Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Межотраслевые комплексы экономики как объекты управления 15
11 Теоретические основы выделения межотраслевых комплексов экономики как объектов управления 17
1 2 Нефтегазовый комплекс экономики как межотраслевое кластерное образование 30
1.3. Управление межотраслевыми комплексами экономики .47
ГЛАВА 2. Государственно-частное партнерство в системе управления межотраслевыми комплексами экономики 65
21 Содержание и структура государственно-частного партнерства как эффективного механизма управления 66
2.2. Специфика инструментов государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики (зарубежный опыт) 85
ГЛАВА 3. Использование механизма государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики Российской Федерации 114
3.1. Правовые основы государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики 114
3.2. Современный этап развития государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики 13
3 3 Рекомендации по совершенствованию механизма государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплеком экономики в России 149
Заключение 167
Список литературы 171
- Нефтегазовый комплекс экономики как межотраслевое кластерное образование
- Управление межотраслевыми комплексами экономики
- Специфика инструментов государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики (зарубежный опыт)
- Современный этап развития государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики
Введение к работе
Актуальность исследования. Глобализация мировой экономики, а также трансформация основных процессов хозяйствования на микро- и макроуровне привели к серьезным изменениям в ее отраслевой структуре. Постепенно возникли различные межотраслевые вариации экономических образований - комплексы, кластерные образования и т.п., которые определяют ориентацию развития современных экономических процессов в различных странах мира. Для экономики России подобная ориентация определяется сырьевой ее составляющей, а именно — устойчивым развитием нефтегазового комплекса экономики (далее - НГК), который в рамках существующих проблем не может обеспечить необходимого высокого качества экономического роста. Так возникает вопрос об организации эффективного управления межотраслевыми образованиями экономики, в том числе и нефтегазовым комплексом, основанного на наиболее эффективном сочетании интересов государства и предпринимательских структур, а также на возможном целенаправленном поиске инструментов стимулирования инвестиционной активности. В качестве подобного механизма управления выступает государственно-частное партнерство (далее - ГЧП).
Накопленная практика России по созданию и применению устойчивых
партнерских отношений между государством и бизнесом в рамках
управления межотраслевыми экономическими образованиями
свидетельствует о том, что наряду с расширением нормативно-правовой базы
ГЧП и накоплением первого значительного опыта практического применения
различных инструментов ГЧП, взаимодействие основных участников этих
отношений значительно осложнялось отсутствием необходимой
теоретической проработки его форм и моделей, наличием различных
проблем реализации проектов ГЧП в средне- и долгосрочной перспективе.
Этот аспект обуславливает актуальность рассмотрения возможных
направлений совершенствования механизма государственно-частного
партнерства, способствующих эффективности межотраслевых
экономических образований.
В целом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена значимостью государственно-частного партнерства как механизма управления межотраслевыми образованиями, позволяющего не только привлечь частные средства для реализации приоритетных проектов, но и повысить эффективность управления межотраслевыми экономическими
образованиями, создать условия для реализации бизнес-проектов, имеющих общегосударственное значение, и стимулировать их инновационную направленность, обеспечить результативное и устойчивое межотраслевое взаимодействие основных хозяйствующих субъектов и т.д. Также актуальность исследования характеризуется целесообразностью учета международного опыта использования механизма ГЧП в управлении межотраслевыми экономическими образованиями, позволяющего развитым странам не только интенсивно развивать соответствующие отрасли экономики, но и обеспечивать стабильное управление ими в рамках интеграции в мировое экономическое сообщество.
Кроме того, несмотря на большое количество имеющихся исследований в области НТК, вопросы комплексного скоординированного управления всеми его элементами, основанного на использовании механизма государственно-частного партнерства, не получили достаточной проработки в научной литературе, что также обуславливает актуальность данного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Основные теоретические положения выделения межотраслевых экономических образований различных видов, а также вопросы управления ими рассматриваются в трудах отечественных и зарубежных экономистов: Анчишкина А.И., Тинбергена Я., Яременко Ю.В., Барра Р., Леонтьева В.В., Суворова Н.В., Балашовой Е.Е., Маршалла А., Толенадо И. и Солье Д., Портера М., Энрайта М, Лимера Е., Дахмена Е., Кистанова В., Манюшиса А., Новикова В. и др. Работы данных авторов показали, что анализ структуры экономических образований необходим для более корректного функционирования их отдельных элементов, а, следовательно, для анализа и прогнозирования развития отдельных межотраслевых структур и выработки эффективной государственной экономической политики. Отдельные моменты, связанные с межотраслевыми кластерными образованиями, рассмотрены в трудах ученых, изучающих направления стратегического менеджмента: Ансоффа И., Куинна Дж., Эндрюса К., Чандлера Э., Хамела Г., Прахалада К., Мейселя Л., Линча Р., Кросса К., Коупленда Т., Коллера Т., Мурина Д. и др.
Говоря о нефтегазовом комплексе экономики, который является объектом данного исследования, то непосредственно ему и его подсистемам также было посвящено немало научных работ: исследование подсистем НГК и построение экономико-математических моделей развития запасов, добычи
и др. (Абасов М.Т., Бабаев А.А., Балашова Т.В., Каган Я.М., Каменецкии С.Г., Филановский В.Ю., Хачатуров В.Р. и др.); исследование внутренних взаимосвязей комплекса (Глаголевский М.М., Желтов Ю.П., Эскин В.И. и др.); исследование внешних взаимосвязей НГК с другими отраслями и комплексами экономики (Андреева Л.А., Романов А.В. и др.). Кроме того, важный вклад в исследование нефтегазового комплекса экономики с позиций его стратегической важности внесли работы Адельмана М.А., Берга М.Д., МакДональда С.Л., Хабберта М.К., Крюкова В.А., Конопляника А.А., Шпильмана А.В., Ахпателова Э.А., Клопова А.Л., Ахметова P.P., Мясниковой ГЛ., Алекперова В., Хэнди Ч., Медведева Ю., Виханского О. и
др.
Что касается механизма государственно-частного партнерства, то вопросы его применения были рассмотрены в трудах таких отечественных ученых и практиков как Варнавский В.Г., Грицай СВ., Купряшин Г.Л., Дансаранова С.Д., Ефимова Л.И., Кабашкин В. А., Сильвестров С.Н., Ясин Е.Г., Молчанова О.П., Баженов А.В., Королев В.А., Салихов Х.М., Зверев А.А., Еганян А.С., Литовченко С.Е., Ханженкова Н.В., Армейский А.В., Дементьев А.В., Столяров Б.В., Судариков А.Л., Ливший А.Я. и др. Рассматривая подходы к исследованию взаимоотношений государственных и предпринимательских структур, а также зарубежный опыт организации государственно-частного партнерства, можно опираться на труды зарубежных специалистов, таких как Аткинсон Э., Гримси Д., Карлсон Дж.Д., Льюис М., Мэдсен Дж., Пламмер Дж., Райх М., Флетчер К. и др.
Стоит заметить, что, несмотря на столь представительный список авторов, в их работах практически не рассмотрены особенности формирования государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики, недостаточно изучены проблемы выбора формы партнерства, а также особенности организации проектов ГЧП.
Высокая актуальность и незначительная разработанность проблемы эффективного управления НГК с использованием механизма государственно-частного партнерства обусловили выбор объекта и предмета исследования, а также определили его цель и задачи.
Объектом исследования являются межотраслевые комплексы экономики (далее - МОК) как особые экономические образования, в частности, нефтегазовый комплекс экономики в совокупности его внешних и внутренних связей.
Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие в процессе управления межотраслевыми экономическими образованиями на основе сложившегося механизма государственно-частного партнерства в различных его формах.
Целью диссертации является выявление и обоснование ключевых направлений совершенствования экономико-институциональных основ государственно-частного партнерства как эффективного механизма управления межотраслевыми комплексами экономики (на примере НТК).
Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
-
раскрыть экономическую сущность и содержание категории «межотраслевой комплекс экономики» как объекта управления;
-
определить основные предпосылки, которые позволяют рассматривать межотраслевые комплексы экономики как кластерные образования;
-
дать характеристику общим тенденциям формирования кластерных образований в российской экономике и рассмотреть возможные последствия трансформации НТК в нефтегазовое кластерное образование (далее-НГКО);
-
выделить основные преимущества использования механизма ГЧП в общей системе управления межотраслевыми экономическими образованиями;
-
на основе изучения международного опыта выявить те возможные формы ГЧП, которые наиболее эффективны в рамках управления нефтегазовым комплексом экономики России;
-
разработать комплекс рекомендаций по совершенствованию механизма государственно-частного партнерства в управлении межотраслевыми комплексами экономики в рамках реализации концепции развития ГЧП на общегосударственном уровне (на примере нефтегазового комплекса).
Теоретико-методологической и информационной основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных специалистов по теме диссертации, результаты фундаментальных и прикладных исследований по вопросам управления межотраслевыми образованиями, в частности - НТК, а также законы и нормативные акты РФ и зарубежных стран, регулирующие правовые основы использования механизма ГЧП в управлении.
Кроме того, информационной базой диссертационной работы послужили материалы международных и российских конференций, форумов и семинаров по проблемам государственно-частного партнерства, обзорно-
справочные материалы российских и международных источников (Росстат,
US Energy Information Administration, Economic Competitiveness Group (ECG)
и т.д.), а также отчеты и доклады, опубликованные в изданиях
периодической печати и сети Интернет. Немаловажную роль сыграли
информационные материалы, предоставленные российскими и
международными организациями по вопросам развития государственно-
частного партнерства, в том числе - Центром государственно-частного
партнерства ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности
(Внешэкономбанк)», Partnerships UK, Экспертного совета по
законодательству о ГЧП при Государственной Думе РФ и др.
Методология исследования основана на сочетании системного и кластерного подходов к организации межотраслевых экономических образований, использовании сравнительного анализа и организационного моделирования, а также социологических и статистических методов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнении роли современных межотраслевых комплексов в общей структуре рыночной экономики и обосновании рекомендаций по совершенствованию государственно-частного партнерства как эффективного механизма управления выделяемыми межотраслевыми образованиями. Основные научные результаты диссертационного исследования сводятся к следующему:
-
Обоснована необходимость рассмотрения традиционных межотраслевых комплексов экономики с позиций кластерного подхода к управлению, который в рамках данного исследования рассматривается как новый и одновременно дополнительный способ понимания организации экономического развития традиционных комплексов экономики. В результате, уточнено понятие «межотраслевого кластерного образования» как совокупности отраслей экономики, сформированных на более высоком уровне агрегации на основе сложившихся отношений собственности, максимальной географической определенности и взаимосвязанности производств, родства технологий и общности сырьевой базы.
-
Стратегические характеристики нефтегазового комплекса как объекта управления, а также сырьевая ориентация его основных экономических процессов позволили выявить предпосылки для рассмотрения НТК как межотраслевого кластерного образования. К числу подобных предпосылок относится следующее:
стратегия развития нефтегазового кластерного образования формируется основными участниками на принципах партнерства;
характер производственно-технологических процессов определяется гибкой специализацией производств, сконцентрированных на принципах территориальной близости, сетевого управления в рамках построения логистической цепи внутри кластерного образования, а также инновационного развития;
в рамках формирования логистической цепи нефтегазового кластерного образования присутствуют смежные этапы производственного процесса, что позволяет определить, кто является инициатором и конечным исполнителем в рамках образования;
возникает фокусная ориентация производственных процессов в рамках кластерного образования (как правило, вокруг месторождений нефти и газа);
помимо размещения основных фондов на производственных площадках, происходит развитие территориальной кооперации производств внутри кластерного образования;
экономическая эффективность производственной деятельности определяется показателями, характеризующими не только результаты производственной деятельности отдельных компаний, но и показателями, характеризующими деятельность кластерного образования в целом.
В результате, нефтегазовое кластерное образование представляет
собой объединение производственных предприятий, составляющих
основу нефтегазового комплекса экономики, а также поставщиков
оборудования, комплектующих, специализированных
производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций, сгруппированных в систему кластеров нефти, газа и соответствующего сервисного обслуживания и переработки, связанных отношениями территориальной близости и функциональной зависимости в производстве и реализации нефтегазовых продуктов и услуг. 3. Обоснована целесообразность создания особой структуры государственного управления, способного обеспечить системное оформление возникших в последние годы «центров компетенций». Подобная управленческая структура позволит не только осуществить текущую оперативную координацию действий органов
государственного управления и предпринимательских организаций, но
и обеспечит методическое сопровождение проектов, направленное на
решение всего спектра проблем государственно-частного партнерства в
управлении межотраслевыми кластерными образованиями
(юридических, организационных, финансово-экономических,
производственных и т.д.).
-
Обобщен мировой опыт использования механизма государственно-частного партнерства в управлении межотраслевыми экономическими образованиями (на примере нефтегазового комплекса экономики), и на этой основе было доказано, что механизм государственно-частного партнерства в форме соглашений о разделе продукции (далее - СРП), концессии и совместных предприятий является наиболее действенным механизмом управления и реализации государственной промышленной политики. Более того, было предложено рассматривать государственно-частное партнерство как элемент, встроенный в структуру механизмов управления, направленных на обеспечение долгосрочного устойчивого и целостного развития существующих межотраслевых экономических образований.
-
На примере НТК показано, что использование государственно-частного партнерства в общей структуре механизмов управления межотраслевыми комплексами, а также кластерными образованиями, способствует формированию кумулятивного эффекта в экономике, который может быть усилен за счет совершенствования механизма ГЧП в рамках использования мировой практики по следующим направлениям: разработка концепции развития государственно-частного партнерства на общегосударственном уровне, включающая его политико-административные, нормативно-правовые, программные, экономические аспекты; организационно-институциональное закрепление структуры нефтегазовой кластерной системы с учетом использования сложившейся логистической цепи действующего НГК; проведение комплексной оценки и систематизации нормативно-правовой базы управления межотраслевыми образованиями, основанном на использовании механизма ГЧП в различных его формах; создание единой методологии разработки проектов соглашений ГЧП, учитывающих интересы всех сторон, специфику проектов в различных отраслях и т.д.; создание мотивационной системы включения предпринимательского сектора в разнообразные
формы участия в ГЧП, в том числе путем распространения лучшей практики.
Теоретическая значимость диссертационного исследования
заключается в обосновании роли и значения механизма государственно-частного партнерства в управлении межотраслевыми комплексами экономики и необходимости его совершенствования. Кроме того, научная значимость исследования заключается в обобщении и систематизации международного опыта использования механизма ГЧП в управлении нефтегазовым комплексом экономики, выявлении наиболее действенных и часто используемых форм ГЧП в управлении НТК, а также обосновании необходимости их применения и адаптации в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования определяется
возможностью использования его результатов при разработке
государственной политики в области совершенствования государственно-
частного партнерства, реформировании существующей системы
взаимодействия государства и бизнеса, совершенствовании
соответствующих законодательных документов. Кроме того, исследование может быть использовано в учебном процессе в ходе преподавания курсов «Экономическая теория», «Государственное регулирование экономики», «Основы государственного и муниципального управления».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на международной научной конференции «Ломоносов» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2010 г.), а также на других научных конференциях и семинарах: международной конференции «Государственно-частное партнерство - механизм преодоления кризисных явлений и структурных проблем экономики» (Москва, ГУ ВШЭ, 2009 г.); форуме «Нефть, газ, промышленность России» (Москва, ЦБК «Экспоцентр», 2010 г.); международном форуме по использованию возобновляемых источников энергии «Energy Fresh» (Москва, 2010 г.).
Выводы и рекомендации, предложенные по результатам проведенной работы, были использованы диссертантом при разработке проекта «Строительство Северо-Восточного грузового района порта Кавказ», реализация которого базируется на анализируемом в данной работе механизме ГЧП.
Некоторые результаты исследования были апробированы диссертантом в курсе «Основы государственного и муниципального управления», а также обсуждались на заседаниях и аспирантских семинарах кафедры теории и технологий управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Публикации по теме исследования. По теме диссертации опубликовано 6 научных работ, в том числе три в изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования РФ, а также тезисы международной научной конференции «Ломоносов - 2010». Общий объем публикаций - 2,9 п.л.
Структура диссертационного исследования. Научная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 133 источников, иллюстрирована 25 рисунками и 7 таблицами. Кроме того, имеется приложение, содержащее информацию о рейтинге стран по добычи нефти и газа. Логика исследования определила следующую структуру работы:
первая глава посвящена определению роли межотраслевых комплексов экономики в народном хозяйстве, теоретических основ выделения их как объекта управления, а также необходимости их трансформации в соответствии с новыми потребностями в управлении, и обзору существующих механизмов управления межотраслевыми комплексами экономики;
вторая глава посвящена определению эффективности государственно-частного партнерства по сравнению с другими инструментами и механизмами управления. На основе мирового опыта в управлении нефтегазовым комплексом экономики обозначены общие и особенные элементы основных форм ГЧП, что позволило выделить именно те, которые наиболее эффективны и популярны в управлении НГК;
в третьей главе анализируется российская практика применения ГЧП в управлении НГК и его правовые основы, приводятся соответствующие рекомендации по совершенствованию механизма ГЧП в общей структуре механизмов управления межотраслевыми образованиями.
Нефтегазовый комплекс экономики как межотраслевое кластерное образование
Постепенный переход многих стран на рыночные механизмы хозяйствования повлиял на возникновение более тесных взаимосвязей между обособившимися отраслями экономики, которые, были органически взаимосвязаны и ориентированы на единую конечную цель. В результате подобной интеграции сформировались межотраслевые комплексы экономики. Так появилась необходимость рассматривать отрасли народного хозяйства уже не только с точки зрения выпускаемой продукции, важна стала именно комплексная составляющая, учитывающая всю систему взаимосвязей отрасли с национальной экономикой и ее структурными элементами. Особенно, это представляет огромную важность в рамках совершенствования системы управления производственными звеньями народного хозяйства.
Термин «межотраслевой комплекс экономики » тесно связан с понятием «система». Они объединены тем, что основой любой «системы» является совокупность взаимосвязанных элементов (компонентов, частей, свойств). В различных формулировках эта совокупность характеризуется упорядоченностью, интегративными качествами. Таким образом, можно говорить о том, что истоки анализа МОК берут свое начало в рамках системного подхода, где центральным становится понятие «система». Этот термин получил серьезную разработку как в методологических исследованиях, так и в общей теории систем - учении о специально-научном исследовании различных типов систем, закономерностей их существования, функционирования и развития, чьим основателем был Л. фон Берталанфи в 1930 году. Итак, «система»: - составляет целостный комплекс взаимосвязанных элементов; - образует особое единство со средой; - обладает иерархичностью: представляет собой элемент системы более высокого порядка, ее элементы в свою очередь выступают как системы более низкого порядка.4
По своей сущности, экономическая система представляет собой совокупность всех экономических процессов, совершающихся в обществе на основе сложившихся в нём отношений собственности и хозяйственного механизма. В любой экономической системе первичную роль играет производство в совокупности с распределением, обменом, потреблением, важным также становятся экономические ресурсы и результаты хозяйственной деятельности. В то же время в экономических системах есть также элементы, которые отличают их друг от друга: - субъекты и объекты экономических систем; - социально-экономические отношения; - организационно-правовые формы хозяйственной деятельности; - система стимулов и мотиваций участников; - экономические связи между предприятиями и организациями.
Что касается межотраслевых комплексов экономики, то, по своей сущности, они также представляют собой совокупность взаимосвязанных элементов, однако более низкого порядка. Это означает, что если экономическая система может рассматриваться как совокупность принципов и законодательно закрепленных норм, определяющих содержание и форму экономических отношений в определенном историческом промежутке времени (к примеру, рыночная система), то межотраслевой комплекс - это, в первую очередь, интеграционная система, характеризующая взаимодействие отраслей и их элементов, разных стадий производства и распределения продукта . Соответственно, несмотря на взаимосвязь понятий «комплекс» и «система», между ними существует четкое различие. Так, к примеру, считает В.П. Горюнов: «В отличие от системы, четко выделенной из ереды своего развития и функционирования и независимо от собственных масштабов включенной в более широкую систему, комплекс сам представляет собой упорядоченную систему, организованную совокупность факторов существования человека - координатора ее целостности». Другие исследователи полагают, что, наоборот, межотраслевой хозяйственный комплекс представляет собой систему, формирующуюся на основе ранее существующих предприятий и производств, интегрированных в единое целое по определенному признаку. В отличие от иных форм интеграции, например, конгломерата, предприятия и производства в комплексе связаны между собой устойчивыми связями так, что «выпадение из сочетания каких-либо компонентов и нарушение каких-либо связей понижает эффективность комплекса в целом».9
Со временем в экономической литературе появилось множество работ, освещающих отдельные вопросы теории экономического развития межотраслевых комплексов. К примеру, в начале XX века МОК означали специализированные районные комбинаты, включающие в себя совокупность различных производств, скованных тесными производственно-технологическими связями. Со временем потребовалась рационализация и оптимизация систем обеспечения производств. Это изменило отношение органов управления к оценке роли и значения интеграционных связей в рамках МОК, и определило концепцию единства эффективности и взаимозависимости уровня развития предприятий в рамках МОК и территорий, на которых они расположены. В настоящее время комплексный характер отношений между различными отраслями является одним из основных условий решения вопросов развития и размещения производительных сил в целом.
Несмотря на широкое использование в научной и специальной литературе самого понятия «комплекс», еще не достигнуто единое понимание смысла МОК. Основанием для подобного убеждения служат целостные позиции исследователей данного вопроса. К примеру, Голиков В.И. считает, что межотраслевой комплекс экономики - это «образование территориально-хозяйственного комплекса как единства процессов формирования устойчивых технологических связей между отраслями внутренней структуры, развития отраслей общеэкономического значения и формирования соответствующих экономических соотношений, форм управления, культурных и исторических связей». п Другие исследователи (А.Н. Лаврищев, М.М. Иппа) считают важнейшим в определении МОК наличие тесных производственных связей между предприятиями и отраслями комплекса. Николаев С.А., наоборот, придает этим связям второстепенное значение, утверждая, что «тенденции развития производительных сил направлены в сторону сокращения фактора внутренней взаимосвязанности отдельных хозяйствующих субъектов по линии взаимного обмена результатами их деятельности». п По мнению многих исследователей, важным является и то, что между взаимосвязанными и взаимозависимыми элементами МОК существует определенная пропорциональность, гармоничное соотношение между отраслями комплекса, его территориальными подразделениями
Управление межотраслевыми комплексами экономики
Рассмотрение нефтегазового комплекса экономики как кластерного образования позволило говорить о том, что система управления подобным межотраслевым образованием должна основываться и на принципах управления кластерными образованиями, к числу которых можно отнести следующее: подчинение всей деятельности по программе конечным результатам, четкое определение ответственности за объем осуществляемых работ и за конечный эффект в кластерах; — всех стадии осуществления программы — от научной разработки и планирования до выполнения программных мероприятий, как правило, реализуются на принципах партнерства основных участников при построении различного рода сетей; - эффективное использование действующих органов аппарата управления и обеспечение минимального уровня затрат на управление программой по отношению к результатам; -развитие территориальной кооперации основных участников кластерного образования; -концентрация производственных мощностей с учетом гибкой специализации и интеграции трудовых процессов на базе технологических сетей. Таким образом, приведенные выше общие принципы могут иметь многообразную конкретную реализацию в зависимости от типа программы, ее целей, специфики и условий осуществления, а также в зависимости от разновидности самого межотраслевого образования. Что же касается целевых организационных звеньев, то их назначение состоит в том, чтобы до конца соответствовать результатам выполнения программы (а именно - цели создания нефтегазового кластерного образования), увязать в единое целое факторы самого различного порядка - экономические, производственные, социально-политические, научные и другие.
Кроме того, качество взаимодействия различных органов, участвующих в управлении, во многом определяет качество самого управления межотраслевым образованием в целом. Главными субъектами, которые осуществляют межотраслевое государственное управление, являются непосредственно государственные органы исполнительной власти. Административно-правовой статус каждого органа исполнительной власти, как статуса коллективного субъекта состоит из трех блоков: 1. Нормативно-целевого, включающего конкретные нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности органа исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является; 2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру; в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), и применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям).
При этом основными критериями образования органов исполнительной власти выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функции. С точки зрения самого государственного управления, отраслевое управление, в основном, - это функция министерств. Министерство рассматривается как орган, «проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти». 49 Министерствами, как одними из основных субъектов управления, решаются следующие задачи межотраслевого управления: - определение основных направлений развития отраслевых систем управления; - объединение и согласование работы отраслевых систем управления; - обеспечение организованного единства функционирования отраслевых систем; - решение вопросов, выходящих за рамки отдельной отрасли управления, а также возникающих на «стыке» отраслевых систем.
Сущность межотраслевого государственного управления заключается в осуществлении координации управленческих отношений, связанных с выполнением требований правовых норм и общеобязательных правил, находящихся в ведении и полномочии специального государственного органа исполнительной власти, реализуемых в своей деятельности иными органами исполнительной власти в объеме и порядке, предусмотренными законодательством а также в обеспечении организационного единства функционирования межотраслевых кластерных систем. Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, наделяются соответствующими полномочиями правотворческого, отраслевыми органами действий, связанных с реализацией законодательства, координационного, методического, контрольно-надзорного и лицензионного (разрешительного) характера. Правотворческие полномочия органов состоят в издании юридически обязательных актов по вопросам, относящимся к их компетенции. Полномочия методического характера заключаются в даче разъяснений, инструктивных указаний и издании других актов по совершению и актов соответствующего межотраслевого органа. Координационные полномочия призваны обеспечивать согласованность деятельности различных отраслевых систем управления. Контрольно-надзорные полномочия заключаются в праве межотраслевых органов производить проверку, осуществлять надзор и анализировать деятельность отраслевых систем управления с точки зрения как законности, так и целесообразности их действий по вопросам, относящимся к компетенции органов. Лицензионно-разрешительная деятельность состоит в выдаче лицензий (разрешений) на осуществление той или иной деятельности, а также в регистрации субъектов этой деятельности.
Специфика инструментов государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики (зарубежный опыт)
Традиционные концессии оставались единственным и по существу неизменным видом соглашений в мировой нефтегазовой промышленности вплоть до конца 1990-х годов. Именно тогда Венесуэла завершила процесс их модификации, введя в практику деление прибылей фирмы в соотношении 50/50, т.е. налог на прибыль корпораций. С тех пор, многие из невыгодных государству положений, присущих традиционным концессиям, были существенно изменены, и в настоящее время первоначальный тип концессионных соглашений практически прекратил свое существование. Однако сама концессионная система сохранилась, хотя зачастую и под другими названиями (разрешения, право долгосрочной аренды и т.п.). Самым главным и объединяющим элементом всех существующих соглашений данного типа является наличие положения о долговременной передаче прав собственности на разрабатываемые недра инвестируемой стороне.
Начиная с начала XXI века концессии стали широко распространенным типом соглашений, в особенности, модернизированная форма концессий. Она широко преобладает в таких странах, как Алжир, Бруней, Великобритания, Иран, Катар, Кувейт, Марокко, Нигер, Норвегия, ОАЭ (Абу-Даби), Оман, Саудовская Аравия, Судан, США, и др. Ее основные положения включают в себя следующие моменты, которые, собственно говоря, и отличают ее от традиционной концессии:
Основные виды соглашений, действующих в нефтяной промышленности капиталистических государств между ТНК и принимающими странами, 1989г. - площадь концессии распространяется на ограниченные участки, которые указаны в концессионных соглашениях; - сроки концессии резко сокращены; - как правило, оговаривается прогрессивный возврат неиспользуемых и бесперспективных участков, а при отсутствии открытия новых месторождений концессия может быть возвращена в собственность государства до истечения срока ее действия (в течение 6-Ю лет); - правительство обладает правом некоторого контроля над принимаемыми концессионером решениями и частичного участия в управлении концессией; - денежные отчисления инофирмы в пользу принимающей страны в настоящее время обычно включают: платежи с добычи (роялти), платежи с дохода (налоги на чистую прибыль), арендную плату (ренталз), единовременные премиальные выплаты (бонусы).80 Вскоре после появления модернизированной концессии стали появляться подрядные соглашения. Согласно основным положениям первых подрядных контрактов о разделе продукции (один из них был заключен Индонезией), которые в последствии стали соглашениями о разделе продукции: - одной из сторон соглашения выступает правительство в лице своей государственной нефтяной компании; - государственная нефтяная компания обычно образуется совместно с иностранной фирмой-представителем частного сектора; - во многих случаях условия участия государства в соглашении остаются открытыми до обнаружения коммерческих запасов нефти; - весь риск поисково-разведочных работ (далее - ПРР) возлагается на компанию-подрядчика, которой затраты на эти работы не возмещаются, если в оговоренные в соглашении сроки коммерческие запасы не будут обнаружены; - в случае обнаружения коммерческих запасов контрактору компенсируются его затраты на ПРР, обустройетво и эксплуатацию частью добычи с этого месторождения, так называемой компенсационной нефтью. Доля "компенсационной" нефти в добыче оговариваетея в контракте. В первых индонезийских контрактах о разделе продукции максимальная доля "компенсационной" нефти в добыче не должна была превышать 40%. В настоящее время в большинстве стран, применяющих данный тип соглашений, эта доля обычно колеблется в пределах 20-50%, хотя в некоторых из них (Малайзия) может быть и менее 20%, а в других (Филиппины) превышать 50%; - оставшаяся часть продукции, так называемая распределяемая нефть, подлежит разделу между компанией-подрядчиком и государством-собственником недр. Раздел производится в сугубо индивидуальных пропорциях в каждой стране. В некоторых странах они меняются в зависимости от местоположения месторождения (Египет, Кот-д Ивуар), плотности нефти (Перу), уровня рентабельности инофирмы до вычета налогов (Экваториальная Гвинея, Либерия). В большинстве же нефтедобывающих стран, практикующих заключение контрактов о разделе продукции (Ангола, Бангладеш, Индия, Индонезия и др.)? пропорции раздела изменяются с ростом добычи. - принадлежащая инофирме доля "распределяемой" нефти является объектом налогообложения, поэтому государство имеет возможность регулировать рентабельность операций компании при разных пропорциях раздела добычи введением различных ставок подоходного налога;
- вплоть до недавнего времени платежи с добычи, как правило, отсутствовали; в последние годы в ряде стран (Экваториальная Гвинея, Малайзия, Турция, Китай, Таиланд) в контракты рассматриваемого типа стали вводиться обязательства уплаты роялти.81
Описанный механизм раздела продукции характерен в большей степени для наиболее частых контрактов этого вида - с разделом добычи после вычета (компенсации) издержек инофирмы, что относится к трехступенчатому виду раздела продукции. При второй разновидности этих соглашений - с прямым разделом добычи, - последняя делится непосредственно на долю принимающей стороны и долю инофирмы, т.е. минуя стадию выделения "компенсационной" нефти. В таком случае раздел продукции может быть:
Современный этап развития государственно-частного партнерства в управлении нефтегазовым комплексом экономики
Продолжает ухудщаться и структура запасов - доля «трудноизвлекаемых» (характеризуются изначально более низкими дебитами скважин и сравнительно невысокими темпами отбора нефти) уже к 1990-м годам достигала 55-60% и продолжает расти до сих пор. Для выработки остаточных запасов нефти на разрабатываемых месторождениях и вводимых в эксплуатацию новых залежах необходимы другие технологии, со значительно больщими затратами финансовых и материально-технических ресурсов, нежели при использовании традиционных систем разработки. Более 70% запасов нефтяных компаний находится в диапазоне низких дебитов скважин на грани рентабельности. Ухудщилось использование фонда скважин, сократилось их общее количество. Значительно вырос фонд бездействующих скважин, превысив четверть эксплуатационного фонда (максимальное значение было достигнуто в 1994 голу - 28% от эксплуатационного фонда, когда введение экспортных пошлин на мазут привело к затовариванию его складских емкостей на нефтеперерабатывающих заводах и, по цепочке, к остановке действующих скважин). Основная причина перевода скважин в категорию бездействующих и консервацию - низкий дебит нефти и высокая обводненность продукции, делающие их эксплуатацию убыточной, в рамках действующей налоговой системы для компаний. При этом существующая система налогообложения не является достаточно гибкой и поэтому не учитывает объективно обусловленного роста издержек добычи по мере уменьщения дебитов скважин, роста обводненности их продукции, а значит и резкого сокращения доли ренты в цене.106 В газовой отрасли, так же, как и в нефтяной, сокращается объем геологоразведочных работ, и за последние 5 лет прирост запасов газа
КОМПЄНСИРОВШІ его добычу на 30-45%, а в 1998 году - лишь на 22%. В 2009 г. добыча газа в России составила 651,3 млрд, м3. Основная добыча газа приходится на месторождения с падающими уровнями добычи (Уренгойское, Медвежье, Вынгапуровское). Общая выработанность разведанных запасов газа составляет около 1/5, а на месторождениях, введенных в разработку, - около трети. Из числа крупнейщих и крупных месторождений газа наибольщей выработанностью характеризуются: Вуктыльское в Республике Коми (93%), Оренбургское в Оренбургской области (56%), а также сеноманские залежи на месторождениях Уренгойское (50%) и Медвежье (80%) в Западной Сибири.107
Все вышеперечисленное происходит не только за счет естественного истощения ресурсов и природных факторов, но также за счет неправильного управления отраслями. Российская практика показывает, что применяемые механизмы управления фрагментарно регулируют деятельность основных участников НТК, не обеспечивая рационального использования ресурсов и способствуя появлению множества проблем. Так, к числу проблем управленческого характера можно отнести следующее: - исчезновение в последние годы основных требований государства к недропользованию из лицензионных соглашений как одного из основных документов регламентирующих недропользование: соблюдение проектных уровней добычи углеводородного сырья, соблюдение ошэеделенных проектных объемов бурения, соблюдение действующих стандартов и др.; - ненадлежащий контроль в отраслях НТК повлиял на то, что такие позиции, как направления и объемы ПРР, прирост запасов, списание запасов состояние сырьевой базы, качество проектных документов и ряд других, остались практически бесконтрольными; - неудовлетворительное информационное обеспечение в отраслях не только мещает полноценному проектированию в НГК, но и никаким образом не стимулирует должное моделирование различных моделей разведки пластов и т.п.; - в большинстве организаций отраслей нефти и газа происходит подмен процесса разработки оптимальных программ по рациональной добычи ресурсов процессами оправдания добываемых и вырабатываемых ресурсов и описанием периодических сверхнормативных результатов. Кроме того, сегодняшние проблемы НГК носят и финансово экономический характер, среди которых автор выделяет: - финансовая дестабилизация в отраслях НГК из-за обвального роста неплатежей со стороны потребителей жидкого и газообразного топлива, ведущая к росту задолженности предприятий НГК в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды; - дефицит инвестиций, особенно в условиях прогрессирующего старения и высокой изношенности основных фондов, приводящий к некомпенсируемому выбытию производственных мощностей и сокращающий возможности не только расширенного, но и простого воспроизводства, и неблагоприятный в целом инвестиционный климат, не создающий для потенциальных отечественных и иностранных инвесторов склонности к инвестициям; - отсутствие стимулов к инвестициям сохраняет высокими издержки производства в НГК и обеспечивает слабую восприимчивость к техническим новшествамтдля их снижения; - ухудшение процессов воспроизводства сырьевой базы комплекса, вызванное резким сокращением объемов геологоразведочных работ на фоне перехода крупнейших нефтегазодобывающих провинций и НГК страны в целом на поздние стадии «естественной динамики», с одной стороны, и отсутствие экономических стимулов к наращиванию ресурсного потенциала разрабатываемых месторождений за счет продления периода их рентабельной эксплуатации и увеличения нефтеотдачи, с другой;
