Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Системный подход к управлению государственной собственностью в регионе 9
1.1. Сущность и проблемы системного подхода к управлению государственной собственностью 9
1.2. Систематизация объектов управления, относящихся к государственной собственности 23
1.3. Цели и задачи управления объектами государственной собственности 40
ГЛАВА 2. Управление основными классами объектов государственной собственности в регионе 58
2.1. Управление недропользованием 58
2.2. Управление предприятиями, учреждениями, организациями 73
2.3. Управление казной региона 87
ГЛАВА 3. Повышение эффективности управления собственностью субъекта российской федерации 98
3.1. Анализ механизмов управления государственным имуществом ... 98
3.2. Преобразование механизмов управления государственной собственностью 111
3.3. Методы оценки и критерии эффективности управления объектами собственности 117
Выводы и рекомендации 131
Литература 133
- Сущность и проблемы системного подхода к управлению государственной собственностью
- Управление недропользованием
- Анализ механизмов управления государственным имуществом
- Методы оценки и критерии эффективности управления объектами собственности
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ. Реформирование государственной собственности, включая как федеральную, так и собственность субъектов Российской Федерации, является на сегодня одним из ведущих направлений формирования новых имущественных отношений в России. На первом этапе реформ процесс преобразования сосредоточился на проведении приватизации объектов государственной собственности и ее разграничении на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. В последние годы акценты обоснованно смещены в сторону управления государственной собственностью во всех ее разнообразных видах (земля, природные богатства, недвижимость, предприятия, казна) и формах. При этом особое внимание уделяется управлению собственностью субъекта Российской Федерации.
Становится все более очевидным, что наряду с преобразованием форм и отношений собственности в равной мере необходимо заниматься совершенствованием управления объектами государственной собственности, играющих ключевую роль в реализации государственной экономической и социальной политики, внедрять системный подход в деятельность соответствующих органов государственной власти.
Развитие федерализма в России способствовало предоставлению субъектам Российской Федерации широких прав и полномочий по управлению государственной собственностью, что, однако, не означает, что эти права и полномочия используются в полной мере. Наряду с этим существует проблема территориальной децентрализации действий по развертыванию нового этапа преобразований в имущественной сфере, обусловленная разноуровневым характером управления в регионе в условиях многоукладное™ экономики. Отсутствие системного подхода к управлению государственной собственностью не позволяет эффективно решать общественно-значимые государственные задачи. Как следствие, имеет место несоблюдение интересов государства в виде недополучения доходов в бюджет и необеспечения рационального использования государственного имущества. Государство также должно использовать рычаги обладания собственностью в целях проведения антимонопольной политики и способствования развитию хозяйственной инициативы, свободного предпринимательства, рыночной конкуренции.
Предоставление субъектам Российской Федерации широких прав и полномочий как собственнику значительной части государственного имущества настоятельно требует поиска эффективных форм и методов управления государственной собственностью в регионе. Выполненные ранее научные исследования и принятые нормативные документы в этом направлении в недостаточной степени отражают специфику управления этим процессом. В связи с этим возрастает актуальность проведения исследования по проблемам системного управления объектами государственной собственности в субъекте Российской Федерации.
СТЕПЕНЬ НАУЧНОЙ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ. Вопросы разграничения государственной собственности, преобразования форм и отношений собственности, разработка способов управления использования различных объектов государственной собственности нашли отражение в работах Абалкина Л.И., Беляева С.Г., Валентей С.Д., Виханского О.С., Грабового П.Г., Гранберга А.Г., Кошкина В.И., Лексина В.Н., Мильнера Б.З., Поршнева А.Г., Райзберга Б.А., Соловьева М.М., Шнипера Р.И. Вместе с тем в стороне от научного осмысления остались многие проблемы системного управления государственной собственности на региональном уровне, в субъекте Российской Федерации.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Цель диссертационного исследования состоит в формировании модели системного управления объектами государственной собственности в регионе, отражающей правовые, экономические, организационные аспекты, разнообразие их видов и взаимосвязь, наличие и сочетание различных механизмов управления.
В соответствии с этой основной целью в диссертационной работе решаются следующие задачи: - систематизация объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации как совокупности объектов управления собственностью в соответствии с выполняемыми ими функциями и характерными свойствами;
- выявление специфики форм и методов управления наиболее значимыми группами объектов собственности субъекта Российской Федерации;
анализ используемых механизмов управления объектами государственной собственности в регионе с целью их развития и совершенствования
формирование рекомендаций по повышению эффективности управления имущественными комплексами, собственником которых является субъект Российской Федерации;
- разработка методов оценки эффективности управления объектами государственной собственности в регионе.
ОБЪЕКТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ выступает совокупность объектов государственной собственности в субъекте Российской Федерации.
ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ является процесс управления различными по своей природе и назначению объектами государственной собственности в субъекте Российской Федерации.
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКУЮ БАЗУ исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области управления объектами государственной собственности, в том числе недвижимостью, а также преобразования имущественных комплексов в ходе проведения экономических реформ в России. В диссертации использованы методы системного, структурного, сравнительного анализа, статистических сопоставлений, экономико-математического моделирования, экспертных оценок.
В качестве ИНФОРМАЦИОННОЙ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЙ использована нормативно-правовая база Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа, других субъектов Российской Федерации, материалы концепций управления федеральной собственностью и "субфедеральной" собственностью, аналитические и отчетные материалы, результаты других научных исследований, статистические данные.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА исследования состоит в формировании модели системного управления государственной собственностью, включающей совокупность форм и методов управления объектами имущественного комплекса на региональном уровне, определяющих специфику управления собственностью, принадлежащей субъекту Российской Федерации.
К числу наиболее значимых результатов, отражающих научную новизну и личный вклад автора диссертации относятся:
1) разработка классификации объектов управления государственной собственностью в субъекте Российской Федерации в соответствии с признаками, характеризующими их свойства, функции, целевое назначение;
2) формирование на региональном уровне дифференцированной системы управления государственным имуществом с учетом особенностей процесса преобразования форм и отношений собственности, функционирования и использования объектов собственности, создания и ликвидации объектов собственности;
3 разработка предложений по повышению эффективности управления недропользованием в России на основе вовлечения частного и иностранного капитала;
4) обоснование и разработка предложений по преобразованию используемых механизмов управления казной, государственными предприятиями, приватизацией и арендой объектов собственности субъекта Российской Федерации с целью увеличения доходов бюджета и поступлений во внебюджетные социальные фонды на региональном уровне;
5) разработка методики оценки экономической и социальной эффективности управления имущественными объектами, являющимися собственностью субъекта Российской Федерации.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ исследования заключается в возможности использования его результатов при разработке законодательных и других нормативных актов по управлению объектами государственной собственности субъекта Российской Федерации. Материалы диссертационной работы применимы для разработки программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, различных проектов преобразования системы управления государственным имуществом в регионе. Положения и выводы диссертации могут быть использованы для практического применения органами управления государственным имуществом и имущественными отношениями на федеральном и региональном уровнях, а также в учебном процессе в высших учебных заведениях и колледжах экономического профиля.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные результаты исследования использовались при разработке закона Ямало-Ненецкого автономного округа "Об управлении государственной собственностью в Ямало-Ненецком автономном округе" и "Концепции управления государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа", в подготовке которых принимал непосредственное участие автор диссертации. Отдельные положения исследования нашли практическое применение в деятельности Комитета по управлению государственным имуществом Ямало-Ненецкого автономного округа, основные идеи диссертационной работы использовались в публикациях автора в журналах "Экономист", "Ямал" (приложение к журналу "Деловые люди"), в книге "Системный подход к управлению объектами собственности субъекта Российской Федерации", других научных публикациях.
На первый план в диссертации выведены проблемы управления имущественными комплексами, принадлежащими субъектам Российской Федерации: республикам, областям, краям, округам. Наряду с анализом задач управления преобразованием форм и отношений собственности в виде приватизации, перехода собственности из федеральной в "субфедеральную", из "субфедеральной" в муниципальную, из государственной и муниципальной - в частную, основное внимание в работе уделено управлению объектов, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации. Автор работы опирался на принципы системного подхода в управлении государственным имуществом, рассматривая его как единый комплекс. В научной работе предпринимается попытка решить задачи совершенствования форм и методов управления объектами собственности, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации. Существенное внимание уделяется анализу возможностей, позволяющих использовать управление государственной собственностью как инструмента воздействия на процессы повышения эффективности различных объектов собственности, их активного вовлечения в хозяйственный оборот. Тем самым в диссертации идет поиск ответа на вопрос: как управлять государственной собственностью в регионе с тем, чтобы она стала одним из действенных рычагов социально-экономического развития экономики субъекта Российской Федерации, подъема российской экономики в целом.
Сущность и проблемы системного подхода к управлению государственной собственностью
Как и в начальный период рыночных преобразований, когда осуществлялся переход к рыночным отношениям, проблема собственности во всех ее аспектах, в том числе — эффективного управления объектами государственной собственности продолжает оставаться актуальной. Анализ состояния современной российской экономики со всей убедительностью свидетельствуют, что реформирование управления объектами государственной собственности, включая как федеральную собственность, так и собственность субъектов Российской Федерации, продолжает оставаться одним из ведущих направлений проводимых в России реформ.
Экономический опыт первого этапа реформ убеждает, что курс на полное разгосударствление собственности полностью себя не оправдал. Как представляется, государственная собственность в России должна оставаться ведущей формой собственности, учитывая ее ключевую роль в реализации государственной экономической и социальной политики. На смену приватизации должно придти общественно целесообразное, экономически выгодное предоставление объектов государственной собственности в возмездное пользование отечественным и иностранным предпринимателям при сохранении собственника в лице государства. Что же касается объектов, не передаваемых в пользование хозяйствующим субъектам, то задача заключается в том, чтобы более эффективно с экономических и социальных позиций, интересов государства использовать эти объекты.
Как показывает практика, все более широкое распространение получает совмещение в одном объекте разных форм собственности с участием государственной. Наиболее типичны в этом отношении такие объекты совместной собственности как акционерные общества, в уставном капитале которых имеется доля государства. Сохранение российским государством роли и функций собственника на основные виды имущественных ценностей вовсе не означает сохранение советских традиций "узурпации" управления государственной собственностью в руках государственного аппарата. Государство, будучи собственником принадлежащего ему имущества и сохраняя за собой это право, следует принципам рыночной экономики, делегируя права и полномочия управления собственностью на длительный период коммерческим структурам, использующим объекты собственности в собственных интересах.
Однако при этом необходимо соблюдать интересы государства в виде получения доходов в бюджет и обеспечения использования государственного имущества для решения социально значимых задач. Государство также должно использовать принадлежащую ему собственность в целях проведения антимонопольной политики, развития хозяйственной инициативы, свободного предпринимательства, рыночной конкуренции.
В сентябре 1999 года Постановлением Правительства РФ утверждена Концепция управления государственным имуществом и приватизация в Российской Федерации, подготовленная Государственной Думой РФ, в которой нашли отражение новые подходы к осуществлению курса приватизации и управлению государственными унитарными предприятиями и учреждениями в России. Концепция определила основную линию дальнейшего совершенствования управления государственной собственностью. В Концепции говорится о том, что в сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.
Соглашаясь с этими положениями, приходится в то же время отмечать, что проблемы управления государственным имуществом на федеральном и региональном уровнях не сводятся только к рациональному соотношению государственной, негосударственной и смешанной собственности. Мировой опыт свидетельствует, что доля государственной собственности в экономически развитых странах мира изменяется в весьма широких пределах. Так, по данным, приводимым в работе Куликова В.В. и других авторов [23] доля государственного сектора в экономике Великобритании, Бельгии, Дании, Испании, Нидерландов, Германии, США изменяется в пределах от 9 до 15%, тогда как в Австрии, Греции, Италии, Португалии, Франции она находится в пределах от 18 до 30%. Между тем, система управления экономикой этих двух групп стран не различается принципиальным образом.
По нашему мнению, успешное функционирование системы управления в странах с рыночной экономикой, включая управление государственным федеральным и региональным имуществом, зависит в большей степени не от доли государственной собственности (государственного сектора) в экономике, а от взаимодействия государственного и негосударственного сектора, адекватности условий их деятельности, создаваемых государством, закрепленных правом. Согласно пункту 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности" [ 83 ].
Вместе с тем признание равенства форм собственности не гарантирует равных или даже близких условий (возможностей) производственной, торговой, других форм предпринимательской деятельности. Характерно, что и Гражданский кодекс РФ не вносит определенность в эту проблему. Согласно пункту 4 статьи 212 Гражданского кодекса РФ "Права всех собственников защищаются равным образом". Но в этом лаконичном утверждении ничего не сказано о равенстве этих прав, их допустимом различии.
На первый взгляд представляется, что в России предприятия и другие объекты государственной собственности находятся в более выгодном положении, чем негосударственные, частные, так как они унаследовали предпочтения еще с советских времен и в большей степени пользуются вниманием со стороны государства-собственника. Государственное предприятие (учреждение) наделено государственным имуществом, тогда как негосударственное вынуждено его приобретать или получать в аренду. Если говорить о малых производственных предприятиях, то утверждения о подобной неадекватности условий хозяйственной деятельности во многом справедливы, но в отношении крупных частных (акционерных) российских корпораций это далеко не так.
Управление недропользованием
Непрерывный рост производственных нужд, организация социально-культурной сферы, потребности населения в материальных ресурсах и энергии, удовлетворяемых в основном посредством добычи полезных ископаемых, обусловливает нарастающий интерес к управлению использованием богатств недр. Проблемы управления недропользованием в обозримом будущем будут становится все более актуальными в связи с истощением недр и обострением экологических кризисных явлений, вызываемых хищнической эксплуатацией недр. Рассматриваемые проблемы носят прежде всего региональный характер. Во-первых, недра жестко привязаны к определенной территории как объект недвижимости, во-вторых в России они представляют предмет государственной собственности, относимый к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Недра, определяемые как все то, что находится под земной поверхностью, или верхняя часть земной коры, в пределах которой возможна добыча полезных ископаемых, представляют весомую, если не основную часть национального богатства многих стран. В особенности это относится к России, наделенной землей, водными просторами и недрами в значительной большей степени, чем другие страны.
Богатства недр являются составной частью естественных природных ресурсов страны, образующих согласно экономической теории первый фактор производства, стоящий во главе известной триады "земля - труд - капитал". По мере истощения исчерпываемых, не возобновляемых природных ресурсов, к которым в своем подавляющем большинстве относятся ресурсы недр, все более остро проявляется ограниченность этих ресурсов. В то же время интенсивность использования ресурсов недр в мире нарастает, что особенно ощущается на примере нефте- и газодобычи. В ряде стран разведанные, пригодные к эксплуатации запасы нефти истощаются столь быстро, а потребление растет столь энергично, что налицо признаки обостряющегося нефтяного кризиса, в орбиту которого втягивается и Россия.
В силу естественной неполноты наших знаний о богатстве, содержащихся в недрах, в экономике природопользования принято выделять частично или полностью освоенные ресурсы недр, называемые производственными [8]. К производственным ресурсам относят пригодные к эксплуатации и недостаточно разведанные, но достоверные запасы, включая забалансовые - низкого качества с бедным содержанием полезных компонентов. Производственные (промышленные) природные ресурсы, в том числе ресурсы недр, увеличиваются по мере обнаружения их новых запасов и в то же время уменьшаются в связи с их включением в хозяйственный оборот и потерями, обусловленными несоблюдением экологических требований, нерациональным, а то и хищническим извлечением и потреблением.
Господствующий в мире и все еще сохраняющийся в ряде стран техногенный тип экономического развития основывался на концепции приоритетов технико-технологических способов производства природоемкого и природоразрушающего типа, позволяющих в максимальной мере извлекать из недр и использовать в производстве полезные ископаемые. Последние рассматривались как бесплатные блага, дарованные природой, не обладающие меновой, денежной стоимостью, которая возникает, якобы, только в результате затрат на их извлечение.
Отдельные из естественных, природных благ пользовались, и все еще пользуются бесконтрольным, открытым доступом, не отнесены к определенным формам собственности, не подвергнуты инвентаризации, не обладают четкой стоимостной оценкой. При определении национального богатства страны главным компонентом принято считать основные средства производства. Между тем, стоимость основных средств производства в России, составляющая примерно 5000 миллиардов рублей в ценах 2000 года, не превышает стоимость разведанных запасов нефти при цене 100 долларов за тонну. По оценкам автора природные ресурсы составляют по стоимости не менее половины национального богатства страны.
Следует учесть, что страны, осознающие ценность богатств своих недр и их ограниченность, предпочитают беречь эти богатства даже путем сокращения добычи полезных ископаемых. Так в США при почти трехкратном росте производства за последние тридцать лет добыча нефти из собственных скважин снизилась на 25 %, а добыча газа - на 20 %. За то же время добыча нефти и газа в России, несмотря на постсоветский экономический кризис и спад производства, снизилась незначительно, а в отдельных регионах даже повысилась. Россия добывает примерно шестую часть мирового объема извлекаемой нефти и четвертую часть добываемого газа, в то время как ее удельный вес в мировом производстве продукции составляет несколько процентов.
Как представляется, подобные пропорции обусловлены структурой общественного производства, сложившейся в России и в еще большей степени -структурой экспорта, в которой определяющее место занимают сырьевые товары. В то же время негативное влияние на ресурсосбережение оказывает высокий уровень ресурсоемкости общественного производства в России, который по отношению к затратам природных ресурсов называют природоемкостью. Показатель природоемкости определяется как частное от деления затрат природного ресурса в натуральном или денежном выражении на стоимость конечной продукции, произведенной с использованием этого ресурса. Подобный показатель может быть назван измерителем эффективности использования, применения природных ресурсов (полезных ископаемых). Как свидетельствуют оценочные расчеты, природоемкость производства в России, определяемая через показатели материалоемкости и энергоемкости продукции, превышает по удельным затратам природных ресурсов аналогичные показатели развитых в экономическом отношении стран в 4-5 раз (в сравнении с США, Германией), а то и в 10 раз в сравнении с Японией).
Столь высокое значение богатств недр для экономики страны и крайне низкая эффективность их применения в России побуждают автора к анализу процессов недропользования, которому все еще уделяется недостаточное внимание теоретиками и практиками. По нашему убеждению определяющая роль в налаживании рационального, эффективного и в то же время экономного недроиспользования принадлежит управлению источниками недр как объектами собственности и добычи полезных ископаемых. Осуществление реформы управления в России, переход к рыночным отношениям еще более обостряет проблему налаживания управления недропользованием со стороны государства с учетом рыночных механизмов саморегулирования.
Анализ механизмов управления государственным имуществом
Широко используемое в теории и практике управления экономическими объектами понятие "механизм управления", а также родственное ему понятие "экономический механизм" не получили достаточно четкого толкования в научной литературе. В "Современном экономическом словаре" [49] термин "экономический механизм" трактуется как совокупность методов и средств воздействия на экономические процессы, их регулирования. В то же время по мнению автора понятие "механизм управления" в большей степени отражает способ управления экономическими объектами и процессами, активно используемый субъектом управления с целью усилить воздействие на объект управления.
Известно, что сущность механизмов управления постигается в большей степени, когда название "механизм" дополняется характеризующим его эпитетом. Так, к примеру, организационный механизм подразумевает способ организации управления, вид организационной (организационно-правовой) формы управления. Экономический механизм характеризуется видом экономических (стимулирующих или антистимулирующих) управляющих воздействий субъекта управления на управляемые объекты и процессы. Наиболее типичные элементы экономического механизма - цены, налоги, тарифы, пошлины, процентные ставки, стимулы, штрафы, санкции. Правовой механизм включает установленные законами и другими нормативными актами права, правила, нормы, предписания, полномочия, запреты, ограничения, обязанности, которые необходимо соблюдать в процессах управления, в экономических отношениях.
Указанные виды механизмов управления часто пересекаются, переплетаются, образуя так называемые организационно-экономические, организационно-хозяйственные, организационно- правовые, экономико-правовые механизмы. Все указанные виды механизмов управления в той или иной степени применяются в процессах управления объектами региональной государственной собственности, образуя в своей совокупности общий механизм управления. Выбор и применение механизмов управления имущественными объектами во многом предопределяет результаты и эффективность управления.
Механизм управления конкретизируется, раскрывается в достаточно полной степени, когда известны не только субъект и объект управления, способ управления, но и природа управляющих воздействий, призванных направить управляемый процесс в направлении, желаемом для субъекта управления. Соответственно механизмы управления объектами региональной государственной собственности рассматриваются ниже в их приложении к управлению конкретными процессами, в которых задействованы разные виды, объекты государственного имущества.
Автор предлагает разделить механизмы управления государственной собственностью на три крупные группы:
1) механизмы реформирования форм и отношений собственности;
2) механизмы управления деятельностью объектов собственности субъекта Российской Федерации;
3) механизмы реструктуризации, создания, ликвидации имущественных объектов.
К первой группе отнесены механизмы управления процессами, в ходе которых изменяются собственники имущества. Оно переходит из одной формы собственности в другую, в связи с чем изменяются и субъекты отношений собственности. К числу наиболее типичных видов таких процессов автор относит:
приватизацию объектов государственной собственности в форме акционирования или продажи;
национализацию имущества посредством выкупа или возврата с переходом его в собственность субъекта Российской Федерации;
отчуждение и приобретение государственного имущества посредством продажи, безвозмездной передачи, дарения и т.д.;
переход имущественных объектов из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную и муниципальную собственность;
переход имущественных объектов из федеральной и муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации.
Во вторую группу включены механизмы управления процессами, в ходе которых собственник непосредственно или путем делегирования, передачи, предоставления полномочий управляет объектами собственности, сохраняя за собой права собственника (владельца, распорядителя) имущества. К числу типичных видов таких процессов следует отнести:
предоставление объектов государственной собственности в аренду и субаренду;
лизинг государственного имущества;
передача государственного имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление государственных унитарных и казенных предприятий, учреждений;
передача государственного имущества в доверительное управление юридическим и физическим лицам;
передача государственного имущества в ипотеку, использование в качестве залога;
предоставление имущества, объектов собственности в кредит;
проведение реструктуризации государственных предприятий, учреждений, организаций;
непосредственное использование государственного имущества органами управления;
управление деятельностью объектов государственной собственности посредством учета, контроля, инвентаризации, изъятия части дохода, оценки стоимости объекта, взимания платежей, налогообложения.
В третью группу вошли механизмы управления процессами, в ходе которых создаются новые объекты государственной собственности или ликвидируются действующие имущественные объекты этой формы собственности.
К таким процессам относятся:
формирование новых объектов на основе имеющихся;
строительство или другие формы создания новых имущественных объектов государственной собственности;
восстановление утерянных объектов собственности, в том числе тех, на которые не зафиксированы права собственности;
ликвидация имущественных объектов;
списание объектов в связи с практически полной потерей ценности, потребительских свойств.
Как видно из представленной классификации механизмов управления процессами, в которых тем или иным образом участвуют, используются, применяются объекты государственной собственности, число видов таких процессов чрезвычайно велико. Это затрудняет проведение полного анализа механизмов управления государственным имуществом применительно к каждому из значимых процессов.
Методы оценки и критерии эффективности управления объектами собственности
Проблема установления количественной и качественной оценки эффективности управления объектами государственной собственности на основе системы доступных для исчисления критериев относится к числу наиболее трудных в методологическом и практическом отношении. Анализ немногочисленных литературных источников (в большинстве работ по управлению проблема оценки эффективности управления вообще обойдена вниманием авторов) свидетельствует, что отечественная и мировая наука управления еще не выработали подходов к определению эффективности управления объектами собственности, которые бы в полной мере соответствовали требованиям дня.
Между тем, необходимость повышения эффективности управления государственной собственностью у автора не вызывает сомнения. Так как управление собственностью представляет частный случай управления экономическими объектами, то автор считает правомерным подойти к проблеме оценки эффективности управления государственной собственностью, опираясь на общие принципы и методические подходы к определению эффективности управления любыми объектами. При этом приходится отмечать, что в научной литературе по управлению [75] часто происходит отождествление понятий "эффективность управления" и "качество управления", хотя по нашему мнению это близкие, но разные понятия.
Как справедливо отмечается в работе Райзберга Б.А. и Фатхутдинова Р.А. [50] , качество управления определяется его направленностью на достижение социально-экономических целей в соответствии с потребностями экономики и общества и качеством процессов управленческой деятельности (научность, прогрессивность методов управления, профессионализм аппарата управления). Эффективность управления есть более общее понятие, отражающее не только качественный уровень управления, но и возможность обеспечения требуемого качества при наименьших затратах.
В отдельных работах предпринимается попытка заменить понятие "эффективность управления" близкими к нему понятиями "эффективное руководство" и "результативность управления". При этом акценты смещаются на управление людьми, производственными коллективами, а оценка управления формируется в зависимости от восприятия управляющих воздействий и их выполнения исполнителями, что и рассматривается как результат управления. В соответствии с принятой в экономической науке трактовкой термина "эффективность" в данном случае результативность скорее отражает качество управления чем достигаемый экономический эффект и его отношение к затратам.
Еще одна существенная трудность объективной оценки эффективности управления состоит в различии понятий "эффективность системы управления" и "эффективность процессов управления" При оценке экономической эффективности системы управления следует, строго говоря, сопоставлять экономический эффект, создаваемый объектом управления, с затратами на систему управления. Эффективность процессов управления понимается как соотношение между получаемым за определенное время экономическим эффектом от функционирования объекта управления и затратами на его функционирование, включая и расходы на систему управления. При втором подходе корректнее говорить об эффективности функционирования управляемого объекта, чем об эффективности управления. Но именно второй подход чаще всего практически используется в оценках эффективности управления, так как отделить затраты на систему управления от общих затрат на функционирование управляемого объекта довольно трудно. К тому же неправомерно относить весь эффект от использования управляемого объекта к затратам только на управление, ведь экономический эффект создают все используемые факторы функционирования управляемого объекта, а не только управленческие.
В оценке эффективности управления объектами собственности, так же как и другими объектами, особую роль играет фактор времени, проявляющийся двояким образом. Во-первых, получаемый экономический эффект управления собственностью и обеспечивающие его затраты ресурсов разделены во времени довольно значительными промежутками, в связи с чем оценки эффективности правомерны при обеспечении сопоставимости результатов и обусловивших их затратах. Во-вторых, оценки эффективности весьма чувствительны к отрезку времени, на котором они определяются. Долгосрочная эффективность может существенно отличаться от краткосрочной, вплоть до смены знака.
Наконец, приходится различать расчетные (прогнозные, проектные) и реальные оценки эффективности управления, первые чаще всего существенно превосходят вторые.
Наличие отмеченных и других трудно преодолимых препятствий построения методики эффективности приводит к тому, что подобные прикладные методики в приложении к объектам государственной собственности так и не созданы. Попытка выработать методические подходы и систему показателей оценки эффективности системы управления государственной собственностью предпринята авторами книги "Управление государственной собственностью" [63] применительно к государственным предприятиям и пакетам акций. В связи с этим автором предлагается использовать следующие виды критериев эффективности управления собственностью :
1. Рыночные (соответствие основной продуктовой стратегии потребностям рынка, вероятность коммерческого успеха; вероятный объект продаж, позиция в конкурентной борьбе, стартовые затраты).
2. Научно-технические (вероятность технического успеха, стоимость и трудоемкость изготовления нового вида продукции).
3. Финансовые (инвестиции в производство, потенциальный годовой размер прибыли, ожидаемая норма прибыли).
4. Производственные (новые технологии, наличие производственного персонала необходимой квалификации и численности, цена и наличие материалов, издержки производства, потребность в дополнительных мощностях).
Однако отнесение всех указанных показателей к критериям эффективности управления государственной собственностью представляется спорным, к тому же авторы не указывают каким образом следует определить приводимые показатели.
