Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В ОБЗОРЕ СУЩЕСТ
ВУЮЩИХ В ЛИТЕРАТУРЕ ТОЧЕК ЗРЕНИЯ, ВЫЯВЛЕНИЕ ВОЗМОЖ
НОСТЕЙ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 16
Механизм государственных закупок и сфера неконкурентной среды.. 16
Эффективность государственных закупок и направления её повышения 33
Систематизация точек зрения на способы повышения эффективности системы государственного заказа 51
2. КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕГО ПОРЯДКА РАЗМЕ
ЩЕНИЯ И ВЫПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА 65
Международный опыт закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд — примеры общих принципов организации закупок, возможных к применению для условий России 65
Система государственных закупок в России на примере существующего порядка размещения и выполнения государственного оборонного заказа 84
Проблемные вопросы размещения и выполнения государственного оборонного заказа 99
Проблемные вопросы ценообразования на продукцию военного назначения 113
3. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ В УСЛОВИЯХ МОНОПОЛИЗИРОВАННО
ГО РЫНКА: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕТО
ДОВ И МЕХАНИЗМОВ РАЗМЕЩЕНИЯ 132
3.1. Госкорпорации как перспективная форма преобразований в про
мышленности, роль конкуренции и сотрудничества в решении социаль
но-экономических проблем 132
3.2. Предложения по совершенствованию организационно-
экономического механизма управления государственными заказами в хо
де размещения и выполнения контрактов 142
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 160
ПРИЛОЖЕНИЯ 175
Введение к работе
Актуальность темы исследования с теоретической стороны.
Проблематика системы государственного заказа имеет высокую значимость в связи с необходимостью разграничения конкурентной и неконкурентной среды с учетом того, что в существующей литературе основное внимание уделяется конкурентным принципам размещения госзаказа, вместе с тем, недостаточно учитывается специфика сложной, наукоемкой промышленной продукции' для целей обеспечения национальной безопасности.
Также актуально выделить понятия и категории: продукция, затраты, цена, механизм размещения, объект управления, эффективность и т.д., - свойственные и конкурентной, и неконкурентной среде промышленности.
Актуальность темы с практической стороны.
Теоретическая ясность по широкому кругу вопросов системы госзаказа в рамках государственного регулирования экономики существенна при адекватном понимании и формулировании государственной экономической политики властными структурами. Так, например, на государственном рынке товаров и услуг, в частности, в области закупок промышленной продукции в целях обеспечения национальной безопасности (разработки и производства сложной, высокотехнологичной, наукоемкой продукции), наблюдается отсутствие конкурентной среды наряду с сокращением количества исполнителей-претендентов, выходящих на конкурсные процедуры. Однако фактически в настоящее время произошло искусственное внедрение рыночных механизмов в неконкурентную среду и в сферу задач общественного значения, в которых рынок, как известно, проявляет особенно большую слабость.
Значительный практический смысл имеет тема разграничения в отечественном нормативно-правовом регулировании способов размещения государст-
Здссь и далее под промышленной продукцией (продукцией) понимается совокупность товаров, работ, услуг для государственных нужд, в том числе продукция военного назначения (ПВН), работы промышленного характера, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР).
5 венного заказа на сложную, наукоемкую продукцию в зависимости от развитости конкурентной среды отечественной промышленности.
Актуальность темы с практической стороны также возрастает в связи с проводимыми в России мероприятиями по созданию Федеральной контрактной системы как одного из инструментов обеспечения модернизации и технологического обновления экономики России.
Степень разработанности проблемы в экономической литературе.
Различные взгляды на проблематику государственных заказов в определенной степени нашли отражение в работах российских и зарубежных ученых и, частично, в закупочной практике некоторых ведущих стран мира. Область научных исследований данной работы является предметом изучения разных исследователей и разных отраслей экономического знания: экономической теории, макроэкономики, маркетинга, логистики, теории управления, а также экономики оборонной сферы.
Проблемы, находящиеся в центре внимания науки о государственном секторе (функции государства в рыночной экономике, его роль в решении экономических задач и т.д.), стали предметом политических, экономических и философских исследований ученых-экономистов (Стиглица Дж., Якобсона Л., Шамхалова Ф., Ведуты Е., Смирнова В., Супяна В., Смотрицкой И., Капканщи-кова Г., Капканщикова С, Кирдиной С, Костина Г., Скутельник О. и др.).
Эволюцию государственных закупок, изменение формальных правил размещения государственного заказа в России исследовал Мельников В., обобщив и дополнив труды Смирнова В., Нестеровича Н., Гончарова Е.
Задачи, функции и принципы государственных закупок выявлены и сформулированы Смотрицкой И., Скутельник О., Кнышем В., Кротовым Н., Кристальным Б., Травкиным Ю.
Международный опыт государственного хозяйствования, функционирования государственного рынка и специфики закупок для государственных нужд исследовали Федорович В., Патрон А., Супян В., Смирнов Р., Золотарева А., Копейкин Б., Храмкин А.
Важность и уровень влияния оборонно-промышленного комплекса и Гос-оборонзаказа на экономику страны обозначены Чернавским Д., Малковым С, Косее Ю., Маевским В., Кузыком Б.
Проблемы эффективности государственных закупок и способы ее повышения раскрыты и исследованы Вольским А., Смирновым В., Нестеровичем Н., Костиным Г., Кнышем В., Федоровичем В., Патроном А., Смотрицкой И., Катамад-зе А., Поповой А., в частности, в области государственного оборонного заказа -Маевым С, Осинцевым Ю., Гришанковым М., Кротовым Н., Тыквой В. Эксперт-но-аналитические мероприятия по комплексному анализу эффективности функционирования существующей системы закупок для государственных нужд проводились специалистами Счетной палаты Российской Федерации под руководством аудитора Счетной палаты Российской Федерации А.А.Пискунова.
Важность и роль государственных корпораций в решении социально-экономических проблем, с которыми не справляются рыночные механизмы, исследовали Кирдина С, Делягин М., Степанова Е.
Положительным и отрицательным эффектам конкуренции в функционировании экономики посвящены исследования Нестеровича Н., Смирнова В., Корнай Я., Хэтчера У., Малышева В., Мартыненко Г.; экономической эффективности использования научно-технического потенциала организаций посвящены труды Анчишкина А., Кульвеца П. и др.
Обширным разъяснениям, толкованиям и рекомендациям к применению действующего федерального законодательства посвящены комментарии автора Моклакова А., а также большого авторского коллектива — Волков П., Кашанин А., Краснова И., Кузнецова И., Некрасова Л., Плахин А., Трефилова Т., Щербаков И. - под руководством Тихомирова Ю.
Однако экономическая наука недостаточно внимания уделяет проблеме качественного совершенствования управления государственными закупками сложной, наукоемкой продукции в условиях существующего рынка государственных заказов при отсутствии конкурентной среды.
В связи с этим возрастает актуальность научных исследований и реализации на практике методологических подходов к совершенствованию организационно-экономического механизма управления государственными заказами, позволяющего агентам государства адекватно реагировать на динамизм и структурную изменчивость рыночной среды при решении задач создания общественных благ.
Цель диссертации заключается в критическом исследовании системы государственного заказа на сложную, наукоемкую продукцию и, соответственно, решении научной задачи - повышение эффективности государственных закупок в сфере неконкурентной среды отечественной оборонной промышленности.
В соответствие с целью диссертации были сформулированы, обоснованы и поставлены следующие основные задачи:
Рассмотреть характерные особенности конкурсного и внеконкурсного механизмов размещения государственного заказа с учетом специфики оборонно-промышленного комплекса, с выявлением положительных и отрицательных моментов.
Охарактеризовать состояние конкурентной и неконкурентной среды отечественной оборонной промышленности и их нормативно-правовое разграничение для целей государственных закупок.
Рассмотреть эффективность государственных закупок во взаимосвязи с ценой и потребительскими свойствами (полезностью) продукции. При этом уточнить понятие цены с точки зрения информативной составляющей о полезности товара.
Уточнить условия разграничения эффективного использования конкурентных и неконкурентных механизмов размещения государственного заказа на сложную, наукоемкую продукцию как по видам продукции, с учетом их особенностей, так и с учетом состояния внешней среды - конкурентной и неконкурентной.
Доказать, что государственный заказ на разработку сложной, наукоемкой продукции должен быть исключен из конкурентной системы конкурсных торгов. Сформулировать принципы разработки механизма реализации этого требования.
Охарактеризовать недостатки ценообразования на сложную, наукоемкую продукцию, предусматривающего заключение контрактов по твердо фик-
сированным ценам. Обосновать целесообразность и условия применения затратного ценообразования, связанного с корректировкой цен в ходе выполнения контрактов.
7. Разработать предложения по корректировке нормативно-правового ре
гулирования системы госзакупок с целью изменения механизма размещения и
выполнения государственного оборонного заказа для сложной, наукоемкой
продукции. Выявить лучший опыт зарубежных стран в реализации аналогич
ных задач.
Объектом исследования являются промышленные предприятия оборонно-промышленного комплекса, выполняющие государственный заказ на сложную, наукоемкую продукцию.
Предметом исследования выступают организационно-управленческие отношения государственных заказчиков и исполнителей государственного заказа (промышленных предприятий), реализующих контрактные обязательства в области осуществления закупок и поставок сложной, наукоемкой продукции и услуг для государственных нужд Российской Федерации (по материалам оборонно-промышленного комплекса).
Исследования основаны на использовании ряда методологических принципов:
- трактовка государственного заказа как системы организационно-управленческих отношений;
~ Твердая цена, согласно федеральному закону №94-ФЗ, - это цена, предложенная победителем конкурса (аукциона) и неизменная в ходе выполнения контракта. Таким образом, исходя из теории цены твердая цена, с одной стороны, имеет рыночную природу (формируется исходя из спроса-предложения), а с другой, приобретает вид фиксированной цены, устанавливаемой государством (далее — твердая фиксированная цена)
рассмотрение механизма государственных закупок как средства регулирования экономики;
понимание эффективности системы государственного заказа на сложную, наукоемкую продукцию в контексте категорий общественного блага и общественной полезности блага;
сравнительное исследование эффективности государственных закупок сложной, наукоемкой продукции для условий применения рыночных и нерыночных механизмов;
изучение системы государственного заказа, в том числе на сложную, наукоемкую продукцию, не только в статике, но и в динамике, что, в свою очередь, связано с исследованием тенденций ее развития.
В ходе исследования организационно-экономического механизма функционирования системы государственного заказа в рамках общего системного подхода были использованы методы эмпирического, экономико-статистического, сравнительного анализа, структурно-функциональный метод изучения экономических явлений и процессов. При обосновании выводов диссертационной работы применялись общенаучные методы: логический, анализа и синтеза, методы прогнозирования экономических процессов и экспертных оценок.
Информационной основой диссертации являются труды классиков экономической теории, научные работы современных отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области государственного регулирования экономики, управления государственными заказами, нормативно-правовые документы, положения, инструкции и информационные материалы о государственных закупках в Российской Федерации, информационные ресурсы Интернета, статистическая информация Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития, Счетной палаты РФ, Министерства обороны РФ, периодической печати (газеты и журналы), диссертационные исследования российских ученых, а также материалы собственных исследований автора.
10 Наиболее существенные результаты, полученные автором, и их научная новизна:
1. Показано, что нормативно-правовое регулирование и практика разме
щения государственного заказа на сложную, наукоемкую продукцию не разгра
ничивают в полном объеме конкурентную и неконкурентную среду для целей
полного удовлетворения потребностей общества в обеспечении национальной
безопасности.3
Предложено на основе дополнительной аргументации выделять конкурентную и неконкурентную среду по двум критериям: условиям наибольшей эффективности и особенностям закупаемой продукции.
2. Показана некорректность при оценке эффективности государственных
закупок сложной, наукоемкой продукции критерия экономии бюджетных
средств как единственного.
Предложен подход, согласно которому эффективность должна заключаться в максимальном удовлетворении оборонных потребностей государства при согласовании и соблюдении интересов исполнителей — промышленных предприятий оборонно-промышленного комплекса.
3. Показано, что нормативно-правовое регулирование государственных
закупок недостаточно фиксирует взаимосвязь между ценой и полезностью (по
требительскими свойствами) продукции.
Предлагается на законодательном уровне закрепить взаимосвязь цены и полезности продукции, закупаемой для государственных нужд с помощью категорий эффективной и эффективно-оптимальной цены.
4. Доказано, что некорректно в качестве объекта управления при разме
щении и выполнении государственного заказа на сложную, наукоемкую про
дукцию промышленного характера применять головное предприятие-
исполнитель без учета всей кооперации.
3 В литературе по государственным закупкам продукции оборонного комплекса нет четкого разграничения этих двух сред. В нормативно-правовом регулировании предусмотрен способ размещения госзаказа у единственного поставщика, что можно трактовать как признание неконкурентной среды, но прямое разграничение отсутствует. Отдельные попытки разграничения есть у Костина Г.В., однако они не доведены до логического завершения.
Предложено объектом планирования и управления в долгосрочном периоде сделать систему (комплекс) предприятий в рамках производственной (промышленной) кооперации, наделив головное предприятие-исполнитель соответствующими полномочиями.
5. Доказано, что применительно к закупкам сложной, наукоемкой про
дукции практика применения твердо фиксированных цен, во-первых, содержит
высокую степень ошибки, во-вторых, не обладает достаточной гибкостью,
в-третьих, создает предпосылки убытков для предприятий, в-четвертых, как
следствие, не гарантирует нормальной прибыли.
Обоснована целесообразность гибкого ценообразования для сложной, наукоемкой продукции на основе метода обоснованных фактических затрат в совокупности с надлежащим контролем и возможностью корректировки цен в ходе выполнения контрактов.
При этом предложено рассчитывать плановую прибыль по существующему нормативному регулированию с фиксацией в цене, исключив зависимость от изменяющейся себестоимости, обеспечив тем самым гарантированную стимулирующую составляющую цены (нормальную прибыль).
6. Предложен, в качестве обобщающего итога исследования, организаци
онно-экономический механизм размещения и исполнения государственного за
каза на сложную, наукоемкую продукцию.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что она развивает теорию государственного регулирования в условиях смешанной экономики, затрагивая, во-первых, неадекватность и недостаточность нормативно-правового регулирования в условиях неконкурентного рынка, во-вторых, рассмотрение национальной безопасности в рамках рыночного и чисто общественного блага, в-третьих, разграничение зон эффективного применения конкурентного и неконкурентного способа размещения государственного заказа.
12 Теоретическая состоятельность обеспечена следующими факторами:
Использована адекватная методология с применением системного подхода. Методология адекватна целям и задачам исследования, его содержанию, основным выводам.
Применена система логических аргументов в соответствии с целевыми установками исследования.
В необходимых случаях осуществляется апелляция к практике как критерию истины.
Предложена интерпретация результатов исследования с учетом целесообразности и необходимости корректировки нормативно-правового регулирования системы государственного заказа в целях повышения ее эффективности.
Работа отличается целостностью, имеет логическую структуру, которая может быть представлена в виде блок-схемы.
Данное исследование дает возможность объяснить многие процессы в системе государственного заказа и дать конкретные рекомендации государственным заказчикам и предприятиям промышленности относительно правоприменительной практики в ходе размещения и выполнения госзаказа.
Практическая значимость работы. Выполненные теоретические обобщения, предложенные и обоснованные организационно-экономические разработки ориентированы на применение в системе управления государственными заказами, нацеливая на повышение эффективности и рационализацию использования выделяемых для государственных закупок бюджетных средств, более полное удовлетворение потребностей в общественных благах, включая такое специфическое благо, как национальная безопасность. Полученные результаты диссертационного исследования могут стать методологической базой для дальнейших исследований в области государственного регулирования закупочной деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены в
13 2009 г. в г. Пензе на IV Международной научно-практической конференции «Экономико-математические методы анализа хозяйственной деятельности. Организация и информационное обеспечение анализа хозяйственной деятельности предприятия. Анализ результатов хозяйственной деятельности», а также в г. Коврове Владимирской области на IV Межотраслевой конференции с международным участием аспирантов и молодых ученых «Вооружение. Технология. Безопасность. Управление», сделаны два доклада на кафедре политической экономии Ивановского государственного университета.
Ряд важнейших положений диссертационного исследования в части дифференциации продукции по уровню сложности и наукоемкости, особенностей формирования кооперации и договорной работы для сложной, наукоемкой продукции, проблемных вопросов ценообразования на продукцию военного назначения были использованы ФГУП «ВНИИ «Сигнал», ОАО «ЗиД» и могут использоваться другими предприятиями оборонно-промышленного комплекса при подготовке к конкурсным торгам по государственному оборонному заказу, при формировании схемы кооперации и ведении договорной работы с заказывающими управлениями, головными предприятиями и соисполнителями (поставщиками комплектующих), позволяя повысить эффективность организации управления разработкой и производством военной техники в ходе выполнения государственного оборонного заказа за счет сокращения времени преддоговорных процедур и снижения издержек при арбитражной работе с головными предприятиями и соисполнителями.
Результаты диссертационных исследований использованы в Главном ра-кетно-артиллерийском управлении Вооруженных сил РФ (орган государственного заказа) в 2007-2009 гг. при формировании проекта государственного оборонного заказа и организации конкурсного размещения заказов на разработку и поставку военной техники автоматизированных систем управления.
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в 5 работах, опубликованных в гг. Иваново, Кострома, Ковров,
14 Москва, Пенза общим объемом 1,7 п. л. (в т.ч. 2 статьи в ведущих рецензируемых журналах). Перечень публикаций представлен в Приложении 1.
Структура duccepmaifim сформирована исходя из логики исследования с той целью, чтобы в наибольшей степени отразить актуальные и малоисследованные проблемы по теме диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.
В первой главе «Система государственного заказа в обзоре существующих в литературе точек зрения» раскрываются теоретические положения, характеризующие роль, значение и особенности регулирующей функции государственных заказов в развивающейся экономике, исследуется механизм госзакупок во взаимосвязи с характерными особенностями неконкурентной среды отечественной экономики, проводится сравнительный анализ эффективности применения рыночных и нерыночных механизмов при обеспечении общественных потребностей, а также систематизируются точки зрения ученых и специалистов на способы повышения эффективности системы государственного заказа.
Во второй главе «Критический анализ существующего порядка размещения и выполнения государственного заказа» проведено исследование и обоснование возможности использования международного опыта закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд на примере общих принципов организации закупок, которые не применяются в России. На примере государственного оборонного заказа раскрыто нормативно-правовое регулирование и порядок взаимоотношений субъектов системы государственных закупок в России, на основе которых проведен критический анализ проблемных вопросов порядка размещения государственного оборонного заказа и ценообразования на продукцию военного назначения.
В третьей главе «Федеральный заказ в условиях монополизированного рынка» представлены предложения по совершенствованию методов и механизмов размещения и выполнения, на основе критического анализа состояния существующей системы государственных закупок в России и сформулированных
15 проблемных вопросов разработаны положения по формированию и внедрению в систему управления государственными заказами способов, процедур и методов, направленных на повышение эффективности государственных закупок в сфере неконкурентной среды, определены цели, задачи и механизмы реализации выработанных предложений.
В заключении излагаются основные выводы и рекомендации, вытекающие из проведенного исследования.
В приложениях приведен список публикаций автора, примеры характеристик предприятий оборонно-промышленного комплекса, заказывающего управления Минобороны России, характеристики фактической конкурентной среды в оборонно-промышленном комплексе, методические рекомендации по оценке эффективности государственных закупок сложной, наукоемкой продукции.
