификации технологии и продукции; ? правовые и административные ограничения и запреты по выпуску определенных видов продукции и т.п.; ? лицензирование внешнеторговых операций, производства отдельных видов товаров и оказания услуг.
Методы косвенного государственного регулирования экономических процессов опираются в основном на кредитно-финансовые рьиаги и воздействуют на экономические интересы субъектов хозяйственной деятельности. К ним следует отнести: ? налогообложение, уровень обложения и систему налоговых льгот; ? регулирование цен. их уровня и соотношений; ? платежи за ресурсы, ставки процента за кредит и кредитные льготы; ? валютное регулирование; ? таможенное регулирование экспорта и импорта [16].
Сфера применения косвенного регулирования по мере развития рыночной экономики значительно расширяется, сужая возможности прямого вмешательства государства в экономические процессы.
В целом экономические методы государственного регулирования можно разделить на две составляющие: денежно-кредитную политику и бюджетную политику.
Исходя из состояния экономики (уровня инфляции, дефицита государственного бюджета, сложившейся структуры производства и т.д.) применяются те или иные концепции денежно-кредитного регулирования рынка. При этом любая концепция базируется на целевых установках двух уровней:
1) конечных целях (рост национального дохода, повышение условий и качества жизни населения, увеличение занятости, снижение темпов инфляции);
2) промежуточных целях (соотношение между спросом и предложением на капитал, процентными ставками, динамикой денежной массы и др.).
Конечные (стратегические) цели определяют степень воздействия данной формы денежно-кредитной политики на производство. Промежуточные цели служат в качестве ориентиров регулирования соответствующих пропорций между спросом и предложением в денежно-кредитной и финансовой сферах [12]. Рис. 1.1 отображает взаимосвязь конечных и промежуточных целей денежно-кредитной политики.
Роль государства в формировании инвестиционной политики и социально- экономическом развитии регионов
Существуют различные точки зрения на задачи и суть региональной политики, теорию и практические пути ее реализации, что по-видимому вызвано неоднозначным пониманием объекта региональной политики, целей и средств ее проведения.
Так, отдельные авторы понимают под целью региональной политики сохранение единства и целостности России, недопущении ее распада на множество территорий [70, 97]. Мы же согласны с большинством авторов [32, 43, 84, 88, 112, 118] в том, что целью региональной политики является сглаживание социально-экономических различий и повышение уровней жизни населения в отдельных регионах.
Какова совершенна ни была бы региональная политика и какие бы средства на нее ни выделялись между территориями всегда будут различия в уровнях социально-экономического развития, вызванные наличием объективных факторов. Об этом еще Энгельс писал: "Между отдельными странами, областями и даже местностями всегда будет существовать известное неравенство в жизненных условиях, которое можно будет свести до минимума, но никогда не удастся устранить полностью"[47].
Хотя в некоторых трудах можно обнаружить подмену понятий цели и объекта региональной политики [42] в настоящей работе под объектом мы будем понимать экономические взаимоотношения между отдельными системными элементами территорий.
Для четкой формулировки задач региональной политики и выбора оптимальных средств ее реализации необходимо для начала выявить причины территориальных неравенств. К их числу можно отнести:
резкие различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в отдельных регионах страны (Российская Федерация наиболее контрастная страна мира, включающая как Арктику, так и регионы с климатом пустынь и полупустынь);
масштабы, качество и направления использования природных ресурсов, которые определяют производственную сущность регионов и их роли в народнохозяйственном
масштабе всей страны. Этот фактор влияет не только на сельское хозяйство, рыболовство, добычу ископаемых и лесное хозяйство, но и на условия размещения промышленности и жизни людей;
периферийное или глубинное положение региона, вследствие чего повышаются транспортные расходы, растут цены и сужается рынок сбыта. Плохие транспортные и коммуникационные связи периферийного региона затрудняют его экономическое развитие. Этот фактор прекрасно может быть проиллюстрирован на примере Приморского края (да и всего Дальнего Востока в целом), где транспортные тарифы вынуждают потребителей переориентироваться на импортные товары, смещая хозяйственные приоритеты с межрегиональных на международные [79], в то время как производители центральной и западной частей страны страдают от недостатков рынков сбыта своей продукции. Налицо явное отсутствие какого-либо регулирования этих вопросов, решение которых могло бы в какой-то степени способствовать (что важно отметить - без дополнительного финансирования) некоторому подъему отдельных отраслей промышленности; устаревшая структура производства, запаздывание с введением инноваций; агломерационные преимущества (большое пересечение в регионе межотраслевых. связей) и агломерационные недостатки (перенаселение); тенденции в экономическом развитии страны ( в периоды экономического роста в так называемых отсталых регионах возникают новые фирмы, что обусловливает хозяйственную актиность, а на стадии стагнации активность падает); стадия технологического развития, влияющая на те или иные виды производства товаров (сырьевые ресурсы, промежуточные продукты, товары конечного потребления, услуги и т. д.); политические условия, формы общей и региональной политики; институциональные факторы: степень региональной автономии, история развития и др.; физические факторы размещения: наличие или отсутствие гаваней, аэропортов, транспортных систем, промышленных площадок, обеспеченность телекоммуникационными системами и др., то есть производственная инфраструктура;
большой внешний контроль над фирмами или малый удельный вес фирм, основанных местными предпринимателями; социально-культурные факторы: степень урбанизации, образованность населения, наличие научных центров и др.
Этими причинами можно объяснить многие пространственные неравенства в социально-экономическом состоянии регионов России (субъектов Федерации и их
частей). Кроме них в настоящее время можно отметить и такие причины пространственных неравенств в РФ, как:
разная интенсивность проведения в пространстве и во времени коренных экономических преобразований (например, процессов разгосударствления собственности);
недоучет региональных последствий проведения федеральной экономической макрополитики (например, последствий либерализации цен на общественно значимые товары и услуги, такие как энергоносители и транспорт). Нерешенность этого вопроса в Приморском крае тормозит процесс подъема промышленности (если вообще уместно говорить хоть о каком-то подъеме) и ставит под сомнение эффективность конверсии предприятий ВПК;
незаконченность процесса разграничения прав между федеральным правительством, администрацией субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сферах решения социальных проблем и воздействия на экономику;
неравномерность в пространственном охвате, в скорости распространения и в глубине экономического спада;
распад единого экономического пространства СССР (РСФСР), формирование на территории Федерации локальных рынков товаров и услуг;
неконтролируемый процесс дифференциации доходов населения (снижения уровня жизни) как между отдельными слоями, так и в региональном разрезе, сопутствующий кризису и введению разных форм собственности;
бессистемное (слабо обоснованное) предоставление отдельным субъектам Федерации льгот и преференций от федерального правительства для социальной поддержки населения и др.
Задачи региональной политики, которые намерено решать правительство РФ, зафиксированы в Основных положениях региональной политики Российской Федерации [58], и мы не будем на них останавливаться. Рассмотрим задачи и проблемы региональной политики субъектов Федерации в условиях становления рыночного механизма,
Направления совершенствования нормативно-методических основ программно-целевого метода
Принимая за постулат мысль о том, что формирование региональных целевых программ должно стать превалирующим направлением усилий как федерального правительства, так и администраций субъектов федерации в процессе выработки и реализации общенациональной экономической политики, мы неизбежно столкнемся с необходимостью выбора методики составления таких программ. Важность методического обеспечения особенно сейчас, в период трансформации всех социально-экономической системы государства, обусловлена, во-первых, невысоким качеством программ постсоветского периода из-за отсутствия необходимой информации и долгосрочных прогнозов в процессе их составления, односторонним подходом к привлечению специалистов (как правило, государственные чиновники) для формирования программ; их заведомой невыполнимостью, отсутствием результативности и взаимной увязки, размытыми целями и задачами. Во-вторых, специфичность периода нестабильности и кризиса предполагает жесткий лимит инвестиционных ресурсов, а также масштаб и количество проблем, требующих решения.
Начальным шагом регионального целевого программирования, по нашему мнению, должна являться не разработка конкретной программы, а выработка единой концепции социально-экономического развития региона, базирующейся на общенациональной концепции экономического развития страны. Создание подобной концепции в каждом регионе и ее законодательное закрепление в постановлениях губернаторов и законодательных органах субъектов федерации является необходимым условием разработки и успешной реализации собственно региональных инвестиционных программ [5].
Концепция социально-экономического развития региона отличается от целевых программ прежде всего своим стратегическим характером постановки целей и задач. В концепции, как правило, отсутствуют четко выраженные объекты программирования, выступая лишь в виде отдельных отраслей, направлений развития, территорий и т.п. Концепция также не содержит технико-экономических расчетов отдельных проектов и в качестве результатов решаемых задач приводятся качественные показатели относительного характера. Стратегический характер концепции говорит и о сравнительно длительном периоде, на который она разрабатывается - на срок не менее 5 лет. Мы считаем разумным, если концепции социально-экономического развития регионов будут разрабатываться на тот же срок, что и общенациональная.
Концепция должна включать в себя следующие элементы: анализ внешней ситуации; анализ текущего социально-экономического положения региона; анализ основных негативных факторов и проблем, препятствующих дальнейшему развитию региона в целом или отдельных его территорий и других структурных составляющих; возможные сценарии развития; цели и задачи разработки концепции; стратегические направления и пути решения поставленных задач; механизм из реализации; планируемые сроки реализации программ и получения результатов.
В большинстве регионов подобные концепции до настоящего времени не разрабатывались, однако будет неверным утверждать о полном отсутствии основополагающих документов стратегического характера, касающихся программирования социально-экономического развития территориальных образований.
Так, разработанная и утвержденная в 1999 г. в Приморском крае "Программа стабилизации социально-экономического положения в Приморском крае на 1999-2003 годы" является по своему характеру документом скорее концептуальным, нежели носит признаки реальной инвестиционной программы. В программе ставятся стратегические задачи, направленные на достижение цели - создание основы стабилизации социально-экономического положения в крае, расставляются приоритеты решаемых задач и направлений воздействия региональных властей, но не формулируются конкретные мероприятия и действия для этого, не приводятся технико-экономические расчеты, показывающие правильность и эффективность выбранных методов. Даже программируемые результаты программы ("повышение результативности...", "сокращение разрыва...", "снижение тарифов..."), не выраженные в цифровом материале, свидетельствуют о концептуальном подходе ее разработчиков. В числе положительных моментов этой программы стоит отметить то, что в качестве одного из элементов механизма реализации программы названа разработка на конкурсной основе программ и подпрограмм, реализующих задачи данной.
Таким образом, Программа стабилизации, на наш взгляд, представляет собой пример именно концепции регионального развития, которая должна быть положена в основу дальнейшей работы над целевым программированием в регионе. К сожалению специфичность переходного периода заключается также и в том, что оперативные планы составляются раньше стратегических как случилось, например, с "Программой развития туризма в крае до 2005 г.", которая была принята на 3 года ранее той программы, которую мы считаем концепцией развития края. Следовательно, разработчикам Программы стабилизации в части, касающейся индустрии туризма, оставалось два выбора: либо формировать стратегию развития туризма на основе ранее разработанного документа, либо вновь сформулированными стратегиями ставить Программу развития туризма в разряд невыполнимых (в какой то части), что должно привести к корректировке последней. Поэтому этот вопрос вновь подводит нас к проблеме выбора методики разработки (и корректировки) региональных инвестиционных программ, способных в условиях острой ограниченности ресурсов и потребности в немедленных результатах создавать и реализовывать эффективные проекты.
Методическая база целевого программирования на общенациональном уровне существует в виде разработанного и утвержденного в 1995 году "Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация". Данный Порядок хотя и может быть использован в регионах как база для составления собственных целевых программ, однако способен служить скорее вспомогательным документом, поскольку уделяя значительное внимание отношениям министерств и ведомств при разработке и реализации проектов, испытывает, на наш взгляд, недостаток в наборе технических решений и алгоритмов, не позволяя быть пошаговой инструкцией разработчиков.
В Приморском крае в настоящее время находятся свыше 20 региональных программ в работе, половина из которых может быть отнесена к разряду инвестиционных. Основным документом, на базе которого разрабатывались эти программы является выпущенная в 1993 году Научно-исследовательским институтом управления Министерства экономики России "Методические рекомендации по разработке и реализации региональных программ Российской Федерации в условиях рынка" [51]. Подвергая данную Методику тщательному анализу с целью выявления ее применимости и востребованности в существующем виде в современных условиях, мы опирались на две программы, базой для формирования которых послужила эта методика: "Программу развития туризма в Приморском крае до 2005 года" и "Программу содействия занятости населения Приморского края на 1998-2000 годы".
Методика предусматривает разделение всех региональных программ по видам на межгосударственные, государственные (федеральные), и собственно региональные, разрабатываемые по инициативе местных органов власти. С таким подходом мы можем согласиться лишь отчасти, поскольку межгосударственные программы являются
производными более высокого уровня от региональных программ как таковых, затрагивая интересы не просто нескольких регионов, но объединяя различные хозяйственные принципы и системы в одно целое. По нашему мнению, такие программы могут разрабатываться на основе уже существующих региональных программ стран-участниц, сохраняя задачи и структуру планируемых мероприятий.
В Методике приводится классификация региональных программ по отдельным признакам (уровень значимости, территориальная локализация, функциональная ориентация, масштабность программной проблемы и др.), которую мы считаем удачной. Такое классификационное описание программы целесообразно приводить в паспорте программ и использовать его для поверхностного анализа программ региона.
Низкая результативность нынешних ЦКРП показывает, что недостатки регионального программирования, описанные в методике на основе опыта прошлых лет, не утратили своей актуальности и сегодня. Так, чрезмерное количество одновременно реализуемых несвязанных между собой программ — это одна из главных причин безрезультатности регионального программирования. Как нами уже отмечалось выше, отсутствие четко сформулированной концепции регионального развития приводит к созданию нескольких заведомо невыполнимых документов, имеющих один и тот же объект сферой своего интереса. Подобное отсутствие системного подхода к формированию отдельных программ и региональной политики в целом не только является безусловной причиной потери ресурсов, но снижает авторитет программ среди предприятий, организаций и населения, потенциально заинтересованных в реализации программ и участии в этом процессе. Следовательно, начальным этапом региональных властей при разработке целевых программ должна стать разработка концептуального подхода к развитию своего региона.
