Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях экономического развития страны значительно возросла роль государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - кадастровый учет и регистрация прав на недвижимое имущество). Предоставление услуг в этой сфере деятельности государства оказывает существенное влияние на формирование отношений собственности, способствует активизации экономической деятельности хозяйствующих субъектов, позволяет повысить уровень жизни российских граждан.
Вместе с тем стремительное развитие рыночных отношений и механизмов породило ряд существенных проблем в современной системе кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Наиболее острая из них заключается в несоответствии уровня развития данной системы требованиям рынка. Такое несоответствие не позволяет рационально использовать выделяемые государственные ресурсы, включая денежные средства. Результатом стало значительное снижение основных показателей эффективности деятельности в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Усложненная процедура оформления в собственность имущества растянута во времени и требует больших затрат.
Нерешенными остаются вопросы вовлечения в хозяйственный оборот неэффективно используемого или невостребованного имущества, обеспечения регистрации бесхозяйных объектов, увеличения уровня налоговых поступлений. Необходимость решения внутренних противоречий и повышения качества государственных услуг требует дальнейшего развития системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.
Развитие национальной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в настоящее время находится в активной стадии. Начиная с 2009 года, начато формирование единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Принятая долгосрочная стратегия развития данной системы пока не подкреплена действенным механизмом реализации. Необходим поиск современных управленческих решений, направленных на повышение эффективности функционирования системы, полное удовлетворение возросших потребностей граждан и юридических лиц.
Требуется разработка принципиально новых подходов к формированию единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также методологических подходов к управлению данной системой в условиях рыночной экономики. Они должны быть направлены на формирование более эффективной системы, которая бы обеспечивала результативное использование ресурсов, с одной стороны, и более полное удовлетворение потребностей хозяйствующих субъектов - с другой стороны.
Деятельность государственных органов, реализующих учетно-регистрационную функцию, осуществляется под воздействием внутренних и внешних факторов, важнейшим из которых является изменение
институциональной среды. В этой связи для сохранения параметров системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, обеспечения ее эффективного развития требуется совершенствование механизма управления этой системой с целью адаптации к изменившимся внешним условиям. Остро назрела необходимость ускорения адаптации механизма управления государственным кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество к новым экономическим реалиям посредством модернизации и внедрения новых инновационных подходов. Необходим дальнейший поиск путей по обеспечению единства многообразной нормативно-правовой базы. Важно оптимизировать организационную структуру управления, обеспечить четкое взаимодействие подсистем управления на федеральном и региональном уровнях.
В целях всестороннего ресурсного обеспечения кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество требуется тщательный анализ источников по каждой из областей ресурсов, их дифференциации и обеспечения рациональных вариантов использования. Особого внимания заслуживает определение и применение наиболее эффективных механизмов финансового обеспечения, в том числе на основе бюджетирования, ориентированного на результаты. Системность подхода к механизму управления процессом ведения кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество предполагает значительное усиление контроля за эффективным и результативным использованием бюджетных средств. С этой целью следует более активно внедрять в практику работы органов государственного финансового контроля аудит эффективности. Требуется всестороннее методическое обеспечение этого наиболее прогрессивного типа государственного финансового контроля.
В целом актуальность данного исследования обусловлена объективно существующей необходимостью модернизации механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в новых экономических условиях с целью повышения качества государственных услуг в этой сфере деятельности, более полного удовлетворения потребностей граждан и хозяйствующих субъектов, обеспечения устойчивого экономического развития страны.
Степень научной разработанности темы. Значительный вклад в изучение проблемы участия государства в рыночной экономике посвящены многие работы основоположников экономической науки и современных ученых - экономистов. Значительный вклад в исследование вопросов взаимосвязи государства и рынка внесли представители зарубежной экономической мысли Ансофф И., Брейли Р., Вальрас Л., Веблен Т., Гурвич Л., Друкер П., Коуз Р., Маскин Э., Нортон Д., Парето В., Самуэльсон П., Смит А., Страйк Р., Шумпетер Й., Хикс Д. Среди отечественных ученых, внесших вклад в разработку теоретических и методических аспектов государственного управления и управления организациями, формирования рыночных структур, анализа эффективности экономической деятельности, следует выделить
Абалкина Л.И., Архипову Н.И., Батчикова С.А., Виханского О.С., Войтковского Г.К., Львова Д.С., Шамхалова Ф.И.
Мировые тенденции развития отношений собственности на недвижимое имущество отражены в исследованиях Т. Бетелла и Х.Уэрта де Сото. Теоретические проблемы оценки рыночной стоимости различных типов объектов недвижимого имущества и методы их практического решения освещены в трудах отечественных авторов Балабанова И.Т., Боровикова В.А., Горемыкина В.А., Мокиной В.Н., Озерова Е.С., Сергеевой И.А., Симоновой Н.Е., Федотовой М.А. Вопросом обеспечения развития рынка земли в разное время уделяли внимание такие ученые, как Антонова В.П., Голубева С.С., Журавлева Г.П., Туган-Барановсий М.И., Чаянов А.В., Челенцев А.Н. и другие. Отдельные вопросы деятельности Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов раскрыты в работах. Пасхального П.И. Процессы, связанные с развитием государственного финансового контроля, исследованы в работах Ивановой Е.И., Мельник М.В., Степашина СВ., Столярова Н.С. и др. Проведенный анализ показал, что научные исследования в области кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество носят узкоспециализированный характер. Они нацелены на решение частных задач, не скоординированы на научных проработках общенациональной концепции экономического развития страны и недостаточно увязаны с современными методологическими подходами к управлению в сфере предоставления государственных услуг.
Изученность проблемы механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество с целью повышения эффективности ее функционирования не соответствует современным российским социально-экономическим реалиям и является начальной. Все это вызывает необходимость проведения комплексного анализа сложившейся национальной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, факторов и тенденций, характеризующих динамику ее развития, определения концептуальных подходов к выработке путей и методов модернизации организационно-экономического механизма управления данной системой в новых экономических условиях.
Объектом исследования является система кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, функционирование и развитие которой направлено на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц в государственных услугах.
Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе реализации механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.
Научной гипотезой является предположение, что повышение эффективности функционирования системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в условиях институциональных изменений экономики страны возможно лишь на основе реализации государством принципиально новых подходов к управлению этой системой. Модернизация механизма управления, включающая в себя внедрение прогрессивных форм,
методов и моделей управления, а также учитывающая особенности современных рыночных отношений, позволит повысить качество предоставляемых государством услуг в учетно-регистрационной сфере деятельности.
Целью исследования является разработка концептуальных подходов и организационно-экономического механизма управления единой системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в интересах повышения эффективности ее функционирования.
В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:
провести анализ основных характеристик национальной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество как объекта исследования;
выявить экономические предпосылки и определить принципы формирования единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество;
определить методологические подходы к развитию механизма управления федеральной системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество;
- разработать предложения по совершенствованию нормативной правовой
базы оказания государственных услуг в сфере кадастрового учета и
регистрации прав на недвижимое имущество;
- обосновать организационную структуру управления кадастровым
учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество;
определить механизм финансового обеспечения деятельности Росреестра и подведомственных ему бюджетных учреждений;
- разработать методический аппарат осуществления государственного
финансового контроля использования бюджетных средств в сфере кадастрового
учета и регистрации прав на недвижимое имущество.
Теоретическая, методологическая и эмпирическая база исследования.
Теоретическая основа исследования. Общетеоретическую основу исследования составляют законы, закономерности и принципы экономической науки, ее категориальный аппарат. Оно базируется на положениях теории государственного управления, удовлетворения общественных потребностей, институционализма. В основу работы положены концептуальные подходы, содержащиеся в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых по данной тематике. В контексте данного исследования важнейшей является положение о том, что роль и механизм государственного регулирования экономики значительно изменяются на различных фазах экономических и государственно - политических циклов. Научное осознание этого обстоятельства особенно важно для России в связи с тем, что экономические реформы привели к качественному изменению содержания и форм организации государственного управления. В работе использовались ключевые концепции институтов и их развития как необходимого условия
эффективного функционирования экономической системы, выбора и стимулов экономической деятельности. Особую значимость для исследования имеют работы, посвященные общей теории организационно - экономической структуры как важнейшему составному элементу управления.
Методологической базой исследования являются общенаучные и общелогические методы: сравнения и аналогия; обобщение и классификация; анализ и синтез; причинно-следственный анализ. В процессе формирования подхода к совершенствованию механизма управления кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество применялись системный и структурно-логический методы анализа, институциональный подход. Оценка целесообразности формирования единой системы государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество проводилась с применением конкретно-исторического подхода и экономико-статистических методов.
Эмпирическую базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, регулирующие деятельность государственных органов власти по оказанию услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также официальные статистические и справочные данные, аналитические материалы Министерства экономического развития Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, публикации результатов исследований Института экономики РАН. В ходе исследования использовались монографии отечественных и зарубежных ученых, периодическая литература, электронные издания, результаты научно-практических конференций.
Научная новизна исследования состоит в том, что:
определена совокупность принципов формирования единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, максимально учитывающая современные институциональные процессы и финансово-экономические условия, в том числе: соответствия рыночной экономике и адаптивности к внешней воздействующей среде; эффективности функционирования в условиях ограниченных ресурсов; открытости (публичности) предоставления услуг и повышения их качества; снижения экономических издержек участников оборота недвижимости и государства на оказание услуг;
определены ключевые методологические подходы к управлению федеральной системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, которые являются наиболее эффективными с точки зрения обеспечения высокого уровня функциональности системы, качества и оперативности предоставления услуг, включая: обязательное сохранение в качестве субъекта управления системой уполномоченных федеральных органов государственной власти; достижение оптимального соотношения централизации и децентрализации в управлении; внедрение новых форм и способов предоставления услуг, в том числе в электронной форме; обеспечение
контролируемости системы, рациональности учетно-регистрационных процессов и эффективности использования ресурсов;
- на основе анализа нормативно-правовой базы, регулирующей
отношения в сфере учетно-регистрационной деятельности государства, на
коррупциогенность разработаны предложения по исключению из нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в первую очередь из
административных регламентов исполнения Федеральной службой
государственной регистрации, кадастра и картографии возложенных на нее
государственных функций положений, способствующих проявлению
коррупции;
- предложена и обоснована организационная структура управления
кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество, в основе
которой находится перераспределение полномочий между Росреестром и
подведомственными ему федеральными бюджетными учреждениями,
объединение взаимосвязанных государственных функций, унификация
административных процедур и закрепление в административных регламентах
единой административно-процессуальной функции оказания государственных
услуг;
обоснована финансово-экономическая целесообразность дифференциации источников обеспечения деятельности Росреестра и федеральных бюджетных учреждений за счет прямых поступлений в бюджет федеральных бюджетных учреждений платежей за оказываемые ими услуги, предложен подход к составлению тарифов на данные услуги, а также определены основные направления совершенствования мониторинга качества финансового менеджмента в системе кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе законодательного установления правовых последствий для соответствующего уровня руководителей в зависимости от результатов деятельности;
разработаны методические рекомендации по подготовке и проведению проверки исполнения федерального бюджета в Росреестре, позволяющие повысить результативность государственного финансового контроля использования бюджетных средств в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также методика проведения аудита эффективности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)».
Основные научные результаты. В качестве результатов исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Сложившаяся в настоящее время система кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество не соответствует современным требованиям рынка и задачам инновационного развития экономики, в том числе: не в полной мере отвечает запросам потребителей; носит затратный характер; обладает низкими информационными и технологическими
возможностями; рост коррупционных рисков снижает уровень защищенности собственности, ведет к существенному увеличению экономических издержек физических и юридических лиц при оформлении прав на недвижимость. В связи с тем, что накопившиеся внутренние противоречия и проблемы носят системный характер, принятое решение о создании единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество является объективно необходимым.
На формирование единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество наибольшее воздействие оказывают развитие рыночного механизма хозяйствования, изменение отношений собственности и динамика экономических потребностей. Сущность влияния экономических потребностей заключается в том, что функционирующая и развивающаяся система должна обеспечить наиболее полное удовлетворение усложняющихся и динамично развивающихся потребностей хозяйствующих субъектов, населения, государственных и местных органов власти. В условиях незавершенности институциональных преобразований сохраняется высокая динамика изменения форм собственности, а также остается сложной криминогенная обстановка, связанная с захватом имущества. Эти и другие экономические факторы ведут к росту емкости рынка государственных услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество и определяют повышенные требования к их качеству.
Формирование новой системы государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество должно базироваться на совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, которые в наибольшей мере отражают современные закономерности в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, соответствуют рыночным отношениям и механизмам хозяйствования, обеспечивают значительное снижение затрат на предоставление и получение соответствующих государственных услуг. Их реализация будет способствовать повышению качества и доступности государственных услуг за счет всестороннего учета запросов потребителей, развития информационной и технологической инфраструктуры их предоставления.
В интересах развития нормативно-правового регулирования в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество целесообразно принятие федерального закона, который должен установить правила единых учетно-регистрационных процедур, обеспечить основу для устранения дублирования сведений в Едином государственном реестре прав и государственном кадастре недвижимости. Наряду с этим одним из приоритетных направлений совершенствования нормативной правовой базы является исключение из нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов положений, способствующих проявлению коррупции, что позволит обеспечить снижение экономических издержек и повышение оперативности предоставления услуг.
В основу построения организационной структуры управления кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество следует положить принцип оптимального перераспределения полномочий по уровням иерархической системы, в том числе между Росреестром и подведомственным ему бюджетным учреждениям. Целесообразно создать систему управления качеством регистрационных действий. В среднесрочной перспективе следует решить задачу о выводе из состава Росреестра структурных подразделений, ранее входивших в Роскартографию, передав их в ведение Минтранса России.
Финансово-экономическая обоснованность изменения механизма финансирования деятельности Росреестра и подведомственных ему бюджетных учреждений определяется, прежде всего, необходимостью снижения нагрузки на федеральный бюджет за счет дифференциации источниковой базы. Поступление платежей за предоставленные услуги непосредственно в бюджет соответствующих федеральных бюджетных учреждений будет способствовать совершенствованию материально-технологической инфраструктуры предоставления услуг и дополнительной мотивации сотрудников к повышению качества работы. В соответствии с предложенным подходом к составлению тарифов на услуги их основными составляющими являются: себестоимость, прибыль и запас на риски. При этом потенциальные риски в первую очередь связаны с высокой инфляцией и возможными кризисными явлениями в экономике.
7. Аудит эффективности использования бюджетных средств в сфере
кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в
современных экономических условиях является наиболее прогрессивным
типом финансового контроля. Практика применения аудита эффективности
показала необходимость его всестороннего методического обеспечения.
Ключевыми в разработанной методике аудита эффективности использования
бюджетных средств на реализацию мероприятий подпрограммы «Создание
системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)» федеральной целевой
программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного
земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 -
2008 годы)» являются сформулированные критерии оценки эффективности,
которые позволяют дать качественную и количественную оценку выполнения
мероприятий на каждом из этапов ее реализации, с высокой степенью
достоверности оценить их социально-экономические последствия и
эффективность принимаемых управленческих решений по использованию
бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость диссертации определяется развитием научно-методического аппарата системно-процессного подхода для повышения эффективности управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, обоснованием взаимосвязанной и взаимозависимой совокупности принципов, моделей, средств и методов с целью повышения качества реализации государством учетно-регистрационной функции.
Практическое значение теоретических обобщений и выводов состоит в том, что полученные результаты исследования позволят на более совершенной методологической основе решать вопросы повышения эффективности деятельности Росреестра и его подведомственных учреждений, а также результативности использования бюджетных средств. Предложенные пути модернизации организационно-экономического механизма могут быть использованы для выработки управленческих решений по развитию системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается, прежде всего, методологией проведенного исследования. Кроме того, нормативно-правовая база исследования включает в себя спектр действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность предоставления соответствующих государственных услуг. Достоверность полученных результатов данной работы определяется использованием статистических источников, материалов контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, что свидетельствует об объективности данных, положенных в основу проведенного исследования.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Область исследования находится в рамках пункта 15.7. Механизмы изменения форм собственности (приватизация, национализация, интеграция, демонополизация и др.) хозяйственных образований и пункта 15.17 Теоретические и методологические основы мониторинга развития экономических систем народного хозяйства специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: промышленность) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).
Апробация и реализация результатов диссертации.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались: на конференции «Роль института государственной регистрации прав в реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России (г. Самара, 14 мая 2006 г.); на Всероссийском совещании руководителей территориальных органов Федеральной регистрационной службы по вопросу реализации Федерального закона «О политических партиях» (г. Москва, 15 сентября 2005 г.); на заседании Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции (г. Москва, 16 февраля 2010 г.); на расширенном выездном заседании Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Методологические подходы к оценке результативности расходов федерального бюджета» (п. Завидово, 24 февраля 2010 г.); на заседании секции Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации (г. Москва, 2 марта 2010 г.).
Реализация результатов исследования. Основные результаты, полученные в ходе исследований, реализованы при подготовке Концепции создания единой
федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастра недвижимости, в учебном процессе Российского государственного гуманитарного университета.
Публикации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в 8 публикациях, из них 7 в изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура диссертации построена в соответствии с ее общим замыслом и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, содержащего краткие выводы и предложения, библиографического списка использованной литературы и приложения.
