Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы территориальной организации регионального управления и межбюджетных отношений стр. 8
1. Современные проблемы территориальной организации регионального управления и межбюджетных отношений стр. 8
2. Межбюджетные отношения: принципы формирования стр. 19
3. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы стр. 39
Глава II. Бюджетный механизм выравнивания уровней финансовой обеспеченности и социального развития регионов . стр. 52
1. Структура финансовой помощи субъектам РФ стр. 52
2. Усовершенствованная система расчета трансфертов из ФФПР стр. 76
3. Косвенные виды федеральной финансовой поддержки субъектов Российской Федерации стр. 88
4. Выравнивающий эффект финансовой помощи. стр. 91
Глава III. Пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации ..'... стр. 100
1. Доходы и расходы субнациональных бюджетов и распределение доходных и расходных полномочий между уровнями государственной власти. Международная практика и пути реформирования стр. 100
2. Усовершенствование бюджетно-финансовой сферы региона на примере Санкт-Петербурга стр. 145
3. Пути повышения эффективности налоговой и бюджетной системы России стр. 153
Заключение .стр. 159
Список литературы стр. 164
Приложения.. стр. 171
- Современные проблемы территориальной организации регионального управления и межбюджетных отношений
- Усовершенствованная система расчета трансфертов из ФФПР
- Доходы и расходы субнациональных бюджетов и распределение доходных и расходных полномочий между уровнями государственной власти. Международная практика и пути реформирования
- Усовершенствование бюджетно-финансовой сферы региона на примере Санкт-Петербурга
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Кардинальные преобразования, проходящие в нашей стране, самым серьезным образом затронули все сферы нашего общества и не могли не сказаться на отношениях, как между людьми, так и на отношениях между различными регионами Российской Федерации в целом, а также на отношения между Федеральным центром и регионами.
В современной России в последнее время усилились различия в уровне социально-экономического развития регионов, появилось четкое деление регионов на доноров и реципиентов. Тот факт, что регион причисляют к числу реципиентов далеко не всегда, связано с неумением местных руководителей управлять экономическим потенциалом своего региона. Существует множество факторов, влияющих на экономическое положение того или иного региона, как внутренних, так и внешних.
При этом отставание в экономическом развитии одного региона по сравнению с другим может повлечь за собой отток рабочей силы из отстающего региона, что в масштабах государства может перерасти из чисто экономической плоскости в геополитическую.
Поэтому, на наш взгляд, основным приоритетом межбюджетных отношений должно являться последовательное сглаживание пространственной дифференциации и тем более поляризации в социальном развитии регионов и стимулировании развития в регионах собственной экономической базы, стабильных собственных источников доходов.
Межбюджетные отношения должны также способствовать улучшению инвестиционного климата в регионах. Открывающаяся возможность перераспределения получаемых регионами-донорами доходов в пользу регионов-реципиентов, позволяет дать необходимый толчок для развития отстающих регионов и, как следствие, для расширения налогооблагаемой базы.
Назрела насущная необходимость в том, чтобы провести серьезную децентрализацию финансовых полномочий, отведя как можно большее количество хозяйственных, социальных, местных вопросов к ведению региональных властей, при этом, организовав процесс таким образом, чтобы избавиться на местах от огромного груза необеспеченных никакими финансовыми средствами федеральных мандатов. Вместе с тем необходимо более тщательно разработать критерии, по которым будет производиться распределение помощи
регионам-реципиентам. Одним из наиболее значимых критериев, на наш взгляд, является показатель налогового потенциала субъекта Федерации, а также величина объективно необходимых потребностей в финансировании региона.
Поэтому проведение сбалансированной межбюджетной политики требует предварительной научной проработки для обоснования эффективности применения тех или иных мер, направленных на улучшение как экономического, так и социального положения в стране.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время в экономической литературе уделяется большое внимание изучению проблем межбюджетньгх отношений, что связано с необходимостью теоретического осмысления происходящих в их рамках процессов, причем с обязательным учетом новых тенденций, складывающихся в экономике России в последние десятилетия, а также выработке практических мер по оптимизации межбюджетных отношений с целью скорейшего выхода из экономического кризиса. Подобная проблема остро стоит как у нас в России так и в иностранных государствах, поэтому данная проблематика освещается как Российскими экономистами так и зарубежными. Среди них Гладкий Ю., Чистобаев А., Гранберг А., Кнстанов В., Лексин В., Швецов А., Кирдина С, Лавровский Б., Пыхова И., Сабуров Е., Типенко Н.} Чернявский А., Христенко В., Улюкаев А., Трунин И., Jimenez Е., Paqueo V., Ma. Lourdes de Vera, E.Ahmad, D.Hewitt, E.Ruggiero, Mills A. И др. В данных работах рассмотрены большей частью, какие-то аспекты пространственной дифференциации в связи с межбюджетной проблематикой. Однако для проведения действенной политики выравнивания и межбюджетной политики необходим комплексный подход к их разработке, учитывающий всю многогранность данного вопроса.
Этим обусловлен выбор темы диссертационной работы.
Цель и задачи настоящего исследования заключаются в выработке предложений, направленных на повышение эффективности бюджетного механизма регулирования социально-экономического развития, на сглаживание тех противоречий, которые таятся в законодательстве и в практике межрегиональных отношений, а также отношений между региональными и центральным бюджетами. Данная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
— проанализировать существующую пространственную дифференциацию
уровней бюджетной обеспеченности и социального развития регионов и прак
тику межбюджетных отношений;
проанализировать разрыв между собственными налоговыми возможностями и расходными обязательствами субъектов Российской Федерации;
исследовать структуру и факторы формирования регионального потенциала социально-экономического развития;
разработать инструментарий повышения эффективности выделения регионам бюджетных трансфертов;
— провести анализ расходных полномочий, возложенных действующим феде
ральным законодательством на субъекты Российской Федерации;
— выявить и обосновать пути повышения эффективности налоговой и бюд
жетной системы исходя из задачи выравнивания уровней социально-
экономического развития регионов.
Объектом исследования выступают процессы пространственной дифференциации в социальном развитии и бюджетной обеспеченности регионов и их регулирование.
Предметом исследования являются механизмы сглаживания пространственной дифференциации на основе совершенствования межбюджетных отношений.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют диалектический метод, системный анализ, научные труды и разработки отечественных и зарубежных экономистов в области регионального развития и межбюджетных отношений, нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ по вопросам государственного регулирования экономики, бюджетной и налоговой политики, а так же материалы научно-практических конференций по рассматриваемой теме.
Научная новизна исследования состоит в том, что:
— Теоретически обоснован подход к решению проблемы выравнивания
уровня обеспеченности регионов финансовыми средствами для социаль
ного развития, предусматривающий взаимный учет отдельных типов рас
ходных полномочий субъектов Российской Федерации, их налогового по
тенциала и его распределения, общего регионального потенциала социаль
но-экономического развития.
Уточнена классификация расходных полномочий возложенных на территориальные бюджеты.
Введено и обосновано понятие, структура, способ измерения и факторы формирования регионального потенциала социально-экономического развития.
Предложена уточненная методика расчета трансфертов из Федерального бюджета на основе введения коэффициента регионального потенциала (Крп).
Предложены меры по повышению прозрачности и адресности системы распределения бюджетных средств в регионах.
Основными положениями диссертационной работы, выносимыми на защиту, являются:
Классификация расходных полномочий возложенных на субнациональные бюджеты.
Результаты обобщения научных взглядов, отражающих сущность разграничения бюджетных полномочий между РФ и ее субъектами.
Теоретическое обоснование подхода к решению проблемы выравнивания уровня обеспеченности регионов финансовыми средствами до минимальных социальных стандартов.
Уточненная методика расчета бюджетных трансфертов путем введения коэффициента регионального потенциала.
Предложения по повышению прозрачности и адресности системы распределения бюджетных средств в регионах.
Практическая значимость исследования. Основные теоретические и практические выводы и положения, разработанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в учебном процессе, органами государственной власти субъектов РФ при разработке региональной межбюджетной политики, а также в учебном процессе при подготовке кадров для федеральных и муниципальных органов исполнительной и законодательной власти.
Апробация результатов. Положения настоящей работы прошли обсуждение на международной научно-практической конференции "Информация, коммуникации, общество" (СПб, ЛЭТИ, 13—14 ноября 2001 г.).
"Экономическая кибернетика: системный анализ в экономике и управлении" (СПбГУЭФ, 15 декабря 2001г.).
«
Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы и перспективы Российской экономики" (г. Пенза 19-20 марта 2002 г.).
"Государственное и муниципальное управление в России: история и современность". (СПб, СЗАГС, 12 февраля 2002 г.).
"Государственность России и государственная служба: пути развития". — РАГС, СЗАГС, 14-16 июня 2002.
По теме диссертации опубликовано шесть статей.
Современные проблемы территориальной организации регионального управления и межбюджетных отношений
В федеративном государстве бюджет является ключевым фактором интегр а-ции страны и сглаживания межрегиональных диспропорций. Его территориальная "прозрачность" — необходимое условие формирования бюджетного федерализма и проведения эффективной региональной политики. В России до настоящего времени нет достаточной ясности относительно критериев, механизмов и результатов перераспределения бюджетных ресурсов между регионами. Это дестабилизирует политические и фискальные отношения между Центром и субъектами Федерации вплоть до таких негативных проявлений как налоговый сепаратизм. Необходимость разработки и анализа территориального разреза федерального бюджета неоднократно подчеркивалась как различными исследователями, так и в официальных документах (например, в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг., среднесрочной Программе экономических реформ). Однако реальных шагов в решении этой проблемы пока сделано не было.
Середина 1998 г. стала временем окончательного принятия концепции реформ в бюджетной сфере, построенной на упорядочении зон ответственности, начиная с расходных обязательств федерального звена бюджетной системы. Первые результаты этого, прежде всего решительное расширение функций Федерального казначейства, дали значимый эффект в виде существенно повысившейся стабильности исполнения расходной части бюджета, охватившей многие каналы, ранее не включенные в единую систему исполнения федерального бюджета. Ряду экономистов в федеральных финансовых органах это дало право утверждать, что столь желанная прозрачность финансовой системы и даже повышение приоритета целей развития по сравнению с целями финансирования текущих расходов в обозримом будущем будет зависеть от серьезного усиления роли Центра в системе бюджетного федерализма.
Отход от старой модели, делившей до 1998 г. регионы страны на доноры и реципиенты в зависимости от получения ими помощи из средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, и принятие за основу концепции полного учета движения финансов, обусловленных налоговой базой региона и всеми каналами перераспределения бюджетных ресурсов между территорией и федеральным бюджетом:, обеспечил качественно новое представление о финансовой независимости регионов. Сбор и анализ такой информации, включая поправку на денежную составляющую при уплате налогов (в отличие от неденежных зачетов) позволил по-новому подойти к ряду хорошо известных гипотез и утверждений. Среди них: 1) скорректированное представление о фактических различиях в уровнях сбора налогов по регионам России; 2) уточненные пропорции разделения налогов между Федерацией и территориями; 3) оценка ликвидности налоговых поступлений по большей части территорий; 4) показатель степени использования налогового потенциала региона и, наконец; 5) обоснованная структура налоговых поступлений в субъектах Федерации.
На протяжении уже достаточно длительного времени одной из наиболее часто обсуждаемых тем в связи с бюджетными взаимоотношениями Центра и регионов является проблема "донорства" и "реципиентства". В подавляющем большинстве случаев донорами называют регионы, которые не получают трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Считается, что примерно десять таких регионов "кормят" всю страну. Существует также представление, что не перечисленные в виде финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации расходы федерального бюджета к регионам никакого отношения не имеют.
Это узкий и, по сути дела, неверный взгляд на вещи. Прежде всего, он не учитывает, что средства между регионами распределяются не только в форме финансовой помощи, но и в виде прямых расходов (причем в гораздо больших объемах). Выплата заработной платы работникам прямых расходов (причем в гораздо больших объемах). Выплата заработной платы работникам федеральной бюджетной сферы, финансирование федеральных программ и т.п. всегда осуществляется в конкретных субъектах Федерации. Такого рода расходы федерального бюджета имеют для развития регионов, по крайней мере, не меньшее значение, чем средства, поступающие по линии финансовой помощи. Полное представление о финансовых потоках между Центром и регионами невозможно составить также без учета территориального разреза доходов и расходов федеральных внебюджетных фондов.
Из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами относятся к числу наименее законодательно урегулированных. Вступление в силу с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса, ознаменовавшее качественный скачок в развитии бюджетного права, сравнительно мало затронуло область межбюджетных отношений. Хотя этим отношениям посвящена специальная глава Кодекса (глава 16), ее нормы носят преимущественно декларативный или дефинитивный характер и не рассчитаны на прямое действие. В значительной мере это обусловлено тем, что межбюджетные отношения являются непосредственным отражением уровня развития федеративных отношений вообше, которые по сей день находятся в процессе становления. К моменту рассмотрения Бюджетного кодекса Правительством были только намечены тактические цели государственной политики в этой области (см. Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. 8 №62).J В этих условиях жесткая законодательная фиксация межбюджетных отношений была преждевременной и даже нежелательной. В настоящей главе я попытался отразить основные тенденции развития межбюджетных отношений в РФ, основываясь на сравнительном анализе законов о федеральном бюджете последних лет и аналитических материалов к проектам бюджета, представляемых Правительством на рассмотрение Федерального Собрания.
Усовершенствованная система расчета трансфертов из ФФПР
Трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов в настоящее время являются основным видом нецелевой финансовой помощи субъектам Федерации. Как было показано ранее, начиная с 1994 года, когда был создан ФФПР, доля трансфертов в общем объеме финансовой помощи регионам возросла с 10% до 70%. За период своего существования объем средств, распределяемых в виде трансфертов ФФПР, возрос с 0,36% ВВП в 1994 году до 0,95% — \% ВВП в 1998 — 2001 годах. Доля указанных трансфертов за тот же период в расходах федерального бюджета увеличилась с 1,55% до 7% — 8%. В разные годы право на трансферт из ФФПР получали от 80 до 64 субъектов Российской Федерации. Закон "О федеральном бюджете на 2001 год" предусматривал выделение трансфертов 70 регионам.
Трансферты из ФФПР распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, а распределение сумм трансфертов между регионами утверждается ежегодно в составе закона о федеральном бюджете на очередной год. В последние три года трансферты из ФФПР распределяются на основании данных о среднедушевом налоговом потенциале субъектов Федерации (рассчитывается на основе налоговой нагрузки на отрасли валового регионального продукта), скорректированных на индекс, характеризующий межрегиональную дифференциацию объективно обусловленных расходных потребностей. После расчета налогового потенциала — т.н. "валовых налоговых ресурсов субъектов Федерации" — средства Фонда финансовой поддержки регионов распределяются следующим образом: трансферты общей суммой 20% ФФПР выделяются регионам с целью доведения среднедушевых валовых налоговых ресурсов регионов — получателей трансферта до одного и того же уровня, который определяется в рамках методики эндогенно в зависимости от объема распределяемых средств. Остаток ФФПР распределяется между регионами, валовые налоговые ресурсы которых (с учетом полученной первой части трансферта) ниже среднероссийского уровня, пропорционально отклонению от среднего уроня33.
Степень зависимости бюджетов субъектов Федерации от трансфертов из ФФПР, выраженная через долю трансфертов в доходах (расходах) консолидированного бюджета субъекта Федерации, снижалась в течение всего периода полноценного функционирования данного вида финансовой поддержки. Так, если по итогам 1995 года за счет средств Фонда финансовой поддержки регионов было профинансировано 8% региональных бюджетных расходов, а региональные совокупные бюджетные доходы были сформированы на 8,2%, то в 2000 году доля бюджетных расходов, источником которых явились трансферты из ФФПР, снизилась до 6,8%, а доля бюджетных доходов, полученных в виде трансфертов, уменьшилась до 6,6%.
Снижение зависимости бюджетов субъектов Федерации в целом от трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов с одновременным ростом доли указанных трансфертов в общем объеме федеральной финансовой помощи, однако, не объясняется улучшением финансового состояния всех субъектов Федерации.
Субъекты Федерации-реципиенты основной части федеральных средств, в большинстве случаев не являются регионами с высокой степенью зависимости от федеральной финансовой помощи. Несколько иная ситуация складывается при анализе структуры распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. Методика распределения ФФПР предполагает, что трансферты в размере 20% совокупных средств Фонда выделяются субъектам Федерации с наименьшим налоговым потенциалом (скорректированным на стоимостную характеристику нормативных расходных потребностей) с учетом средств, полученных при распределении 80% Фонда. Возможно использование данного критерия для определения статуса высокодотационного региона. В этом случае в состав высокодотационных субъектов Федерации входит 33 региона35, т.е. несколько меньше половины получателей рассматриваемого вида финансовой помощи. При этом доля трансфертов указанным регионам во все время существования Фонда финансовой поддержки регионов непрерывно возрастала от 45% в 1995 до 65% — в 2001 году.
Следует отметить, что выделение высокодотационных регионов в соответствии с критерием участия субъекта Федерации в распределении 20% ФФПР имеет свои недостатки с точки зрения выявления фактической зависимости таких субъектов Федерации от финансовой помощи. С одной стороны, такой критерий имеет значение гарантированного федеральным центром уровня реальных (с учетом межрегиональной дифференциации в стоимости и объеме государственных услуг) бюджетных доходов, который естественно распространяется на регионы с наименьшей бюджетной обеспеченностью. С другой стороны, в случае небольшого разброса значений региональных налоговых ресурсов после распределения первой части ФФПР в число получателей второй части трансферта может попасть большинство регионов (с соответствующим "распылением" этой части трансферта между множеством субъектов Федерации), т.к. действующая методика распределения ФФПР не предусматривает ограничительного механизма в этом отношении. Рассмотрим, насколько состав высокодотационных субъектов Федерации, выделенных в соответствии с методикой распределения трансфертов, соотносится с фактическим значением трансфертов для региональных бюджетов.
Из 30 субъектов Федерации с наибольшими долями трансфертов из ФФПР в расходах консолидированных региональных бюджетов в 1999 и 2000 годах только один регион не имел права на выравнивающий трансферт из 20% Фонда (Республика Калмыкия). Остальные регионы входят в число участников процесса межбюджетного выравнивания, которым методикой распределения средств гарантирован минимум бюджетной обеспеченности, т.е. можно утверждать, что цель, поставленная перед вторым этапом распределения средств, — поддержка высокодотационных (депрессивных) регионов — достигается. Учитывая, что между подобными регионами в обшей сложности распределяется более половины средств ФФПР, такой результат представляется логичным.
С другой стороны, необходимо обратить внимание на субъекты Федерации, для которых, напротив, характерна низкая степень зависимости от средств Фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 1999 году для 11 регионов доля трансфертов в финансировании бюджетных расходов оказалась на уровне 5% и ниже. В 2000 году число таких субъектов Федерации снизилось до 9. Однако при размерах указанных регионов (Белгородская, Волгоградская, Ленинградская области и др.) они явились получателями соответственно 24% и 16% всех трансфертов из ФФПР. Очевидно, что усовершенствование методики распределения средств ФФПР, которое бы исключало из числа получателей трансферта регионы с подобными характеристиками, позволило бы повысить эффективность данного вида федеральной финансовой помощи36.
Методика расчета причитающихся регионам трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) с момента его возникновения претерпела значительные изменения. В частности, резко расширен круг налогов, являющихся источниками его формирования. Теперь это не только НДС, но большая часть прочих налогов, поступающих в федеральный бюджет. Это сделало его доходы более устойчивыми и предсказуемыми. Кроме того, произошел отказ от деления регионов на нуждающиеся и особо нуждающиеся, иначе стала осуществляться группировка регионов.
Доходы и расходы субнациональных бюджетов и распределение доходных и расходных полномочий между уровнями государственной власти. Международная практика и пути реформирования
Одной из основных проблем организации системы государственных финансов в многоуровневой структуре государственного управления является проблема распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.
Не требует доказательств тот факт, что функции разработки и проведения макроэкономической политики должны быть максимально централизованы: практически во всех странах мира полномочия по проведению денежно-кредитной политики принадлежат центральным властям. Касательно децентрализации фискальной политики можно отметить, что стимулирование совокупного спроса на региональном уровне имеет ограниченные возможности вследствие большой степени открытости региональных экономических систем.
С другой стороны, в некоторых работах утверждалось, что субнациональные органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику. Так, внешние макроэкономические воздействия (например, резкое повышение цен на энергоресурсы) имеют различное значение для различных регионов. Органы власти субнационального уровня имеют возможность применять меры с учетом условий региональной специфики, что неосуществимо при регулировании совокупного спроса на национальном уровне. Также субнациональные органы власти имеют возможность создавать специальные стабилизационные фонды для сохранения уровня государственных расходов и налоговых ставок в различные периоды экономического цикла. Однако следует отметить, что возможности проведения децентрализованной политики макроэкономической стабилизации являются ограниченными и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству.
Аналогично, существуют ограничения на возможность проведения децентрализованной политики в области перераспределения доходов. Так, органы власти субнационалъного административно-территориального образования, активно проводящие политику по перераспределению дохода от обеспеченных к необеспеченным слоям населения, могут столкнуться с притоком в регион малоимущих групп населения и оттоком обеспеченных домохозяйств.42 Ряд авторов приводит эмпирические данные, свидетельствующие о подобных последствиях проведения политики перераспределения доходов на субнациональном уровне, также в некоторых работах высказывается предположение, что поддержка малоимущих домохозяйств является своего рода общественным благом общенационального значения, полномочия по обеспечению которым должны по определению принадлежать национальному (центральному) правительству.
Однако чрезмерная централизация полномочий в области перераспределения доходов также не соответствует принципам фискального федерализма. Так, можно предположить, что с уменьшением масштаба административно-территориальной единицы вместе с увеличением информационных возможностей органов власти с точки зрения оценки реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки малообеспеченным слоям населения. Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения доходов, когда на уровне центрального (федерального) правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных национальным законодательством пределах43.
Устанавливаются следующие предпосылки:
1. Потребители обладают абсолютной мобильностью и свободны в выборе места проживания. При этом потребитель выбирает для осуществления своей необходимой свободы передвижения наблюдается прирост благосостояния, возникающий вследствие оказания некоторых видов государственных услуг на региональном (местном) уровне в соответствии с предпочтениями населения конкретной территории и не зависящий от наличия свободы передвижения между административно-территориальными образованиями44.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что предоставление некоторых видов государственных услуг более эффективно, если оно производится местными органами власти. В этом случае обеспечивается необходимая межрегиональная дифференциация структуры и качества государственных услуг, соответствующая предпочтениям населения того или иного региона, что приводит к общему приросту благосостояния. При этом в рамках приведенных моделей нельзя дать ответ на вопрос о том, полномочия по финансированию каких государственных услуг и в какой степени должны быть закреплены за субнациональными бюджетами. Решение указанной проблемы необходимо искать в большей степени по результатам исследования эффективности государственных расходов в странах с различными вариантами распределения расходных обязательств.
При оценке распределения расходных обязательств между уровнями государственной власти необходимо различать три составные части любого расходного обязательства — законодательное регулирование, финансирование и администрирование.45 При этом регулирование не поддается количественной оценке, а финансирование и администрирование, хотя и могут быть количественно определены, не отражают полного набора действий органа власти по исполнению расходного обязательства. Отличие показателя финансирования от администрирования государственных расходов заключается в осуществлении межбюджетных трансфертов, где грантодатель часто не имеет административных полномочий по обеспечению государственных услуг. При таком подходе показатель финансирования государственных услуг каким-либо уровнем власти можно определить как все расходы, включая выданные гранты, а показатель администрирования — как расходы за исключением выданных грантов.46 Таким образом, при анализе распределения расходов необходимо опираться на комплексные показатели децентрализации расходных обязательств, которые должны включать, помимо администрируемых финансовых потоков, показатели финансирования и регулирования.
В мировой практике применяются разнообразные модели распределения расходных обязательств и соответствующих механизмов их финансирования, при этом наличие собственной доходной базы и безусловных нецелевых трансфертов от верхних уровней бюджетной системы свидетельствует о степени автономии региональных и местных органов власти в оказании государственных услуг.47 Однако при этом существуют некоторые виды государственных услуг, которые практически во всех странах закреплены за субнациональными уровнями власти. Речь идет прежде всего об услугах в области жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства территории, локального общественного транспорта, пожарной охраны, охраны правопорядка и т.д.
Усовершенствование бюджетно-финансовой сферы региона на примере Санкт-Петербурга
Структура и этапы бюджетного процесса в цивилизованных государствах, независимо от их общественно-политической формации, не имеют принципиальных расхождений. Однако технологические приемы, сопровождающие эти этапы, безусловно, разнообразны и различаются даже по регионам. Представляется принципиально важным определение и использование таких способов формирования и исполнения бюджета, систем государственного финансового контроля, которые в конкретных экономических условиях позволят эффективно распорядиться бюджетным потенциалом как государства в целом, так и в регионе.
Развитие бюджетной системы современной России осложняется, на мой взгляд, отсутствием эффективного методологического и правового ее обустройства. Необходимы объективная управляемость каждым из этапов бюджетного процесса, оптимизация и упрощение технологии бюджетной поддержки территорий и финансирования различных сфер деятельности государства. Для этого требуются разработка и реализация концепции построения бюджетной системы, соответствующей экономическим условиям, прогнозируемым на ближайшие 10—15 лет, и обеспечивающей четкое согласованное взаимодействие ее элементов. Нужны такие механизмы бюджетной деятельности, которые помогут достичь ее высокой результативности при минимизации издержек, органичного единства свободы и порядка, рыночных и централизованных регуляторов.
Специфика российского бюджетного федерализма состоит в том, что вследствие значительного разрыва между уровнями бюджетной обеспеченности регионов реально функционируют две принципиально разные схемы управления бюджетами регионов — доноров и трансфертополучателей ("реципиентов"). С одной стороны, это создает ощущение непреодолимых трудностей, с другой — усиливает значимость таких решений, которые могут послужить основой для эффективной унификации схем управления бюджетами в регионах в увязке с мероприятиями бюджетной реформы.
С точки зрения поиска и выбора возможных направлений усовершенствования бюджетно-финансовой деятельности исследование способов разрешения бюджетных проблем на примере Санкт-Петербурга может представлять определенный интерес. Этот субъект Федерации является ведущим регионом-донором в бюджетной системе России. В то же время остается нестабильной большая часть реального сектора экономики, а сложившиеся в последние годы направления пополнения казны за счет имущества не могут далее наращиваться. В Санкт-Петербурге располагается большое количество государственных структур, сконцентрированы научный, культурный и оборонный потенциалы, размещаются другие бюджетоемкие системы. Дополнительные сложности в управлении бюджетом Санкт-Петербурга обусловлены тем, что это одновременно и субъект Федерации, и населенный пункт (т.е. субъект местного самоуправления). Все это создает достаточно обширную базу для разработки и реализации новых схем управления бюджетными ресурсами, модели эффективной системы управления ими для конкретных регионов в условиях реформируемой экономики. Вместе с тем нельзя утверждать, что нынешняя модель московской бюджетной системы использует только рациональные инструменты управления бюджетом.
Предлагаю анализ нескольких проблем, которые существенно влияют на качество управления бюджетным процессом и эффективность управления бюджетными ресурсами.
Достоверность бюджетного проектирования. Одним из факторов, сказывающихся на достоверности бюджетного планирования и эффективности всего бюджетного процесса, является отсутствие реалистичной прогнозной экономической базы на соответствующий год, закладываемой в основу бюджетных законопроектов.
Так называемые сценарные условия развития экономики страны в целом на соответствующий период, как правило, носят вспомогательный характер и по времени формирования существенно отстают от сроков, необходимых для бюджетного прогнозирования. На уровне субъектов Федерации практически отсутствуют разработки или рекомендации по объемам, формам, отраслевой и ведомственной структуре таких прогнозов.
Опаздывая по срокам, не совпадая по структуре с Бюджетной классификацией РФ, нынешние прогнозные социально-экономические разработки практически не влияют на формирование бюджетных показателей. Использование макроэкономических показателей при проектировании бюджетов доводит вероятность ошибок и просчетов до макроразмеров.
Для усиления достоверности бюджетно-финансового прогнозирования необходимо, как минимум, три направления действий: корректировка показателей сценарных условий развития экономики на обстоятельства и прогнозы конкретного региона; разработка и внедрение в практику бюджетного прогнозирования специальных отраслевых и унифицированных форм, по содержанию соответствующих структуре статей Бюджетной классификации РФ; внедрение нормативов бюджетных расходов, прежде всего в отраслях социальной сферы.
