Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы государственной поддержки северных территорий России
1.1. Уровень социально-экономического развития различных регионов Севера России
1.2. Выделение проблемных (депрессивных) регионов первоочередных объектов государственной поддержки 33
1.3. Анализ механизма федеральной поддержки проблемных регионов 52
Глава 2. Формирование государственной стратегии поддержки депрессивных народнохозяйственных систем
2.1. Зарубежный опыт государственной поддержки проблемных территорий 65
2.2. Приоритеты реструктуризации депрессивной экономики 79
2.3. Мобилизация финансовых ресурсов для устойчивого экономического развития 87
2.4. Создание рыночной среды в проблемных регионах 97
Заключение 107
Литература 112
Приложение: 124
Ранжирование регионов Севера по совокупности социально-экономических показателей
- Выделение проблемных (депрессивных) регионов первоочередных объектов государственной поддержки
- Анализ механизма федеральной поддержки проблемных регионов
- Зарубежный опыт государственной поддержки проблемных территорий
- Создание рыночной среды в проблемных регионах
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Поддержка депрессивных народнохозяйственных систем, по тем или иным причинам оказавшимся в неблагоприятной социальной и экономической ситуации, входит в функции государства.
Если речь идет об исторически обусловленном отставании территории, которое не может быть преодолено субсидиями из федерального бюджета, то обычно принимаются меры долгосрочного характера, нацеленные на размещение на этих территориях современного производства, на более эффективное использование местных природных ресурсов, на повышение квалификации местной рабочей силы. Традиционно государство вкладывает средства в развитие транспортных связей, в создание энергетической базы. В условиях советской экономики широко применялся маневр размещения производительных сил. В современных условиях в первую очередь необходимо оказывать поддержку депрессивным и просто отставшим регионам без непосредственного вмешательства государства в конкурентную среду, что означает развитие инфраструктуры, подготовку квалифицированных кадров, содействие применению новых технологий.
Смена типа экономических отношений внесла свои коррективы в распределение северных территорий России по уровням их социально-экономического развития. Резко усилилось действие фактора рынка, обеспечивающего сбыт продукции экономики регионов. Регионы, продукция которых была обеспечена спросом, избежали серьезного экономического спада и падения жизненного уровня. Но те регионы, спрос на продукцию которых в значительной мере был организован усилиями государства, как это было и с некоторыми районами Севера, оказались перед необходимостью изыскивать средства для проведения глубокой реструктуризации экономики. Недостаток собственных финансовых средств обострялся в районах Севера и относительным избытком трудоспособного населения. Сложившиеся в прошлые годы методы государственной поддержки районов Севера, формы
которых нашли отражение в федеральном законе "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (1) районов Севера, в рыночных условиях оказались неэффективны. Постановление Правительства России № 1664 (4) явилось признанием этого факта и указанием на необходимость реформирования всей системы государственной поддержки Севера.
В 1998 году был разработан первый вариант Концепции реформирования системы государственной поддержки Севера и началась работа над Концепцией государственной поддержки районов Севера. Согласно этой Концепции одним из приоритетов государственной поддержки является необходимость уменьшения дифференциации северных территорий по уровню их социально-экономического развития (6).
В основе настоящей диссертации лежит изучение проблем депрессивных регионов Севера и разработка рекомендаций по совершенствованию механизма их государственной поддержки.
Целью диссертационного исследования является разработка комплекса мер по совершенствованию системы государственной поддержки депрессивных северных регионов России, позволяющего обеспечить их устойчивое гармоничное развитие в рыночной среде.
Цель исследования определила следующие задачи:
- классифицировать северные территории России по степени их социально-экономического развития;
- выделить депрессивные (проблемные) регионы - объекты первоочередной государственной поддержки;
- раскрыть содержание механизма государственной поддержки северных территорий;
- исследовать и обобщить зарубежный и отечественный опыт государственной поддержки проблемных регионов;
- определить приоритетные направления в сфере совершенствования организационно-экономических преобразований в депрессивных регионах;
- выявить реальные возможности мобилизации финансовых ресурсов для устойчивого развития проблемных территорий;
- разработать концептуальные подходы к формированию рыночной среды в депрессивных регионах.
Объектом исследования являются северные территории России.
Предмет исследования процесс формирования механизма государственной поддержки северных территорий, ориентированный на их устойчивое развитие в рыночной среде.
Теоретической и методологической основой диссертационной работы являются труды отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме, законодательные акты Российской Федерации и ряда зарубежных стран по государственной поддержке депрессивных территорий.
Фактологическая база диссертации построена на данных Госкомстата России, публикациях отечественных и зарубежных авторов, а также материалах Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в разработке усовершенствованных форм содействия государства депрессивным северным регионам России, объединенных в целостный организационно-экономический механизм, адаптированный к условиям рыночной экономики.
В соответствии с этим в диссертации:
- предложена и обоснована методика ранжирования территорий по степени их социально-экономического развития, основанная на комплексной интегральной оценке, включающей экономические, финансовые и социальные показатели;
- в рамках предложенной методики проведена классификация северных регионов по степени их социально-экономического развития, что позволило выделить группу депрессивных (проблемных) территорий;
- показано, что государство должно осуществлять не только традиционную, нивелирующую дифференциацию социально-экономического положения северных регионов, трансфертную политику, а ориентироваться на стратегию стимуляции создания в регионах эффективных хозяйственных систем, нацеленных на обеспечение и выравнивание условий их устойчивого развития;
- предложен механизм залога природных ресурсов, обеспечивающий гарантии привлечения инвестиций в депрессивные регионы;
- показано, что от федеральных органов власти и управления требуется не столько увеличение финансовой поддержки проблемных северных территорий, сколько организующая роль в обеспечении связанности локальных рынков с общефедеральными (топливными, продовольственными и т.д.).
Практическая значимость результатов исследования состоит в обосновании и реализации системы мер, обеспечивающей повышение эффективности механизма государственной поддержки северных регионов России. Из практических рекомендаций наиболее существенными являются:
- приоритеты реструктуризации народнохозяйственных систем депрессивных северных регионов;
- принципы обеспечения связанности локальных рынков с общефедеральными.
Апробация результатов диссертационной работы. Результаты диссертации были доложены и одобрены на IV-ой и V-ой Всероссийских научно-практических конференциях "Современные проблемы экономической психологии и этики делового общения в трудовой, управленческой и предпринимательской деятельности (октябрь-ноябрь 2001 г., октябрь-ноябрь 2002 г., Санкт-Петербург), семинаре-совещании "Правовые и экономические механизмы, стимулирующие деятельность ресурсодобывающих компаний по улучшению экологической ситуации и обеспечению условий развития коренного населения Севера и Арктики (июнь 2001 г., Москва), научных семинарах Российской Академии предпринимательства.
Выделение проблемных (депрессивных) регионов первоочередных объектов государственной поддержки
Сложившаяся в районах Севера обстановка, долговременные интересы жизнеобеспечения народного хозяйства и населения страны, масштабный общенациональный характер северных проблем требуют активного воздействия государства на процессы, протекающие в регионах (23). В качестве основных приоритетов перспективной политики развития северных территорий в Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу до 2004 г. рассматриваются:
- трансформация существующей системы северных гарантий и компенсаций с учетом социальных стандартов;
- сохранение производственного потенциала северных регионов и усиление государственного контроля за стратегическими ресурсами и основными фондами в природоэксшгуатирующих отраслях.
Поставленные задачи имеют общий характер и относятся в целом к регионам Севера. Однако, в силу ряда причин природно-климатического, экономического, социального, политического и исторического характера имеет место значительная дифференциация хозяйственных систем регионов (территорий) по уровню их социально-экономического развития (9, 75).
Решение только обозначенных выше задач не приведет к повышению уровня развития отсталых регионов, выравниванию его с уровнем высокоразвитых, обеспеченных финансами для своего развития регионов. Необходима разработка и реализация новых форм и методов государственной поддержки особо проблемных регионов - принятие мер, обладающих долговременным стабилизационным эффектом, формирующих внутренние силы саморазвития регионов, вскрывающих резервы в механизме государственного хозяйствования и в хозяйственном законодательстве (38). Существующая стратегическая классификация регионов по уровню социально-экономического развития - высокоразвитые, развитые и слаборазвитые - за время реформ в кризисных условиях развития российской экономики изменилась.
Под влиянием множества факторов, связанных со скоростью и особенностями проведения экономических реформ, процессы межрегионального расслоения заметно усилились. В силу этих обстоятельств и существующих объективных региональных различий достигнутый к началу 90-х годов определенный межрегиональный паритет уровней развития производства, жизни населения и устоявшиеся межрегиональные соотношения обрушились. Начали стремительно складываться новые группы относительно богатых и отстающих регионов, в составе которых выделяются регионы особо отстающие (которые различными исследователями называются по-разному: особо кризисные, высоко дотационные, высоко депрессивные).
Под проблемными регионами в диссертации подразумеваются регионы, в которых:
- экономический кризис имеет особо тяжелые формы (падение жизненного уровня ниже порога минимальной социальной обеспеченности, наличие угрозы экономической безопасности и национальной самобытности территории);
- низкий уровень развития народного хозяйства не способен обеспечить внутренние ресурсы для экономического роста в ближайшие 5-7 лет.
По этим причинам проблемные регионы нуждаются на настоящем этапе экономической реформы в дополнительной государственной поддержке.
Выделение депрессивных регионов, получателей дополнительной помощи из федерального бюджета, необходимо проводить на базе анализа совокупности показателей - критериев депрессивности.
Для того чтобы выделить среди регионов Севера нуждающиеся в первоочередной государственной поддержке, определить основания и направления ее оказания необходимо провести классификацию (типологизацию и ранжирование) регионов, оценить степень дифференциации в уровне социально-экономического развития регионов, рассмотрев в динамике ряд показателей, разносторонне характеризующих регионы Севера.
Анализ механизма федеральной поддержки проблемных регионов
Под механизмом поддержки будем иметь в виду как общие финансовые документы, определяющие финансовые отношения федерации с регионами, так и специальные, которые разрабатывались и использовались для конкретных случаев и были ограничены локально отдельными регионами, либо явно ограничены во времени.
В последние два года появились документы, достаточно полно отражающие намерения Правительства реформировать весь механизм государственной поддержки развития экономики и особенно главный инструмент ее реализации - систему межбюджетных отношений (85). Типовые методы государственной поддержки регионов отражает табл. 1.6. Документы анализируются в данном разделе не полностью, а только в тех аспектах, которые имеют прямое отношение к технологии финансовой поддержки развития регионов и особенно регионов Севера.
Стратегия развития РФ до 2010 года, подготовленная Центром стратегических разработок предусматривает дальнейшее развитие системы финансовой поддержки регионов из средств федерального бюджета. В качестве первоочередной была поставлена задача развития финансовых институтов. Вся экономически активная территория страны должна иметь полноценное финансовое обслуживание. Финансовые институты должны способствовать уходу от неденежных форм расчетов, поэтому одновременно поставлены задачи ликвидации практики взаимозачетов между бюджетами, ликвидации практики скрытого квотирования экспорта. Анализ постановлений Правительства и законов о федеральном бюджете за предшествующие годы показывает, что эти виды финансовых отношений федерального бюджета с бюджетами регионов широко практиковались.
Стратегия предусматривает ликвидацию системы льгот, обеспечение условий для равной конкуренции. Применительно к регионам Севера это означает дальнейшее развитие системы прямых финансовых обязательств с четкой формулировкой оснований и предмета оплаты. В долгосрочной перспективе это означает и переход от обоснований финансовой поддержки целями к обоснованию ее правом. Финансирование же целей предполагает действие обычных коммерческих схем. В связи с этим предстоит работа по уточнению смысла действующих финансовых отношений федерации с районами Севера, уточнение реального содержания того, что принято называть льготами. В предшествующие периоды понятие льгот было неоправданно расширено, и скрывало выполнение государственных обязательств или оплату государственных интересов.
Предусмотрено ужесточение отношений с офшорными зонами, что логично в свете отмены льгот. Применительно к программе сближения уровней развития регионов Севера это означает, что нельзя использовать в качестве инструмента поддержки объявление свободных экономических зон. В закон о федеральном бюджете на 2000 год (3) включена статья 14 о свободной зоне в Магадане, в соответствии с которой с 1 января 2000 года приостанавливается действие пунктов 4 и 5 статьи 6 Федерального закона от 31 мая 1999 года N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" ... в части льгот по уплате акцизов и налога на добавленную стоимость на подакцизные товары, ввозимые из других стран на территорию указанной Особой экономической зоны (2).
Расширение круга активов, которые могут быть использованы в роли залога при получении кредитов. Это положение стратегии особенно важно для предприятий традиционного хозяйства Севера, для малых предприятий и фермерских хозяйств.
Предполагалось и реформирование всей системы помощи регионам из средств федерального бюджета. С этой целью в документе заложена идея разделения видов финансовой помощи на три типа: текущая, инвестиционная и реформостимулирующая. Развитие форм текущей поддержки регионов предполагало завершение начатой в 99 году реформы Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, создание Фонда компенсаций для финансирования возложенных на региональные бюджеты федеральных мандатов и создание Фонда субсидий для долевого со-финансирования приоритетных расходов региональных бюджетов. В законе о федеральном бюджете 2001 года реализована уже большая часть намеченного в стратегии: в составе фонда финансовой помощи субъектам федерации создан (статья 44) Фонд регионального развития, Фонд компенсации, Фонд развития региональных финансов. Основные элементы новой схемы возникли, но нет еще достаточной четкости в основаниях действия разных фондов, не разделены по фондам финансы, идущие на возмещение недостаточности средств региональных бюджетов на выполнение их собственных обязательств, и финансы, идущие как оплата со стороны федерации расходов регионального бюджета на выполнение обязательств федерации.
В 2001 году источником образования Фонда развития региональных финансов является кредит Международного банка реконструкции и развития. (20 млн. долларов). Субсидии из Фонда развития региональных финансов направляются на активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ.
Поддержание развития инфраструктуры. Регулирование тарифов на продукцию естественных монополий, контроль за крупными инфраструктурными инвестиционными проектами. Это положение стратегии означает дальнейшее движение к рыночной практике участия государства в экономическом развитии территорий. Применительно к программе выравнивания уровней развития регионов Севера его следует понимать как изменение приоритетов в отборе инвестиционных проектов.
Консолидация внебюджетных фондов в федеральном бюджете и в региональных. Реализация этого положения проявилась в ликвидации ряда внебюджетных фондов в законе о федеральном бюджете 2001 года. Но все функции внебюджетных фондов остались в силе и выполняются другими статьями закона, следовательно, консолидацию средств можно рассматривать как вынужденный тактический шаг (резко сократившиеся возможности бюджета, возникающие срочные нужды, пониженный контроль за использованием средств внебюджетных фондов) на фоне общей стратегии движения к развитию федеративных отношений и рыночных механизмов.
В социальной сфере предполагается передача социальных льгот на уровень региона, устранение дотационности жилищно-коммунального хозяйства. Передача льгот одновременно должна означать и увеличение финансовой самостоятельности субъектов федерации и муниципальных образований.
Комитет по промышленности Государственной Думы в своем видении задач государственной поддержки высказал дополняющие вышеупомянутую стратегию идеи.
Зарубежный опыт государственной поддержки проблемных территорий
Продуманная и организационно закрепленная система поддержки проблемных регионов сложилась в развитых странах рыночной экономики примерно в последней трети 20 века.
США
В США впервые крупная программа помощи проблемному региону была разработана и принята в 1933 году и стала образцом решения подобных проблем. Это программа развития долины реки Теннесси (34).
В 60-ые годы была создана правовая база проведения региональной политики (10).
Законодательная база представлена законами:
- "Закон об общественных работах и экономическом развитии" (1965), определивший основные направления помощи депрессивным ареалам;
"Закон об Аппалачской региональной комиссии" (1965), обеспечивающий целевое развитие обширного "проблемного" региона Аппалачскнх гор на протяжении более трех десятилетий;
"Закон о межправительственном сотрудничестве" (1968), регламентирующий распределение полномочий по региональному регулированию между федеральными, штатными и местными органами власти;
- "Закон о сельском развитии" (1972) и "Закон о жилищном
строительстве и городском развитии" (1974), наметившие направления федеральной политики по отношению к сельским и городским районам страны;
- "Закон о региональном развитии" (1975).
Наиболее общей и распространенной формой реализации региональной политики являются различного рода региональные программы (91), главными чертами которых являются:
- целевая ориентация мероприятий;
упорядоченность и взаимоувязка комплекса программных мероприятий;
взаимосвязанное использование рычагов воздействия на экономические процессы (инвестиции, субсидии, законодательные акты, налоговые и кредитные льготы, тарифная политика и др.);
- согласованная проработка всех видов ресурсного обеспечения.
Можно выделить три подхода к решению вопросов к реализации федеральных региональных программ в США:
1. общегосударственный - выделение средств контролируется конгрессом. Конгресс определяет генеральные цели региональных программ и совокупность программных мероприятий, лимиты ассигнований из федерального бюджета, устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается руководство проведением программных мероприятий;
2. ведомственный надштатный подход, в соответствии с которым руководство региональными программами осуществляет система специальных независимых агентств в системе федерального правительства и специально созданных федерально-штатных органов;
3. ведомственный локальный подход - реализация федеральных программ стимулирования развития локальных ареалов с опорой на активное участие местных властей.
На ведомственном федеральном уровне осуществляется при этом лишь финансирование, общий контроль, анализ и оценка программных мероприятий, а разработка и выдвижение конкретных проектов - функция низших региональных органов.
На федеральном уровне за выработку и координацию региональной политики на всей территории США отвечает Администрация экономического развития. Основная деятельность этого органа связана с реализацией программ экономического развития отстающих и депрессивных районов, а также отслеживание экономических условий регионального развития в стране (92).
Администрация экономического развития входит в состав Министерства торговли и возглавляется заместителем министра по торговле и экономическому развитию.
Роль корпораций в развитии регионов.
Для реализации программы долины Теннесси была создана государственная корпорация TVA. Корпорация специализировалась на строительстве электростанций, выработке и реализации электроэнергии, развитии сельского хозяйства, улучшении качества окружающей среды.
Работа корпорации оценивалась по социальным критериям:
- уровень безработицы;
- душевой доход;
- распределение занятости.
Очень эффективным оказался подход - создание корпораций (80, 98). Большая часть государственных корпораций в США действует на уровне штатов и местных властей. Особый класс среди них составляют так называемые региональные корпорации, призванные осуществлять комплексные многоцелевые мероприятия по стимулированию регионального экономического развития.
Корпорация долины Теннесси предоставляет льготный тариф на электроэнергию общественным школам. Она основала 12 бизнес 68
инкубаторов в регионе, чтобы помогать малым фирмам на начальном этапе деятельности.
По существу деятельность TV А это форма прямого государственного регулирования в условиях рыночных отношений. Государственная корпорация в своей деятельности может руководствоваться не только интересами прибыли, но и общественной эффективностью.
Создание рыночной среды в проблемных регионах
Необходимость реформирования обусловлена рядом причин.
- тяжелое состояние предприятий по производству тепла и электроэнергии для социальной сферы;
- необходимость стимулирования ресурсосберегающей политики;
- формирование рыночной среды на территориях Севера. Содержание реформирования состоит в том, что предприятия по производству тепла и электроэнергии необходимо переводить на подрядные отношения (в планах Правительства говорится о концессии). Условия подрядного договора должны включать фиксированные цены и тарифы на отпуск тепла и электроэнергии населению и организациям социальной сферы (по перечням). Со стороны администраций районов берется обязательство о дотации, необходимой для поддержания социально обусловленных цен, и о гарантированном наличии на местных рынках необходимых видов топлива. Вопрос о предварительной модернизации предприятий должен решаться по обстоятельствам.
В настоящее время информация о типах котельных и электростанций, о нормативных потребностях в завозимом топливе представляется администрациями аналогично предъявлению чека к оплате. Нормирование реальных потребностей из центра сталкивается с принципиальными трудностями. Во-первых, утверждение норматива федеральными властями означало бы перенесение на федеральный уровень всей ответственности за соответствие этого норматива действительным потребностям на местах, снимая эту ответственность с местных властей. Из этой централизованной схемы вытекала бы необходимость прямого управления из центра предприятиями по производству тепла и электроэнергии. Во-вторых, эта задача сложна технически, так как колебания норм потребления топлива зависят от многих причин (климат, административный статус населенного пункта, тип установок, техническое состояние предприятий и тепловых сетей, состояние жилого фонда и т.д.)- Колебания заявленных потребностей в расчете на человека от 1,5 тонн топлива в год до 7 тонн. Известны случаи, когда на коммунальных предприятиях завышают численность обслуживающего персонала, чтобы обеспечить рабочими местами людей в депрессивных поселках.
Поэтому перспектива стабилизации и развития жилищно-коммунального хозяйства в северных районах, так же как и в остальной России, видится лишь в реформировании системы экономических отношений в этой сфере.
При этом решается проблема создания единого рынка топлива и энергии, а также тех видов продукции, которые входят в утверждаемые перечни по завозу. Появляется четкое разграничение функций между федеральным уровнем власти, субъектами федерации и муниципальными органами власти.
Федеральные власти должны решить проблему связности рынков, обеспечить физическое присутствие топлива (возможно, и ряда других продуктов) на территории труднодоступных районов Севера, и выделить этим регионам (администрациям субъектов федерации или администрациям территориально изолированных административных районов) фиксированную сумму дотаций. Сумма дотаций, как уже ранее говорилось, состоит из двух частей: компенсация отсутствия надежных межрегиональных связей и дотирование по соображениям выхода на социальные минимальные стандарты, которые в этих районах существенно зависят от условий транспортной доступности.
Поступившее на территорию региона топливо отпускается всем покупателям по единой цене. Дотирование социального сектора должно происходить через выплату компенсаций коммунальным предприятиям на основе заключаемых ими договоров с администрациями районов. Субъекты федерации и административные районы в конечном счете сами должны решать вопросы о выборе схем социальной поддержки населения - отпуск коммунальных услуг по сниженным тарифам при выплате компенсации предприятиям со стороны администраций или отпуск услуг по рыночной стоимости, но с выплатой компенсаций непосредственно населению. Последний вариант может оказаться предпочтительней в малых населенных пунктах, где население в состоянии выбирать между услугами централизованной котельной и автономным обеспечением.
Принципиальное принятие предложенной схемы реформирования предприятий, производящих тепло и электроэнергию, снимает остроту вопроса о точном определении потребностей в объемах поставок. Важно начать с установления фиксированных на ряд лет сумм финансовой помощи регионам. Далее начинается процесс приспособления к рынку и оптимизация схем предоставления коммунальных услуг. Главные моменты в реформировании - гарантированное поступление финансовой помощи в установленных заранее на ряд лет суммах и договорные отношения с предприятиями коммунального сектора.
Вновь вводимые предприятия местного топливно-энергетического сектора могут рассчитывать на платежеспособный спрос не только в промышленности, но и в социальном секторе, поскольку снимается дотация с цены ввозимого для нужд социального сектора топлива.
Развитие финансовых институтов
Потребность предприятий северных регионов в услугах финансовых институтов выше, чем в остальной России из-за необходимости создания сезонных запасов, сезонного хода работ во многих хозяйствах, сезонности транспортных связей и необходимости накопления товаров. Проблема решается отчасти предоставлением ссуд «на кассовый разрыв», финансированием закупок и доставки продукции. Но условия предоставления финансовых средств оторваны от условий местной экономики. Так, при создании региональных фондов финансирования завоза предлагалось исходить из процента, равного одной трети ставки рефинансирования Центробанка. Ставка Центробанка в силу своего функционального назначения не может быть адаптирована к темпам накопления капитала в северных регионах. Так же произвольно и предоставление средств по нулевому проценту (ссуды). Эти операции приводят к искажению реальной картины стоимости жизни в северных регионах (продовольствие продается в течение зимы по ценам поставки). В конечном счете, нарушение естественного хода вещей оборачивается потерями для самого населения северных регионов, так как теряется возможность реальной оценки прожиточного минимума, стоимости социальных стандартов, оценки эффективности миграционной политики и политики в отношении трудовых ресурсов.
