Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Управление государственными финансами в современных условиях и эффективность региональной политики
1.1. Сущность межбюджетных отношений и их важнейшие особенности
1.2. Законодательные основы финансового регулирования
1.3. Проблемы управления финансовыми ресурсами на региональном и местном уровнях
1.4. Особенности управления бюджетными ресурсами органами федерального казначейства
ГЛАВА 2. Региональная социально-экономическая политика и анализ взаимоотношений федерального и регионального бюджетов. Исследование механизма формирования трансфертов в России 97
2.1. Анализ особенностей региональной социально-экономической и бюджетной политики в Алтайском крае
2.2. Стратегия регионального экономического развития
2.3. Обзор регулирования межбюджетных отношений в 90-ые годы и его основные результаты
2.4. Особенности нормативно-долевого метода определения трансфертов, его роль и место в системе межбюджетных отношений в РФ за 1994-2000 гг.
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования управления региональными финансами и регулирования межбюджетных отношений
3.1. Методические рекомендации по оптимизации формирования и предоставления финансовой помощи субъектам РФ 126
3.2. Методика формирования межбюджетных отношений в регионе 140
3.3. Влияние казначейской системы исполнения бюджетов на регулирование межбюджетных отношений 146
Заключение 158
Список использованной литературы 164
Приложения 173
- Сущность межбюджетных отношений и их важнейшие особенности
- Особенности управления бюджетными ресурсами органами федерального казначейства
- Анализ особенностей региональной социально-экономической и бюджетной политики в Алтайском крае
- Методические рекомендации по оптимизации формирования и предоставления финансовой помощи субъектам РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Одной из важнейших особенностей России является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализации. Однако приходится констатировать, что бюджетный федерализм в России в условиях перехода к рыночной экономике в полной мере еще не реализован, сделаны лишь первые шаги в этом направлении.
В своем нынешнем виде российская система бюджетного устройства причудливо сочетает в себе черты унитарного, федеративного и даже конфедеративного государства. Ресурсы для ее совершенствования практически исчерпаны. Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что несмотря на предпринимаемые меры по внесению соответствующих изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. А при существенном недовыполнении доходной части бюджетов, и прежде всего федерального, становится все более ясным, что любые изменения в межбюджетных отношениях, хотя совершенствование их необходимо, не могут привести к решению вопроса достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.
В настоящее время ведущим в области совершенствования финансовых и налоговых отношений должен стать курс на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Федерации и муниципальных образований. В этой связи объективна назрела необходимость закрепить за субъектами Федерации постоянные и достаточные финансовые, и прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов, желательно, разумеется, на долгосрочной основе.
Органами, реализующими принципы бюджетного федерализма в России, являются и казначейства, организованные по принципу трехзвенной структуры. Через систему этих органов реализуется принцип вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюджетов. Они имеют полный набор средств и методов для реализации принципа перераспределения средств между соответствующими их уровнями.
Именно федеральное казначейство должно обеспечить консолидацию всех государственных финансовых ресурсов и проконтролировать их целевое расходование.
Оно в состоянии обеспечить и претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур. По крайней мере первый опыт решения этих вопросов имеется, и он положителен.
Цель и задачи исследования
Целью диссертации является анализ эффективности действующей системы межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне и разработка методических подходов рационализации бюджетного процесса всех уровней, а также мер по совершенствованию казначейской системы исполнения бюджетов.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе были поставлены и решены следующие задачи:
исследование сущности межбюджетных отношений и важнейших факторов, на них влияющих;
выявление этапов становления и развития системы межбюджетных отношений в Российской Федерации и обобщение полученных результатов;
анализ действующей системы расчета трансфертов и механизма формирования финансовой поддержки регионов (ФФПР);
исследование эффективности управления финансовыми ресурсами на региональном уровне;
анализ особенностей региональной социально-экономической и бюджетной политики в Алтайском крае;
определение влияния стратегии регионального экономического развития на формирование межбюджетных отношений в регионе;
разработка методических рекомендаций по оптимизации соотношения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы;
определение перспективного пути сокращения встречных финансовых потоков в результате совершенствования механизма выделения трансфертов субъектам РФ;
разработка системы мер, направленных на повышение эффективности функционирования казначейской системы исполнения бюджетов.
Объект исследования
Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации, объединяющая федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований).
Предмет исследования
Предметом исследования является теория и практика проводимой в России в период 1991-2000 г. г. реформы межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях и формирования федерального казначейства РФ.
Теоретическая и методологическая основа исследования
Теоретической и методологической основой исследования являются современная экономическая теория, законодательные и нормативные акты Российской Федерации по вопросам бюджетной политики, Бюджетный и Налоговый кодексы, труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам совершенствования межбюджетных отношений.
В диссертации нашли отражение такие методы научного анализа, как системный подход, сравнительный анализ, синтез, экономико-математические методы исследования и методы оптимизации.
Степень разработанности проблемы
Имеющиеся в научной литературе публикации в исследуемой области по тематической направленности можно условно сгруппировать следующим образом.
Теоретические вопросы управления государственными финансами, проблемы его совершенствования на федеральном уровне исследуются в работах Г. Белоглазовой, С.Л. Брю, С.Дж. Брауна, Ю. Бригхена, Е. Бушмина, О. Врублевской, А. Дадашева, Р. Дорнбуша, М.П. Крицмена, А. Лаврова, С. Лушина, К. Р. Макконелла, Я. Миркина, В.Д. Нордхауза, М. Романовского, Н. Самсонова, П. Самуэльсона, В. Сумарокова, С. Фишера, В. Христенко, Д. Черника, Р. Шмалензи и др.
Общие концептуальные проблемы институциональных преобразований экономики регионов, развития региональных финансов, создания и функционирования региональных структур стали предметом изучения и анализа многих отечественных и зарубежных ученых, таких как В. Болотин, А. Волдорин, Т. Грасс, А. Гранберг, В. Дементьев, П. Джеймс, А. Дружинин, В. Золотарев, В. Куликов, А. Лавров, Дж. Мартин, Б. Мильнер, И. Поварич, В. Сурнин, В. Суслов, С. Суспицын, Э. Уткин, В. Шабашев, Р. Хартсхорн и др.
Вопросы регулирования межбюджетных отношений, их совершенствования и состояния в странах с развитой рыночной экономикой освещены в работах И. Горского, Н. Гудыма, М. Захарова, А. Игудина, Н. Касаткиной, Д. Ковачева, Г. Крылова, Ф. Ле Ру,
А. Ляско, , H. Максимовой, М. Минченко, В. Петрова, В. Птицына, О. Пчелинцева, А. Улюкаева, В. Христенко, С. Хурсевича, А. Шишкина и др.
Проблемы формирования доходной части бюджетов федерального и регионального уровня в российской экономике изложены в работах А. Брызгалина, С. Колчина, Н. Львова, Л. Павловой, В. Панскова, А. Семенова, С. Трунова, В. Штундюка и др.
Вопросы управления финансовыми ресурсами на региональном уровне ставятся в работах О. Богачевой, А. Высоковского, Л. гринкевича, Е. Денисова, В. Истоминой, Ю. Коростелева, Г. Павлова, Т. Поздняковой, Л. Прониной, И. Пыховой, В. Садкова, М. Чичелева и др.
Законодательные основы финансового регулирования в бюджетной сфере представлены в работах А. Игудина, Л. Прониной, Г. Крылова, В. Пешехонова, В. Родионовой и др.
Проблемам развития казначейской системы исполнения бюджетов посвящены работы Д. Комягина, Т. Маковника, Т. Нестеренко, В. Нестерова, А. Романенкова.
Практически все авторы сходятся во мнении, что перспективы развития территориальных бюджетов будут определяться следующим: необходимостью полноценного финансирования региональных программ; перенесением центра тяжести межрегиональных дотаций с общероссийского уровня на уровень субъектов Федерации; формированием на новой рыночной основе системы долевого участия частного сектора в развитии региональной и местной инфраструктуры; совершенствованием оценки финансового потенциала субъектов Российской Федерации; рационализацией системы районирования; постепенным переходом к реализации межбюджетных отношений через систему федерального казначейства; повышением заинтересованности регионов в росте налогового потенциала территорий.
Если ранее в проблеме укрепления финансовых основ российского федерализма главное внимание уделялось определению потребности в финансовой помощи регионам и ее наилучшему распределению, исходя из реальных возможностей центра, то сегодня все более важное значение приобретают вопросы углубления наших представлений о действительной нужде субъектов Федерации, точной ее оценке с учетом объективной возможности мобилизации всех внутренних ресурсов как на региональном, так и на муниципальном уровнях.
Научная новизна
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем.
- уточнена сущность бюджетного федерализма, выявлены основные факторы,
[_ оказывающие воздействие на его эффективность (неотъемлемым принципом бюджетного
федерализма должна стать бюджетная обеспеченность каждой территории, исходя из ее
т налогового потенциала, и имея в виду предоставление необходимой для этого налоговой
инициативы);
t - уточнено понятие межбюджетных отношений, обоснованы их место и роль в
осуществлении бюджетной политики (предложена схема разделения налогов на региональные и местные на постоянной основе, позволяющая обеспечить при
достаточности налогового потенциала регионов минимально необходимый уровень Щ собственных доходов);
і - исследован региональный аспект формирования системы межбюджетных
Щ отношений (установлены и проанализированы основные этапы развития системы
J межбюджетных отношений в РФ; дана подробная и всесторонняя характеристика их
щ современного состояния в экономике страны и Алтайского края);
исследованы различные варианты механизма расчета трансфертов в 1994-2000 Щ г.г. и произведена оценка его социально-экономической эффективности в настоящее
_ + время (на примере Алтайского края),
;Ш - разработана стратегия регионального экономического развития в части
«
проведения взвешенной бюджетной политики (переориентация с выделения финансовой помощи из федерального бюджета на преимущественное стимулирование Щ экономического развития регионов), показана ее роль в совершенствовании
межбюджетных отношений и обеспечении стабильного экономического роста; Щ - определены особенности функционирования региональных финансов в
условиях наличия соответствующих региональных и местных налогов и формирования Ш рациональной структуры расходов, исходя из критерия бюджетной обеспеченности
территории; щ - выявлены межрегиональные различия механизма межбюджетных отношений и
\ формирования налогового потенциала (по регионам Российской Федерации);
В - исследовано влияние (воздействие) рациональной региональной структуры
\ межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие территории (на
щ примере Алтайского края);
\ - разработаны методические рекомендации по оптимизации формирования и
Щ предоставления финансовой помощи субъектам РФ (рационализации региональной
1 бюджетной политики в результате отказа от стратегии «бюджетного выравнивания» и
Л перехода к политике «бюджетного самообеспечения»);
- предложена методика формирования и прогнозирования межбюджетных отношений в регионе (между краевым бюджетом и бюджетами районов и городов Алтайского края);
- определены основные направления совершенствования казначейской формы исполнения бюджетов на региональном уровне (даны рекомендации по расширению функций казначейства на региональном уровне, включающих, наряду с контрольными, и регулирование межбюджетных отношений, и кассовое обслуживание бюджета субъекта РФ и местных бюджетов).
Практическая значимость полученных результатов
Практическая значимость результатов исследования выражается в том, что систематизированные обобщения научных знаний, основные теоретические положения и выводы автора, а также методика исследования могут явиться основой для дальнейшего изучения проблемы совершенствования межбюджетных отношений; а научно обоснованные практические выводы, разработки и рекомендации по повышению эффективности казначейской системы исполнения бюджетов - найти применение в практической работе управлений и отделений федерального казначейства МФ РФ.
Апробация работы
Основные положения диссертации использованы в работе комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Алтайского края, управления федерального казначейства МФ РФ и его отделений в районах и городах края. Отдельные ее положения докладывались на международных, межрегиональных научно-практических конференциях, семинарах по проблемам межбюджетных отношений в администрации Алтайского края. Теоретические положения работы используются в преподавании курса "Управление и организация финансирования экономического развития", а также нашли отражение в двух монографиях. Важнейшие положения диссертации содержатся в 13 опубликованных научных работах общим объемом 16,3 п.л.
Сущность межбюджетных отношений и их важнейшие особенности
Только совокупность всех четырех основных принципов бюджетного федерализма может обеспечить наиболее полную его реализацию.
Бюджетный федерализм выражает те же отношения и на той же основе, что и федерализм в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а в соответствии с этим - внутри последних между региональным бюджетом и местными бюджетами.
Для федерального государства выстроить рациональную бюджетную систему намного сложнее, чем для унитарного. Тем не менее, даже унитарные государства все шире используют принципы бюджетного федерализма. И это не случайно, ибо децентрализованная бюджетная система, в которой решения принимаются на разных уровнях, более эффективна. В такой системе соотношение между уровнем налогообложения и качеством и количеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем "подстраивается" под интересы и предпочтения населения разных регионов и муниципалитетов. В результате каждый рубль налогов в среднем начинает приносить обществу и гражданам большую отдачу.
Согласно Конституции РФ, все субъекты Федерации равны между собой (ст. 5). Но принцип равенства не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для самообеспечения функционирования и развития субъектов Федерации. Этого нельзя не учитывать в межбюджетных отношениях. Такие отношения можно представить в виде двух блоков: разграничение (закрепление) расходов и доходов на постоянной основе между бюджетами разных уровней; бюджетное (а точнее межбюджетное) регулирование; оно включает в себя два подблока: распределение регулирующих налогов по нормативам, утвержденным на временной основе между бюджетами разных уровней, и перераспределение средств из бюджета одного уровня в другой в разных формах.
Перераспределение средств через бюджет одного уровня в другой происходит в следующих формах: дотация, нормативно-долевая дотация ("трансферт"), субвенция, взаимные расчеты, остатки не возвращенных до конца года бюджетных ссуд. В 1998 г. они распределялись в следующих пропорциях: 4,7%, 47,7%, 1,0%, 29,2%, 17,4%, а в 1999 г. - 3,8%, 65,0%, 13,0%, 9,1%, 9,1% соответственно. Все формы перераспределения бюджетных средств, за исключением взаимных расчетов, полностью относятся к финансовой помощи бюджетам другого уровня, которая составила в 1999 г. 62,6 млрд. рублей.
Механизм межбюджетных отношений в федеративном государстве должен отвечать требованиям бюджетного федерализма, его основным принципам. С учетом этих требований можно назвать следующие принципы межбюджетных отношении (24, с. 114, 25, с. 60, 38, с. 13, 51, с. 8, 100, с. 17); - сочетание интересов на всех уровнях бюджетной системы при разграничении расходов и доходов; - равноправие всех органов власти нижестоящего территориального уровня в реализации возможностей межбюджетных отношений с вышестоящими органами власти, включая использование вариантности, предусматриваемой федеральным законодательством (т.е. равенство прав субъектов Федерации в межбюджетных отношениях, не исключающее их различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся условиям для самообеспечения функционирования и социально-экономического развития каждого из них); і - усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и всего контингента регулирующих доходов; - повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность; - взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; - применение в бюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии, критериев, факторов, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности; - распределение налогов на постоянной основе (полностью или в фиксированной доле) между звеньями бюджетной системы, обеспечивающее при достаточности налогового потенциала на соответствующих территориях минимально необходимый уровень собственных доходов территориальных бюджетов; - выравнивание посредством бюджетного регулирования до минимально необходимого уровня душевых бюджетных доходов территорий, не имеющих достаточного налогового потенциала; - компенсация бюджетам уменьшения доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, а в отношении местных бюджетов - органами государственной власти субъектов Федерации; - недопустимость изъятия или централизации без согласования в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных доходов или сэкономленных бюджетных средств; - максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня; - ясность, прозрачность и гласность межбюджетных отношений (29, с.З). Между этими принципами есть взаимосвязь. Если исходить, например, из принципа максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков в бюджетной системе, то становится обязательным и условие о сочетании единых нормативов с дифференцированными по разным видам регулирующих налогов. Дифференциация позволит увеличить их размер в максимально возможной степени для сокращения встречных потоков. Это же можно сказать и о минимальных долях (в процентах) от крупных налогов, закрепляемых за территориальными бюджетами на долговременной или постоянной основе. Последнее способствует сужению сферы межбюджетных отношений. Данный процесс должен происходить за счет более рационального разграничения налогов между звеньями бюджетной системы исходя из соблюдения минимально необходимого уровня собственных доходов территориальных бюджетов, а также путем создания более благоприятных условий для стимулирования зарабатывания собственных средств в региональные и местные бюджеты.
Все это дает возможность снизить саму потребность у соответствующих субъектов Федерации в установлении межбюджетных отношений с федеральным центром на основе индивидуальных соглашений. Ведь главное их содержание, как правило, сводится именно к устранению встречных финансовых потоков. Такие соглашения, если соответственно сокращаются ассигнования из федерального бюджета, в принципе не должны ущемлять интересы других субъектов Федерации, но они дают повод для сомнений в отношении соблюдения принципа равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Этот принцип должен реализовываться с учетом специфики каждого региона, но не в ущерб другим регионам.
Особенности управления бюджетными ресурсами органами федерального казначейства
Проблема развития казначейской системы исполнения бюджетов в силу небольшого (чуть более восьми лет) срока существования практически не освещается на страницах финансово-экономической литературы. В то же время существующие цели и задачи развития федерального казначейства МФ РФ не в полной мере соответствуют его стратегическим намерениям, определенным Президентом и Правительством РФ, т.е. в настоящее время решены не все проблемы по завершению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.
До настоящего времени развитие казначейской системы характеризовалось созданием органов федерального казначейства в субъектах Российской Федерации, проекцией на казначейство существующих банковских технологий транзакций бюджетных средств по все большему числу министерств и ведомств, после экспериментальной отработки соответствующих вопросов продолжается процесс открытия лицевых счетов для новых категорий распорядителей и получателей бюджетных средств.
К настоящему времени в 87 из 89 субъектов Российской Федерации созданы и функционируют территориальные органы федерального казначейства, развернуто 2152 отделения федерального казначейства. В 1999 г. открыто 7 отделений федерального казначейства, в.т.ч. в республиках Дагестан, Карелия, Новгородской, Самарской, Тверской областях, городах Москве и Санкт-Петербурге.
Следующий элемент казначейской системы - это открытие на казначейских регистрах лицевых счетов Главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Из почти 114 000 бюджетополучателей (без учета их по Республике Татарстан и Чеченской Республике, а также Минобороны России) переведено на финансирование через лицевые счета в органах федерального казначейства более 92 000 бюджетополучателей. 2218 органов федерального казначейства осуществляли финансирование бюджетополучателей средств федерального бюджета через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства.
В течение 1997-1999 годов работа по завершению перехода на казначейскую исполнения федерального бюджета осуществлялась в соответствии с федеральными законами "О федеральном бюджете" на соответствующие годы, Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета", постановлениями Правительства РФ от 28 августа 1997 г. № 1082 "О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета", от 14 мая 1998 г. № 441 "Вопросы исполнения федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" и от 22 августа 1998 г. № 1001 "О мероприятиях по переводу в органы федерального казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности", распоряжением Правительства РФ № 970-р от 17.07.98 "О графике мероприятий по переходу на казначейскую систему исполнения федерального бюджета" а также решением Коллегии МФ РФ № 10-1 от 22.10.98 "О задачах по завершению перехода на казначейское исполнение федерального бюджета в 1998 году и основных направлениях Программы развития федерального казначейства МФ РФ на 1999-2001 г. г.
Расширяется перечень функций органов федерального казначейства по учету государственных финансов. Так, в 1998-1999 гг. получили развитие следующие направления: -учет доходов федерального бюджета и их регулирование по уровням бюджетной системы; -учет отдельных видов федеральных, региональных и местных налогов, неналоговых доходов; -кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов по отдельным видам расходов; -контроль за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ бюджетной дисциплины. -оформление бюджетных ссуд; -перечисление федеральных доходов на территории на финансирование трансферта субъекту Федерации; -представление интересов казны в судебных органах. Важнейшая задача Казначейства - контроль обеспечения правильного, в соответствии с законом, исполнения бюджета. Здесь прежде всего необходим основополагающий документ - качественный бюджет государства, бюджет каждого министерства, бюджет, детально расписанный по всем позициям, по всем ступеням классификации бюджетных расходов. Если есть такой качественный документ, где все регламентировано законом, исполнять его очень легко , как и предотвратить любые попытки незаконного использования бюджетных средств. Поэтому закон о бюджете должен быть разработан до такой степени детализации, которая необходима для исполнения бюджета, и конечно, необходимо , чтобы закон о бюджете принимался до начала бюджетного года.
Когда сроки нарушаются, как, например в 1999 году, то это ставит под сомнение саму необходимость существования Казначейства. Конечно, оно необходимо и в подобных условиях, но эффективность его функционирования уже далека от того , ради чего эта система создавалась.
К числу других серьезных недостатков, препятствующих эффективному функционированию казначейской системы исполнения бюджетов, относятся следующие.
1. На сегодняшний день процессы деятельности федерального казначейства МФ РФ обеспечивают только исполнение федерального бюджета и не включают контроля и учета государственных внебюджетных средств ,а также исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
2. В федеральном казначействе Министерства финансов РФ только формируется единая система учета, нет типовых процессов реализации одинаковых функций различными органами, неудовлетворен информационный обмен между органами казначейства, как по вертикали, так и по горизонтали, слаба информационно -телекоммуникационная система. При этом существующие процессы не отвечают в полной мере современным требованиям ни по функциональному наполнению, ни по методической, технологической и информационной реализации.
3. Оценка положения федерального казначейства МФ РФ по отношению к другим государственным и рыночным структурам не может удовлетворить руководство страны.
4. Существуют несогласованность законодательной и нормативно-правовой баз, проблемы в организационно-методической , а также информационно-технологической областях. Это касается всех направлений взаимодействия федерального казначейства с внешними системами, а именно:
С банковской системой: - нет централизации средств на счетах федерального казначейства МФ РФ. Ведь это просто абсурдно, когда для финансирования бюджетополучателей бюджетные деньги перечисляются со счетов федерального бюджета на счета в коммерческие банки, которые бесконтрольно прокручивают в своих интересах эти государственные, а по сути - деньги налогоплательщиков.
Анализ особенностей региональной социально-экономической и бюджетной политики в Алтайском крае
Как уже отмечалось, средства Фонда финансовой поддержки регионов используются весьма неэффективно. Одним из главных условий ее оказания являются низкие доходы и высокие расходы субъектов Федерации, что само по себе уже достаточно спорно. Естественно, что скудные средства ФФПР не позволяют полностью удовлетворить потребности регионов. Поэтому и трансферты из фонда выделяются нередко субъективно, в зависимости от настойчивости того или иного руководителя администрации, его личных связей. В результате, в двух получающих помощь регионах со схожими природно-климатическими условиями бюджетная обеспеченность может различаться в 1,5 и более раз.
В целях выполнения решений Концепции реформирования межбюджетных отношений, начиная с 2000 г. финансовая помощь субъектам Российской Федерации должна распределяться по трем основным каналам: Фонд финансовой поддержки (текущая помощь), Фонд регионального развития (инвестиции и выравнивание обеспеченности объектами инфраструктуры), Фонд развития региональных финансов (поддержка бюджетных реформ на местах). Как видим, она вовсе не сводится только к новой формуле расчета трансфертов, о которой много говорилось в последнее время.
При этом фонды регионального развития и развития региональных финансов выполняют качественно иную роль, чем ФФПР. Они ориентированы на адресную финансовую помощь субъектам РФ Правительством России, к тому же источником образования фонда развития региональных финансов являются кредиты Международного банка реконструкции и развития.
Хотя Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 г.г. не ограничивается вопросами, относящимися к образованию и распределению Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), но им отводится большая часть этого документа.
Новый подход в преодолении субъективизма при определении трансфертов. В России с 1999 г. осуществляется новый этап реформирования межбюджетных отношений на формализованной основе (по единым для всех регионов формулам). С 2000 г. этот процесс получил дальнейшее развитие. Начало реформирования межбюджетных отношений было положено в 1994 г. Тогда впервые образовали в составе федерального бюджета Фонд финансовой поддержки регионов. Его распределение между субъектами Федерации стало происходить на основе утверждаемых в законе о федеральном бюджете долей субъектов Федерации в этом фонде, исчисляемых по формуле.
Переход к нормативно - долевому методу был продиктован объективными причинами, прежде всего стремлением уйти от метода торга и связанного с ним субъективизма в принятии решений. Кроме того, в условиях кризисной ситуации нестабильной экономики, спада производства была на относительно длительный период утрачена возможность гарантировать поддержку субъектам Федерации в абсолютных суммах.
Вместе с тем в ходе реализации указанного метода полное соблюдение основополагающих принципов, положенных в его основу в 1993 г., удалось обеспечивать лишь в течение неполных двух лет: апрель - декабрь 1994 г. и 1995 г. В этот период базовый (1993) год не менялся, что позволило уже в 1995 г. отказаться от метода планирования от достигнутого уровня, который противоречит заинтересованности на местах в самозарабатывании средств. В дальнейшем в качестве базового приняли 1995 г., а по расходам исходные данные исчислялись с дореформенного 1991 г. В результате с 1996 г. в формулу включались в определенной степени искаженные исходные данные. Это привело к тому, что в Федеральном Собрании вносились коррективы в исчисленные по формуле доли. По существу это сводило на нет нормативно - долевой метод определения трансфертов. Кроме того, в условиях беспрецедентного в мировой практике большого количества так называемых "нефинансируемых мандатов" нельзя решить задачи, возлагаемые на межбюджетные отношения, при любой методике распределения ФФПР, объем которого определяется исходя из возможностей федерального бюджета.
После почти пятилетнего (1994 - 1998 гг.) применения нормативно - долевого метода распределения ФФПР Правительством РФ 30 июля 1998 г. была одобрена разработанная по инициативе Минфина РФ Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 г. г. Хотя данная Концепция не ограничивается вопросами, относящимися к образованию и распределению ФФПР, но именно они составили главное ее содержание. При этом в основе остался нормативно -долевой метод, разработанный с нашим активным участием в 1993 г.
И хотя в Законе о федеральном бюджете на 2000 г. уже не утверждаются процентные доли субъектов Федерации в ФФПР, но они, оставаясь расчетными (по существу нормативами распределения данного фонда), исчисляемыми по формуле, по-прежнему выражают суть нормативно - долевого метода. На его основе теперь утверждаются трансферты в абсолютных суммах в разрезе регионов. Особенностями новых подходов являются: - использование валового регионального продукта (ВРП) и валовых налоговых ресурсов (ВПР) в разрезе субъектов Федерации, исчисляемых по среднероссийским долям налоговых изъятий по основным отраслям экономики. Выравнивание осуществляется исходя из душевых налоговых потенциалов (а не душевых бюджетных доходов, как раньше); - расширение нормативной основы при определении индексов бюджетных расходов (ИБР) каждого субъекта Федерации (на базе фактически сложившихся удельных показателей расходов и нормативных значений, где они утверждены Правительством РФ) социально значимых услуг. Используются также коэффициенты корректировки стоимости условной единицы бюджетных услуг конечным потребителям (а не по сложившейся сети бюджетных учреждений); - двухэтапный порядок распределения ФФПР при сочетании интересов регионов с наименьшей бюджетной обеспеченностью и регионов, душевые приведенные валовые налоговые ресурсы которых ниже среднего уровня по субъектам Федерации. Главная цель таких новшеств - и в большей степени преградить возможность субъективного подхода в указанном процессе как сверху, так и снизу. В этом данный метод в значительной степени достигает цели. Вместе с тем, межбюджетные отношения не сводятся к образованию и распределению ФФПР. Реформирование их должно осуществляться комплексно.
Только через трансферты нельзя коренным образом реформировать межбюджетные отношения. В связи со сказанным выше обращают на себя внимание следующие данные по итогам 1998 и 1999 г.г.
Доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации, с учетом перераспределяемых средств из федерального бюджета, составили в 1998 г. (1999 г.) -413,5 млрд. руб. (647,9 млрд. руб.), из них собственные доходы, закрепленные на постоянной основе - 158,8 млрд. руб. (259,8 млрд. руб.), или 38,4% (40,1%).
В то же время средства межбюджетного регулирования (отчисления от регулирующих налогов и перечисления регионам из федерального бюджета) - 254,7 млрд. руб. (388,0 млрд. руб.), или 61,6% (59,9%).
Методические рекомендации по оптимизации формирования и предоставления финансовой помощи субъектам РФ
В настоящее время федеральное казначейство Министерства финансов РФ находится на такой стадии развития, когда в основном завершено формирование организационной структуры, исходя из требований законодательных и нормативных документов, в соответствии с которыми для него были определены основные цели и задачи. На сегодняшний день создан и достаточный потенциал для его интенсивного развития - это сформированная собственная организационная структура и накопленный опыт работы по исполнению федерального бюджета, а также структуры и опыт, имеющиеся в центральном аппарате МФ, у генерального исполнителя работ по созданию единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства - ФАПСИ.
Какие же основные направления совершенствования казначейской системы исполнения бюджетов в настоящее время являются наиболее приоритетными? Прежде всего это решение задач последовательного и значительного сокращения количества банковских счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, безусловное и первоочередное удаление их из коммерческих банков. При этом в первую очередь имеется в виду внедрение единого счета федерального казначейства МФ РФ, актуальная информация о состоянии которого должна являться основой принятия эффективных решений по управлению бюджетными средствами и рационального управления кассовыми средствами федерального бюджета. Это потребует некоторой подготовки, необходимой для подключения к системе электронных расчетов Центробанка и получения лицензии кредитного учреждения.
Предусматривается внедрение в практику исполнения федерального бюджета специфических казначейских процедур фиксации элементов платежного процесса, предшествующих совершению кассового расхода, что позволит блокировать рост, а в дальнейшем и появление неисполненных обязательств федерального бюджета (доведение бюджетных ассигнований, уточнение смет расходов, утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств, регистрация принятых бюджетных обязательств и др.).
Введение в действие новых правил финансирования расходов федерального бюджета предусматривает, в частности, право получателей средств федерального бюджета осуществлять их расходование исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств, регистрацию заключенных с бюджетополучателями договоров с целью недопущения принятия ими обязательств, превышающих бюджетные назначения, оплату обязательств федерального бюджета по осуществлению расходов (за исключением бюджетных ссуд) на основании документального подтверждения надлежащей реализации соответствующих договоров и, наконец, доведение средств федерального бюджета, закрепленных за их главными распорядителями, до нижестоящих распорядителей и получателей средств на основании реестров на финансирование, без зачисления их на счета упомянутых распорядителей и получателей средств. Так, исполнение федерального бюджета за 1998 год осуществлялось в рамках утвержденных Правительством РФ лимитов бюджетных обязательств и составило по доходам 302,4 млрд. руб., по расходам - 388,9 млрд. руб., или соответственно 99,6% и 88,9% от лимитов бюджетных обязательств (70, с. 9).
Долги бюджета - это задача, которую сегодня надо обязательно решать. Необходимо ликвидировать ту массу денег, которая давит на бюджет, на финансовую систему в целом. Главная цель в этом плане - не накапливать долги. На первом этапе следует перейти к регистрации бюджетных обязательств бюджетополучателей. Очень важно, чтобы ни одно предприятие, которое претендует на получение средств из бюджета, не могло даже заключить договор, если оно не имеет регистрационного штампа казначейства, который подтверждает, что на эти цели в казначействе деньги есть. Нужно, чтобы ни один поставщик, ни один контрагент по этому договору не принял бы его к исполнению по той простой причине, что в нем нет подтверждения гарантии казначейства, что по такому договору будет произведена оплата.
Выполнение этой системы обеспечивается двумя процедурами. Первая - регистрация договоров для того, чтобы знать, что же все-таки происходит в системе принятия обязательств; вторая - работа по внесению в Гражданский кодекс, в Кодекс об административных правонарушениях изменений, ставящих под сомнение законность таких договоров, признание таких сделок ничтожными. На втором этапе надо ввести ежемесячный мониторинг изменения кредиторской и дебиторской задолженности, чтобы знать, что же делается с обязательствами в бюджетных организациях. На третьем этапе необходимо провести казначейскую регистрацию бюджетных обязательств, чтобы не допускать их несанкционированное принятие.
Следует отметить, что в этом направлении уже предприняты определенные шаги. Так, в целях обеспечения контроля за ходом погашения кредиторской задолженности приказом МФ РФ от 28 августа 1998 г. № 165 введена, начиная с первого полугодия 1998 г., квартальная форма отчетности по кредиторской задолженности, возникшей у бюджетополучателей, в связи с фактическим недофинансированием против утвержденных на 1998 г. минимально гарантированных бюджетных обязательств. Это сразу же дало положительные результаты. Из принятого постановлением Правительства РФ объема кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 1998 г., подлежащей урегулированию в сумме 26,4 млрд. руб., на 1 февраля 1999 г. погашено 17,3 млрд. руб. (71, с. 13).
По расходам казначейство должно перейти на предварительный и текущий контроль. Последующий контроль - после факта совершения сделки - это проблема, скорее, КРУ МФ РФ и других контролирующих органов. Контрольная же функция казначейства заключается именно в предварительном контроле, т.е. на стадии заключения договоров, утверждения сметы учреждений, вот здесь необходимо смотреть очень жестко на полнейшее соответствие бюджету; и в текущем контроле, когда оплата производится уже по факту выполненных работ, - в этом случае должны быть представлены все необходимые документы о том, что работа на самом деле выполнена и оплата ее предусмотрена бюджетом. К числу основных направлений совершенствования системы органов казначейства также можно отнести следующие: -разработка порядка казначейского исполнения бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, целевых бюджетных фондов; -внедрение единой системы бухгалтерского учета и отчетности в органах бюджетной системы, переход к ежедневному отражению операций по исполнению бюджета в Главной книге; -открытие в федеральном казначействе лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, федеральным органам исполнительной власти, иным прямым получателям средств федерального бюджета и находящимся в их ведении организациям; -передача органам федерального казначейства счетов по учету таможенных платежей; -передача органам федерального казначейства открытых налоговым органам счетов по учету налогов и платежей, уплачиваемых в доход федерального бюджета в иностранной валюте; -разработка порядка учета доходов, контролируемых Госналогслужбой, предусматривающей унификацию этого порядка; -увеличение налоговых поступлений в бюджеты регионов с целью обеспечения финансирования социально значимых статей бюджета и, в первую очередь, выплаты заработной платы, а также консолидация региональных внебюджетных фондов в состав бюджета. Большой интерес представляют два документа - Президентская программа развития федерального казначейства РФ на 1999-2001 годы и Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы, разработанные с целью обеспечения эффективного проведения государственной бюджетной политики (см. рисунок 4). Необходимо отметить их преемственность - цель, задачи, ключевые факторы, принципы и меры по их реализации, а также ожидаемые конечные результаты практически совпадают.
