Введение к работе
Актуальность темы исследования. Как показывает практика, формирование источников обеспечения саморазвития муниципальных образований идет с явным отставанием от других реформ. Современные российские муниципальные образования, имея формальные основания для самоуправления, находятся в ситуации, которая характеризуется нехваткой всех основных видов ресурсов, необходимых для развития: людских (в плане квалификации), финансовых, материальных, информационных. Для чего необходим поиск и внедрение в практику муниципального менеджмента оптимальных методов управления местной экономикой и социальными процессами, одним из которых становится стратегическое управление.
Вместе с тем муниципальный менеджмент с учетом российской специфики еще очень молод как научное направление, а разработки в области стратегического управления муниципальными образованиями свидетельствуют о большом количестве нерешенных проблем, имеющих как методологическое, так и методическое содержание.
В этом плане разработки из разряда показателей оценки эффективности развития муниципальных образований, являют собой существенное продвижение прикладной науки в части получения инструмента управления муниципальных образований. Это особенно важно в период проводимой бюджетной реформы и смещения акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».
Как средство достижения стратегических целей организации, гармонично увязанное с успешной работой в кратко- и среднесрочной перспективе, на сцену выходят технологии системы сбалансированных показателей, результаты разработок Каплана Роберта С. и Нортона Дейвида П. Технологии системы сбалансированных показателей используются в российской экономической среде сравнительно недавно, но вполне
закономерно. Все большее количество руководителей, думающих о своем будущем, и о, собственно эффективности управления организацией, прибегают к этим технологиям.
При этом для муниципальных образований в Российской Федерации в силу трудоемкости и сложности такие технологии практически не применяются, тем более что это не подкреплено законодательно. В этом смысле для внедрения технологий системы сбалансированных показателей на муниципальном уровне необходимо рассматривать основы построения такой системы в органах местного самоуправления муниципальных образований, учитывая философию развития муниципальных образований, параметры внешней и внутренней среды муниципального образования, а также особенности местного самоуправления, что и будет сделано в диссертационном исследовании.
Степень разработанности проблемы. Проблемам, связанным с управлением на муниципальном уровне посвящены многочисленные научные публикации как отечественных, так и зарубежных специалистов. Однако, теоретические разработки, посвященные проблемам оценки эффективности управления местных органов власти, немногочисленны.
Вопросам управления социально-экономическим развитием муниципального образования посвящены научные труды А.Л. Гапоненко, Г.В. Гутмана, В.Б. Зотова, А.Е. Илларионова, В.А. Кретинина, Ю.Н. Лапыгина, А.И. Муратова, В.Г. Старовойтова, К.В. Хартановича, B.C. Чекалина и некоторых других ученых.
Исследованием проблемы эффективности управления и власти занимались зарубежные ученые П. Бурдье, М. Крозье, Г. Саймон. Из отечественных авторов можно назвать работы В.Ф. Халипова, Дж.К. Лафта, И.И. Мазура, В.Д. Шапиро.
Каштан Роберт С. и Нортон Дейвид П. предложили в начале 90-х годов 20-го века концепцию стратегических карт, в рамках которой
вырабатываются показатели, сбалансированные как в части
количественных, так и качественных оценок результатов деятельности субъектов управления организацией. В работах зарубежных авторов Пола Нивена, Ольве Нильс-Горана, Роя Жана, Ветера Магнуса, Рамперсада К. Хьюберта получили развитие идеи Дейвида Нортона и Роберта Каплана. Что касается изучения методов и проблем построения сбалансированной системы показателей применительно на уровне муниципальных образований, то в российском научном обществе они практически не изучены.
В существующей литературе остаются недостаточно разработанными вопросы определения эффективности управления муниципальным образованием на основе системы сбалансированных показателей. Данная проблема и послужила причиной выбора темы диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке системы показателей эффективности управления развитием муниципальных образований.
В соответствии с поставленной целью в ходе исследования были определены следующие задачи:
выделить особенности управления развитием муниципальных образований, которые необходимо учитывать при построении системы оценки эффективности муниципального управления;
построить оригинальную модель сбалансированной системы показателей эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования, выработать основные направления, цели и показатели системы;
осуществить апробацию разработанной системы показателей в муниципальных образованиях Владимирской области на уровне муниципальных районов и городских поселений, в том числе выявить особенности внедрения системы показателей в органах местного
самоуправления;
провести экспериментальную проверку разработанной системы показателей в органах местного самоуправления муниципальных районов Владимирской области на основе стратегий развития муниципальных образований;
определить механизмы функционирования системы показателей эффективности управления муниципальным образованием.
Предметом исследования являются показатели эффективности управления развитием муниципальных образований. Объект исследования - муниципальные образования Владимирской области.
Теоретической и методологической основой исследования стали работы отечественных и зарубежных ученых, занимающихся проблемами стратегического управления, развития муниципальных образований, оценкой эффективности управления, разработкой показателей деятельности организаций; стратегии развития региона и муниципальных образований; материалы специализированных журналов, а также законодательные и нормативные документы Российской Федерации и Владимирской области, правовые акты органов местного самоуправления. Кроме того, в процессе выполнения диссертации были проанализированы статистические данные и материалы научных и научно-практических конференций.
При решении поставленных в работе задач использовались общенаучные и специальные методы исследования: дедукции и индукции, анализа и синтеза, аналогии, моделирования, системный подход, методы статистического анализа, метод экспертных оценок, метод дисперсионного анализа, методы социологического исследования (наблюдения, анкетирования).
Логика исследования отражает последовательность основных стадий исследования представленных ниже. На первых этапах работы выясняется, что представляют собой система муниципальное образование, рассматриваются объекты и субъекты муниципального управления,
структура органа местного самоуправления. Затем исследуется понятие
эффективности управления муниципальным образованием, оценка эффективности управления на основе системы сбалансированных показателей, рассматривается понятие качества жизни населения муниципального образования, строятся наглядные схемы по анализу и использованию системы показателей управления, анализируются результаты анкетирования по оценке эффективности муниципального управления. Далее происходит выработка, экспертный анализ показателей эффективности управления муниципального образования, апробация разработанной системы на муниципальных образованиях районного и поселенческого уровня, экспериментальная проверка на базе стратегий развития муниципальных образований, предлагаются различные варианты и возможности использования системы показателей для управления на муниципальном уровне. В итоге, все это, позволяет усовершенствовать процессы эффективного управления муниципальным образованием с использованием системы показателей деятельности.
Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05 (пп. 5.15; 5.16).
Научная новизна работы заключается в том, что разработана оригинальная система показателей эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования.
Отдельные элементы новизны состоят в следующем:
1. Определены наиболее существенные условия управления развитием муниципального образования, с учетом которых формируется система показателей эффективности управления, в том числе:
финансовая слабость муниципального управления, не позволяющая самостоятельно реализовать собственные стратегии развития, и ориентирующая органы местного самоуправления на решение текущих задач;
стратегическое влияние государственной власти на управление
развитием муниципальных образований, что подразумевает необходимость
его учета в процессе эффективного муниципального управления, а также при реализации и корректировки стратегий развития муниципальных образований;
организация всех субъектов управления муниципальным образованием, ориентированная на повышение качества жизни населения, с целью интеграции субъектов и объектов управления муниципального развития;
особая роль органов местной власти в повышении уровня жизни человека, как одного из составляющих интегрального показателя качества жизни.
2. Построена модель Сбалансированной системы показателей,
учитывающая влияние неотъемлемых составляющих муниципального
образования и сложившиеся особенности управления и развития
муниципального образования, включающая следующие основные блоки:
качество жизни граждан муниципального образования;
эффективность внутренней деятельности органа местного самоуправления;
качество управления бюджетом муниципального образования;
взаимодействие органа местного самоуправления с властью, бизнесом и населением муниципального образования.
На основе оригинальной модели сформированы основные цели деятельности органа местного самоуправления по каждому из четырех направлений, по которым выработаны 90 показателей Сбалансированной системы, позволяющих определять эффективность управления развитием муниципального образования на базе сопоставления развития качества жизни населения и результатов деятельности местных администраций.
3. Сформированы основные (типичные) особенности и проблемы при
внедрении системы показателей в муниципальных образованиях, которые
необходимо учитывать при любом использовании системы на уровне муниципальных образований, в том числе:
трудоемкость сбора специфических показателей, разнородность получаемых данных от органов местного самоуправления, изменчивость показателей в территориях со временем, сложность сбора показателей по всем муниципальным образованиям (в пределах региона).
отсутствие качественной информации на уровне муниципальных образований (в особенности, в поселениях), недостаток квалифицированных кадров для формирования сбалансированных систем целей и показателей управления территорией, нежелание руководства муниципальных образований использовать современные технологии управления (в особенности, не регламентированные нормативно-правовыми актами).
4. Внедрение разработанной системы показателей в органах
местного самоуправления позволило выявить слабые и сильные стороны в
управлении развитием муниципальных образований Владимирской области,
которые распределились следующим образом:
Гороховецкий район, слабые - качество внутренней деятельности местной администрации и сильные - качество исполнения бюджета;
Кольчугинский район, слабые - качество жизни населения и сильные - качество внутренней деятельности местной администрации;
Петушинский район, слабые - качество исполнения бюджета и сильные - качество жизни населения.
поселок Красная Горбатка Селивановского района, слабые -снижение бюджетной дисциплины и сильные - повышение внутренней эффективности работы.
5. На основе разработанной системы показателей построена
оригинальная схема определения эффективности работы администрации
муниципального образования, позволяющая осуществить поиск
эффективности муниципального управления, ориентированного на развитие качества жизни населения и включающая, кроме прочих, этапы:
анализ влияния показателей, характеризующих качество управления бюджетом, внутреннюю эффективность деятельности администрации и внешнее взаимодействие администрации, на показатели качества жизни населения;
выявление эффективности управления и построение выводов, основанных на определении степени взаимосвязи показателей, характеризующих качество жизни человека и управление местной администрации;
анализ стандартных (статистических) социально-экономических показателей, регламентированных инструкциями соответствующих государственных ведомств, косвенно влияющих на искомую эффективность управления для корректировки получаемых выводов.
6. С учетом особенностей разработанной системы показателей построен оригинальный цикл эффективного управления муниципальным образованием, включающий, кроме традиционных элементов, сочетание внешней проверки и внутренней экспертной оценки эффективности управления, позволяющие в условиях муниципального развития проводить сбалансированный анализ получаемых результатов (показателей).
Практическая значимость диссертационной работы заключается в возможности применения на практике научных результатов проведенного исследования.
Основные результаты диссертационного исследования способствуют развитию эффективного управления муниципальным образованием, в том числе корректировки стратегий развития и других управляющих документов органов местного самоуправления муниципальных образований в части использования показателей эффективности деятельности. Выводы и обобщения, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в
качестве исходного материала для научных деятелей, профессорско-
преподавательского состава учебных заведений, работников органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно занимающихся проблемами управления и развития муниципальных образований.
Апробация результатов исследования:
основные теоретические положения и практические результаты исследования, представленные автором, докладывались и обсуждались в 2008-2010 годах на 5-ти международных научно-практических конференциях;
отдельные теоретические и методические положения диссертационного исследования применяются в процессе преподавания дисциплин «Прогнозирование и регулирование социально-экономического развития города» и «Экономика городского хозяйства» во Владимирском государственном университете;
отдельные результаты исследования применены в деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области (администрации Кольчугинского района и городского поселения Красная Горбатка Селивановского района), в том числе для корректировки и реализации стратегий развития муниципальных образований;
материалы диссертационного исследования были использованы в практической деятельности комитета по экономической политике администрации Владимирской области, а также при написании научно -исследовательской работы по теме: «Разработка методических рекомендаций по оценке налогового потенциала муниципального образования» для НИИ Системного анализа Счетной палаты РФ;
по отдельным направлениям диссертационного исследования опубликовано 10 научных работ общим объемом 1,8 п.л.
Структура диссертационного исследования отражает логику
исследования и соответствует направленности поставленных в работе задач.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав (включают 11 параграфов), заключения, библиографического списка из 172 наименований и 8 приложений. Работа представлена на 184 страницах машинописного текста, включает 22 рисунка и 10 таблиц.
