Содержание к диссертации
Введение
1 Глава. Теоретические основы финансовых механизмов управления экономикой региона на муниципальном уровне
1.1. Муниципальные образования в системе экономических взаимоотношений 11
1.2. Правовые основы финансов муниципальных образований и устройство местных бюджетов
1.3. Межбюджетные отношения как механизм управления экономикой региона
2 Глава. Основные методы и технологии эффективного управления экономическим развитием муниципальных образований
2.1. Оценка бюджетного потенциала муниципальных образований как инструмента обеспечения эффективности управления экономикой региона (на материале Новгородской области) 55
2.2. Методика доходного выравнивания муниципальных образований Новгородской области .
3 Глава. Технологии формирования бюджетного потенциала муниципальных образований региона, как инструмента экономической политики
3.1. Проблемы внедрения технологий оценки бюджетного потенциала 107
3.2. Обоснование методики дифференциации расходов муниципалитетов в социально-экономической стабилизации экономики региона
3.3. Регулирование и пути совершенствования финансовых механизмов управления экономикой региона 145
Заключение 163
Литература 166
Приложения 180
- Муниципальные образования в системе экономических взаимоотношений
- Оценка бюджетного потенциала муниципальных образований как инструмента обеспечения эффективности управления экономикой региона (на материале Новгородской области)
- Проблемы внедрения технологий оценки бюджетного потенциала
- Регулирование и пути совершенствования финансовых механизмов управления экономикой региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена расширением ответственности субъектов Федерации за устойчивое социально-экономическое развитие своей территории. Главным инструментом проведения региональной социальной, финансовой, экономической, инвестиционной и промышленной политики является бюджет, что предъявляет особые требования к его устойчивости.
Децентрализация управления и переход регионов к экономической самостоятельности коренным образом изменили механизмы формирования и использования бюджетных ресурсов." Субъекты Федерации получили определенные права в области налогообложения и распоряжения региональной собственностью. В результате укрепилась зависимость доходной базы бюджета от эффективности управления процессом формирования финансовой базы социально-экономического развития.
В процессе перераспределения расходных полномочий между Федерацией и субъектами существенно возросла нагрузка на региональные бюджеты. Внедрение принципов бюджетного федерализма потребовало создания форм взаимодействия между бюджетами различного уровня, адекватных экономическим реалиям и региональной специфике, а также их надежного законодательного и теоретического обоснования.
Рыночные механизмы не во всех случаях оказываются способными предупредить и преодолеть существенные территориальные различия в уровне жизни населения, эффективности региональной экономики. В подобных случаях государство оказывается перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства, создавая при этом все условия для роста и развития всего народного хозяйства. Различия же стартовых условий вхождения субъектов Федерации в новые экономические условия, а также погрешности и издержки реформирования привели к усилению территориальных диспропорций и углублению дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.
В условиях реформирования форм и методов регулирования социально-экономического развития регионов при переходе к рыночным отношениям одним из наиболее сложных вопросов остается - обеспечение развития как бюджетного потенциала в целом так и составляющих его элементов.
Реформа бюджетной системы и системы межбюджетных отношений является неотъемлемым элементом глубоких социально-экономических преобразований в России, что оказывает существенное влияние на ход других экономических реформ, формирование рыночных структур, развития среднего и малого предпринимательства. Успех экономической стабилизации во многом зависит от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четкого механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетах всех уровней.
Политика финансовой стабилизации, ориентированная на сокращение дефицита бюджета и дефицитного финансирования бюджетных расходов, проводимая в условиях неразвитости финансового рынка и на фоне глубокого экономического спада, привела к разрушению основ стабилизации во всех сферах экономики и росту социальной напряженности в обществе. Вышесказанное свидетельствует о необходимости теоретического обоснования проблем, накопившихся в области укрепления бюджетной дисциплины в регионах; определения -степени устойчивости реализуемых финансовых технологий; обеспечения эффективного использования бюджетных ресурсов; построения типологии бюджетной отдачи хозяйствующих субъектов в отраслевом разрезе; выявления финансовых приоритетов в развитии предприятий муниципального образования; определении резервов территории, населения и хозяйствующих субъектов, которые могут быть использованы для увеличения доходной части бюджета, все это и определяет актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты вопросов формирования и использования налогового потенциала и закономерностей оборота финансовых ресурсов в бюджете широко освещены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические фундаментальные исследования функционирования государственных финансов и формирования бюджетного законодательства анализируются в работах: А. Г. Грязновой, О. Г. Дмитриевой, Л. А. Дробозиной, Ю. Н. Петрова, Л. Н. Павловой, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, В.М. Родионовой, М. В. Романовского; проблемам бюджетов территорий посвящены работы О. В. Врублевской, Б. Г. Поляка, И.В. Горского,С. П. Солянниковой, С. Н. Хурсевича1; развитию межбюджетных отношений и бюджетного федерализма - труды А. Г. Игудина, А. М. Лаврова, Л. Н. Лыковой, Ю. И. Любимцева, И. В. Подпориной, В.Н. Лексина, В. Швецова2. Вопросы налогового формирования и регулирования бюджетных ресурсов исследуются в работах Б. Е. Пенькова, Д. Г Черника3; заемные ресурсы бюджетных поступлений - в исследованиях В. В. Голосова, А. Г. Куликова и др.
Оценке и методикам исследования налогового потенциала регионов посвящены публикации П. Кадочникова, О.Лугового, С. Синельникова-Мурылева, ИТрунина и др.4
Среди работ, комплексно рассматривающих проблемы внедрения технологий финансово-экономического развития муниципальных образований, социальной сферы необходимо отметить исследования: Ивановой В.Н., Воронина А.Г., Горбунова А.А., Когута А.Е., Прусака М.М., Широкова А.Н. и др.3
Многоплановые аспекты формирования систем программирования социально-экономического развития территориальных производственных комплексов отражены в работах таких авторов как Голубков Е.П., Косов Е.В., Лемешев М.Я., Панченко А.И. Поспелов Г.С. и др.6
Однако усложнение форм и методов реализации финансово-экономических технологий как на региональном так и на местном уровнях, появление новых инструментов налоговой и финансово-бюджетной политики диктует необходимость дальнейшего исследования вышеназванных проблем.
Цель диссертационного исследования - методическое обоснование и оценка региональных финансовых технологий , теоретическое обоснование мониторинга устойчивости бюджетной системы региона и его муниципальных образований, разработка рекомендаций по совершенствованию финансовых механизмов реализации региональной социально-экономической политики.
В соответствии с поставленной целью были определены следующие приоритетные задачи работы:
провести комплексный нормативно -правовой анализ финансово-экономической базы муниципальных образований и устройства местных бюджетов;
ввести в практику управления экономикой региона понятие «бюджетный потенциал» региона, муниципального образования и обосновать методику его исследования;
изучить и провести доходно-расходную оценку существующих финансовых технологий в управлении экономикой региона;
разработать алгоритм формирования мониторинга устойчивости бюджетной системы, как инструмента реализации региональной экономической политики ;
изучить и оценить действующие в России механизмы выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, выявить имеющиеся недостатки в этой области, и обосновать рекомендации по совершенствованию финансовых механизмов управления экономикой региона (на материале Новгородской области);
Объектом исследования в данной работе является субъект Российской Федерации на примере Новгородской области и его муниципальные образования.
Предметом исследования - реально сложившаяся система управления экономикой региона и его муниципальных образований, бюджетный потенциал и межбюджетные отношения Новгородской Области.
Методологией и методикой исследования послужили труды отечественных и зарубежных классиков экономической науки , работы современных экономистов по проблемам региональной экономики и управления, государственных финансов, налогового и финансового анализа, бюджетного федерализма; методические рекомендации международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам регионального социально-экономического развития.
Основные методы исследования : диалектический , абстрактно-логический , статистико-экономический, расчетно-конструктивный, монографический.
Источники информации: нормативно-правовые акты Российской Федерации, Приказы Министерства финансов, законодательные акты Новгородской областной Думы, данные комитета государственной статистики по исследуемым вопросам по Новгородской области , годовые отчеты об исполнении доходов и расходов бюджетов городов и районов Новгородской области.
Научная новизна диссертационного исследования :
Проведен комплексный анализ нормативно-правовой базы формирования и реализации системы финансово-экономического обеспечения функционирования регионального народно-хозяйственного комплекса на примере Новгородской области;
Предложена к реализации и интегрирована в систему управления экономикой региона доходно-расходная модель организации исполнения полномочий и выбора региональными властями параметров бюджетной политики, определяемого объемом региональных налоговых доходов и предоставляемых общественных благ;
Разработаны принципы и методы социально-экономической оценки бюджетного потенциала муниципальных образований на основе предлагаемых методических принципов доходного выравнивания бюджетного потенциала муниципальных образований, как инструмента обеспечения эффективности управления экономикой субъекта Российской Федерации (на материале Новгородской области).
Разработан алгоритм формирования и реализации мониторинга устойчивости бюджетной системы региона, позволяющий судить об эффективности управления как в регионе, так и в муниципалитете.
Разработаны рекомендации по отдельным направлениям совершенствования финансовых механизмов управления экономикой региона : предложена методика расчета величины трансфертов, предполагающая выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов.
Практическая значимость результатов исследования.
Настоящее исследование направлено на выработку конкретных механизмов устойчивости бюджетной системы региона в условиях формирования регулируемой рыночной экономики. Реализация практических предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволило повысить действенность и результативность бюджетной и налоговой политики Новгородской области.
Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки исполнительными органами власти субъектов Федерации методических рекомендаций, регулирующих особенности формирования и стимулирования развития бюджетного потенциала на региональном и муниципальном уровнях.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации внедряются в практику формирования финансово-бюджетной системы Новгородской области и ее муниципальных образований, часть материалов использована при разработке учебных курсов по проблемам региональных финансов, бюджетному анализу, в образовательных программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Реализация и апробация работы Основные положения работы апробировались при разработке и реализации Концепции социально-экономического положения Новгородской области на долгосрочный период, при разработке методических основ оценки бюджетно-налогового потенциала Новгородской области (справка о внедрении № 01-07 от «3» октября 2002г.). Основные положения диссертации докладывались на заседаниях Новгородской областной Думы, Аппарата Администрации Новгородской области. Публикации Теоретические основы финансово-экономических отношений на уровне муниципальных образований .- Спб., СЗАГС, 2001 .- 2,5 п.л.
Проблемы формирования бюджетного потенциала муниципалитетов в реализации финансовой политики региона// Управленческое консультирование, Спб.-Новгород. 2002. №2. -1 п.л.
Методическое обоснование и оценка отдельных механизмов управления экономикой региона и муниципальных образований на примере Новгородской области.-СПб., СЗАГС-Администрация Новгородской области, 2002 - 3,25 п.л.
Оценка бюджетного потенциала и система выявления приоритетов социально-экономического развития муниципальных образований// Проблемы экономического роста в условиях трансформирующейся России: Материалы научной конференции/ Администрация Новгородской области, НовГУ им. Я. Мудрого- Великий Новгород, 2002- 0,5 п.л.
Структура и объем работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Объем основного текста работы составляет 191 страницу. В работе содержится 17 таблиц, 7 рисунков, 11 приложений.
Муниципальные образования в системе экономических взаимоотношений
Специфика современного этапа развития федеративных отношений в Российской Федерации во многом определяется необходимостью создания эффективной вертикали представительной и исполнительной власти без возврата к командно-административной системе. Ведущую роль в решении этой задачи должно сыграть взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации (СФ) с органами местного самоуправления (МС). Именно в этом звене совершается качественный переход от государственного управления к общественному самоуправлению. Это связано с тем, что на уровне МС, т.е. непосредственного взаимодействия органов власти с предприятиями и отдельными гражданами, достигают критического значения информационные перегрузки в системе управления.
На современном этапе важным звеном в решении этих задач становится МС. Направления его развития заданы Конституцией РФ и Законом РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Заложенные в нем принципы — управление муниципальной собственностью, право органов МС создавать собственные предприятия и координировать деятельность всех предприятий по комплексному развитию территории, муниципальный заказ, право на внешнеэкономическую деятельность, плата за природные ресурсы, минимальная бюджетная обеспеченность, право на создание муниципальных внебюджетных фондов и ряд других — сохраняют свою полную актуальность и сегодня, поэтому центр тяжести практической работы переносится на их реализацию.
В условиях выхода страны из экономического кризиса многое зависит от координации действий СФ и органов МС. Необходимость такой координации диктуется принципиальной общностью задач устойчивого развития, субъектами которого, в равной степени, выступают и регионы, и местные сообщества. Главные из этих задач:
сбалансированное социально-демографическое развитие районов и местных общин на основе предоставления всем гражданам необходимого набора социальных услуг независимо от места жительства;
повсеместное стимулирование экономической активности и занятости при условии сохранения определенного баланса между районами;
охрана и улучшение окружающей среды.
Механизм взаимодействия СФ с органами МС должен обеспечивать решение не только текущих, но и долгосрочных задач территориального развития. Поэтому его важной составной частью является разработка и реализация территориальных программ7, которая осуществляется через ряд взаимосвязанных систем.
Развитие системы трансфертов. В настоящее время система трансфертов ориентирована на сглаживание дефицита текущих бюджетных расходов на уровне СФ. Это затрудняет формирование в регионах и на местах полноценных бюджетов развития. Решению этой задачи могло бы способствовать развитие межбюджетных отношений по линии "СФ — субъекты МС". Именно на этом уровне техника трансфертов может оказаться наиболее полезной. В самом деле: 1) потребность в межрегиональном перераспределении финансовых ресурсов зависит от силы межрайонных различий; 2) возможность такого перераспределения зависит от степени межрайонной солидарности. Если обратиться под этим углом зрения к уровню СФ, то бросается в глаза, что различия между отдельными районами внутри республик, краев, областей и автономий, как правило, намного больше, чем между ними.
В этих условиях возможны два подхода к формированию и распределению внутриобластного (республиканского, краевого, окружного) фонда финансовой поддержки. Первый из них ориентирован на решение с помощью такого фонда всего комплекса задач регионального развития. При этом в качестве главного инструмента используется сравнительная оценка нуждаемости районов (суммы баллов, набираемых каждым районом по отдельным показателям нуждаемости). Второй метод разработан для ситуации острого дефицита бюджетных средств.
Преобладание федеральных налогов как фактор финансового неравновесия в отношениях между СФ и органами МС. В условиях бюджетного кризиса растет зависимость территорий от перераспределения бюджетных средств на федеральном уровне. В 1998 г. ассигнования на эти цели составили в общей сложности 46,3 млрд. рублей или 13% от общей суммы расходов федерального бюджета. Из них на дотации пришлось 2,1 млрд. рублей (0,6% расходов федерального бюджета), на субвенции — 2,7 млрд. рублей (0,8%), в порядке взаиморасчетов было перераспределено 18,2 млрд. рублей (5,1%) и в форме трансфертов (с учетом оставляемых в регионах сумм НДС) - 23,3 млрд. рублей (6,5%).
Усилилась региональная концентрация налоговых поступлений.
Произошло распределение налогов между федеральным бюджетом и бюджетами территорий. В структуре доходов консолидированного бюджета федеральные налоги составляют (данные за 1996 г.) 87,9%, а в структуре доходов территориальных бюджетов — 79,7%. А значит, с точки зрения межбюджетных отношений, Россия остается высокоцентрализованным государственным образованием. Этим, собственно, и определяется острота бюджетной проблемы. Сложившаяся в России налоговая система, в принципе, неспособна обеспечить устойчивое распределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы в соответствии с их функциями: она предполагает интенсивное перераспределение бюджетных доходов и расходов (т.е. крупномасштабные встречные потоки финансовых ресурсов между различными уровнями) и постоянную борьбу за установление нормальных отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов.
Оценка бюджетного потенциала муниципальных образований как инструмента обеспечения эффективности управления экономикой региона (на материале Новгородской области)
В самом общем виде, бюджетный потенциал - это оценка возможных поступлений в бюджет определенного уровня по отдельным налогам или в целом по всем налогам по конкретной территории на предстоящий год. Проще составить подобную оценку путем экстраполяции данных о налоговых поступлениях, собранных на территориях муниципалитетов, за прошлые годы с корректировкой на инфляцию и учетом прогнозов макроэкономических показателей и других факторов, влияющих на объемы налоговых поступлений с территорий всех муниципальных образований одинаковым образом, например, заданий по повышению собираемости налогов, и именно такой подход используется сегодня в большинстве субъектов Российской Федерации.
Бюджетный потенциал подразумевает реально возможный объем дохода (прибыли и заработной платы) как источника ресурсов бюджета и который может быть получен с действующих хозяйствующих субъектов. Оценка бюджетного потенциала осуществляется на основе выравнивания фактических значений показателей бюджетной доходности, находящихся ниже среднеотраслевой; отсюда основная задача региональных финансово-экономических органов - обеспечить благоприятные условия для ускоренного выравнивания доходности отстающих субъектов хозяйствования до среднеотраслевых значений.
Однако измерение бюджетного потенциала территорий с помощью прошлых налоговых доходов в межбюджетных отношениях неприемлемо, поскольку это толкает муниципалитеты к снижению собираемости, сокрытию доходов во внебюджетных фондах, и лишает их заинтересованности в развитии собственной налоговой базы - ведь чем ниже окажутся их собственные доходы, тем больше средств они смогут получить на следующий год или через некоторое количество лет ( в зависимости от того, как определен базовый период) по линии межбюджетного регулирования11.
При таком подходе из двух муниципальных образований с одинаковой налоговой базой и одинаковыми расходными потребностями на больший объем средств по линии межбюджетного выравнивания сможет претендовать тот, где меньше было мобилизовано доходов, будь то вследствие более низкой собираемости налогов, необоснрванного предоставления налоговых льгот или использования более низких ставок по тем налогам, в отношении которых органы местного самоуправления имеют право устанавливать ставку.
Чтобы исключить подобные проблемы, налоговый потенциал следует измерять не по фактическим поступлениям в прошлые годы, а в зависимости от налоговой базы, которой располагают муниципалитеты. Разумеется, это задача более сложная, чем экстраполяция прошлых поступлений, поскольку суммарная налоговая база каждого муниципалитета состоит из баз отдельных налогов, и достоверное ее измерение, требует наличия большого объема информации, которую не так-то просто получить. Задача сбора информации осложняется еще и тем, что статистические и налоговые органы собирают данные в разрезе традиционного административно-территориального деления (города и районы), а по муниципалитетам, организованным по поселенческому признаку, какая бы то ни было информация часто отсутствует вообще12. Тем не менее, методы, которые позволяют объективно измерить налоговый потенциал по имеющейся налоговой базе, существуют, и в том числе есть методы, позволяющие его измерять при наличии весьма ограниченного круга показателей, характеризующих налоговую базу. Измерение налогового потенциала с помощью показателей, прямо или косвенно характеризующих налоговую базу, дает следующие преимущества:
1. Повышается заинтересованность органов местного самоуправления в сокращении налоговых недоимок. Поскольку объем средств, передаваемых каждому муниципальному образованию на выравнивание бюджетной обеспеченности, зависит не от фактических налоговых поступлений, собранных этим муниципальным образованием в базовом периоде, а от параметров налоговой базы. Повышение взыскания недоимок не скажется на величине трансфертов и отчислений от регулирующих налогов, передаваемых данному муниципальному образованию в планируемом периоде. Но при этом и снижение собираемости налогов не будет компенсироваться увеличением объемов финансовой помощи из регионального бюджета.
Проблемы внедрения технологий оценки бюджетного потенциала
В качестве примера реализации механизма выравнивания и оценки доходной базы местных бюджетов можно привести Новгородскую область в ее взаимоотношении с муниципалитетами. Подготавливая базу для введения местного самоуправления (МСУ) в области, администрация в 1996г. приняла решение о проведении эксперимента по передаче финансирования из бюджетов МСУ учреждений социально-культурной сферы областного подчинения, находящихся в это время в областной собственности. Дополнительная нагрузка на органы местного самоуправления требовала реорганизации управленческих функций, изыскания ресурсов и доходных источников для содержания как переданных объектов областной собственности, так и органов управления ими.
Состояние экономики и финансов требовало изыскать новые подходы к формированию бюджета, в рамках которого области предстояло оставаться дотационной, и благополучие бюджета оставалось в зависимости от своевременного перечисления трансферта из федерального бюджета. Консолидированный бюджет Новгородской области выглядит следующим образом:
Удельный вес собственных доходов в объемах бюджетов городов и районов области колеблется от 16,1% до 18,4% соответственно в Поддорском и Волотовском районах и до 85,4% и 87,3% в Чудовском » районе и г.Новгороде. Следовательно большая часть субъектов самоуправления на местах не в состоянии обеспечить минимальные расходы бюджета собственными доходами .Для того чтобы полностью профинансировать "защищенные" статьи местных бюджетов за счет налогов и сборов , взимаемых на территории области , т.е. свести в этом случае зависимость дотационных территорий от выполнения плана поступления трансферта из федерального бюджета в 1997 году в областном бюджете был создан стабилизационный фонд субвенций. Источником формирования данного фонда послужили налоговые доходы двух районов , часть подоходного налога с физических лиц - г.Новгород-33% и Чудовский район - 28% , а также собственные доходы областного бюджета в размере 35% от общего размера налоговых доходов областного бюджета. Бюджетам муниципальных образований, не имеющим достаточных налоговых поступлений, субвенции из стабилизационного фонда рассчитывались по формуле: соответствии с областным законом «О бюджетном процессе в области». Изучение и практика реализации бюджетного процесса в муниципальных образованиях Новгородской области показывает, что единство муниципальной и государственной бюджетной системы, реализующееся через единую, согласованную и социально ориентированную финансово-бюджетную и налоговую политику, обеспечивает единство управленческой вертикали на различных уровнях власти, включая местный.
Бюджет Новгородской области представляет собой пример дотационного бюджета, т.к. за последние 4 года более четверти его доходов составляет финансовая помощь из федерального бюджета (см. табл.11).
Из таблицы видно, что собственные доходы консолидированного бюджета постепенно увеличиваются, что показывает последовательность в применяемых мерах Администрацией Новгородской области по изысканию собственных доходов. По структуре доходов консолидированный бюджет Новгородской области приближается к средней структуре всех российских регионов, при этом отношение бюджетных доходов к валовому региональному продукту по области составил 104% от среднего по всем регионам. Это свидетельствует о довольно больших налоговых усилиях области. Как видно из таблицы консолидированный бюджет области в 1999 году исполнен на 115%, что на 24% больше, чем в прошлом. На такой резкий скачок повлияло перевыполнение плана по сбору основных налогов (налога на прибыль 152,7%, подоходного налога с физических лиц 106%, налога на добавленную стоимость 110%) причем увеличение по сравнению с11998 годом соответственно составило: 63,1%, 16%, 24%.
Регулирование и пути совершенствования финансовых механизмов управления экономикой региона
За формирование межбюджетных отношений на территории области отвечает администрация области. Федеральный центр определяет общую структуру налогов и не дает практически никаких конкретных указаний по вопросам межбюджетных отношений внутри регионов. Ни нормативы отчислений, действующие на территории области, ни порядок перераспределения средств между муниципалитетами не подлежат утверждению федеральным центром, хотя регионы представляют в Министерство Финансов Российской Федерации отчеты о фактическом распределении финансовых средств между областным и местными бюджетами. При этом существуют некоторые ограничения на нормативы отчислений, а некоторые поступления от федеральных налогов полностью закреплены за местными бюджетами, однако все эти вопросы занимают довольно скромное место во внутриобластном межбюджетном регулировании22.
Прямо или косвенно/своими решениями область определяет:
1) Степень межбюджетного выравнивания различий между муниципалитетами области.
2) В какой мере будет финансироваться содержание объектов инфраструктуры в относительно более развитых муниципалитетах.
3) В какой мере отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и трансферты будут усиливать или ослаблять заинтересованность местных органов власти в мобилизации доходов в бюджет.
4) Относительную стабильность, предсказуемость и адекватность доходов, получаемых муниципалитетами.
5) В какой мере муниципалитеты могут справляться со своими финансовыми обязательствами.
Возможности влияния на объем собственных доходов у муниципалитетов весьма ограничены. Более того, даже если они используют эти возможности и увеличат доходы, область может изъять у них излишки, пересмотрев соответствующим образом нормативы отчислений и объемы трансфертов. Таким образом, общий объем расходов местных бюджетов во многом зависит от решений, принимаемых областью. Формально муниципалитеты вправе самостоятельно решать, как расходовать бюджетные средства, однако после выполнения всех нормативов и указаний области и федерального правительства у них остается слишком мало средств, чтобы проявить самостоятельность. Основными инструментами межбюджетного регулирования, используемыми при распределении доходов между муниципалитетами, являются (1) определение нормативов отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между областью и муниципалитетом; (2) создание фонда денежных средств, которые будут выделяться из областного бюджета и распределяться между муниципалитетами и (3) использование соответствующей формулы для распределения выделяемых из областного бюджета средств между муниципалитетами. Эти инструменты определяют финансовые взаимоотношения между областью и входящими в ее состав муниципалитетами. От того, как они используются, зависит ответ на каждый из перечисленных выше пяти вопросов в конкретном регионе.
Расходные полномочия в Новгородской области более децентрализованы, чем в других регионах Российской Федерации, и сосредоточены в муниципалитетах: 70% суммарных расходов по области приходится на муниципалитеты, тогда как медианное значение по России составляет 67%. Поскольку значительная часть доходов на финансирование расходов местных бюджетов определяется на основе решений о нормативах отчислений и объемах трансфертов для муниципалитетов, принимаемых на федеральном и областном уровне, а не на основе решений местных законодательных органов власти об увеличении доходных поступлений, вышестоящим органам власти необходимо внимательно следить за тем, чтобы не нарушался баланс между расходными ожиданиями, которые возникают у муниципалитетов в результате подобной политики, и имеющимися в их распоряжении доходными ресурсами. До тех пор, Пока у муниципалитетов не появится право самостоятельно мобилизовывать значительные дополнительные доходы, в местный бюджет, недостаточное поступление средств из вышестоящих бюджетов (в виде прямой финансовой помощи или отчислений от налогов, закрепляемых за муниципалитетами на долевой основе) может подорвать бюджетное обслуживание населения. В настоящее время муниципалитеты не имеют возможности компенсировать нехватку перечисляемых им из вышестоящих бюджетов средств за счет увеличения усилий по сбору налогов, а также за счет местных налогов и сборов, это имеет место в других ведущих государствах, имеющих федеративное устройство.
В 1998 году правительство Российской Федерации разработало новую формулу для расчета трансфертов из ФФПР, одной из целей которой было ограничение использования неформальных способов определения размеров трансфертов (т.е. переговоров). Новая формула предполагает расчет показателя налогового потенциала региона, для чего используется скорректиррованный показатель ВРП. Этот показатель налогового потенциала взвешивается по коэффициенту расходных потребностей, рассчитываемому на основе прожиточного уровня региона и других объективных характеристик различий в расходных потребностях тех или иных регионов. Затем взвешенные душевые показатели каждого региона ранжируются, после чего средства из ФФПР распределяются с помощью итеративной процедуры выделения самым бедным регионам такого объема трансфертов, который необходим для доведения их до уровня регионов, занимающих следующую, более высокую, ступень ранжира. Так повторяется до тех пор, пока не будут израсходованы все средства ФФПР. К сожалению, в бюджете на 1999, 2000 г.г. использовался лишь минимальный вариант предложенной формулы, тогда как распределение трансфертов по-прежнему основывается на фактическом уровне расходов и доходов и переговорах по поводу предполагаемых доходов и расходов субъектов Федерации.
