Содержание к диссертации
Введение Стр.
Глава 1
Теоретико-методологические аспекты становления и развития системы государственных социальных гарантий федеральных государственных гражданских служащих
1. Природа возникновения и развитие системы социальных
гарантий государственных служащих 13
2. Механизм обеспечения государственных социальных гарантий
государственных служащих 40
Глава 2
Анализ сложившихся подходов к формированию социальных гарантий и перспектив их трансформации в ходе реформирования системы государственной службы
Государственная служба как вид профессиональной деятельности 67
Государственные социальные гарантии
федеральных государственных гражданских служащих 96
Заключение 131
Библиографический список 136
Приложение 145
Введение к работе
1 .Общая характеристика работы
Актуальность исследования. В 90-х годах прошлого века в России сложились условия для административной реформы, вызвавшие необходимость создания эффективной государственной службы, способной успешно функционировать в системе новых экономических и социальных отношений»
Начало становления современной государственной службы
Л Российской Федерации, а также ее инфраструктуры основано на
«Положении о федеральной государственной службе» (Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г.), Федеральном законе от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ и Федеральном законе от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ. В соответствии с этими документами для государственной службы, как важнейшего механизма государственного управления, в настоящее время создается теоретико-методологическая, образовательная и организационно-методическая база. Государственная служба как социально-правовой институт стала объектом научных исследований в различных областях экономики, права, государственного управления, гуманитарно-социальной деятельности и других. В современной концепции реформирования государственной службы Российской Федерации значительное место отведено системе государственных гарантий государственных служащих как важнейшего условия ее развития. В этом плане предполагается осуществить комплекс мер, направленных на создание у специалистов мотиваций замещения
государственных должностей, обеспечение условий реализации социальных гарантий для государственных служащих1.
Государственные гарантии госслужащих имеют длительную историю существования, эта практика используется в той или иной форме во всех странах мира. Однако, несмотря на столь очевидную историческую устойчивость, отношение к таким гарантиям в обществе и у самих госслужащих неоднозначно. Отмечаются крайне полярные взгляды (от «надо отменить все гарантии» до «надо значительно увеличить гарантии»), а также многочисленные предложения о модернизации системы гарантий.
Следует отметить, что в России в ходе социальной и административной реформ происходит трансформация социальных гарантий и относительно других категорий населения. Все эти вопросы приобрели острый общественный резонанс. Вместе с тем проблемы предоставления социальных гарантий отдельным категориям населения в течение ряда лет достаточно широко изучались и теоретически обосновывались, В разные годы они получили то или иное освещение в научных исследованиях, и в настоящее время такие исследования продолжаются. Тогда как в отношении социальных гарантий государственных служащих научных разработок не только в последние годы, но и прежде не проводилось. Все вышеизложенное обусловливает актуальность темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.
В процессе реформирования государственной службы и связанных с ним изменений социальных гарантий государственных служащих необходимо разрешить ряд противоречий в законодательстве о государственной службе, приводящих: к недостаточной эффективности деятельности органов государственной власти и их аппаратов; снижению
1 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; слабому использованию современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; непоследовательности кадровой политики в сфере государственной службы; низкой результативности профилактики коррупции, а также правовых и организационных мер контроля над деятельностью органов государственной власти со стороны гражданского общества; несоответствию социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; отсутствию надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а, также, между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; информационной закрытости органов государственной власти; неразработанности взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой. Все вышеизложенное определяет актуальность темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В трудах видных российских ученых: Н.А. Бердяева, А.И, Елистратова, Б.Н.Чичерина и др., представлены результаты исследования историко-правовых форм организации государственной службы в России и природы гарантий государственных служащих1. Существенный вклад в научную разработку основ государственной службы в Российской Федерации внесли
1 А.И. Елистратов. Основные начала административного права. М. 1917, Е.Н. Чичерин. Курс государственной науки. Часть I. Общее государственное право. М. 1894, Н.А. Бердяев. Судьба России, М. 1990.
современные исследователи: Г\В. Атаманчук, В.В., Бахрах, К.С. Вельский, А.В. Васильев, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, А.Ф. Ноздрачев и другие. В своих работах эти ученые исследовали вопросы организации государственной службы; правовое обеспечение деятельности государственных служащих, принципов, технологий и механизмов реализации государственной кадровой политики, методов планирования, привлечения и профессионального отбора кадров1. Вопросы мотивации, оценки и продвижения по службе, кадрового программирования и контроля отражены в трудах АЛ. Волгина, В.И. Лукьяненко, В.И. Матирко, А.И. Турчинова2 и др. В.Э.Бойков3 изучал характеристики государственных служащих как особой социально-профессиональной группы и их роль в управлении различными аспектами общественной жизни. В ходе исследований, которые осуществили А А. Демин, B.IL Мельников, Е.В. Охотский, К.А. Пожитнов, В.И. Щепетев были изучены гарантии чиновничества дореволюционной России, советской бюрократии и номенклатуры как социального института4. Они также затрагивали вопросы гарантий современной административно-политической элиты.
Проблемы предоставления социальных гарантий государственным служащим поднимались в работах других современных ученых: Л.В. Вагиной, Н.А- Волгина, А.В. Оболонского, А.А. Гришковца, Л.П.
Г.В. Атаманчук. Государственное управление, М. 2000, Д.Н. Бахрах. Государственная служба в Российской Федерации. МЛ995, К.С. Вельский. Феноменология административного права. Смоленск, 1995, А,В- Васильев- Теория права и государства. М. 2001, Л.А, Гришковеи. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: Дело и сервис. 2003, Н.М. Казанцев. Публично-правовое регулирование государственной службы. М. 1999, А.Ф. Ноздрачев. Государстоенная служба. М, 1999.
2А.П. Волгин. Цели и задачи кадровой политики, М. 1991, В.И. Лукьяненко. Принципы государственной кадровой политики, механизмы и теории ее реализации. М. 1995, В.И Матирко. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М. 1996, А.И. Турчинов. Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М. 2002.
3 В. Бойков. Государственные служащие: о себе, о работе, о власти.// Государственная служба № 1,
2003.
4 В.П. Мельников. Государственная служба и государственное управление в России: опыт организации
и функционирования. Н. Новгород. 1995, А.А. Демин, Государственная служба, М. 2QQ2> Е.В.
Охотский. Государственная служба в Российском парламенте. М. 2001, КЛ, Пожитнов. Положение
рабочего класса в России. Том П. Л. 1924, В.И. Щепетев. История государственного управления в
России. М.; Владос,2003.
Храпылиной. В своих научных трудах эти исследователи писали о размерах и дифференциации оплаты труда, медицинском обслуживании, пенсионном обеспечении в аспекте их роли в материальном и социальном обеспечении госслужащих1.
Изучение литературных источников показало, что количество работ, посвященных состоянию и механизмам реализации социальных гарантий госслужащим ограничено, и комплексного изучения этой проблемы до настоящего времени не проводилось.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении состояния реализации социальных гарантий государственных служащих и механизма их реализации, разработке предложений для совершенствования их использования в ходе реформирования государственной службы.
В соответствии с целью диссертационного исследования определены для решения следующие задачи:
-раскрыть природу формирования института социальной защиты государственных служащих;
-изучить зарубежный опыт организации социальных гарантий государственных служащих;
-провести анализ состояния действующей системы социальных гарантий государственных служащих в России;
-произвести оценку реализации социальных гарантий государственных служащих;
-адаптировать формы и методы нормирования труда к деятельности государственных служащих;
НА. Волгин. Оплата труда: производство, социальная сфера, государственная служба. М.: Экзамен, 2003, Л.П. Храпылина, Взаимосвязь эффективности оплаты труда российских чиновников с модернизацией государственной службы. /Сколько платить российскому чиновнику. М,: РАГС, 2001, А.А. Гришковен. Государственная служба: Организационно-правовое обеспечение. М. 2000, Л.В, Вагина. Социальная защита кадров в процессе реформирования госслужбы, // Труд и социальные отношения, № 2Т 2003.
-предложить технологии модернизации системы государственных социальных гарантий государственных служащих.
Объектом исследования являются социальные гарантии федеральных государственных гражданских служащих исполнительных органов власти и механизм их реализации в современной России.
Предметом исследования выступают социально-экономические а социально-трудовые отношения, обусловливающие формирование, развитие и использование социальных гарантий федеральных государственных гражданских служащих.
Теоретико-методологическую и методическую основу исследования составили основные идеи, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных исследованию различных аспектов организации социальной защиты населения; деятельности государственных служащих; нормированию труда в Российской Федерации. Методическую основу диссертационного исследования составили: системно-аналитический, экономико-статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, экспертный методы, ориентированные на решение поставленных в диссертационном исследовании задач,
Информационной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, другие нормативные акты по вопросам правового регулирования государственной службы и государственных гарантий государственных служащих, Концепция реформирования государственной службы РФ, отчеты и иные материалы Росстата, федеральных министерств и ведомств, среднесрочная федеральная программа социально-экономического развития, материалы научных конференций, заседаний «круглых столов» по соответствующей проблематике, данные социологических исследований, творчески переработанные сведения из различных библиографических источников.
Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем:
* Уточнено понятие «государственные социальные гарантии
государственных служащих» - это комплекс финансовых,
организационных, социальных, стимулирующих мероприятий
государства, направленных на обеспечение государственным служащим
условий для эффективного исполнения своих обязанностей и закрепления
на государственной службе в течение всего периода работы
(соответствующего стажу, необходимому для назначения
государственной пенсии за выслугу лет), а также удовлетворения их
социальных потребностей и профессиональных интересов.
* Определены идентификационные характеристики социально-
профессиональной группы «государственные служащие», к которым
относятся: схожесть выполняемых госслужащими функций, система
запретов, связанных с государственной службой- Показано влияние
административной реформы на значительную дифференциацию
госслужащих по уровню доходов, соответственно которой они
подразделяются на три подгруппы: с высоким достатком, достатком
среднего уровня и достатком на уровне работников бюджетной сферы,
* Вскрыты особенности социальных рисков государственных служащих,
отличающих их от других категорий работников. Эти риски связаны с высокой вероятностью потери рабочего места как из-за непрерывного процесса модернизации и реорганизации государственной службы* а также её подразделений, так и в связи с особенностями замещения государственных должностей, наличием запретов и ограничений, связанных с государственной службой.
* Выявлены особенности социальных гарантий государственных
служащих, их унифицированный и стимулирующий характер для государственных
служащих всех систем государственного управления во все исторические периоды и для всех стран мира. Основное назначение социальных гарантий -компенсировать ограничения и запреты, связанные с государственной службой,
* Обоснованы методические подходы (разработка социальных
нормативов, критериев количественных и качественных показателей
труда) к нормированию труда госслужащих в целях определения вклада
каждого из них в коллективный труд, каковым является деятельность
государственной службы. На основе дифференциации трудового вклада
разработаны предложения по модернизации социальных гарантий (в
области оплаты труда, материальных и моральных поощрений).
* Вычленены современные проблемы реализации социальных
гарантий госслужащих: неоправданная (с позиций трудозатрат, характера и условий труда) дифференциация гарантий разным категориям госслужащих; предоставление легализованных в нормативно правовых документах гарантий в неполном объеме; отсутствие объективизации и прозрачности введения дополнительных социальных гарантий отдельным категориям госслужащих.
* Аргументирован подход к модернизации медицинского
страхования государственных служащих: взамен существующего ныне
полиса обязательного медицинского страхования предлагается введение
единого полиса медицинского страхования государственных служащих,
дающего право на получение медицинской помощи, как в
специализированных медицинских учреждениях, так и в поликлиниках
по месту жительства и при выезде в другие города Российской
Федерации. Предлагается механизм решения отдельных жилищных
вопросов путем предоставления нуждающимся в улучшении жилищных
условий госслужащим единовременной жилищной субсидии на
приобретение жилья в размере не менее 50 % от его стоимости-
Праісгическая значимость исследовании заключается в возможности использования идей и положений диссертации федеральными и региональными государственными органами, их структурными подразделениями и должностными лицами в ходе разработку совершенствования организационных и экономических
'Л механизмов обеспечения социальных гарантий госслужащих, стратегии
формирования кадровой политики государственной службы, нормативных правовых актов, а также проектов, регулирующих деятельность государственной службы» Диссертация представляет определенный интерес для научных и педагогических работников при подготовке и чтении спецкурса: «Государственные социальные гарантии государственных служащих», «Нормирование труда государственных служащих» и других социально-экономических дисциплин в рамках
Ж профессионального образования по специальности «Государственное и
муниципальное управление». Она также ориентирована на специалистов, занимающихся исследованием проблем мотивации и оценки труда госслужащих.
Апробация результатов исследования заключается во внедрении
предложенных автором мер по совершенствованию социальных
гарантий, принятых к рассмотрению в ходе разработки Положения об
Управлении делами Президента РФ, а также выработка рекомендаций
для включения их в разрабатываемый законопроект о медицинском
страховании государственных служащих, результаты диссертационного
исследования докладывались на заседании «круглого стола» в Совете
НІЙ Федерации: «Социальное государство Российской Федерации: состояние
и правовое развитие», основные положения диссертационного исследования обсуждались на пятой межвузовской научно-практической конференций молодых ученых по теме: «Российская наука управления и управленческие кадры: история и современность». На основе диссертационных материалов разработан проект положения о научных
стажировках аспирантов, который принят к рассмотрению в Управлении аспирантуры и докторантуры РАГС при Президенте Российской Федерации, Основные идеи и положения диссертации изложены также в научных публикациях автора.
