Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы рыночного и государственного регулирования рынка образовательных услуг 13
1.1. Сущностные характеристики образования как услуги и рынка образовательных услуг 13
1.2. Механизмы государственного регулирования рынка образовательных услуг 31
ГЛАВА 2. Анализ современного соотношения государственных и рыночных регуляторов рынка образовательных услуг в Российской Федерации 54
2.1. Современные тенденции развития рынка образовательных услуг
2.2. Современные тенденции развития государственного регулирования рынка образовательных услуг в Российской Федерации 74
ГЛАВА 3. Разработка мер по обеспечению эффективного развития рынка образовательных услуг при помощи рыночных и государственных регуляторов 94
3.1. Разработка мер по применению общественных объединений и объединений работодателей как рыночных регуляторов развития рынка образовательных услуг 94
3.2. Разработка мер по совершенствованию механизмов использования образовательного кредита как направления государственного регулирования рынка образовательных услуг 116
Заключение 140
Список литературы 153q
- Механизмы государственного регулирования рынка образовательных услуг
- Современные тенденции развития рынка образовательных услуг
- Современные тенденции развития государственного регулирования рынка образовательных услуг в Российской Федерации
- Разработка мер по совершенствованию механизмов использования образовательного кредита как направления государственного регулирования рынка образовательных услуг
Механизмы государственного регулирования рынка образовательных услуг
Сегодня в контексте развития экономики знаний и информационных технологий все большее значение обретает человеческий капитал и в частности образование, оказывающее основное влияние на его формирование. Это создает предпосылки для активных изменений уже в сфере образования: проходит модернизация образовательной системы, появляется понятие «образовательная услуга» и быстрорастущий рынок образовательных услуг. Тем не менее, образовательная система Российской Федерации на сегодняшний день достаточно громоздка, что в совокупности со сложностью самой деятельности в сфере образования приводит к определенной ее инертности по отношению к изменениям. Тем не менее, необходимость таких изменений на сегодняшний день уже достаточно очевидна.
В последнее время в сфере образования было принято значительное количество нормативно-правовых положений. Как правило, большинство из них направлено на прямое государственное регулирование образования. Методам рыночного регулирования в правовых актах не уделяется должного внимания. В условиях развивающихся рыночных отношений такое положение не позволяет в полной мере реализовывать инструменты рыночного регулирования, что, в свою очередь, затрудняет поиск эффективных средств по оптимизации рыночных и государственных регуляторов в сфере образования.
Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [14], речь идет о модернизации системы образования. При этом рынок образовательных услуг, как таковой, не рассматривается. Также не уделяется внимания и сфере образования. В то же время предусматривается проведение системных преобразований в процессе развития человеческого капитала по двум основным направлениям: рост конкурентоспособности кадрового потенциала, социальных секторов экономики; повышение качества социальной среды.
Именно эти положения, по нашему мнению, должны быть положены в основу формирования рынка образовательных услуг, что и определяет необходимость закрепления данного понятия на государственном уровне. Приоритетный национальный проект «Образование» [199] также ориентирован на модернизацию российского образования. При этом, предполагается, что получат широкое развитие такие механизмы стимулирования системных изменений в образовании, как: «точки роста» нового качества образования; практическое внедрение новых управленческих механизмов и подходов.
Кроме того, документ должен лечь в основу модернизации региональных систем образования. Таким образом, утверждаемые меры ориентированы на оказание государственной поддержки посредством стимулирования системы образования, формирующейся как на федеральном, так и на региональном уровнях. Выделение уровней систем образования в Приоритетном национальном проекте «Образование» свидетельствует о необходимости дифференциации мер в отношении их поддержки. Кроме того, различными могут быть и используемые инструменты. Однако, понятие региональной системы образования, также как и системы образования в целом также не раскрывается. Рынок образовательных услуг не выделяется.
Закон «Об образовании», 1992 года [7] закрепляет понятие «образование», под которым понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения, который должен осуществляться в интересах как человека, общества, так государства, и сопровождаться констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней. Для более полного понимания данного процесса определено и понятие «получение обучающимся образования». Согласно Закону, под ним следует понимать достижение и подтверждение обучающимся определенного образовательного уровня, которое должно быть подтверждено соответствующим документом. Таким образом, именно Законом «Об образовании», 1992 года была определена сущность процесса образования. При этом, в дальнейшем при определении принципов государственной политики, а также задач законодательства РФ в рассматриваемой отрасли образование, как таковое, не рассматривается. Все меры сводятся к их реализации в области образования или при создании системы образования. В результате, можно сделать вывод, что систему образования и область образования следует рассматривать как синонимы. Соответственно, и не существует различий в применяемом инструментарии. Он должен быть универсальным и применяться повсеместно на различных уровнях образования.
Отметим в этой связи, что Проект концепции развития поликультурного образования в Российской Федерации [3] рассматривает систему образования как наиболее важный институт, обеспечивающий общественное воспроизводство и государственную безопасность. Кроме того, система образования, согласно документу [3], выступает ведущим фактором сохранения и развития национальных культур и языков, а также действенным инструментом культурной и политической интеграции российского общества. Данный документ, также как Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Концепция модернизации российского образования акцентирует внимание на необходимости проведения модернизации образования. При этом, уточняется, что модернизация отечественного образования должна отражать интересы российского общества и государства, связанные с формированием российской гражданской идентичности. В целом, данный документ и базируется на приведенных выше положениях. Таким образом, наблюдается определенная последовательность в формировании правовой базы в сфере образования, следствием которой должно было стать формирование системной базы для эффективного развития сферы образования на всех уровнях с использованием современного инструментария.
Современные тенденции развития рынка образовательных услуг
Изменения в подходах к регулированию рынка образовательных услуг диктуются различными социальными, рыночными и технологическими факторами, характеризующими текущий этап развития общества и экономики. Широкое внедрение информационных технологий в рыночную практику, ориентация потребителя на новые виды финансовых, консалтинговых и телекоммуникационных услуг, появление качественно иных запросов предпринимателей к уровню и качеству компетенций специалистов – все это, на наш взгляд, станет определяющим в ближайшей перспективе становления образовательной отрасли.
В этой связи, условием сохранения конкурентоспособности образовательной услуги современного уровня является использование принципиально иных технологических и организационных форм, таких, например, как электронное обучение и дистанционные образование.
В работе В.А Трайнева «Применение электронного обучения и дистанционных образовательных технологий в свете Федерального закона об образовании от 2012 года» [175] отмечается, что сам процесс электронного обучения и дистанционных образовательных технологий (ЭО и ДОТ) активно развивается уже более 10 лет. Проведенные автором исследования показали, что новые компьютерные информационные технологии - это форма образовательной услуги, организация образовательного процесса, а также рыночная среда, обеспечивающая возможность экономической активности данных образовательных структур. Новые компьютерные информационные технологии составляют технологическую основу системы дистанционного образования, что достаточно четко отражает предъявляемые к ней требования, которые включают в себя: - устранение территориальных, национальных, временных барьеров; - унификация подхода к содержанию и структуре образовательного процесса и его максимальная адаптация к реальным потребностям учащихся; - интеграция в образовательном процессе традиционных и интерактивных методов преподавания; - развитие интерактивных образовательных технологий за счет включения в сферу взаимодействия максимального числа факторов высокого технологического развития; - международная адаптация образования к различным государственным и общественным системам и на этой основе присоединение к образовательным структурам мирового значения; - обеспечение эффективности, стабильности и других свойств открытых взаимодействующих систем; - укрупнение образовательных программ на основе их интеграции, введение широкоформатных межпрофессиональных образовательных потоков и на этой базе разработка системы компактных специализаций [175]. При этом, определено, что информатизация предполагает двоякое воздействие на систему образования.
С одной стороны, это принципиально иные подходы к производству образовательных услуг. Они включают в себя: во-первых, разработку новой технологической среды для проведения занятий; во-вторых, обеспечение поддержки организации образовательного процессах; в-третьих, применение в учебном процессе профессионального программного обеспечения, используемого в реальных бизнес-процессах. Новая технологическая среда для проведения занятий, в свою очередь, требует разработки новых образовательных технологий, предполагающих эффективное решение образовательных задач с использованием глобальной и локальных сетей. Поддержка организации образовательного процесса должна сопровождаться разработкой новых управленческих технологий, а применение в учебном процессе профессионального программного обеспечения нуждается в перманентном мониторинге соответствующего рынка и взаимодействии с производителями. Очевидно, что столь радикальные изменения требуют как изменения структуры затрат на производство образовательных услуг и формирование нового экономического механизма оплаты труда преподавателя, так и реорганизации собственно образовательной деятельности [175].
С другой стороны, это обучение информатике; обеспечение готовности восприятия новых информационных технологий в обучении; компьютерной грамотности, поскольку новые информационные технологии эффективны настолько, насколько подготовлен к работе с ними человек. Образовательные услуги в системе дистанционного образования выполняются в среде новых информационных технологий. Поэтому обучение информатике в первую очередь касается подготовки педагогических кадров к преподаванию в новых технологических средах. Автор отмечает, что в настоящее время на несколько ином уровне повторяется ситуация, которая сложилась в образовании в начале 1990-х гг., когда спрос обусловил необходимость подготовки кадров по рыночным специальностям, в связи с чем возникла острая проблема переподготовки самих преподавателей. В настоящее время та же проблема существует в отношении подготовки преподавателей к оказанию образовательных услуг в новых технологических средах. Их главную особенность составляет независимость образовательного процесса от физического присутствия обучающегося в аудиториях учебного заведения. Это обеспечивается новыми образовательными технологиями, которые, в свою очередь, реализуются лишь в современных информационно технологических средах. В результате становится возможным значительное расширение рыночного сегмента, с которым работает учебное заведение: во первых, за счет дистанционного обучения, т.е. выхода на потенциальных потребителей образовательных услуг, проживающих в удаленных территориях и обладающих по тем или иным причинам низкой мобильностью; во-вторых, за счет занятых, желающих повысить свой образовательный уровень, но не имеющих возможности посещать занятия. Так, при реализации первой возможности дистанционные образовательные технологии развивают рынок образовательных услуг как таковой в силу того, что обеспечивают учебному заведению возможность проникновения в удаленные территории, где существуют свои образовательные организации. Вторая возможность, позволяет получить новый импульс к развитию образовательных программ [175].
Современные тенденции развития государственного регулирования рынка образовательных услуг в Российской Федерации
Таким образом, государственное регулирование сферы образования представляет собой форму участия государства в развитии сферы образования на основе эффективного распределения ресурсов и доходов. При этом, основная целевая направленность сводится к росту качества оказания образовательных услуг, повышению уровня образования населения страны, увеличению благосостояния нации. Отметим при этом, что в сфере образования нашли свое широкое применение все методы государственного регулирования. Так, лицензирование образовательной деятельности, как административный метод, является неотъемлемым условием функционирования образовательного учреждения. Определение квот обучающихся также является важным элементом реализации административного метода государственного регулирования. Образовательные стандарты определяют требования, обязательные при реализации основных образовательных программ на всех ступенях образования образовательными учреждениями, которые имеют государственную аккредитацию [197].
При этом, следует отметить, что развитие сферы образования невозможно при использовании только административных методов государственного регулирования. Следует уделять значительное внимание тому, насколько эффективными являются и такие методы государственного регулирования, как правовые. Кроме того, следует учитывать влияние прямых и косвенных форм регулирования на развитие сферы образования. Так, государственное правовое регулирование сферы образования базируется на Конституции РФ. Прямое регулирование в сфере образования реализуется через осуществление безвозвратного адресного финансирования отрасли, отдельных предприятий сферы образования. Отметим в этой связи, что данная форма государственной поддержки получила широкое распространение в виде грантов. Выделение субсидий в сфере образования также является актуальной формой государственной поддержки. Кроме того, в сфере образования осуществляются и доплаты из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различного уровня. Также к прямым методам государственного регулирования в образовании, нашедшим свое применение в современных условиях хозяйствования, относится и система льготного кредитования и льготного налогообложения. Таким образом, для сферы образования, как важнейшей отрасли, определяющей уровень развития экономики страны в целом, представляется важным использовать все формы и методы прямого государственного регулирования.
Косвенные формы государственного регулирования непосредственно в сфере образования, по мнению автора, не нашли своего полного раскрытия. Однако в целом, их влияние на экономику значительно, поэтому при развитии сферы образования необходимо учитывать те изменения, которые стали следствием влияния косвенных методов государственного регулирования на экономику страны в целом. Однако, следует учитывать и такое влияние прямых и косвенных методов государственного регулирования на сферу образования, которое отмечено в источнике [196]. Так, в частности, в [196] отмечается, что прямые формы госрегулирования позволяют стабилизировать финансовое положение отдельных элементов хозяйства. При этом, их влияние приводит к искажению пропорций в развитии этих элементов по отношению ко всей народнохозяйственной системе. В результате, становится затруднительным определить, насколько эффективно ценообразование при оказании платных образовательных услуг, какова конкурентоспособность отдельных учреждений и предприятий сферы образования и т.п. Такое положение приводит к снижению результативности рыночных регуляторов. В свою очередь, косвенные методы, наоборот, способствуют расширению использования механизмов рыночного регулирования. Так, например, снижение налога на прибыль предприятия, также как и ставки процента за кредит, ведет к расширению производства в соответствии со спросом. Таким образом, сфера образования является той уникальной отраслью, в которой, с одной стороны, формируются предпосылки для развития всего народнохозяйственного комплекса страны, а, с другой, - создаются условия для расширения сферы оказываемых услуг. В [196] помимо особенностей использования методов государственного регулирования в сфере образования, определенных автором выше, отмечаются и такие, как: возможность использования прямых методов государственного регулирования с целью повышения конкурентоспособности отрасли, отдельных предприятий при отсутствии рыночных инструментов регулирования; трудность привлечения частных инвестиций в связи с высокими рисками и дороговизной проектов; превосходство общественной пользы над выгодой отдельно взятых предприятий. Отметим также и то, что государственное регулирование сферы образования осуществляется на всех уровнях управления: федеральном, региональном, муниципальном. Кроме того, госрегулирование образовательной сферы базируется на законодательной, исполнительной и судебной практике. В целом, в современных условиях хозяйствования государство, по нашему мнению, должно восстановить свою социальную функцию в процессе поддержки сферы образования в целом, отдельных образовательных учреждений. Финансовые затраты на оказание такого рода помощи позволят в будущем получить существенный положительный социальный эффект, заключающийся не только в обеспечении отраслей экономики образованными специалистами, но и в создании требуемой основы для формирования конкурентоспособной экономической системы.
Рыночные инструменты регулирования сферы образования зависят не только от политики, проводимой государством, но и от того, насколько эффективно развивается производственная сфера. При этом, несмотря на возрастающую значимость рыночных регуляторов, их применение без привлечения методов государственного регулирования в сфере образования представляется нецелесообразным. Поэтому, как отмечается в [196] их действие дополняется и поправляется инструментами и институтами государственного регулирования экономики.
Отметим, что в странах Запада взаимодействие рыночных и государственных регуляторов способствует не только увеличению масштабов деятельности, но и ведет к расширению целей и используемых методов. В сфере образования взаимодействие рыночных и государственных регуляторов способствует развитию всей хозяйственной системы. Среди основных положительных тенденций в [196] отмечаются следующие: значимость роли государства в развитии отраслей народного хозяйства, особенно сферы образования; множественность моделей хозяйственного механизма, которые определяют специфику соотношения государственного и рыночного регулирования; зависимость соотношения рыночных и государственных регуляторов от политики, проводимой государством; доминирующее значение государственных регуляторов в развитии сферы образования в условиях кризисных явлений.
Разработка мер по совершенствованию механизмов использования образовательного кредита как направления государственного регулирования рынка образовательных услуг
Таким образом, образовательный кредит рассматривается как ещ одна форма субсидирования со стороны государства. Интересным представляется и то, что в Постановлении «О проведении эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию» [10] при определении понятия «образовательный кредит» затрагивается понятие «образовательных услуг». Следовательно, предполагается оказание именно комплекса такого рода услуг, а не единичной услуги. В целом, данная взаимосвязь позволяет сделать обоснованный вывод о формирующихся на государственном уровне предпосылках развития рынка образовательных услуг в нашей стране. Однако, в дальнейшем, в документе не дается уточнение, что именно следует понимать под образовательной услугой.
На наш взгляд, при определении данных понятий существенно был заужен круг участников, что ограничивает действие данного положения [10].
Несмотря на перспективы использования такой формы государственного субсидирования как образовательный кредит, государственная поддержка может быть оказана только в том случае, если образовательный кредит будет отвечать следующим требованиям: 1) единственным способом обеспечения исполнения заемщиками обязательств по договорам образовательного кредита является поручительство, предоставляемое банку - участнику эксперимента поручителем; 2) заемщику предоставляется отсрочка по погашению основного долга и выплате процентов (льготный период) на весь срок обучения в вузе и дополнительно 3 месяца; 3) максимальная процентная ставка по выдаваемым банками участниками эксперимента образовательным кредитам должна быть не более 4) банки - участники эксперимента не могут взимать дополнительные платежи (в том числе комиссии за ведение счетов заемщиком), которые влекут увеличение максимальной процентной ставки по выдаваемым кредитам. В случае превышения максимальной процентной ставки по договорам образовательного кредита на такие договоры образовательного кредита не распространяется государственная поддержка;
5) досрочное погашение задолженности по образовательному кредиту осуществляется без штрафных санкций в соответствии с условиями договора образовательного кредита, заключаемого заемщиком с банком - участником эксперимента по соответствующей форме, утвержденной Минобрнауки РФ.
Таким образом, 1 февраля 2008 года началась реализация эксперимента по господдержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, которые имеют госаккредитацию. Как отмечается на сайте Министерства образования и науки РФ [209], реализация эксперимента базировалась на двухсторонних договорах и соглашениях. Как отмечается в [209], особенностью данного эксперимента стало то, что поручительство выступало единственным способом обеспечения исполнения замщиком обязательств. При этом, возмещение поручителю расходов, связанных с исполнением договоров поручительства по образовательным кредитам, должно было осуществляться в случае неисполнения замщиками их обязательств перед поручителями (при невозможности взыскания с замщика денежных средств в пользу поручителя). Государство в этом случае гарантировало возмещение при невозврате средств в объеме 10% от размера выданных кредитов. В ходе проведения эксперимента и в рамках программы «Кредо» было
На цели совершенствования взаимодействий, возникающих между сторонами, был направлено Постановление «Об изменении условий проведения эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию» [11]. Согласно документу [209], срок, в течение которого будут заключаться договоры по новым условиям эксперимента, устанавливался по 31 декабря 2013 года. Также изменения коснулись как самих условий предоставления кредитов, так и понятийного аппарата. В результате, образовательные кредиты могут быть предоставлены на льготных условиях. Данное положение существенным образом изменяет подход, используемый ранее. Соответственно, получают развитие не новые формы государственного субсидирования, а такое направление прямого госрегулирования, как льготное кредитование. Таким образом, новое положение предоставляет обучающемуся возможность выплачивать кредит на следующих условиях: - в течение всего срока обучения в вузе и 3 месяцев после его окончания студент не выплачивает банку основной долг по кредиту; - в течение первого и второго года пользования кредитом студент выплачивает только часть процентной ставки (40% и 60% соответственно); - срок, в течение которого возвращается кредит после завершения обучения в вузе, составляет 10 лет; - студенту не нужно предоставлять обеспечение по кредиту; - при досрочном погашении штрафные санкции не налагаются. Также, согласно новым правилам эксперимента, снижается процентная ставка по таким кредитам.
