Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования и развития рынка социальных услуг в современных экономических условиях 11
1.1.Особенности реализация социальной политики в условиях кризиса 11
1.2. Перспективы развития рынка социальных услуг в рамках процессов трансформации и модернизации социальной сферы в России 34
Глава 2. Организационно-экономический анализ инструментов регулирования рынка социальных услуг в условиях кризиса 53
2.1. Анализ основных задач и тенденций развития в России регулируемого рынка социальных услуг 53
2.2. Формирование современного организационно- экономического инструментария регулирования рынка социальных услуг 71
Глава 3. Актуальные аспекты повышения эффективности инструментов регулирования развития рынка социальных услуг 95
3.1. Практические рекомендации реализации государственно-частного партнерства в развитии инфраструктуры рынка социальных услуг 95
3.2. Методические подходы к реализации потенциала некоммерческих организаций на рынке социальных услуг 116
Заключение 145
Библиографический список
- Перспективы развития рынка социальных услуг в рамках процессов трансформации и модернизации социальной сферы в России
- Формирование современного организационно- экономического инструментария регулирования рынка социальных услуг
- Практические рекомендации реализации государственно-частного партнерства в развитии инфраструктуры рынка социальных услуг
- Методические подходы к реализации потенциала некоммерческих организаций на рынке социальных услуг
Перспективы развития рынка социальных услуг в рамках процессов трансформации и модернизации социальной сферы в России
Кризисный этап в развитии российской экономики, который приобрел достаточно длительный и сложный характер, требует выработки и проведения адекватной отечественным условиям социально-экономической политики. При этом следует представлять, что механическое копирование арубежных концепций и моделей является необоснованным и неприемлемым, поскольку не учитываются специфические особенности России. В соответствии с этим особое начение приобретает поиск и выбор нестандартных подходов к проведению необходимых преобразований как на уровне национальной экономики в целом, так и в социальной сфере. Это представляется особенно актуальным на современном этапе развития российского общества, так как а прошедшие годы процесс реформирования социальной сферы сводился преимущественно к изменениям «надстроечного» характера и не атрагивал структуры как национальной, так и региональной экономики. Отметим, что результативность социально-экономических преобразований как в стране в целом, так и в отдельных регионах, в условиях кризиса или реформ в решающей степени определяется обеспечением оптимального функционирования рыночного механизма при разрешении социальных проблем. Другими словами, общество с точки рения стратегических целей развития аинтересовано в уменьшении уровня социальной дифференциации, в создании предпосылок для появления многочисленного среднего класса как основы стабильности и благополучия [33]. В этой связи особое значение приобретает решение проблемы формирования эффективной системы социального обеспечения и современного рынка социальных услуг, адекватных перманентным кризисным условиям развития экономики. При этом на механизм формирования большое влияние оказывают социальные отношения, складывающиеся в обществе, де государство действует, с одной стороны, как субъект отношений, который определяет механизмы формирования социальной политики, а с другой - как социальный институт, способствующий обеспечению прав работающих и социально незащищенных граждан [22]. В этой связи важное место должно отводиться реформированию социальной политики, которая призвана регулировать отношения между обществом и отдельными социальными субъектами, общественными группами, а также между социальными группами.
На наш взгляд, основная задача современной социальной политики состоит в том, чтобы разрешать возникшие противоречия между несовпадающими экономическими интересами различных субъектов, между стратегическими и текущими интересами развития общества. К тому же обоснованный подход к формированию социальной политики должен предусматривать изучение характера взаимосвязи и взаимодействия экономической и социальной сфер. В этой связи эффективность социальной политики представляется целесообразным оценивать на основе двух критериев: предлагаемой системе мер, которые обеспечивают решение социальных проблем, существующих в обществе (например, динамика качества жизни населения); степени включенности социальной политики в механизм обеспечения экономического роста.
Очевидно, что в кризисный период в России происходит начительное сокращение ресурсной базы основных механизмов, которые поддерживали устойчивость существовавшей модели благосостояния. В результате падение реальных доходов резко изменило экономическое положение как обеспеченных, так и бедных слоев населения страны [38]. При этом одновременно существенно усилилась социальная дифференциация. На наш взгляд, экономический кризис существенно повлиял на российскую модель благосостояния по трем основным направлениям (рис.1.1).
Влияние кризиса на модель благосостояния натурального потребления за счет собственного производства.
Первое направление связано со снижением благосостояния обеспеченных слоев населения России. Причем, начительно пострадали высокооплачиваемые наемные работники и мелкие предприниматели. Второе направление нашло выражение в расширении оны бедности. Так, потребление малообеспеченными слоями населения все в большей степени стало приобретать характер натурального потребления а счет собственного производства. Необходимо отметить, что рост масштабов бедности и общее ухудшение экономического положения населения привели к возникновению в России новой социальной ситуации, для которой характерно, что начительная масса людей не может получать социальных услуг, соответствующих современным стандартам качества . В результате в России возник достаточно известный феномен астойной бедности, когда начительная часть населения лишена доступа к качественным социальным благам (дравоохранение, образование, культура), без которых не представляется возможным воспроизводство человеческого капитала. Третье направление связано с резким ослаблением механизмов, которые поддерживали относительную устойчивость ранее существовавшей модели благосостояния. Прежде всего, значительно сократились возможности для вертикальной социальной мобильности. Одновременно достаточно четко наметилась тенденция нисходящей мобильности - снижение социального статуса в верхних социальных группах.
Кроме того, кризисные явления в экономике России привели к снижению потребительских стандартов. Так, например, начительная часть населения отмечает снижение субъективных оценок минимально необходимых расходов. Важнейшим фактором, который также подтверждает необходимость перехода к новой модели благосостояния, является изменение ориентиров поведения предприятий - от социального патернализма к рыночному рационализму [44]. Безусловно, в данной ситуации организация системы предоставления социальных услуг и управление данной системой имеет ряд особенностей, в связи с чем, предметом обсуждений должны быть не только различные концептуальные модели такой системы, а важнейшие действия, которые могут быть предприняты государством для достижения целей системы социального обеспечения, которые должны основываться на глубоких наниях в сочетании с имеющимися фактическими данными для повышения эффективности деятельности [36]. В принципе для улучшения функционирования системы предоставления социальных услуг населению необходимо сочетание технических и политических знаний с использованием, как достаточного опыта работы, так и общественных инициатив. При этом необходимо активно развивать стратегические партнерские связи, поскольку совершенствование системы предоставления социальных услуг населению является целью, в достижении которой должны принимать участие множество сторон. Кроме того, необходимо наладить политический диалог не только с правительственными структурами, но и с неправительственными организациями [15]. Так, например, в рамках некоторых глобальных инициатив в социальной сфере, нацеленных на определенные виды услуг, начата разработка стратегий, направленных на преодоление организационно-правовых недостатков. Очевидно, что данный подход будет способствовать увеличению объема имеющихся ресурсов и обеспечению синергетического эффекта, а также большей координации действий и мобилизации всех социальных секторов [19].
На наш взгляд, как на федеральном, так и на региональном уровнях основная задача состоит в том, чтобы создать такие системы предоставления социальных услуг населению, которые могли бы отвечать имеющимся потребностям, способствовали устранению финансовых барьеров к получению социального обслуживания и ащищали бы социально уязвимые группы населения. Наряду с этим, очевидна важность выявления проблем, поддающихся решению, и необходимость особого внимания мерам, которые имеют реальные основания к реализации в ближайшей или среднесрочной перспективе. Такого рода меры должны стать основой для решения конкретных задач, находящихся в соответствии с всеобщими целями, связанными с улучшением качества социальных услуг, более справедливым распределением финансовых ресурсов и повышением отзывчивости к требованиям населения. При этом необходимо сместить акценты в сторону проведения обязательных консультаций и общественный обсуждений при формировании и реализации современных стратегий развития систем предоставления социальных услуг населению и координации действий Правительства РФ [26].
Формирование современного организационно- экономического инструментария регулирования рынка социальных услуг
Данные принципы, на наш взгляд, должны быть аложены в основу формирования и эффективного функционирования рынка социальных услуг в России. При этом реализация предлагаемых принципов позволит выбрать стратегию динамичного роста и развития, а также решить проблемы социального обеспечения, эффективно использовать ресурсный потенциал социальной сферы.
Безусловно, преобразования в экономике оказывают и положительное, и отрицательное влияние на состояние социальных процессов. При этом максимизация положительного эффекта и минимизация отрицательного эффекта становятся возможными способами целенаправленных политических действий, что в свою очередь предполагает расширение спектра целей социального развития а счет социальных целей структурного характера, таких как повышение эффективной анятости в отраслях социальных услуг, в особых видах предпринимательства, в образовании, дравоохранении и других областях социальной сферы; повышение конкурентоспособности среди производителей социальных услуг [64].
В этом контексте представляется необходимым изменение существующей модели регулирования и придание модели социального содержания при условии реализации совокупности направлений:
Важность приоритетов социального развития осударства в деятельности правительственных структур. Формулируемые Президентом РФ конкретные социальные адачи на ближайшую и среднесрочную перспективу подлежат в качестве приоритета первого порядка аконодательному утверждению. При этом роль исполнительной власти состоит в оперативном определении и реализации надежных и демократических методов и механизмов достижения поставленных социальных целей. Предлагаемый вариант социального целеполагания допускает использование различных форм целеустановок, например, таких как: - количественно определенные перспективные цели и результаты социального развития государства (показатели роста средних доходов граждан, повышения их образовательного уровня и уровня их обеспеченности жильем, снижения смертности); - целевые доли бюджетных расходов на решение соответствующих социальных задач (в статике или динамике); - качественная формулировка перечня социальных проблем, подлежащих решению в прогнозируемом (индикативно планируемом) периоде. 2. Обязательное (основанное на демократическом обсуждении и аконодательном утверждении.) сравнение конкретных сценариев макроэкономического развития и выбор наилучшего из них, обеспечивающего максимальную реализацию поставленных социальных целей.
Применяемая в настоящее время модель разработки прогнозных сценариев, на наш взгляд, имеет констатирующий характер, так как социальное целеполагание в прогнозах фактически отсутствует. При этом согласно предлагаемому подходу, при выборе альтернативных макро-вариантов необходимо: - учитывать в основе структурирования прогнозируемых мероприятий социальные задачи, утвержденные высшими органами власти; - исходить из принципа общего наращивания финансовых ресурсов, направляемых на реализацию социальных целей, а также из наиболее приемлемой пропорции распределения социальных отчислений между государством, предпринимателями и гражданами; - основываться на предельно детальной проработке резервов социальной ориентации всех форм экономической политики (бюджетно-налоговой, кредитно-денежной, промышленной, внешнеэкономической).
Законодательное утверждение комплексных программ регламентирующих процессы макроэкономического регулирования на основе обоснованных социально-экономических критериев с учетом приоритетов реализации социальных целей развития государства.
При реализации данного сценария необходимо аконодательно утвердить функциональные сферы участия государства в хозяйственной жизни, устранив при этом нынешнюю неопределенность в разграничении адач, обязанностей и прав между государственным и коммерческим секторами экономики и разными уровнями государственной власти; комплекс основных инструментов, касающихся макроэкономического регулирования, а также структуру и порядок разработки. К инструментам, по-видимому, следует отнести: - президентское бюджетное послание и пакет бюджетных документов (включая годовой прогноз); - государственную долгосрочную стратегию социально-экономического развития страны на 10-15-летний период; - среднесрочные прогнозы социально-экономического развития страны и \3 планы действий федерального правительства; - федеральные целевые программы и регламенты поставок продукции для федеральных нужд; - соглашения о взаимодействии (по решению стратегических проблем социально-экономического развития) между правительственными структурами, с одной стороны, крупными корпорациями, предпринимательскими объединениями и профсоюзами, - с другой. 4. Оценка экспертным сообществом итогов социально-экономического развития на основе конструктивного диалога с властными структурами при условии обязательного учета выполнения аконодательно утвержденных норм и критериев. Реализация данного принципа возможна в форме налаживания постоянно действующего мониторинга соответствия фактически достигнутых результатов социального развития законодательно установленным. 5. Соблюдение установленных форм ответственности правительственных и властных структур на федеральном, региональном и муниципальном уровнях а результаты реализации социальной политики.
Применительно к персоналиям из властных структур механизм данной ответственности должен обязательно действовать по итогам оценки, и разумеется, в случае невыполнения установленных социальных целевых показателей по причине низкого качества регулирования.
На наш взгляд, реализация предлагаемых принципов должна быть взаимосвязана с обязательной реализацией эффективных мер по устранению существующих диспропорций в экономической структуре национального хозяйства на основе мер по мобилизации финансовых ресурсов (как частных, так и государственных) на социальные цели.
Отметим, что реформирование экономики и развитие сферы социальных услуг России неразрывно связаны с общегосударственными экономическими целями, с финансовой стабилизацией, антиинфляционными и другими антикризисными мерами, а также с экспортно-импортной политикой. В перспективе необходима разработка программ реформирования экономики и развития конкуренции в сфере социальных услуг. При этом очевидно, что развитие сферы социальных услуг должно не только ориентироваться на целевые показатели экономического развития, но также учитывать общие ценности. При этом универсальными принципами сферы социальных услуг являются улучшение уровня социальной ащищенности, справедливость и отзывчивость, так как социальное обеспечение это одно из прав человека, а солидарность и справедливость в целом обусловливает этический подход к развитию систем [11,13,94].
Наряду с этим, в распределении социальных услуг населению следует учитывать уровень социально-экономического развития региона, в частности, к ним может быть отнесена территориальная организация части социальных ресурсов отраслей бесплатного или платного обслуживания, связанных с созданием равных условий жизни населения различных регионов. Отметим, что роль территории в развитии социальной инфраструктуры неоспорима. При этом обоснованный учет территориального размещения объектов социальной инфраструктуры (в данном случае распределение объектов социального развития) выступает одним из инструментов экономического и демографического развития региона. Решение вопросов территориального планирования способствует решению проблем размещения объектов социальной инфраструктуры на муниципальном и региональном уровнях. Безусловно, управление размещением отраслей социальной инфраструктуры касается разных сторон жизнедеятельности людей, в частности связанных с воспроизводством населения. Именно поэтому движение социальных ресурсов региона, распределительные отношения между объектами инфраструктуры столь важны в настоящее время.
Практические рекомендации реализации государственно-частного партнерства в развитии инфраструктуры рынка социальных услуг
Такие риски следует распределить между государством и частным инвестором, при этом на государство могут быть возложены функции работы с населением, поддержки альтернативной занятости.
Наиболее сложная и ответственная работа партнеров в части снижения рисков, финансирования и состояния внешней инфраструктуры, которые могут быть снижены а счет детальных прединвестиционных расчетов, формирования и обеспечения реализации мероприятий по сбалансированному развитию различных звеньев технологической цепи, в том числе не являющихся собственно объектами реализации государственно-частного партнерства.
Безусловно, проблема управления рисками - одна из наиболее начимых, требующая от государства формирования соответствующего организационного механизма, который должен учитывать изменчивость внешних факторов и обеспечивать благоприятные условия для реализации проектов государственно-частного партнерства.
Следует учитывать, что например, в мировой практике развитие этого организационного механизма происходило в несколько этапов.
На первом этапе в рамках продвижения проектов реализации государственно-частного партнерства эти функции реализовывали государственные чиновники. Появилась даже новая область экономической деятельности, называемая «государственными гражданскими контрактами и концессиями». В дальнейшем по мере расширения масштабов и увеличения сложности адач правительство и ведомства стали создавать консультационные компании, а также специализированные контролирующие организации. В результате если раньше в развитых странах государственные организации непосредственно отвечали а разработку, финансирование и управление инфраструктурными проектами, сегодня они концентрируются на функциях выработки правил и контроля отбора на основе показателя «цена - качество» проектов государственно-частного партнерства, а начительная часть функций разработки и мониторинга этих проектов была передана Центрам развития.
Центры развития ГЧП появились в начале 2000-х годов сначала в Великобритании (Partnerships UK), хотя его предшественники в виде структурных подразделений государственных организаций существовали с 1992 г., атем в ЮАР (National Treasury РРР Unit), Австралии (Partnerships South Australia), Португалии, где проектами ГЧП анимались с конца 1980-х годов. В 2003 г. при участии Великобритании, Италии и Голландии был создан центр
Parpublica; во Франции после введения новой процедуры анализа проектов ГЧП в 2005 г. создали национальный центр {Mission d Appui аих РРР - МАРРР), который отвечает за все проекты ГЧП и является структурным подразделением Министерства финансов. При поддержке Partnerships UK в Канаде (провинция Британская Колумбия) был создан региональный центр Partnerships ВС, а в провинции Онтарио в 2005 г. создана государственная корпорация Infrastructure Ontario. В Южной Корее государственные организации используют возможности Центра развития ГЧП Public and Private Infrastructure Investment Management Center, а специальный фонд Korean Infrastructure Credit Guarantee Fund (KICGF) обеспечивает финансовые гарантии подрядчикам из частного сектора.
Основная цель создания центров - продвижение и содействие развитию рынка проектов государственно-частного партнерства, подбор частных партнеров для реализации проектов и оптимизации использования бюджетной поддержки. Однако сферы деятельности центров развития ГЧП в различных странах существенно различаются, часть из них ограничивается оценкой бизнес-планов и подготовкой рекомендаций для государственных органов, другие, помимо этого осуществляющие консультационную поддержку государственных организаций и частных инвесторов, обеспечивают распространение передовой практики. Вместе с тем условие эффективной деятельности центров развития - реальная политическая поддержка ГЧП и координация деятельности ведомств и региональных властей. Большинство центров финансируется из бюджета разных уровней власти и лишь некоторые получают вознаграждение а консультационные услуги государственным организациям и частному сектору.
Учитывая масштабы адач развития инфраструктуры российского рынка социальных услуг, в целях широкого привлечения частных инвестиций и развития партнерства государства и частного бизнеса представляется целесообразным создать Российский центр развития осударственно-частного партнерства в сфере инфраструктуры рынка социальных услуг, который должен взаимодействовать с федеральными и региональными органами власти и муниципальными органами самоуправления в вопросах выбора приоритетных объектов инфраструктуры, согласования проектов их развития и инфраструктуры общего пользования, готовить предложения по участию государства в реализации конкретных проектов. Исходя из того, что координирующие функции развития инфраструктуры следует возложить на Министерство труда и социального обслуживания Российской Федерации, Центр может быть создан в качестве структурного подразделения, а его развитие должно происходить поэтапно. При этом функциональные обязанности центра будут расширяться по мере накопления опыта работы и квалификации сотрудников (табл. 3.1). Так, на первом этапе становления Центра его деятельность следует сфокусировать на анализе бизнес-планов, разработке предложений по участию федеральных и региональных органов власти и органов муниципального управления в ГЧП, организации содействия и оказании консультативных услуг государственным и частным партнерам, формировании публичных предложений по участию в конкурсах, привлечении инвесторов, взаимодействии с институтами развития государственно-частного партнерства.
Методические подходы к реализации потенциала некоммерческих организаций на рынке социальных услуг
Информационной базой исследования являются федеральные и региональные нормативные акты в сфере социального обслуживания населения (стандарты социального обслуживания); информация о видах деятельности негосударственных некоммерческих организаций в соответствии с данными, содержащимися в статистической базе; документация проведения конкурсов по размещению госзаказа на оказание социальных услуг. При этом для изучения структуры некоммерческих производителей социальных услуг были сформированы выборки соответствующих НКО из базы юридических лиц. Основным источником данных для анализа ситуации на данных квази-рынках стали протоколы рассмотрения и оценки котировочных заявок. На Официальном сайте РФ о размещении информации о размещении аказов была выбрана информация о размещении аказов на оказание социальных услуг в течение 2011-2012 гг. в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. В процессе изучения протоколов анализировались сведения об участниках и победителях конкурсов с целью оценки активности некоммерческих организаций на данном квази-рынке, а также их межсекторной конкурентоспособности. Кроме этого, эта информация позволила сделать ряд выводов об особенностях региональных квази-рынков социальных услуг, влияющих на активность НКО в этой сфере.
Прежде всего, отметим, что в выбранных для анализа регионах некоммерческий сектор в целом относительно развит. Например, исследование показало, что количество НКО на 10 тыс. чел., которое сопоставимо по данным регионам, превышает средний показатель по стране 27,19 организаций: Санкт-Петербург - 33,16, Ленинградская область - 30,27 (данные на 01.01.2012). Расчеты выполнены на основе данных Росстата о численности населения регионов, а также сведений о регистрации некоммерческих организаций, внесенных в Единый государственный реестр юридических лиц (сайт ФНС РФ). Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОК-ВЭД), утвержденному Постановлением Государственного Комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 г. N 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД» (в ред. Изменения N 2/2011 ОКВЭД, утв. Приказом Росстандарта от 17.06.2011 N 134-ст), социальные услуги включают две основные руппы - услуги с обеспечением проживания и без обеспечения проживания. Анализ отраслевой структуры арегистрированных НКО, выполненный на основе базы юридических лиц в соответствии с кодами видов экономической деятельности показал, что основная часть организаций оказывает социальные услуги без обеспечения проживания, а доля негосударственных некоммерческих организаций, чья деятельность отнесена к социальным услугам, в выбранных регионах не достигает одного процента (табл.3.4). Таблица 3.4. - Распределение некоммерческих организаций, оказывающих
На наш взгляд, учитывая тот факт, что начительная часть отечественных неприбыльных организаций фактически не функционирует, можно сделать вывод, что реальное количество организаций, вовлеченных в социальное обслуживание, гораздо меньше и не превышает 0,5%. Так, первичные сформированные на основе базы данных выборки показали крайнюю неоднородность социальных услуг, являющихся предметом конкурсных процедур. Региональные и муниципальные власти приобретают как достаточно жестко стандартизированные («непрофильные») продукты (поставка оборудования, расходных материалов и программного обеспечения, выполнение ремонтных работ, транспортные услуги, обеспечение материальной помощью, приобретение жилых помещений в муниципальную собственность), так и более «сложные» услуги, качество которых включает аспекты, сложнее поддающиеся оценке (консультативная, психологическая помощь гражданам в тяжелой жизненной ситуации, реабилитация, уход а пожилыми и инвалидами, социальное сопровождение детей). Качественное выполнение такого типа услуг предполагает не просто выполнение конкретного набора процедур, но и определенные доверительные взаимоотношения между тем, кто оказывает услугу, и тем, кто ее получает, и соответствующую мотивацию исполнителей. Эти дополнительные аспекты качества часто требуют дополнительных атрат от производителей услуг, поэтому именно в этой сфере негосударственные НКО способны быть более конкурентоспособными по сравнению с коммерческими и государственными организациями. Исходя из этого, на наш взгляд, целесообразно исключить из анализа конкурсы, предметом которых стали услуги первого типа, в отношении которых высока вероятность того, что их оказывают представители бизнеса (выборочный просмотр документации по этим конкурсам показал, что участниками действительно являлись коммерческие организации и индивидуальные предприниматели).
Помимо этого, первичные выборки позволили установить и различия в масштабах региональных квази-рынков социальных услуг. Помимо того, что общее количество проведенных конкурсов существенно различается, возможности для участия в них НКО также неодинаковы. Наряду с этим, рассмотрен еще один аспект первичного анализа - «ассортимент» услуг, обеспечение которыми было вынесено органами власти на конкурс. В данном случае также наблюдались существенные региональные различия: в Санкт-Петербурге конкурсы были проведены по 28 видам услуг, в Ленинградской области - по 40 услугам. При этом эти перечни услуг практически полностью отличаются (совпадение лишь по двум видам), что позволило установить разную степень «разгосударствления» социального обслуживания в субъектах РФ и разные подходы к сфере социального сервиса, а также предположить достаточно низкую вовлеченность НКО Ленинградской области в конкурсные процедуры по социальным услугам.
Наряду с этим, изучение состава участников каждого конкурса позволило сделать выводы относительно того, в каких видах социального обслуживания российские неприбыльные организации могут быть конкурентоспособны. При этом следует отметить, что, так как главным критерием выбора победителя является предлагаемая цена контракта, то, возможно, некоммерческим организациям не удается в полной мере реализовать собственный потенциал и конкурентные преимущества даже в случае победы в конкурсе.
