Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы организации государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования
1.1. Сущность, роль и структура государственного контроля в системе управления постприватизационной поддержкой субъектов хозяйствования
1.2. Мировой опыт организации контроля доходов от приватизации и государственных расходов на постприватизационную поддержку
1.3. Организация и оценка действенности постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования в Российской Федерации как объекта государственного контроля
Глава П. Совершенствование государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку и его организации
2.1. Методические основы оценки постприватизационных потерь хозяйствующих субъектов и обоснования их потребностей в государственной поддержке
2.2. Комплекс государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами и условия их реализации
2.3. Технология и организация государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования
Заключение
Список использованных источников и литературы
Приложения к диссертационной работе
- Сущность, роль и структура государственного контроля в системе управления постприватизационной поддержкой субъектов хозяйствования
- Организация и оценка действенности постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования в Российской Федерации как объекта государственного контроля
- Методические основы оценки постприватизационных потерь хозяйствующих субъектов и обоснования их потребностей в государственной поддержке
- Технология и организация государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования
Введение к работе
Провозглашенная цель создания в нашей стране рыночной экономики, продолжающиеся процессы децентрализации, передача ответственности за принятие управленческих решений сверху вниз, делегирование все больших полномочий нижестоящим органам, приватизация государственного сектора экономики требуют усиления государственного контроля.
В происходящих изменениях в экономике страны процессу приватизации и последующим постприватизационным процессам несомненно принадлежит ключевая роль в экономическом реформировании. Приватизация должна была позволить гражданам России стать хозяевами средств производства и производимой ими продукции, что, в свою очередь, дает естественный стимул всемерному- развитию инициативы и предпринимательства, стабилизации экономики страны и государственных финансов. Зарубежных вариантов полноценного рынка достаточно. А вот аналогов перехода, тем более столь масштабного (по размерам страны и хозяйства) и сжатого во времени, да еще и после такого продолжительного огосударствления экономики, история, пожалуй, не знает.
Естественно, что как и приватизация предприятий, так и существующая на практике их постприватизационная поддержка - новое явление в экономике нашей страны, которое должно способствовать развитию различных наиболее эффективных форм собственности. Однако, несмотря на то, что большинство нормативных положений по проведению приватизации предприятий уже разработано, среди экономистов не существует однозначного мнения не только по оценке эффективности способов приватизации, но и той роли, которую должна играть приватизация при переходе к рыночной экономике, ее взаимосвязи с процессом разгосударствления, целесообразности постприватизационной государственной поддержки коммерческих структур и организации государственного контроля по управлению этими процессами.
Изучение и анализ литературных, методических и других материалов по теме диссертационной работы, проводимые практические работы в данном направлении показывают, что по рассматриваемому вопросу имеется ряд проблем.
Актуальность темы исследования определяется рядом следующих факторов.
Во-первых, в связи с обесцениванием оборотных средств многие приватизированные субъекты хозяйствования, не располагая достаточным оборотным капиталом для реструктуризации и развития, нуждаются в кредитной поддержке. Такая поддержка связана с необходимостью решения ооциальнозначимых проблем общества (устранение факторов загрязнения окружающей среды, создание новых рабочих мест, внедрение новых прогрессивных технологий, добыча сырьевых продуктов, необходимых для общества, и т.п.).
Во-вторых, для поддержки государством хозяйствующих структур в России предусматривается предоставление государственных гарантий иод кредиты международных финансовых организаций, иностранных коммерческих банков (фирм), правительств иностранных государств, направление средств федеральных (региональных) программ и бюджета развития Российской Федерации. На практике основным реальным источником постприватизационной поддержки являются активно привлекаемые кредиты (займы) международных финансовых организаций (Международного банка реконструкции и развитая (МБРР) и Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). Портфель инвестиционных займов МБРР и ЕБРР на 1 июля 2001 года составляет свыше 4,9 млрд. долларов США, из которых на цели постприватизационной поддержки и реализацию компонента «постприватизационная поддержка» расчетно направлено свыше 1.5 млрд. долларов США. В целом на структурную перестройку экономики и проведение постприватизационной политики, начиная с 1993 года, за счет внешних заимствований уже по заключенным (до 2015 года) соглашениям должно быть направлено свыше 65,8 млрд. долларов США, обслуживание которых (как внешних долговых обязательств Российской Федерации) осуществляется за счет средств федерального бюджета (по субзаймам - за счет средств местных бюджетов-регионов или городов-участников) и оценивается в объеме 3.4 млрд. долларов США.
В-третьих, государство не может оставаться в стороне от контроля и оценки эффективности использования привлекаемых средств, которые фактически в
основном используютея на оплату труда иностранных консультантов, проведение различных исследований по данному вопросу зарубежными и российскими организациями и приобретение оборудования для государственных органов управления. Мировая практика не имеет другого аналога, когда для проведения постприватизационной поддержки коммерческих структур привлекаются внешние заимствования, которые непосредственно до субъектов хозяйствования, как правило, не доводятся. Одновременно государственный контроль служит важным направлением совершенствования управления государственным долгом и прежде всего - эффективностью использования его основных составляющих (основного долга и расходов на его обслуживание).
В-четвертых, государственным органам управления имуществом и контроля (Счетная палата Российской Федерации), а также коммерческим сіруктурам как конечным потребителям средств, предоставляемых на постприватизашюнпую поддержку, нужна соответствующая концепция организации государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами. Сложность положения усугубляется тем, что государственные органы самоустранились от непосредственного управления средствами на постприватизационную поддержку (заемными иностранными средствами распоряжаются специально создаваемые коммерческие или некоммерческие организации), а поэтому государственный контроль, являющийся важнейшим звеном системы управления и испытанным средством достижения целей управления, в современных условиях остается не востребованным в полном объеме.
Разработка содержания и технологии организации государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъекгов хозяйствования, с учетом реалий России и предусматривающая перспективное удовлетворение появляющегося спроса, может способствовать решению проблем современной российской экономики и ее государственного регулирования в постприватизационный период.
В качестве примера в данной работе рассмотрена организация контроля по финансированию постприватизационной поддержки предприятий отдельных отраслей промышленности - легкой (швейной) и текстильной промышленности,
имеющих наиболее высокую степень приватизации и высокий уровень движения оборотных средств.
В связи с этим следует отметить, что уровень научной разработанности тематики организации государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования таков, что можно констатировать: теория данного вопроса в настоящее время практически не создана. В частности, теории государственного контроля, приватизации и финансового менеджмента, обстоятельно разработанные в трудах зарубежных ученых (И.Лисофф, Т.Питерс. Э.Савас. С.Фишер, Дж.Эванс и другие), и в меньшей степени государственного контроля за приватизационными процессами (К. Бихэмп, Д. Ирвин, Дж. Редвуд и другие), создавалась на опыте развитых рыночных стран, не адаптирована к современным отечественным условиям и не учитывает теоретической и методической базы организации государственного контроля в сфере финансовой поддержки коммерческих структур, используемой в России.
В достаточно глубоко разработанной теории государственного контроля в условиях бывшего СССР (И.Бслобжецкий. И.Студеникина. В.Туровцев и многие другие) и в современных условиях (Р. Белоусов. Е. Кочерин, С. Шохин и другие) проблемы теории государственного контроля за средствами, направляемыми на постприватизационную поддержку, не рассматривались. Монографии и брошюры современных отечественных авторов по вопросам поддержки (преобразований) -приватизированных субъектов хозяйствования, использования средств инвестиционных кредитов и оценки эффективности инвестиционных проектов (Л.Абалкин, В.Бочаров, В.Леонтьева, А.Марголин, С.Пивоваров, В.Шахназаров и другие) в рассматриваемом аспекте представляют собой анализ и осмысление отечественного опыта, неучитывающсго специфику действующих стандартов международных финансовых организаций, или зарубежного опыта, причем в основном предложения по финансовой поддержке деятельности приватизационных субъектов хозяйствования сводятся к формированию целевых нроірамм структурных преобразований предприятий. Данные исследования, как и разработки зарубежных специалистов (У.Мэре. Д.Симмонс. П.Фишер и другие), решают проблемы, исходя из того, что приватизированные субъекты хозяйствования произвол-
ственного сектора действуют в рамках уже сложившихся рыночных отношений, а не функционируют в условиях хронических взаимных неплатежей и иллюзорных экономических параметров, не адекватных целям получения реальной прибыли и инвестирования. Показательно. что среди предлагаемых источников финансирования поддержки (преобразований) приватизированных предприятий вообще не фигурируют используемые на практике средства федерального бюджета, поступающие посредством привлечения государственных внешних заимствований.
Целью диссертационного исследования является дополнение и развитие
концепции, а также технологии организации и осуществления государственного
контроля за иностранными инвестиционными кредитами па
постприватизациопную поддержку субъектов хозяйствования.
Предполагается, что повышение результативности госу дарственной финансовой поддержки приватизированных субъектов хозяйствования можно достигнуть:
на основе дифференцированной оценки потребности субъектов хозяйствования в государственной поддержке;
- благодаря выбору наиболее адекватных методов контроля и их адаптации к
специфике объектов контроля;
путем реструктуризации имеющихся компонентов иностранных инвестиционных кредитов (займов), направляемых на финансирование конкретных направлений постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования.
Для достижения этой цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:
- уточнить сущность, особенности и обосновать выбор форм и методов госу
дарственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постпри
ватизационную поддержку субъектов хозяйствования с учетом результатов анализа
и мирового опыта в данной сфере деятельности;
разработать механизм контроля оценки эффективности инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств займов Международного банка реконструкции и развития;
преобразовать технологию государственного контроля за иностранными
инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку суоъектов хозяйствования;
разработать методику оценки постприватизационных финансовых потерь предприятий и обоснования их потребностей в государственной поддержке;
обосновать по итогам контрольных мероприятий практическое применение механизма реструктуризации имеющихся компонентов внешних займов, направляемых на финансирование поетприватизационной поддержки субъектов хозяйствования, в целях повышения результативности их использования, а также определить место в этой деятельности Счетной палаты Российской Федерации и других органов федерального управления.
Объектом данного исследования является процесс государственного
контроля за иностранными инвестиционными кредитами на
постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования.
Непосредственно предметом исследования является совокупность экономических и управленческих отношений, возникающих в процессе организации государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования (на примерах функционирования субъектов хозяйствования отдельных отраслей промышленности) и практики работы конкретного органа государственного контроля (Счетной палаты Российской Федерации).
В качестве теоретической и методологической базы использованы методы анализа статистических данных и проведенных контрольных мероприятий, методы теории управления, методы теории государственного контроля, метод многомерного комплексирования ключевых критериев контроля, а также достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, современные концепции организации государственного контроля в России и за рубежом.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе данного исследования, состоят в следующем:
1. Решена важная народохозяйственная задача - разработаны концептуальные основы организации государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования:
дополнена научная концепция совершенствования государственного контроля за использованием иностранных инвестиционных кредитов и механизм ее реализации, в том числе определены и уточнены сущность, роль, формы, методы и структура государственного контроля за иностранными заимствованиями в постприватизационный период развития экономики России. Под государственным контролем при этом понимается деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил, использования государственных средств и собственности, оценке качественности принятия управленческих решений в связи с проведением государственной экономической политики. Выявлены особенности осуществления данного контроля, учитывающие, в частности, специфику требований международных стандартов Всемирного банка и управление средствами через группы реализации инвестиционных проектов;
систематизированы общие и частные задачи государственного контроля, определяемые спецификой объекта контроля - постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования. К общим задачам отнесено достижение эффективности использования средств иностранных инвестиционных кредитов на постприватизационную поддержку, к частным - состояние использования средств на оплату зарубежных консультантов;
- разработана технология организации и осуществления государственного
контроля за иностранными инвестиционными кредитами, которая должна
представлять собой механизм, включающий выбор форм и методов контроля
(предварительный, оперативный, текущий и последующий) и процедур, с помощыо
которых происходит отбор данных, необходимых для выявления отклонений от
целей управления постприватизационными процессами. Определены основные
этапы технологии государственного контроля за иностранными инвестиционными
кредигами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования (выбор
форм и методов контроля или их комбинации, разработка системы
репрезентативных показателей, учитывающих специфику контролируемых
постприватизационных процессов и использования средств иностранных
инвестиционных кредитов, а также определение процедуры обработки данных,
составление программы контрольного мероприятия (автором разработана типовая
программа проверки по изучаемому вопросу), выявление отклонений, анализ причин их возникновения и выработка рекомендаций по устранению отклонений);
2. Уточнена роль Счетной палаты Российской Федерации по реорганизации
государственного контроля за эффективностью привлечения инвестиционных
кредитов Всемирного банка (МБРР) на базе созданного механизма контроля,
используемого в процессе оценки эффективности инвестиционных проектов,
позволяющего реорганизовать государственный контроль за иностранными
инвестиционными кредитами. Основным субъектом контроля должен стать орган
государственного внешнего контроля - Счетная палата Российской Федерации.
Контроль необходимо осуществлять не только с момента начала использования
средств иностранных инвестиционных кредитов, но и на этапе подготовки
инвестиционного проекта (заключение Счетной палаты Российской Федерации на
проект является составной частью материалов, являющихся основанием для
включения нового долгового обязательства в Программу государственных
внешних заимствований). Базовым документом для проведения контрольных
мероприятий на всех этапах подготовки, реализации и завершения проектов,
финансируемых за счет привлечения иностранных инвестиционных кредитов
должен являться Порядок оценки эффективности инвестиционных проектов и
проектов технической помощи, финансируемых за счет займов Международного
банка реконструкции развития (Порядок должен утверждаться Председателем
Счетной палаты Российской Федерации и заместителем Председателя
Правительства Российской Федерации, согласовываться с руководством Минфина
России, Минэкономразвития России, Федерального центра проектного
финансирования и аудитором Счетной палаты Российской Федерации,
отвечающим за организацию государственного контроля за иностранными
инвестиционными кредитами);
3. На базе выявленных особенностей государственного контроля за
иностранными инвестиционными кредитами разработаны рекомендации по
организации государственного внешнего контроля постприватизационной
поддержки субъектов хозяйствования за счет привлечения иностранных
инвестиционных кредитов международных финансовых организаций (процедуры
проведения проверок, особенности документооборота, показателей деятельности
объекта контроля, нормативных положений) и комплекс мер, обеспечивающих контроль за использованием существующих источников привлечения финансовых ресурсов на постприватизационную поддержку - кредитов международных финансовых организаций, кредитных организаций, а также предлагаемых автором источников финансирования - кредитов специализированных инвестиционных фондов, лизинговых фирм и холдинговых компаний;
4. Разработаны теоретические и практические аспекты объективной оценки финансовых и инвестиционных результатов деятельности приватизированных предприятий в целях минимизации последующих постприватизационных потерь. В частности, созданы методические основы оценки результатов и классификации постприватизационных потерь (обесценение оборотных средств и сокращение производственных инвестиций) хозяйствующих субъектов. Расчет уменьшения оборотных средств производится в сопоставимых ценах путем умножения объема фактического значения оборотных средств (до начала проведения приватизации) на рассчитанный индекс физического объема (объем оборотных средств на дату расчета к объему этих средств на момент приватизации). Исключив из полученного результата базовое значение показателя, предполагается получить объем расчетных потерь оборотных средств промышленности, сформировавшийся в результате приватизации субъекта хозяйствования. Расчет сокращения капитальных вложений на производственные инвестиции осуществляется путем умножения фактического значения объема капвложений (за счет всех источников финансирования) на момент проведения приватизации на количество лет, прошедших после ее проведения (на дату расчета). Исключив из полученного результата объем производственных инвестиций, фактически произведенных за рассчитываемый период, становится возможным определить потери инвестиционных вложений за счет всех источников финансирования. Па базе разработанной методики произведены расчеты, которые показывают, что только постприватизационные потери текстильной и легкой промышленности составили 181,4 млрд. рублей;
5. Обоснована по итогам контрольных мероприятий организационная процедура реструктуризации государственных долговых обязательств, включаемых в состав государственного долга Российской Федерации, предусматривающая порядок формирования конкретных (соответствующих реалиям российской экономики)
направлений постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования за счет иностранных инвестиционных кредитов или аннулирование малоэффективных компонентов инвестиционных проектов.
Практическая значимость исследования состоит в том, что руководители и
органы управления, общество получат реальный инструментарий эффективного
решения значимых социально-экономических задач, включая инструменты,
позволяющие производить оценку экономических результатов деятельности
приватизированных субъектов хозяйствования, оптимизировать
постприватизационные потери и конкретизировать направления вложений
капитала в развитие производственно-инвестиционной деятельности; осуществлять
действенный государственный коніроль за иностранными инвестиционными
кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования,
повысить действенность использования внешних заимствований путем
реструктуризации компонентов кредитов международных финансовых организаций и формирования новых направлений использования заемных средств.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации опубликованы автором в статьях, публикациях обсуждены на научно-праггической конференции и рассмотрены на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации.
Результаты исследований доведены до практических рекомендаций и использованы при проведении контрольных мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и Счетной палатой Владимирской области, а также Управлением федерального казначейства Минфина России по Республике Калмыкия, Министерством финансов Республики Коми и субъектами хозяйствования.
Материалы исследования будут использоваться в работе органов государственного контроля федерального уровня (Счетная палата Российск^^Д^щ^щзи) и субъектов Российской Федерации. На основе разработанной технологий проведения контрольных мероприятий за кредитами международных финансовых организаций, предоставляемых на постприватизационную поддержку, могут быть разработаны методические рекомендации по проведению проверок внешних заимствований, выделяемых на другие цели.
По теме диссертационной работы опубликованы 7 статей (авторских 24.8 п.л.), подготовлены и использованы на практике аналитическо-методичеекие разработки (авторских свыше 170 п.л.), подготовлен проект федерального закона по вопросам совершенствования управления государственным долгом (направлен в Правительство Российской Федерации, Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации), разработан механизм контроля оценки эффективности инвестиционных проектов и проектов технической помощи, финансируемых за счет займов Международного банка реконструкции и развития, а также подготовлено сообщение «Взаимодействие федеральных и региональных органов управления по постприватизационной поддержке предприятий за счет средств федерального бюджета» для научно-практической конференции «Управление развитием региона и города», проведенной в октябре 1999 года в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационной работы определена логикой исследования и включает теоретические основы и методические рекомендации по реорганизации государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования.
Сущность, роль и структура государственного контроля в системе управления постприватизационной поддержкой субъектов хозяйствования
Для того, чтобы дать объективную оценку организации государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования целесообразно, с одной стороны, в целом рассмотреть основы организации контроля на современном этапе, а с другой стороны - следует, в частности, определить концептуальные основы процесса государственного контроля за использованием средств на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования, включая его сущность, принципы, формы и методы.
Известно, что контроль является одной из стадий управленческого цикла. Функция контроля многогранна, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков. В период процессов децентрализации и рыночных преобразований, осуществляемых в России роль контроля не должна преуменьшаться.
Изучение и анализ литературных источников показывает, что в современных условиях контроль государства за состоянием и развитием рынка предполагает регулируемое воздействие на хозяйственную деятельность приватизированных предприятий и частных предпринимателей, определение оснований и пределов публичного вмешательства в нее. Принятые в последние годы законы и иные правовые акты значительно усиливают роль государства в становлении рыночной экономики.
Уже в соответсвии со ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению государства отнесено установление основ ценовой политики, имеются специальные федеральные законы и нормативные положения о государственном контроле за порядком применения регулируемых цен и валютным регулированием.
Однако, несмотря на то, что как собственно приватизация, так и постприватизационные процессы являются одним из основных направлений экономических преобразований в стране до настоящего времени отсутствуют теоретические разработки по организации государственного контроля постприватизационных преобразований.
Вместе с тем уже в настоящее время в новейшей российской истории в 1999 году А.Радыгин [71. стр. 54-55] выделил следующие основные этапы перераспределения собственности в индустриальном секторе:
- спонтанный приватизационный процесс (1987-1991 гг.);
- массовая приватизация (1992-1994 гг.);
- постприватизационное перераспределение собственности (с 1993 года) и последующей активизацией данного процесса после августа 1998 года.
В соответствии с этой градацией средства, выделяемые из федерального бюджета на поддержку реализации государственной программы приватизации, начиная с 1993 года, относятся к финансированию постприватизационной поддержки предприятий. Это положение полностью отражает практику взаимодействия Правительства Российской Федерации и Всемирного банка, предоставляющему с 1993 года внешние займы (инвестиционные кредиты) на поддержку осуществления приватизации и постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования, относимые на государственный внешний долг России (более детально процедура заимствований рассмотрена в III параграфе I главы).
Значение элемента институциональных преобразований в переходной экономике нельзя недооценивать, в том числе и в контексте задач соответствующего государственного регулирования и контроля постприватизационной финансовой поддержки приватизированных предприятий. Для полноты понимания сущности, роли и структуры государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования следует первоначально рассмотреть существующие в России постприватизационные проблемы.
В общей совокупности недостатков действующей нормативной базы проведенной приватизации базовым является неразработанность понятийного аппарата «постприватизационной поддержки» и отсутствие взаимоувязанных мер постприватизационного характера:
- организация процесса осуществления постприватизационной поддержки; - определение целей, условий, источников финансирования расходов на постприватизационную поддержку;
- предусмотрение санкций за невыполнение постприватизационных обязательств;
- технология проведения постприватизационного контроля и аудита.
Среди экономистов механизмам регулирования процесса постприватизационной поддержки приватизированных субъектов хозяйствования уделяется достаточно скромное внимание. Например, по мнению И.Пивоварова [см. 50, стр. 142-149]. постприватизационная поддержка коммерческих структур не связана с функцией государственных органов управления, а является прерогативой самого приватизированного предприятия путем осуществления постприватизационного управления акционерным обществом. А.Радыгин [см.71, стр.55] ограничивается констатацией факта наличия постприватизационного этапа, начавшегося в 1993 году. При этом такая стадия управленческого цикла как контроль вообще не рассматривается.
Теоретическая база по данному вопросу явно не соответствует фактическим реалиям. На практике, как отмечалось, начиная с 1993 года. Правительство Российской Федерации привлекает инвестиционные кредиты (займы) международных финансовых организаций (Международного банка реконструкции и развития, Европейского банка реконструкции и развития) на проведение приватизации и на постприватизационную поддержку [см. 106 - 108]. При этом механизм использования средств построен так, что конечными получателями (пользователями), а, следовательно, и органами, распределяющими внешние заемные средства, являются, как правило, специально созданные некоммерческие (коммерческие) фонды (центры). Например, специшшю созданный Российский центр приватизации.
В то же время государство как элемент «институциональной структуры» в значительной мере остается пассивным наблюдателем. Несомненно, причины этого как в объективных условиях переходной экономики, так и в субъективной заинтересованности участников процесса перераспределения собственности в России (более детально эти проблемы рассмотрены в параграфе III главы I).
Данная проблема становятся более актуальными сегодня, так как после кризиса, произошедшего в августе 1998 года, процесс постприватизационного перераспределения собственности, начавшийся в 1993 году, активизировался и в него включились новые участники приватизационного процесса [см.71, стр.55]. Этот процесс сегодня принципиально отличается от разгосударствления образца 1994-1995 годов [68, стр.350], но не выделяется в самостоятельный этап перераспределения собственности [71, стр.54-55]. При этом не изменились с 1993 года участники субъектов хозяйствования.
В связи с этим следует отметить, что непосредственно в период проведения приватизации организация государственного контроля осуществляется только в достаточно узком, хотя и важном для защиты страны, направлении (см. приложения к Указу Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 г. № 541 «О мерах по обеспечению эффективности государственного контроля за приватизацией предприятий и организаций оборонного комплекса»). Общий государственный контроль за проведением приватизации отсутствовал. В результате только в течение лета 1992 года до официального начала осуществления программы приватизации уже две тысячи предприятий были приватизированы стихийно [105, стр.45] Поэтому ее реальные размеры в масштабах страны до сих пор неизвестны.
Организация и оценка действенности постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования в Российской Федерации как объекта государственного контроля
Организация государственного контроля постприватизационной финансовой поддержки непосредственно связана с государственным контролем за состоянием управления государственным долгом, т.к. основным и реальным источником проведения на практике данной поддержки являются кредиты международных финансовых организаций, внутренние и внешние долговые обязательства, получаемые под гарантии правительств России, Болгарии, Венгрии, Польши и других стран (см. параграф 2). Специфика России заключается в том, что постприватизационная поддержка формируется в основном за счет внешних долговых обязательств путем привлечения иностранных инвестиционных кредитов.
Такое положение требует проведения хотя бы краткого анализа объемов государственного долга Российской Федерации, так как, с одной стороны, растущая государственная задолженность, (в том числе и связанная с государственными расходами на постприватизационную поддержку предприятий) является непосредственным отражением общеэкономического кризиса, неэффективности финансово-кредитной системы, неадекватной бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. С другой стороны, анализ проблем регулирования государственного долга в контексте рассматриваемой темы был бы неполным без упоминания широко используемого источника снижения капитальной задолженности государства, а именно - приватизации. Доходы, получаемые правительством благодаря распродаже государственной собственности и направляемые в казну, помогают не только сбалансировать дефицитный бюджет, но и добиться значительного его профицита, что применительно к обсуждаемой теме означает снижение величины совокупного долга, в т.ч. связанного с получением займов на постприватизационную поддержку предприятий независимо от форм их собственности [см. 17, 21, 23, 30, 78 и 79].
Ярким примером использования приватизации как инструмента сокращения государственной задолженности является приватизация, проводимая английским правительством в 80-х годах (см. раздел 2). Эта акция позволила снизить уровень совокупной государственной задолженности как процент от ВВП с 60,3% в 1984 году до 39,3% в 1990 году. [21, стр. 114].
Проведенная в 1992-1993 гг. массовая приватизация должна была бы привести к получению доходов от продажи государственной собственности в объемах, позволяющих погасить обязательства бывшего СССР, принятые на себя Российской Федерацией, а также получить дополнительные средства для проведения активной инвестиционной политики Правительства для расширения производственного потенциала, а, следовательно, и налогооблагаемой базы для формирования доходной части консолидированного бюджета. Фактически же реальные доходы от приватизации и использования государственной собственности не превысили 0,16 процента всех доходов федерального бюджета и составили только 0,04% от ВВП) [см. 105]. За 1999 год дивиденды по акциям, принадлежащим государству, составили 835 млн.руб. (или 55,7% от годового бюджетного задания) и поступили по данным Мингосимущества России только от 520 из 3896 акционерных обществ с участием государства [НО]. Естественно, что в этих условиях Правительство Российской Федерации активно прибегает к практике заимствований.
Как отмечает А. Саркисьянц [78, стр. 69], привлечение займов обычно стимулирует экономическую активность, поскольку они позволяют заемщику или потреблять больше, или же вкладывать средства в продуктивные активы, если они являются материальными (если они финансовые, то эффект не обязательно может оказаться стимулирующим). А вот последующие выплаты по долгу оказывают депрессивное воздействие, поскольку правительству приходится думать уже не о создании будущего притока доходов, а о необходимости вывоза ресурсов из страны. Причем по мере того, как общий объем невыплаченных долгов накапливается, та часть средств, которая должна использоваться для выплат по долговым обязательствам, неизбежно растет. В конечном итоге стимулирующей оказывается только нетто-часть нового займа, а для того, чтобы эту часть сохранять постоянной, общий объем новых займов должен непрерывно увеличиваться. Это наглядно можно продемонстрировать, анализируя динамику объемов источников финансирования дефицита федерального бюджета, приведенную в таблице № 2:
Методические основы оценки постприватизационных потерь хозяйствующих субъектов и обоснования их потребностей в государственной поддержке
При построении методических основ оценки экономических результатов приватизации, наличия постприватизационных потерь хозяйствующих субъектов и обоснования их потребностей в государственной поддержке диссертантом использовались следующие подходы:
- учет отраслевых особенностей приватизации субъектов хозяйствования (в частности, предприятий) при определении методики выбора способов ее осуществления с целью сохранения межотраслевых связей и минимизации постприватизационных потерь для хозяйственного субъекта;
- использование сопоставимых цеп при расчете статистических показателей и анализе динамики основных экономических параметров деятельности приватизированного субъекта хозяйствования (до начала его приватизации и через 5-6 лет после проведения этой операции), включая объем производства и реализации, объем основных и оборотных средств, объем инвестиций и прибыли, объем кредиторской и дебиторской задолженности, а также состояние платежной дисциплины, динамики налоговых поступлений в доход бюджета и других взаимосвязанных показателей.
Следует иметь в виду, что предприятия различных отраслей хозяйства нашей страны подошли к переходу к рыночной экономики с различных стартовых позиций. Кроме того, на сам процесс и особенно на результаты проведения приватизации накладывают свой отпечаток отраслевые особенности. Данная ситуация, по мнению автора, предопределяет необходимость учета отраслевых особенностей при оценке экономических результатов приватизации и постприватизационных потерь субъектов хозяйствования.
До начала приватизации необходимо было определить границу допустимого разгосударствления, т.е. выделить в структуре производительных сил ту часть, которую нецелесообразно приватизировать, исходя из интересов прогресса. Определиться в этом вопросе можно с помощью только науки, ибо на бездумные эксперименты у страны, общества уже нет материальных ресурсов. На взгляд автора, нельзя приватизировать производства, требующие усилий всего общества через долговременные программы научных исследований, подготовки высококвалифицированных кадров и огромные капитальные вложения, т.е. производства, создавать и поддерживать которые невозможно в рамках частного капитала. Об этом свидетельствует весь мировой опыт, но масштабы и пути его применения в условиях современной России нуждаются в научном осмыслении.
Несмотря на предложения отраслевых органов управления, в т.ч. и с участием автора (например, в 1991 г. Минпромом России), о необходимости учета особенностей функционирования предприятий каждой отрасли, поэтапного проведения разгосударствления промышленных объектов, уже в начале реформы были фактически установлены «плановые» задания по приватизации промышленных предприятий в 12 отраслях производства. Эти задания изначально не совпадали со структурой отраслевой статистической отчетности. В частности, в принятой концепции приватизации [см. 60, 90, 91] не нашли своего отражения отраслевые особенности предприятий текстильной и легкой промышленности: высокая оборачиваемость оборотных средств, расположенность предприятий почти во всех регионах, зависимость от поставок сырья, уровень износа оборудования, широкое применение женского труда и т.д. Кроме того, нужно было учесть, что предприятия этих отраслей российского хозяйства расположены практически во всех субъектах Российской Федерации (являются предприятиями федерального уровня собственности и регионального уровня), часто решают жизненно важные проблемы социальной значимости и являются товарозамещающими в условиях импортной товарной интервенции.
Практическое решение рассматриваемой проблемы осуществлено диссертантом на примере предприятий текстильной и легкой (в частности, швейной) промышленности, как наиболее характерной по своим условиям к общему ходу приватизации в Российской Федерации:
- отрасль подверглась почти сплошной приватизации (удельный вес приватизированных предприятий составил 78,9% от общего числа, доля в объеме отраслевого производства - 84,0%);
- как и в целом по стране этот процесс прошел здесь без концептуального учета и проработки отраслевых особенностей и сохранения межотраслевых связей. В результате из высокорентабельного производства (+43,5%) промышленность стала убыточной);
- фактические выплаты за счет займов международных финансовых организаций на постприватизационную поддержку предприятий России начались именно с этих отраслей промышленности.
К особенностям функционирования швейной промышленности в России автор относит следующие: прямой выход продукции предприятий швейной промышленности на потребительский рынок; низкая доля заработной платы в обороте (к началу приватизации на 1 рубль заработной платы работника легкой промышленности приходилось более чем 100 рублей продукции в розничных ценах); высокий уровень оборачиваемости оборотных средств, что обеспечивает привлекательность вложения капитала; низкая фондовооруженность труда, которая в значительной степени определяется высокой долей не только морально устаревшего, но и физически изношенного оборудования; высокий удельный вес материальных затрат в себестоимости продукции. низкий уровень заработной платы работников отрасли по сравнению со средним ее значением по народному хозяйству. Одновременно в ходе приватизации не были учтены и другие отраслевые особенности промышленности. В частности, следовало иметь ввиду, что высокий удельный вес материальных затрат предопределяет необходимость усиленного внимания к проблемам поставки сырья. Основными поставщиками для предприятий швейной промышленности являются предприятия текстильной отрасли. Высокая степень специализации и монополизации поставщиков сырья и материалов для предприятий отрасли обуславливает высокий уровень затрат, что приводит к высоким ценам на конечную продукцию.
В нынешних условиях предприятия швейной промышленности не имеют рычагов воздействия на своих поставщиков. Для возникновения заинтересованности у предприятий-смежников в конечных результатах деятельности предприятий швейной промышленности целесообразно привлекать их в качестве инвесторов в постприватизационныи период развития предприятий швейной отрасли. В связи с недостаточным уровнем развития текстильной промышленности у предприятий швейной отрасли возникает зависимость от импорта сырья и материалов для производства своей продукции. Вместе с тем, в условиях ограниченных валютных ресурсов у предприятий швейной промышленности происходит снижение импортных закупок, что также приводит к сокращению выпуска продукции. Это выдвигает на первый план необходимость участия иностранных инвесторов при приватизации предприятий швейной промышленности.
Технология и организация государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования
Технология государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования должна представлять собой механизм, включающий выбор форм контроля (предварительный, оперативный, текущий или последующий) и процедур, с помощью которых происходит отбор данных, необходимых для выявления отклонений от целей управления постприватизационными процессами. Основные этапы технологии государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку можно представить следующим образом:
- выбор одной из форм контроля или их комбинация, которые будут использованы в процессе проведения контрольных мероприятий, проводимых традиционными методами контроля (проверка, ревизия, обследование, анализ);
- разработка системы репрезентативных (представительских, базовых) показателей, позволяющих описать состояние и поведение объекта контроля в целом;
- определение процедуры обработки данных, сравнение их с нормативными (плановыми) положениями, оценка состояния и функционирования объекта контроля;
- составление программы проведения контрольного мероприятия (при проведении его непосредственно на объекте контроля) и определение метода проведения контрольного мероприятия;
- выявление фактов неэффективного, нецелевого использования средств, предоставленных на проведение операций постприватизационной поддержки, анализ причин отставания в использовании средств кредита (займа) и состояния учета средств, предоставленных на постприватизационную поддержку; оценка эффективности инвестиционных проектов на постприватизационную поддержку, финансируемых за счет средств иностранных кредитов (займов):
- выработка рекомендаций по устранению выявленных нарушений и отклонений, реализация результатов контрольного мероприятия.
Особенностью выбора формы государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку является необходимость обязательного проведения предварительного контроля. На практике основное внимание, как правило, уделяется текущему и последующему контролю, но в данном случае наиболее актуальным является своевременное проведение контрольных мероприятий методом предварительного контроля, т.к. источником финансирования постприватизационных операций, как отмечалось, являются внешние заимствования. Предварительный контроль должен быть сориентирован на определение эффективности предлагаемого проекта постприватизационной поддержки. На решение этой же задачи должна быть нацелена процедура отбора данных для проведения контрольного мероприятия, эффективность ее реализации зависит от многих факторов, и содержит следующие виды работ:
- проработка проектов займов постприватизационной поддержки на ранних стадиях;
- оценка соответствия направленности проекта общей концепции социально-экономического развития страны;
- инициирование проектов постприватизационной поддержки непосредственными потребителями использования средств;
- наличие формализованной процедуры утверждения соглашений о предоставлении средств на поетприватизационную поддержку;
- расширение альтернативных форм сотрудничества: в первую очередь речь идет о различных гарантийных схемах (региональные гарантии субъектов Российской Федерации для покрытия коммерческих рисков, ограниченные гарантии от некоммерческих (политических) рисков и т.д.);
- утверждение в проектах на постприватизационную поддержку конкретных целей и результатов использования средств;
- проверка наличия технико-экономических обоснований и принципов оценки экономической эффективности затрат;
- определение на стадии проекта и завершения работ бюджетной и финансовой эффективности привлеченных средств;
- проверка наличия процедуры проведения тендеров (конкурсов) для поставщиков сырья, оборудования и т.д.;
- определение государственных органов, обеспечивающих единую методологию учета, отчетности и контроля за использованием средств;
- другие необходимые процедуры.
Оценка состояния объекта контроля (в рамках проведения предварительного контроля) может включать в себя оценку следующих аспектов:
а) Общие сведения о проекте (для всех видов проектов):
- цели проекта и степень проработки проектного предложения (концепция, ТЭО, бизнес-план и др.);
- тип проекта (новое строительство, реконструкция, закупка оборудования и техники и т.д.);
- основные исследования и работы, которые необходимо будет провести для подготовки и осуществления проекта;
- территориальное расположение места осуществления проекта с обоснованием выбора;
- организационная схема (правовая форма) реализации проекта;
- участники проекта (головной участник проекта, порядок взаимодействия между участниками);
- предварительный анализ возможных рисков;
- срок реализации проекта (месяцев).
б) Дополнительные сведения для инвестиционных проектов:
- новые виды продукции/услуг или изменение их характера в результате осуществления проекта;
- объемы выпускаемой продукции в стоимостном и натуральном выражении;
патентный климат проекта (патентная защищенность новой продукции/услуг, наличие отечественных и зарубежных патентов, лицензий);
- продолжительность технологического цикла производства предлагаемого продукта/услуги;
- предполагаемый рынок реализации продукции/услуги (региональный, общенациональный, СНГ, экспортный);
- объемы продаж, цены и доля рынка основных конкурентных товаров/услуг в стоимостном и натуральном выражении;
- договоры или соглашения с поставщиками сырья и комплектующих (если имеются);
- краткое обоснование цены на продукцию/услуги (без разбивки по статьям расходов).
в) Потребность в инвестициях и/или гарантиях по привлекаемым финансовым ресурсам (данный раздел является ключевым для определения финансовой эффективности проекта, расходования и погашения кредита):
- общим объем инвестиций, необходимых для реализации проекта;
- объем финансирования, запрашиваемый у МБРР и других международных финансовых организаций;
- объем собственных привлекаемых средств и их доля в общей потребности фи нансирования:
- бюджетное финансирование (из федерального и местного бюджетов);
- средства внебюджетных фондов;
- заимствования на фондовом рынке (дополнительная эмиссия акций, выпуск облигаций, вторичных ценных бумаг и т.д.);
- объем необходимых гарантий и виды покрываемых ими рисков (технические, коммерческие, экологические и т.д.);
- дополнительное обеспечение возврата кредита (залог имущества заемщика, переуступка прав по контрактам на поставки производимой продукции и т.д.):
- сумма аванса, необходимого для подготовки проекта:
Похожие диссертации на Реорганизация государственного контроля за иностранными инвестиционными кредитами на постприватизационную поддержку субъектов хозяйствования
