Содержание к диссертации
Введение 4
1 Роль и место социальных льгот в политике сокращения
бедности 13
1.1 Особенности действующей в России системы социальной защиты
населения 13
Социальные льготы как материальный ресурс домохозяйства 31
Эволюция подходов к реализации политики содействия сокращению бедности 38
Проблемы определения и измерения бедности в России в контексте перераспределения льгот в пользу бедных 57
2 Сравнительный анализ системы социальных льгот в различных
типах городских поселений 65
Методологические основы исследования 65
Участие бедных в программах социальных льгот 76
Эффективность функционирования системы социальных льгот
с точки зрения снижения масштабов распространения бедности 89
Влияние предоставляемых домохозяиствам льгот на остроту и глубину бедности 101
Оценка административных барьеров в доступе населения к социальным льготам и выплатам 111
2.6 Доходный профиль льготополучателей и вклад отдельных видов
льгот в уровень жизни домохозяйств 119
3 Возможные направления реформирования системы социальных
льгот в России 132
Анализ различных сценариев реструктуризации системы льгот 132
Влияние реформирования системы льгот на располагаемые ресурсы домохозяйств и уровень бедности 148
Социально-демографический портрет участников новых социальных программ 157
Заключение 166
Список использованных источников 176
Введение к работе
Актуальность темы. Перестройка и рыночные реформы в России привели к существенным изменениям в благосостоянии населения. В макроэкономическом контексте они проявились в снижении среднего уровня доходов и росте неравенства в их распределении [106]. В итоге динамического развития этого процесса значительно выросла доля бедных в общей численности населения: с 1,6% в 1990 г. до 20,4 % в 2003 г. [120;134]. В связи с этим приобрела особую значимость проблема оценки и снижения барьеров при доступе малообеспеченных к различным источникам доходов и неденежным социальным трансфертам.
В странах с рыночной экономикой большинство социальных программ нацелено на снижение барьеров при доступе бедных к разного рода ресурсам, что нельзя сказать о российских социальных институтах [8]. Практически не реструктурирована сложившаяся ещё в советское время система социальных льгот, нацеленная на категории граждан, имеющих определенные заслуги перед государством. В дополнение к действующим программам социальной поддержки введены их новые формы, ориентированные на бедных (пособия по безработице, ежемесячные пособия на ребенка для семей с доходами ниже прожиточного минимума, жилищные субсидии и пр.) - как реакция на обострение социальных проблем за годы реформ. В результате этого сложилась достаточно разветвлённая и противоречивая система социальных программ, направленных на отдельные слои населения и обеспечивающих им приоритетное получение разного рода ресурсов и услуг.
Однако в настоящее время мы не можем оценить эффективность этих программ с точки зрения обеспечения равных возможностей для всех граждан удовлетворении некоторого минимального уровня потребностей в жизненно
необходимых ресурсах, в то время как развитие институтов рыночной экономики предполагает усиление значимости именно этой сферы в социальной политике.
Серьёзной проблемой является также отсутствие комплексных оценок функционирования социальных программ. Как правило, мы имеем информацию о частных эффектах, обусловленных отдельными видами льгот или выплат. Из-за отсутствия необходимых статистических данных нельзя оценить кумулятивный эффект от совокупного их влияния на уровень жизни отдельных домашних хозяйств. Вполне вероятно, что домохозяйства, имеющие больший доступ к доходам, являются и более активными участниками социальных программ. По различным данным от 50% до 70% населения получает какие-либо льготы или дотации, предоставляемые в натуральном выражении. Согласно оценкам Госкомстата РФ, в 2002 г. 10% самых обеспеченных получали 21% от их общего объема [44, с.38]. Следовательно, в России бедные слои населения по-прежнему не являются приоритетной группой получателей льгот, и их реструктуризация продолжает оставаться одной из первоочередных задач социальной политики. Следует также отметить, что актуальной продолжает оставаться проблема оценки нуждаемости на уровне конкретных домохозяйств.
Тот факт, что существующая в настоящее время в РФ система социальных льгот крайне запутана в законодательном плане и финансово не полностью обеспечена, явился причиной для постановки Президентом РФ Путиным В.В. задачи о реформировании данных форм социальной поддержки, для реализации которой была разработана Правительством РФ в 2000 г. специальная Программа реформирования системы социальных льгот [145, с. 10-15]. По экспертным оценкам, в 2000г. для полного финансирования системы льгот необходимо было 5% ВВП, при этом реальные затраты составили 1,1% [6, с.29]. Проблема оценки участия населения в системе социальных льгот продолжает сохранять свою актуальность до настоящего
времени, поскольку существующие оценки построены на основе административной и ведомственной статистики, и касаются, как правило, отдельных граждан, а не домохозяйств. Всё ещё не ясен вопрос реального включения населения в программы различных социальных льгот с точки зрения как широты охвата, так и концентрации различных программ на уровне отдельных домохозяйств. От соотношения этих показателей в значительной степени зависит композиция основных направлений реформирования системы льгот, к числу которых относятся: отмена отдельных видов льгот с частичной или полной компенсацией потерь их участникам или без таковой; переориентация льгот на другие правила их предоставления; введение новых социальных льгот; изменение финансовых параметров ныне действующих программ социальных льгот.
Вместе с тем, практически отсутствуют исследования, позволяющие оценить значимость льгот на уровне конкретных домохозяйств. Данные обследования Госкомстатом РФ бюджетов домашних хозяйств, как и ограниченный круг других аналогичных исследований уровня жизни, не несут полной информации о получаемых семьями льготах. Следовательно, вопрос адекватной оценки вклада натуральных льгот в совокупные доходы их получателей продолжает оставаться открытым. Наиболее активными участниками программ социальных льгот являются городские жители, поэтому для них реформирование данной системы будет иметь большие социальные последствия.
В этой связи выполнение исследования, оценивающего влияние существующих натуральных трансфертов на благосостояние отдельных социально-демографических групп населения, проживающих в различных типах городских поселений, представляется своевременным и актуальным. Оно позволяет измерить потери домохозяйств в случае реструктуризации системы льгот и определить наиболее эффективные и социально приемлемые направления реформирования.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является оценка значимости социальных льгот, предоставляемых российским городским домохозяйствам в виде полного или частичного освобождения от оплаты товаров, услуг и налогов, определение возможных направлений реструктуризации сложившейся системы их распределения.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
провести системный и структурно-функциональный анализ существующих в России льгот;
оценить роль этих льгот в качестве ресурса, используемого для преодоления бедности;
разработать критерии эффективности действующей системы льгот с точки зрения сокращения бедности и оценки социальной политики, реализуемой в городах с разным уровнем экономического развития;
провести сравнительный анализ, выявив различия влияния льгот на уровень жизни населения, проживающего в успешно развивающихся и депрессивных городских поселениях;
изучить административные барьеры при доступе населения к льготам;
определить и теоретически обосновать возможные направления реформирования системы льгот для повышения их эффективности;
выяснить изменение шансов попадания в число бедных
представителей льготных категорий населения при реализации различных
сценариев реформирования системы социальных льгот.
Объект и предмет исследования, единица анализа. Объектом диссертационного исследования является население успешно развивающихся депрессивных городских поселений. Предмет исследования - льготы, предоставляемые населению на оплату товаров, услуг и налогов. Единица
анализа - домохозяйство.
Теоретическая и методологическая база. В основе работы лежит подход, вытекающий из неоклассической экономической теории, элементы которой развивают направления аналитической науки об использовании людьми ограниченных ресурсов, и неоинституционалистские методы анализа социальных процессов. При изучении экономического благосостояния данное исследование опирается на методологию абсолютного, относительного и субъективного измерений бедности.
Теоретическую базу исследования составили работы российских учёных по проблемам определения и измерения бедности (Бочкарёва В.К., Вавилина Н.Д., Волкова Г.Н., Иноземцев В.Л., Колеников О.В., Корчагина И.И., Овчарова Л.Н., Разумов А.А., Римашевская Н.М., Турунцев Е.В.), неравенства (Шевяков А.Ю, Кирута А.Я.), распределения доходов (Богомолова Т.Ю., Можина М.А., Тапилина B.C.), уровня жизни населения (Авраамова Е.М., Бреева Е.Б., Гришанов В.И., Жеребин В.М., Прокофьева Л.М., Ржаницина Л.С., Рывкина Р.В., Токсанбаева М.С.).
Существенный вклад в развитие вопросов изучения социальных льгот и выплат, социальной защиты населения внесли Александрова А.Л., Байгереев М.С., Бобков В.Н., Бэттл К., Виленский А.В., Гонтмахер Е.Ш., Горчева А.Ю., Зинин В.Г., Исаев Н.И., Карасев О.И., Либоракина М.И., Лисовский Ю.П., Мигранова Л.А., Мисихина С.Г., Овчарова Л.Н., Римашевская Н.М., Соловьёва Л.И., Суринов А.Е. и др.
У зарубежных учёных интересны разработки вопросов изучения бедности (Аткинсон А., Бергсон А., Гордон М., Кейнс Дж., Клугман Дж., Копите Г., Макоули А., Миланович Б., Рэваллион М., Сен А., Таунсент П., Фин Р., Чен Д., Эюэн Э. ) и социальной защиты граждан (Барр Н., Мелвин П., Раухе А.).
На основе эконометрических работ Айвазяна С.А., Доугерти К., Елисеевой И.И., Макарова А.А., Мхитаряна B.C., Тамашевича В.Н.,
Тюрина Ю.Н. и др. произведены необходимые экономико-статистические и математико-прогностические расчёты.
Эмпирическая база исследования включает:
законодательную базу РФ по социальным льготам и выплатам;
данные официальной государственной статистики;
результаты репрезентативного опроса 1000 домохозяйств в г. Санкт-Петербурге и 500 домохозяйств в г. Вязники Владимирской области, проведённого при непосредственном участии автора в 2001 г.;
данные установочного этапа НОБУС (Национальное обследование благосостояния домохозяйств и участия в социальных программах), которое было реализовано в 2001 г. в России при содействии Международного банка реконструкции и развития. Было опрошено 169,8 тыс. домохозяйств в городской и сельской местности в 46 субъектах РФ, что обеспечило репрезентативность полученной информации на национальном и региональном уровнях.
В диссертационном исследовании широко использованы сравнительные, экономико-статистические и расчётно-аналитические методы анализа и обработки информации. Для сбора первичных данных применялся метод анкетного опроса.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
Выявлены существенные различия в распределении льгот среди
социально-демографических групп домохозяйств, проживающих в разных
типах городских поселений, что свидетельствует о не одинаковом влиянии
реструктуризации системы льгот по единому стандарту на уровень жизни
отдельных групп населения. В успешно развивающихся городах с низким
уровнем бедности семьи имеют больший доступ к неденежным трансфертам,
и бедные активно включены в социальные программы. В депрессивных
городских поселениях значимые льготы распространены в меньшей степени, а
домохозяйства с доходами ниже прожиточного минимума, составляющие
более половины населения, не являются их приоритетными потребителями.
Доказано, что для домохозяйств принципиальным является не сам факт получения льгот, а их количество. Несмотря на то, что в программы социальных льгот включено более 70% домохозяйств, большинство из них имеет право на один-два вида. Чаще всего такие домохозяйства не выходят из бедности за счёт данных форм поддержки. И только для домохозяйств с максимальным уровнем концентрации льгот этот ресурс позволяет преодолеть бедность.
Разработаны критерии оценки эффективности действующей системы льгот с точки зрения содействия сокращению бедности, к числу которых отнесены: интегральный и дифференциальный коэффициенты распределения льгот, коэффициенты функционирования и адресности, коэффициенты влияния льгот на располагаемые ресурсы домохозяйств и индексы бедности, коэффициент оптимизации реформирования системы. В комплексе эти показатели позволяют анализировать участие различных социально-демографических типов семей в программах льгот, оценивать потери и выгоды для них в случае различных вариантов реструктуризации.
Проведён анализ возможных сценариев реформирования системы
льгот и установлено, что в успешно развивающихся городских поселениях
есть потенциал перераспределения неденежных трансфертов от более
обеспеченных в пользу бедных. В депрессивных городских поселениях его
практически нет, и увеличение доступа нуждающихся к данному виду
ресурсов может быть реализовано только за счет роста их объёма.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена постановкой актуальных и важных задач, решение которых базируется на современных методах структурного и институционального анализа. Полученные результаты доведены до стадии практических рекомендаций.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертации использованы при подготовке программы реформирования системы
бюджетных обследований домохозяйств, реализуемой Госкомстатом РФ (2004 г.). Отдельные положения данной работы применялись при разработке темы фундаментальных исследований РАН «Социальные аспекты жилищно-коммунальной реформы» (2003 г.) и в рамках грантового исследования «Причины и масштабы распространения бедности городского населения России и адресная социальная помощь беднейшим», осуществлённого при финансовой поддержке Фонда Форда (2001г.). Ряд выводов исследования включен в научные отчёты ИСЭПН РАН: «Социально-демографическая ситуация: Россия - 10 лет реформ » и «Социально-демографическая ситуация: Россия - 2000 ».
Основные положения диссертации доложены на X Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2003», проведённой МГУ в 2003 г. под эгидой ЮНЕСКО; IV международной научной конференции «Россия: приоритеты выборов и выборы приоритетов» (ИНИОН РАН, 2003 г.); Третьей конференции молодых ученых «Россия: общество, экономика, место в современном мире» (ИНИОН РАН, 2003 г.); Международной конференции «Экономический рост и вектор развития современной России» (МГУ, 2003 г.); Международной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» (РГГУ, 2003 г.); III Международной научной конференции « Россия: тенденции и перспективы развития » (ИНИОН РАН, 2002 г.); Конференции молодых обществоведов (Московская высшая школа социальных и экономических наук, 2002 г.).
Результаты исследования изложены в 8 научных публикациях (две работы находятся в печати), общим объёмом 4,89 п.л.
Объём и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных источников, общим объёмом 196 страниц машинописного текста. В тексте имеется 61 таблица, 17 рисунков.
Автор приносит глубокую благодарность своему научному руководите-
лю к.э.н. Овчаровой Л.Н.1 за большую помощь в работе над диссертацией. Автор выражает признательность коллегам из Лаборатории распределительных отношений ИСЭПН РАН за консультации по теме исследования.
1 Лилия Николаевна Овчарова - к.э.н, заведующая Лабораторией распределительных отношений ИСЭПН РАН, директор научных программ Независимого института социальной политики, член МОТ
