Содержание к диссертации
Введение
I Научные основы формирования механизма управления государственной собственностью 11
1.1. Становление региональной формы управления государственной собственностью в Российской Федерации 11
1.2. Компоненты механизма управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона 24
II Методический подход к построению и оценке механизма регионального управления дорожным комплексом 42
2.1. Экономические параметры и условия функционирования объектов государственной собственности в дорожной инфраструктуре региона 42
2.2. Организационно-экономический механизм управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона 81
III Направления совершенствования организационно-экономического механизма управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона 117
3.1. Риски функционирования дорожной инфраструктуры региона 117
3.2. Направления совершенствования механизма управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона 130
Заключение 148
Список использованной литературы 148
- Компоненты механизма управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона
- Экономические параметры и условия функционирования объектов государственной собственности в дорожной инфраструктуре региона
- Организационно-экономический механизм управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона
- Направления совершенствования механизма управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона
Компоненты механизма управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона
Экономические аспекты механизма управления регионами и их подсисте-мами стали предметом научного осмысления в период формирования рыночной экономики в России. Отечественные и зарубежные исследователи обратились к изучению содержания региональной экономики , места регионов в экономике го-сударства , специфики регионального экономического развития , методикам оп-ределения состояния экономического развития отдельных регионов и т.д. Одна-ко, целостного представления системе управления объектами государственного имущества в рамках дорожной инфраструктуры региона еще не было.
Следует обратить внимание на то, что дорожная инфраструктура страны представляет собой единый производственно-хозяйственный комплекс, вклю-чающий автомобильные дороги общего пользования и инженерные сооружения на них, а также организации, осуществляющие: проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог; проведение научных исследований, подготовку кадров; изготовление и ремонт дорожной техники; до-бычу и переработку нерудных строительных материалов; иную деятельность, свя-занную с обеспечением функционирования и развитием автомобильных дорог. Базовые элементы дорожного хозяйства представляют собой автомобильные до-роги общего пользования с инженерными сооружениями на них и организации, обеспечивающие функционирование дорожного комплекса.
Дорожная инфраструктура России на современном этапе является неотъем-лемой частью единой транспортной системы страны . Встраивание ее отдельных элементов в систему рыночной экономики берет свое начало в 1991 году, когда был инициирован процесс определения государственной собственности в дорож-ной отрасли .
К объектам государственной собственности были отнесены федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации. Таким образом, автомобильные дороги общего пользования и обслуживаю-щие их организации, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ве-домственной подчиненности предприятий, были отнесены к федеральной собст-венности. Отдельные объекты из их числа - предприятия автомобильного транс-порта - могли передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных окру-гов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Независимо от передачи этих объектов в собственность указанных национально-государственных, национально- и адми-нистративно-территориальных образований, административное управление ими до момента приватизации осуществлялось Правительством Российской Федера-ции.
Перевод на рыночные отношения элементов дорожной инфраструктуры осуществлялся на базе заимствований из опыта западноевропейских стран, ре-зультатом чего стало создание дорожных фондов . На основе средств дорожных фондов в течении трех лет необходимо было перевести в сеть дорог общего поль-зования все ведомственные и внутрихозяйственные дороги. В Липецком регионе перевод ведомственных автодорог в дороги общего пользования начался в 1994 г. Подлежало переводу 2488,3 км дорог. В 1995 году в сеть автомобильных дорог общего пользования было передано 920,6 км ведомственных автодорог. К началу 1996 года было переведено 2042 км ведомственных и внутрихозяйствен-ных автодорог. Из них – 1106 км с асфальтобетонным покрытием, 16 км черно-щебеночным, 187 км – щебеночным покрытием, 739 км – естественно-грунтовые и профилированные дороги . Прием-передача автодорог с баланса владельцев (промышленных предпри-ятий, колхозов, совхозов, ТОО, КХП и пр.) осуществлялась на основании актов обследования объектов, а также имевшихся актов государственных комиссий приемки их в эксплуатацию, бухгалтерских документов и т.д. Все дороги были приняты по остаточной стоимости.
Следует отметить, что практически все принятые ведомственные автодоро-ги находились в неудовлетворительном состоянии, что было следствием ряда причин: строительство ведомственных автодорог осуществлялось по нормативам сельских автодорог, проездов, которые резко отличаются от нормативов автодо-рог общего пользования; имела место низкая квалификация проектных (ТОО, ин-формационных центров, кооперативов, частных лиц), строительных (дорожных хозяйств и частных бригад) организаций; имело место низкое качество производ-ства дорожно-строительных работ; отсутствовала служба эксплуатации сельских дорог; использовались слабопрочные, не соответствующие ГОСТу, местные ма-териалы. Расчеты, произведенные по укрупненным показателям и нормативам Федерального дорожного департамента (ФДД) показали, что для приведения всей сети бывших ведомственных автодорог в нормативное техническое и эксплуата-ционное состояние потребуется около 962,0 млрд. руб. (в ценах 1996 г.).
Тем не менее, в результате проведенной реорганизации происходило фор-мирование единой автодорожной инфраструктуры региона. К концу 1996 года протяженность автомобильных дорог области составляла 5602 км .
Формирование сети дорог общего пользования сопровождалось конкрети-зацией собственнических отношений. В 2007 году законодательно было опреде-лено, что автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц . К федеральной соб-ственности относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень ав-томобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень ав-томобильных дорог необщего пользования федерального значения, утверждаемые соответственно Правительством Российской Федерации, уполномоченными феде-ральными органами исполнительной власти.
Автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, утверждаемые соответст-венно Правительством Российской Федерации, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, являются федеральной собственностью .
Экономические параметры и условия функционирования объектов государственной собственности в дорожной инфраструктуре региона
Таким образом, с точки зрения финансовых показателей производственная деятельность ОГУП «Липецкдоравтоцентр» на имеющейся материальной базе но-сит положительный характер. Вверенное предприятию движимое и недвижимое государственное имущество позволяет обеспечить финансовую устойчивость, рентабельность и прибыльность.
Рассматривая аналогичным образом производственную деятельность рай-онных ОГУП дорожной сферы Липецкой области, можно говорить о рациональ-ном использовании областного имущества, вверенного предприятиям на праве хо-зяйственного ведения. Вместе с тем, действующие в региональной экономике до-рожные ОГУП несут в себе серьезное противоречие. С одной стороны, располагая вверенным государственным имуществом (движимым и недвижимым имущест-вом, используемым для осуществления производственной деятельности), эти предприятия должны обеспечить его эффективное использование при содержании другого государственного имущества – автомобильных дорог. Помимо этого, по-средством обязательных налоговых отчислений в областной бюджет областные государственные унитарные предприятия фактически обеспечивают реализацию экономических и социальных обязательств государства в рамках отдельного ре-гиона. С другой стороны, ОГУП являются коммерческой структурой, что закреп-лено законодательно. Наделенные движимым и недвижимым госимуществом и нацеленные на обеспечение функционирования автомобильной сети региона, ОГУП имеют ряд ограничений. Прежде всего, ОГУП несамостоятельны в выборе направлений экономической деятельности. Наглядно это представлено на приме-ре ОГУП «Дорстройремонт» на рисунке 18. Рис. 18 Права учредителей ОГУП «Дорстройремонт»
Как видно из схемы, Управление имущественных и земельных отношений и Управление дорог и транспорта Липецкой области фактически определяют ос-новные направления экономической деятельности ОГУП «Дорстройремонт», в значительной степени управляют финансовой деятельностью Предприятия. Ука-занные Управления являются также главными контролерами финансово-хозяйственной деятельности Предприятия, обеспечивают юридические границы функционирования ОГУП «Дорстройремонт». Конечно, контроль – важный ас-пект обеспечения эффективной деятельности предприятия, правомерного распо-ряжения вверенного ему имущества. Но, вместе с тем, предприятие утрачивает экономическую мотивацию – получение прибыли .
Осуществление как финансовой, так и непосредственно хозяйственной дея-тельности протекает посредством административных согласований, что снижает оперативность принятия управленческих решений. Это особенно заметно на при-мере получения кредитов, при принятии решений об участиях в открытых аук-ционах, электронных торгах.
Практика использования ОГУП в дорожной инфраструктуре региона свиде-тельствует, с одной стороны о целевой направленности данных предприятий на обслуживание областной собственности, в качестве которой выступают автомо-бильные дороги области. С другой стороны, создаваемые ОГУП дорожной сферы, должны были стать гарантами сохранения и эффективного использования движи-мого и недвижимого областного имущества в обеспечении функционирования дорожной инфраструктуры. Вместе с тем, дорожные ОГУП не являются единст-венными предприятиями в дорожном комплексе региона. Оценка значимости и производственных перспектив функционирования дорожных ОГУП может быть проведена при формировании экономического механизма регионального управ-ления государственным имуществом.
В рамках представленного экономического механизма можно выделить три уровня: административный, финансовый и производственный. Первый уровень включает структуры управления администрации Липецкой области, муниципальные учреждения и администрации муниципальных районов и сельских поселений, в зоне ответственности которых лежит контроль за состоя-нием областного и муниципального имущества дорожного хозяйства и определе-ние мер по его содержанию. Функционирование первого уровня связано с целевой деятельностью адми-нистрации Липецкой области, муниципальных учреждений г. Липецка и админи-страций муниципальных районов и сельских поселений по определению потреб-ностей финансовых средств на содержание, ремонт и строительство объектов об-ластной собственности и их практического осуществления.
При этом необходимо иметь в виду, что объекты дорожного хозяйства на-ходятся в ведении конкретных административных структур. Так в перечне объек-тов недвижимости (карт учета) по Управлению дорог и транспорта Липецкой об-ласти, помимо административных зданий, земельных участков находятся автомо-бильные дороги общего пользования. Расходы на объекты дорожного хозяйства закладываются в целевые программы администраций сельских поселений, муни-ципальных районов, области, формируя расходную часть бюджетов соответст-вующих уровней и, как итог, областного бюджета. На данных структурах лежит определение исполнителей целевых программ, выбор организаций, специализи-рующихся на выполнении дорожно-строительных работ, ответственных за кон-троль над исполнением целевых программ, отчетность, конечные результаты.
Алгоритм действий по управлению объектами областной собственности в дорожном хозяйстве представлен на примере Управления дорог и транспорта Ли-пецкой области – рисунок 19. Именно на данном Управлении лежит ответствен-ность за сохранение государственного имущества - региональных автомобильных дорог общего пользования региона, определение необходимости ремонта на кон-кретных участках. Управление согласовывает строительство, реконструкцию, ка-питальный ремонт, ремонт пересечений и примыканий автомобильных дорог к автомобильной дороге регионального или межмуниципального значения
Организационно-экономический механизм управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона
Чем объясняется рассмотренное положение. Во-первых, предприятия имеют различную целевую направленность. Соци-альная функция дорожных ОГУП обуславливает выполнение последними самых неприбыльных работ. Фактически через ОГУП государство на уровне регионов осуществляет компенсаторские функции, обеспечивая функционирование наибо-лее затратных или низкоприбыльных элементов дорожного хозяйства.
Частные предприятия, ориентированные на получение коммерческой выго-ды, принимают участие в борьбе за наиболее дорогие контракты. Несомненное преимущество здесь имеют дорожные частные предприятия, которые будучи спе-циализированными организациями, имеют технические и технологические воз-можности для выполнения значительного объема дорогостоящих работ. Участие общестроительных организаций в дорожных работах объясняется необходимо-стью обеспечения прибыли за счет тех технических средств, которые есть в нали-чии. Простои могут обойтись дороже. Поэтому данные предприятия стремятся получить наибольший объем низкотехнологических дорожных работ. Во-вторых, предприятия имеют различные финансовые возможности, что ярко проявляется при участии в торгах. Большая часть рассмотренных контрактов заключена на основе запроса котировок. Высокоценовые контракты традиционно проводятся через открытый аукцион, где дорожные частные предприятия макси-мально используют имеющиеся финансовые ресурсы. У крупных дорожных предприятий, таких как ЗАО «Агродорстрой», ОАО «Дорстрой-1», ЗАО «Липец-кавтомост», ОАО «ЛИПЕЦКОЕ ДСП-1», ОАО «Елецкое ДСУ-3» и других есть необходимость и средства для борьбы за высокостоимостные контракты. Дорож-ные ОГУП существенно ограничены в получении и размере средств для заключе-ния контрактов, обременены постоянными согласованиями с учредителями, их финансовая деятельность регламентируется административными структурами об-ласти. Недорожные частные предприятия участвуют в получении наименее за-тратных контрактов, то есть обеспечивают работы на близлежащих территориях, дают возможность использовать местные ресурсы, не требуют применения слож-ных технологий и т. д.
Система госзаказа в дорожной отрасли позволяет участвовать в выполнении работ не только специализированным дорожным предприятиям, но и предприяти-ям, не имеющим отношения к дорожной отрасли и соответствующего профессио-нального уровня. Выше отмечалось, что конкуренция поставщиков на торгах и котировках в 2010-2011 гг. осталась на одном уровне, составив 2,8 заявки на 1 процедурную закупку. То есть в торгах практически постоянно участвуют 2-3 специализированные дорожные организации, которые имеют лицензирование, финансовые средства для участия в торгах, отработанный механизм документаль-ного обеспечения торгов. Данные организации берут на себя фактически роль генподрядчика, «разбирают» между собой государственный/муниципальный за-каз, а затем «разносят» его по «своим» субподрячикам, среди которых может во-обще не быть специализированных дорожных предприятий. Большую часть ра-бот, не касающихся устройства дорожных одежд, могут быть выполнены такими предприятиями. Формально работы выполнены лицензированной организацией, то есть генподрядчикам, фактически – нелицензированной на дорожные работы строительной организацией. В итоге, часть бюджетных средств уходит из дорож-ной отрасли, обеспечивая к тому же сомнительное качество дорожных работ.
В-третьих, № 94-ФЗ не устраняет возможности лоббирования интересов оп-ределенных дорожных предприятий в структурах законодательной и исполни-тельной власти области. На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод о том, что современный организационно-экономический механизм управления государст-венным имуществом в дорожной инфраструктуре региона демонстрирует опреде-ленные достоинства, но и не лишены недостатков. Ключевым звеном в указанном механизме является обеспечение админист-ративными структурами условий достаточного финансирования дорожного ком-плекса региона посредством реализации государственного заказа. Централизация средств на обеспечение функционирования дорожной инфраструктуры региона стала основанием для создания внебюджетного Дорожного фонда Липецкой об-ласти. Фактический порядок формирования и использования бюджетных ассигно-ваний Дорожного фонда устанавливается нормативным актом администрации об-ласти, а именно Управлением дорог и транспорта Липецкой области. Оно же формирует государственный заказ на работы в региональной дорожной инфра-структуре. То есть, через государственный заказ в дорожный комплекс (на содер-жание, ремонт и строительство) направляются бюджетные средства. Однако, порядок доведения финансовых средств до объектов государствен-ной собственности в дорожном комплексе региона имеет изъяны, главный из ко-торых заключается в двусмысленности целевой направленности госзаказа. С од-ной стороны он нацелен на использование финансов в обеспечении сохранности государственного имущества в дорожной сфере, с другой стороны – он направлен на экономию средств, что подрывает качество обеспечения сохранности того же имущества. Сэкономленные на госзаказе средства согласно существующим нор-мам бюджетной политики не могут быть направлены сразу же в отрасль, в какой были получены. В этом проявляется несовершенство такого инструмента обеспе-чения деятельности как госзаказ в качестве средства реализации бюджетной по-литики и обеспечения сохранности государственного имущества.
Бюджетные финансовые средства правомочно было бы использовать госу-дарственными унитарными предприятиями, поскольку последние являются поль-зователями государственного имущества и нацелены на обеспечение функциони-рования государственных инфраструктурных объектов. Однако система государ-ственного заказа построена таким образом, что преимущества в его исполнении отданы коммерческим предприятиям, а не дорожным ОГУП. Именно коммерче-ские дорожные предприятия получают наиболее дорогостоящие заказы. В торгах практически постоянно участвуют 2-3 специализированные дорожные организа-ции, которые прошли лицензирование, финансовые средства для участия в торгах, отработанный механизм документального обеспечения торгов. Данные организа-ции берут на себя фактически роль генподрядчика, «разбирают» между собой го-сударственный/муниципальный заказ, а затем «разносят» его по «своим» субпод-рячикам. В итоге, часть бюджетных средств уходит из дорожной отрасли, обеспе-чивая к тому же сомнительное качество дорожных работ.
Отметим, что степень конкурентоспособности в получении госзаказа опре-деляется не столько производственно-техническими возможностями дорожных организаций, сколько наличием свободных финансовых активов. В этом плане ОГУП уступают коммерческим предприятиям, так как не имеют возможности направлять полученную прибыль на другие, более доходные виды бизнеса, не связанные с основной деятельностью унитарных предприятий. Данное ограниче-ние не может не влиять на объемы получаемой прибыли. В условиях отсутствия свободы распоряжения собственными финансовыми средствами ОГУП не могут обеспечить доминирующее положение в получении государственного заказа.
С другой стороны, следует отметить, что в госзаказе цены на работы зало-жены специализированными проектно-сметными организациями на основании действующих нормативов. Тем не менее, в ходе торгов цены опускаются ниже первоначально установленного уровня. Борьба предприятий за госзаказ посред-ством снижения цены контрактов программирует их на компенсацию финансовых потерь. В случае получения госзаказа дорожные ОГУП оказываются в более вы-годном положении, так как, во-первых, используют вверенное государственное имущество для реализации условий госзаказа, а, во-вторых, могут использовать данное имущество для выполнения сторонних заказов, прибыль от которых ком-пенсирует финансовые потери от снижения цены государственных контрактов. Таким образом, в стремлении обеспечить социальную комфортность до-рожной инфраструктуры региона (низкооплачиваемые работы по обеспечению сохранности автодорожной сети) существующий организационно-экономический механизм минимизирует конкурентные преимущества ОГУП перед другими до-рожно-строительными организациями, что свидетельствует о несовершенстве механизма управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона и внедрения новейших технологий дорожного строительства.
Направления совершенствования механизма управления государственным имуществом дорожной инфраструктуры региона
Сэкономленные на госзаказе средства согласно существующим нормам бюджетной политики не могут быть направлены сразу же в отрасль, в какой были получены. В этом проявляется несовершенство такого инструмента обеспечения деятельности как госзаказ в качестве средства реализации бюджетной политики и обеспечения сохранности государственного имущества.
Это несовершенство позволяет, в частности, часть бюджетных средств уводить из дорожной отрасли, обеспечивая к тому же сомнительное качество дорожных ра-бот.
Существующий организационно-экономический механизм минимизирует конкурентные преимущества ОГУП перед другими дорожно-строительными ор-ганизациями, что свидетельствует о несовершенстве механизма управления госу-дарственным имуществом дорожной инфраструктуры региона и внедрения но-вейших технологий дорожного строительства. Деятельность ОГУП в современной региональной дорожной инфраструктуре подвержена ряду рисков, сдерживающих ее развитие: политические риски, выражающиеся в политической нестабильности; экономические риски в виде изменения экономической ситуации в стране, изме-нения экономической политики в целом, риски техногенного и природного харак-тера, риск утраты ключевой фигуры в пирамиде управления ОГУП, риск неэф-фективного менеджмента, риск утраты профессиональных производственных кадров, финансовые риски в управлении внутренними и привлеченными финан-совыми ресурсами; социальные риски, выраженные в недооценке значимости со-циального фактора как ведущего ресурса в неиндустриальном развитии страны и региона, следствием чего может стать единовременная финансовая накачка до-рожного комплекса и технологизация администрирования. Несовершенство механизма управления государственным имуществом до-рожной инфраструктуры региона и ряд рисков в функционировании ОГУП по обеспечению сохранности государственного имущества позволяет определить на-правления совершенствования механизма управления государственным имущест-вом в дорожной инфраструктуре региона и определить инструменты, необходи-мые для реализации обозначенных направлений.
Первое направление – совершенствование управленческого менеджмента высшего и среднего звена и кадрового потенциала дорожной инфраструктуры. Инструментарием в повышении качества менеджмента высшего и среднего звена является организация курсов повышения квалификации управленцев, участие в семинарах, вебинарах, круглых столах; аттестация и конкурсный отбор. Инстру-ментами сохранения и приумножения кадрового потенциала должны стать атте-стация рабочих мест, создание условий труда и отдыха, внедрение системы моти-вации, материальное и моральное стимулирование.
Второе направление – совершенствование производственной составляющей посредством обеспечения сохранности и обновления материально-технической базы унитарных предприятий на современном техническом и технологическом уровне; использования производственных технологий. Инструментами обеспече-ния сохранности и обновления материально-технической базы унитарных пред-приятий должны стать: выполнение плановых мероприятий по техническому об-служиванию и ремонту техники; плановые закупки техники для обновления тех-нопарка; проведение ежегодной инвентаризации дорог общего пользования с обя-зательным составлением дефектной ведомости и включением проблемных участ-ков в график и сметы планового ремонта. Для использования производственных технологий необходимо изучение передового опыта дорожного строительства, содержания и ремонта с учетом особенностей региона.
Третье направление – совершенствование финансовых отношений посред-ством повышения качества разработки мероприятий по привлечению и рацио-нальному использованию финансовых ресурсов и внедрения мероприятий по ав-томатизации учета и анализа. Повышение качества разработки мероприятий по привлечению и рациональному использованию финансовых ресурсов требует бо-лее активного использования внешних источников финансирования в виде заем-ных средств и кредитных ресурсов, использования в работе ОГУП таких финан-совых инструментов как лизинг, участие в проектном финансировании, организа-цию дорожного займа населения региона. Для внедрения мероприятий по автома-тизации учета и анализа необходимо осуществить внедрение системы управлен-ческого учета, внедрение системы бюджетирования.
Четвертое направление – внедрение информационных технологий в практи-ку областных государственных унитарных предприятий. Инструментами внедре-ния информационных технологий выступают действия по использованию в бух-галтерском учете предприятий новых программ бухучета на базе 1С версии 8.3, создание интернет-ресурса для обеспечения обратной связи с населением региона.
Рассмотренные направления являются ответом на риски внутреннего харак-тера. В тоже время можно выделить и направления совершенствования механизма управления государственным имуществом в дорожной инфраструктуре региона на основе учета внешних рисков. И первым здесь должно стать преодоление по-литических рисков посредством принятия долговременных программ экономиче-ского развития и субсидирования региональных программ. Другое направление - совершенствование законодательной базы функционирования ОГУП посредством предложений по совершенствованию законодательной (корректировка ФЗ № 94) и нормативной (создание современного СНиП для строительства и реконструкции автомобильных дорог) базы. Инструментом преодоления рисков природно-климатического и техногенного характера должно стать страхование ОГУП.
Совокупность инструментов на указанных направлениях совершенствова-ния позволяют сформировать новый механизм управления государственным имуществом в дорожном комплексе региона с новыми структурными элементами и экономическими связями, новую систему управления государственной собст-венностью.
Похожие диссертации на Совершенствование механизма управления государственным имуществом в региональном дорожном комплексе
