Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса в регионе 16
1.1. Теоретические основы ЖКК на региональном уровне 16
1.2. Социально-экономическая сущность жилищно-коммунальной инфраструктуры региона 24
1.3. Механизмы функционирования и развития регионального ЖКК 41
Глава 2. Экономическое содержание и организационно - правовая основа реформирования ЖКК в регионе 64
2.1. Особенности трансформации процессов регулирования рыночных отношений в региональной инфраструктуре ЖКК 82
2.2. Институциональные особенности реформирования ЖКК на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления 84
2.3. Зарубежный опыт функционирования жилищно-коммунальной инфраструктуры и возможности его использования на региональном уровне 103
Глава 3. Методология исследования системы реформенных преобразований 125
3.1. Развитие теории реформирования ЖКК на основе задач модернизации и энергоэффективности региональной инфраструктуры 125
3.2. Модернизация жилищно-коммунальной инфраструктуры в системе социально-экономического развития региона 147
3.3. Потенциал самоуправления и саморегулирования в сфере ЖКК как основа устойчивого развития региона 158
Глава 4. Методический инструментарий формирования организационно-экономических условий функционирования ЖКК в регионе 168
4.1. Методы и инструменты регулирования в сфере ЖКК 168
4.2. Методика определения степени совокупного влияния реформенных преобразований на развитие ЖКК 176
4.3. Методические рекомендации по перераспределению функций органов управления и субъектов хозяйствования 196
Глава 5. Механизмы реформирования ЖКК в условиях инновационной экономики 204
5.1. Модель определения интегрального показателя уровня развития ЖКК 204
5.2. Интегрированная система регулирования развития ЖКК 214
5.3. Механизм обеспечения модернизационного и инновационного обновления инфраструктуры ЖКК 235
Заключение 246
Литература 251
Приложения 275
- Социально-экономическая сущность жилищно-коммунальной инфраструктуры региона
- Институциональные особенности реформирования ЖКК на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления
- Методика определения степени совокупного влияния реформенных преобразований на развитие ЖКК
- Интегрированная система регулирования развития ЖКК
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе модернизации российской экономики первостепенное значение приобретает задача обеспечения устойчивого функционирования жилищно-коммунальных комплексов в регионах и муниципальных образованиях. От механизмов реформирования во многом зависит уровень развития и эффективность деятельности предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса (ЖКК).
Особенности трансформации отношений собственности в сфере ЖКК, их влияние на структуру и эффективность функционирования жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований, недостаточно развитые хозяйственные связи в значительной степени определяются социально-экономической ситуацией в регионах, методами регулирования тарифной политики и особенностями организации взаимоотношений производителей, поставщиков и населения.
Инфраструктура жилищно-коммунального комплекса в муниципальных образованиях, отвечающая условиям рыночной экономики, должна отличаться энергоэффективностью, адаптивностью к факторам внешней среды, поддержанием рациональных межрегиональных пропорций при общественном характере производства коммунальных ресурсов и их предоставлении и базироваться на инновационном развитии в условиях многомерности предоставления жилищно-коммунальных услуг, высокого износа объектов и неустойчивого функционирования инфраструктуры, что требует системных преобразований и модернизации ЖКК.
Важнейшее значение для устойчивого функционирования инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса в регионе имеет методология оценки эффективности рыночных преобразований и более чёткое системное представление о составе рыночных механизмов, особенностях и потенциале их развития, монополизме региональных коммунальных предприятий, наличии крупных бизнес-структур на федеральном уровне не существует.
Возникающие вопросы связаны с недостаточностью исследования научных основ управления модернизацией и инновационным развитием жилищно-коммунального комплекса муниципального образования и региона в целом, устраняющих накапливание устаревших технологий и инженерного оборудования, увеличение затрат, рост капиталоёмкости и удельных издержек, на основе реализации системного подхода к воспроизводству инфраструктурно-пространственной среды жизнедеятельности, представляющей собой территориально-воспроизводственную систему жилищно-коммунального комплекса.
Несмотря на определённый интерес к вопросам реформирования ЖКК, в науке не сложилось системного представления о методах его исследования, оценке результативности реформенных преобразований. Это и предопределило выбор темы диссертационного исследования, направленного на формирование теоретических и методологических основ исследования процессов реформирования ЖКК региона и его муниципальных образований и разработку практических рекомендаций по повышению их эффективности.
Степень разработанности проблемы. Авторский подход к методологии реформирования жилищно-коммунального комплекса интегрирует результаты исследований сферы жилищно-коммунального комплекса в регионе. Методология реформирования ЖКК требует осмысления и использования научно-практического опыта, накопленного в процессе структурных преобразований и реформирования, а также изучения, анализа и развития теоретических и методологических разработок зарубежных и отечественных исследователей, анализа исторического и мирового опыта преобразований в сфере ЖКК.
Методологические основы управления рыночной экономикой заложены в трудах зарубежных специалистов Дж. Кейнса, А. Маршалла, А. Пигу, Я. Поллака, П. Фишера, Э. Хансена и др., теоретические аспекты управления региональной экономикой представлены в трудах отечественных учёных П. Бурака, А. Гранберга, В.Лексина, М. Мазановой, Б. Штульберга.
Исследованию особенностей становления рыночного механизма в ЖКХ посвящены труды А. Аболина, П. Грабового, Н. Косаревой, Н. Кетовой, А. Кирилловой, Н. Кузнецова, В. Черняка, Е. Чистякова и других.
Изучению категорий и моделей функционирования ЖКХ посвящены работы П.Аксенова, Д. Баркана, И. Башмакова, В. Громеки, А. Дронова, П. Завлина, П.Завьялова, Ю. Ивановой, А. Казанцева, Л. Миндели, Н. Платоновой, А. Раховской, В. Хруцкого, Л. Чернышова и ряда других учёных.
Полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления в организации функционирования и реформирования ЖКХ рассмотрены в работах Д. Гордеева, М. Либоркиной, О. Пчелинцева, С. Сиваева, А. Широкова, С. Юрковой и других.
Однако, как в зарубежной, так и в отечественной литературе недостаточное внимание уделено методологии реформирования в сфере ЖКК. Эффективность рыночных преобразований и ,связанные с ними экономические, социальные и организационные задачи остаются вне поля зрения исследователей, недостаточно исследуется российский опыт реформирования региональных ЖКК, что требует дальнейшего развития теоретических, методических и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности функционирования ЖКК как одного из важнейших факторов, формирующих уровень жизнеобеспечения и качество жизни населения, муниципального образования и региона в целом.
Цель диссертационного исследования состоит в научном обосновании теоретических, методических основ и практических механизмов реформирования регионального жилищно-коммунального комплекса, направленных на повышение результативности и эффективности процессов модернизации, инновационного развития и устойчивого функционирования объектов ЖКК.
В соответствии с целью исследования в работе поставлены и решались следующие задачи:
- исследовать сущностные характеристики и современное состояние ЖКК в регионе, выявить закономерности реформенных преобразований в региональном жилищно-коммунальном комплексе, факторы и условия формирования новых механизмов рыночных отношений;
- разработать концептуальные основы исследования жилищно-коммунального комплекса с выделением структурных факторов и типов рынков, как воспроизводственного инженерного потенциала для социально-экономического развития территории;
- обосновать концептуальные подходы по комплексу взаимосвязанных методических и научно-практических положений реформирования ЖКК;
- разработать методологические принципы реформенных преобразований в сфере ЖКК;
- исследовать условия реформирования ЖКК на основе модернизации и инновационных технологий;
- обосновать методы определения интегрального показателя уровня развития ЖКК;
- разработать интегрированную концепцию регулирования ЖКК с учётом потребительской удовлетворённости и конкурентоспособности предприятий;
- предложить рекомендации по созданию региональной жилищно-коммунальной инвестиционной системы для модернизации и энергоэффективного обновления ЖКК.
Область исследования. Диссертационное исследование выполнено в соответствии с паспортом специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика: п. 3.8 Исследование реакций региональных социально-экономических систем на изменение национальных макроэкономических параметров и институциональных условий; п. 3.9 Роль институциональных факторов в развитие региональных экономических систем. Региональные особенности трансформации отношений собственности, их влияние на структуру и эффективность функционирования и развития региональных экономических систем; п. 3.10 Исследование традиционных и новых тенденций, закономерности, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем; п. 3.22 Исследование проблем производственной, транспортной, энергетической, социальной и рыночной инфраструктуры в регионах; Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – строительство: п. 1.3.72 Развитие методологии комплексного управления жилищным фондом, методы оценки эффективности эксплуатации жилищного фонда; п. 1.3.73 Анализ состояния и определения тенденций развития сферы жилищно-коммунального хозяйства, различных организационно-правовых форм функционирования; п.1.3.74 Организационно-экономические аспекты формирования систем управления ресурсо - и энергосбережения в жилищно–коммунальном хозяйстве.
Объектом исследования является жилищно-коммунальный комплекс в регионе, представленный совокупностью ЖКК муниципальных образований.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, особенности, процессы и механизмы реформирования жилищно-коммунального комплекса на региональном и муниципальном уровне.
Информационной базой исследования послужили законы Российской Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные акты субъектов РФ, статистические данные Федеральной службы государственной статистики, материалы монографий, статей в периодических изданиях отечественных и зарубежных экономистов, научно-практических конференций, а также результаты собственных эмпирических наблюдений и исследований автора.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных учёных в области региональной экономики, экономики организации и управления в сфере строительства и ЖКК, экономической теории, социально-экономического анализа, инфраструктуры товарных рынков и социально-значимых услуг. В числе методов использованы: анализ, синтез, статистический инструментарий, включающий методы факторного анализа и метод группировок.
Научная новизна исследования заключается в разработке научных подходов, принципов и практических рекомендаций, обеспечивающих реализацию разработанных теоретических основ и механизмов реформирования регионального жилищно-коммунального комплекса на основе согласования и взаимодействия государственного, общественного и рыночного механизмов регулирования, учитывающих характер и особенности реформенных процессов в интересах социально–экономического развития муниципальных образований.
В результате выполненного исследования автором лично получены следующие научные результаты:
1. Исследованы сущностные характеристики, содержательная совокупность реформирования жилищно-коммунального комплекса в регионе, учитывающие современную структуру управления и уровень финансового обеспечения, кризисное состояние основных фондов, слабую поддержку модернизации объектов ЖКК, их низкую энергоэффективность, неотработанность механизмов привлечения инвестиций, недостаточную эффективность института государственного регулирования и рыночных бизнес-систем, рассогласование интересов производителей и потребителей услуг, отставание формирования рыночных институтов от практики хозяйствования, которая определяет территориально-отраслевую инфраструктуру ЖКК (п. 3.8 паспорта специальности 08.00.05);
2. Сформулированы концептуальные основы исследования ЖКК, описывающие особенности и тенденции формирования рыночных и нерыночных механизмов функционирования ЖКК, степень их согласованности и взаимодействия, процессы его развития в рыночных условиях хозяйствования, в рамках которых выявлены и исследованы региональные характеристики и структурные факторы типов институтов рынка, определяющие жилищный и коммунальный комплексы и формирующиеся в них разнородные, институциональные, регулирующие и конкурентные преобразования на основе системного и структурно-функционального подходов (п. 3.9 паспорта специальности 08.00.05);
3. Обоснованы концептуальные подходы по комплексу взаимосвязанных методических и научно-практических положений, обеспечивающих реструктуризацию системы управления, государственную поддержку модернизации объектов ЖКХ и развития государственно-частного партнёрства, повышение эффективности самоуправления и саморегулирования, развитие рыночных институтов и методов оценки результативности реформенных преобразований (п. 3.9 паспорта специальности 08.00.05);
4. Разработаны методологические принципы реформенных преобразований, обосновано использование расширенной номенклатуры факторов реформирования, направленных на повышение эффективности ЖКК за счёт целевого подхода к формированию механизмов фундаментальных (федеральных) и локальных (региональных, муниципальных) преобразований, построения системы управления в условиях трансформации прав собственности и их влияния на структуру и динамику развития муниципальных ЖКК, внедрения методического обеспечения согласованности трансакционных издержек, конкуренции, социальных интересов, типологий, структурирования функций жизнеобеспечения в условиях стратегических направлений модернизации инфраструктуры ЖКК (п.3.9 паспорта специальности 08.00.05);
5. Обоснован методический инструментарий условий функционирования ЖКК, включающий методику определений степени совокупного влияния реформенных преобразований на реализацию поставленных целей и существенных характеристик социально-экономической среды, методических рекомендаций по реализации регулятивных и интеграционных функций, обеспечивающих регулирование взаимоотношений и взаимоответственности субъектов под воздействием институциональных норм, частной собственности, свободы хозяйственных связей и конкуренции (п.3.9 паспорта специальности 08.00.05);
6. Предложены методы определения интегрального показателя уровня развития ЖКК, основанные на соотношении структурных характеристик валового регионального продукта, объёма предоставляемых услуг, инвестиций в сфере ЖКК, состояния основных фондов, уровня научно-технического и ресурсосберегающего обеспечения и определении показателя результативности реформенных преобразований, в основу которого положено определение потенциала нововведения, степени достижения реформенных целей, оценка его влияния на результативность преобразований (п.1.3.72 паспорта специальности 08.00.05);
7. Разработана интегрированная концепция регулирования жилищно-коммунального комплекса на основе взаимодействия и использования потенциала маркетингового, инвестиционного и коммунального подходов для усиления взаимосогласованности функционирования сервисной, информационной, научно-технической инфраструктуры, выявлены особенности управления предприятиями, разработана методика оценки индекса потребительской удовлетворённости в целях обеспечения качества обслуживания и на этой основе повышения конкурентоспособности организаций ЖКК (п.1.3.73 паспорта специальности 08.00.05);
8. Даны практические рекомендации по созданию региональной жилищно-коммунальной инвестиционной системы, обеспечивающей модернизационные и инновационные технологии обновления объектов ЖКК, в форме бюджетно-инвестиционно-кредитной корпорации, включающей все этапы инвестиционной деятельности: от финансового лизинга, лизинга оборудования, средств малой механизации и т.д. до финансирования муниципальных программ, проектов по модернизации и обеспечению энергоэффективности объектов коммунальной инфраструктуры (п. 1.3.74 паспорта специальности 08.00.05).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в обосновании методологии формирования и развития регионального жилищно-коммунального комплекса в условиях институциональных преобразований и трансформации прав собственности. Теоретические положения, касающиеся функционирования регионального ЖКК, его целей, субъектного, объектного и предметного состава, функции, методических подходов к эффективности имеют значение для углубления и систематизации научных взглядов в области реформирования ЖКК.
Представленные в диссертации исследования формируют методологические основы, принципы и методики, реализация которых в регионах способна обеспечить эволюционные преобразования и получить устойчивые эффекты функционирования инфраструктуры рынка ЖКУ, будет способствовать формированию рыночной системы жизнедеятельности.
Основные положения работы использованы при реформировании ЖКК и подготовке организационно-распорядительных документов по развитию конкурентной среды, формированию новой системы управления жилищным фондом Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы.
Разработанные рекомендации используются в учебном процессе при подготовке и переподготовке кадров при изложении дисциплин «Жилищно-коммунальная политика», «Экономика ЖКХ», при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Региональная экономика», «Управление объектами жилищной инфраструктуры» в Академии управления недвижимостью.
Достоверность научных результатов исследования обеспечена теоретической обоснованностью его исходных методологических позиций, применением адекватных цели и задачам работы методологических подходов, всесторонним набором методов исследования, его теоретической и практической обоснованностью, репрезентативной базой теоретических и эмпирических источников, включающей в себя как уже известные результаты эмпирических и теоретических исследований, подвергшихся научному осмыслению, так и новые, полученные в настоящем исследовании данные и выводы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты работы докладывались на 6-й международной научно-практической конференции «История и современность глазами молодых» (2011 г.); 6-й международной научно-технической конференции «МНТК-2008. Безопасность, эффективность и экономика атомной энергетики» (2008 г.); Урало-Сибирской конференции 19-21 июня 2007 г., 3-й Всероссийской научно-практической конференции «Пути формирования эффективной социально-экономической модели трансформирующейся России» (2007 г.), 2-й Всероссийской научно-практической конференции «Резервы экономического роста предприятий» (2007 г.), 4-й Всероссийской конференции «Институциональные проблемы микроэкономики» (2006 г.).
Публикации. По результатам диссертационной работы опубликовано 31 научная работа общим объёмом 25,7 п.л., т.ч. 5 монографий и 10 публикаций в изданиях ВАК.
Структура и объём работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка и приложений. Общий объём диссертации составляет 320 страниц, из них 38 таблиц, 39 рисунков. Список литературы включает 283 наименования трудов отечественных и зарубежных авторов.
Структура работы
Введение:
Социально-экономическая сущность жилищно-коммунальной инфраструктуры региона
Особенности реформирования жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) определяются характером его функционирования. В силу особенностей воспроизводства функционирующего в сфере ЖКК капитала и социальной значимости предоставляемых услуг на инновационной основе возникает необходимость экономических преобразований, нацеленных на формирование рационального баланса действующих административных систем государственного управления и гибких систем рыночного регулирования.
Под жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования в регионе понимается совокупность различных, но организационно и технологически взаимосвязанных видов производственно-экономической деятельности, ориентированных на выполнение работ или оказание услуг, объективно необходимых для жизнеобеспечения территории, посредством предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ).
В состав ЖКК входят предприятия и организации вне зависимости от форм собственности, ведомственной принадлежности, любых организационно-правовых форм хозяйствования, осуществляющие различные виды производственно-хозяйственной деятельности, направленные на жизнеобеспечение муниципального образования через предоставление необходимых ЖКУ.
Объектами ЖКК являются здания, инженерные коммуникации, сооружения и технологические звенья производственного цикла (жилищный и нежилой фонд и объекты инженерной инфраструктуры; объекты водоснабжения и водоотведения, тепло-, электро-, газоснабжение, инженерные сети и т.д.).
Особенности ЖКК обусловлены его социальной и экономической значимостью, а также сложной системой взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, в первую очередь, населения.
Социальная значимость ЖКК состоит в создании необходимых условий для комфортного и безопасного проживания граждан на территории города.
Экономическая значимость ЖКК определяется постоянным потребительским спросом на работы и услуги и высоким потенциалом для развития частного бизнеса.
ЖКК представляет собой сложную систему социально-экономических отношений, интересов и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и организаций, бизнеса и населения, как потребителя ЖКУ. ЖКК включает в себя широкий круг деятельности по управлению многоотраслевым муниципальным хозяйством и разделяется на три сектора. Первый - жилищный комплекс, цели и задачи которого состоят в обеспечении нормальной эксплуатации объектов жилой и нежилой недвижимости (бытовое обслуживание, торговые и офисные здания, сфера досуга, образовательные учреждения, культурно-просветительные и учреждения здравоохранения и др.). Второй - коммунальный комплекс, осуществляющий производство и поставку необходимых ресурсов (воды, тепла, электроэнергии, газа) для обеспечения комфортных условий проживания. Третий - комплекс благоустройства, осуществляющий все виды работ по обеспечению необходимого уровня благоустройства окружающей городской среды (строительство и содержание городских магистралей и мостов, озеленение, садово-парковое обслуживание, санитарная уборка, рекреация и т.п.) и оказание специальных услуг (ритуальное обслуживание населения).
С позицией создания конкурентной среды, жилищный комплекс является наиболее привлекательным, хотя развитие конкуренции сдерживается существующей структурой управления жилищным фондом.
Коммунальный комплекс характеризуется монопольным положением большинства предприятий на локальных рынках, как правило, в пределах муниципальных образований, что обусловлено технологическими особенностями и условиями формирования систем жизнеобеспечения территорий, связанными с сетевой поставкой ресурсов. Вместе с тем, в сфере естественных монополий имеются определенные возможности для формирования конкретной среды на отдельных технологических сегментах производства и предоставления соответствующих коммунальных услуг (ремонт оборудования и объектов, закупка материалов и топлива и т.д.) на основе конкурсного привлечения организаций-исполнителей различных организационно-правовых форм хозяйствования.
В комплексе благоустройства сочетаются элементы потенциально монопольных и потенциально конкурентных секторов (санитарная уборка, сбор и утилизация бытовых отходов, озеленение, благоустройство).
Основную цель функционирования ЖКК можно сформулировать, как обеспечение эффективного, устойчивого и надежного функционирования инфраструктуры систем жизнеобеспечения населения, повышение качества жилищно-коммунальных услуг в сочетании с оптимизацией затрат и обеспечением социальной защиты население.
В разные периоды развития общества времени выделялась разная роль инфраструктуры. Так, инфраструктура, по мнению А. Смита, играет ключевую роль в экономическом развитии. Однако, как отмечает в своем исследовании Remi Prud homme, «на протяжении XIX в. и большей части XX века инфраструктура редко рассматривалась как элемент создания ценности. Например, в работах К. Маркса, Л. Вальраса, А. Маршалла, Дж.М. Кейнса, Е. Домара в создании продукта участвует только труд и капитал, при этом последний рассматривался в основном как капитал частных компаний» .
Только в 70-е годы XX века появились вновь работы, посвященные значению инфраструктуры. П. Розенштейн-Родан доказал, что инфраструктура создает условия для более качественного выполнения функций общества.
Эксперты Всемирного банка расширили аспекты влияния инфраструктурных факторов:
- инфраструктура - главный фактор экономического роста;
- развитая инфраструктура привлекает иностранные инвестиции и повышает конкурентоспособность страны;
- развитая инфраструктура позволяет реализовать возможности глобализации производства товаров и услуг;
- инфраструктура позволяет использовать результаты развития и сокращает неравенство в доходах;
- инфраструктура межрегионального характера.9
Жилищно-коммунальная инфраструктура помимо перечисленных функций, также выполняет и другие функции, которые не выполняют другие виды инфраструктуры. Жилье обеспечивает сохранение физического существования человека в различных климатических условиях. Жилье связано с удовлетворением самых важных потребностей человека (приготовление пищи, выполнение различных работ, крайне необходимых в быту) и является той материальной основой, на которой развивается семья. Жилье создает условия для воспитания подрастающего поколения, для отдыха человека, необходимые для воспроизводства человеческого капитала. Жилье обеспечивает хранение материальных и духовных ценностей, которые принадлежат человеку. Жилье - такой продукт труда и условие жизнеобеспечения, который позволяет пространственно зафиксировать положение человека, удовлетворяя личные и групповые общественно необходимые потребности существования, обеспечивая соответствующий уровень благосостояния.
Таким образом, функциональный подход позволяет выделить основные функции жилищно-коммунальной инфраструктуры: функции согласования и стимулирования, воспроизводственную, информационную, социальную, контрольную и инновационную функции.
Вторая особенность инфраструктуры связана с особенностями воспроизводства капитала.
В современной литературе выделяется большое количество подходов к определению сущности инфраструктуры (приложение 3), но до сих пор отсутствует системное представление об инфраструктурных отраслях как сфере экономики с особой институциональной средой и специфическими способами хозяйствования.
Институциональные особенности реформирования ЖКК на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления
При исследовании институциональных преобразований на основе использования динамического подхода нами анализируются этапы развития трансформации права собственности и взаимодействия субъектов рынка и управленческих структур.
1649 год считается днем основания служб ЖКХ. В наказе Царя Алексея Михайловича «О градском благочинии» в частности посадским людям предписывалось «... для чинення порядку и сбережения от огня... объезжать улицы и переулки в день и в ночь без перестани... Сверх того надобно на дворе дворник, который бы ведал кого впускать или кто куда пойдет и всякое дворовое дело и починки и прочия дела ведал...» и следил за установлением режима работы печного отопления в избах и банях.
По Указу Государя Петра Алексеевича от 16 января 1721 г. функции «общественного благочиния» были переданы созданной к этому времени российской полиции.
В 1802 году создается единый государственный орган, ответственный за жизнеобеспечение населения Министерство внутренних дел и государственных имуществ России (МВД). На протяжении первой половины XIX века МВД было главным и едва ли не единственным хозяйственным органом России.
На определенном этапе децентрализации власти началась постепенная передача компетенции, прав и имуществ органам городского самоуправления, хозяйство которых называлось «городским»: земельное хозяйство и школы 1-й ступени; мосты и набережные; городская санитария; городской водопровод; конка; замощение и очистка улиц, ночлежные дома и т.д.34 Функции и работы, еще не переданные городскому общественному управлению, продолжали выполнять местные органы полиции, которые постепенно превращались из хозяйственных органов в надзорные по опеке и контролю за деятельностью местного самоуправления. На основании положения о городах (1892 г.) в органы городского самоуправления могли быть избраны лишь собственники недвижимого имущества и торгово-промышленных предприятий. Городские самоуправления превратились в органы домовладельцев.
Развитие и содержание городского хозяйства осуществлялось за счет местных налогов (оценочный сбор с недвижимых имуществ и некоторые другие) и собственных доходов хозяйства, аккумулируемых в бюджете городского самоуправления за счет облигационных займов и кредитов. Этих средств было явно недостаточно. На все нужды городов в 1913 году по всем городским бюджетам расходовалось в 11 раз меньше средств, чем по государственному бюджету России на военные нужды, содержание аппарата управления и т.п. D В значительной мере по этой причине не получали развития не приносящие доход уличное освещение, замощение проездов и асфальтирование тротуаров, озеленение и другие виды благоустройства города. Доходные коммунальные предприятия (водопроводы, трамвайные сообщения) в основном принадлежали иностранным концессиям. Из-за недостаточного развития тяжелой промышленности в стране отсутствовала необходимая материально-техническая база для строительства коммунальных предприятий и инженерных сооружений.
В канун 1917 года города России управлялись разными способами: городское общественное самоуправление - менее чем в 50 % городов (т.е. в наиболее развитых городах) и МВД в небольших городах со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством.
После октябрьской революции городское хозяйство было передано в ведение местных Советов. В ноябре 1917 года в соответствии с Постановлением II съезда Советов в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. В декабре 1917 года был подписан
Декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению» для объединения деятельности всех городских и земских учреждений, в распоряжение которого из НКВД было передано Главное управление по делам местного хозяйства.
Новое содержание деятельности органов государственной власти в области жилищ потребовало новых форм управления этим хозяйством. Практика централизованного управления жилым фондом до Октябрьской революции не была известна ни одному государству, т.к. повсюду дома принадлежали частным владельцам.
Начальный период переустройства системы управления домами, известен в истории под названием «великий жилищный передел» во время которого буржуазия выселялась (или просто уезжая из России, бросала свои дома) из своих жилищ и в них вселялись рабочие. После муниципализации в домах жителями создавались домовые комитеты. Стихийный процесс переселений и уплотнений был упорядочен только после издания ВЦИК в августе 1918 года Декрета «Об отмене частной собственности на недвижимости в городах». В национализированных домах, наряду с избираемыми домовыми комитетами, стали появляться коменданты, назначаемые местными Советами. Вопросами управления и технической эксплуатации домов ни комитеты, ни коменданты почти не занимались, и состояние жилищного хозяйства в городах приходило в упадок.
Первую попытку вывести из кризиса жилищное хозяйство государство предприняло в январе 1919 года - руководством страны было признано целесообразным вернуть местным органам хозяйственные функции. В конце того же года VII Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на децентрализацию городского хозяйства. В губерниях стали создаваться отделы коммунального хозяйства, на которые возлагаются функции восстановления и децентрализации полномочий «по вертикали» (от Центра) и «по горизонтали» (от местных органов власти), в городах - образовывались домовые тресты.
После завершения гражданской войны, с переходом к мирному хозяйственному строительству, в стране развернулись работы по восстановлению разрушенного жилого фонда. Одновременно перед государством встал вопрос об урегулировании правовых норм в области пользования жилья, а также вопрос о более совершенных формах управления жилищным хозяйством.
Вырабатывая новые установки по всем вопросам хозяйственной жизни страны, X съезд партии в марте 1921 г. принял решение о переходе к новой экономической политике (НЭП). В области жилищного хозяйства новая экономическая политика также нашла отражение в ряде мероприятий, направленных на восстановление и упорядочение управления и эксплуатации жилищного фонда. В этот период был издан ряд нормативно-правовых актов:
В новых условиях важно было сделать более действенным участие населения в содержании домов, для чего необходимо было передать дома в ведение коллективов жильцов. Новая форма управления была найдена в виде жилищных товариществ, которые должны были восстановить взятые в аренду дома и осуществлять их надлежащую эксплуатацию. Первые жилтоварищества стали создаваться в Москве после принятия 3 сентября 1921 года Президиумом Моссовета «Положения о жилищных товариществах». В 1922 году, по опыту Москвы, жилищные товарищества стали образовываться в Одессе, Киеве, Днепропетровске и ряде других крупных городов.
Наряду с привлечением жителей к решению вопросов управления и содержания домов, жилищная политика этого периода, с целью преодоления жилищного кризиса, также стимулировала высвобождение рыночных отношений в жилищном секторе. Для этого была изменена структура базовых институтов жилищной собственности путем ограничения сферы действия государственного обеспечения, возрождения институтов частного предпринимательства и жилищно-кооперативной собственности.
Жилищная кооперация, в первые годы НЭПа, возникала стихийно, как самостоятельное движение снизу и регулировалась только актами региональных органов власти. Она не была запроектирована заранее, и поэтому в стране была развернута дискуссия о её роли в решении жилищной проблемы трудящихся. Одни считали, что жилищная кооперация является лишь «хитрым приемом» для вовлечения рабочих сбережений в общее русло осуществления хозяйственного плана государства. Другие утверждали, что задачи жилищной кооперации значительно шире: это и участие трудящихся в управлении, и удешевление, и улучшение качества жилья, бережное отношение к жилью, рациональное его использование и т.д.
Методика определения степени совокупного влияния реформенных преобразований на развитие ЖКК
Рыночная модель развития ЖКК, как длительного системного процесса автором определяется степенью достижения набора рыночных условий, характеризующих формы рыночной конкуренции в условиях долгосрочной стратегии развития ЖКК с учётом таких факторов, как темп осуществления институциональных преобразований, степень управления, сопротивление предлагаемым изменениям.
Целью реформы инфраструктуры ЖКК является снижение трансакционных издержек и формирование рыночного хозяйства в сфере жилищно-коммунального комплекса.
За почти 20-летний период (начиная с 1991г.) можно констатировать, что цели реформенных преобразований в основном достигнуты и созданы базовые положения по приватизации жилья, разгосударствлению и акционированию государственной и муниципальной собственности, тарифному регулированию, организации договорных отношений, системе социальной поддержки населения при оплате услуг ЖКК; модернизации и капитальному ремонту жилищного фонда.
Теоретическая основа преобразований нами рассматривается как рыночная модельная система, степень реального приближения к которой характеризуется соотношением рыночной инфраструктуры и набором условий для её функционирования. Невыполнение (не достижение) комплекса (набора) рыночных условий характеризует степень конкурентности рынка услуг. Предложенные автором условия функционирования рынка с учётом идентификации форм конкуренции приведены на рис. 4.2.
Для исследования механизма функционирования инфраструктуры рынка проведена идентификация форм рыночной конкуренции и их соответствия комплексу рыночных условий, в первую очередь, наличию спроса и предложения на услуги, типу производства и предоставления услуг, свободному вхождению участников на рынок и т.д.
Рынок жилищно-коммунальных услуг представляет собой смешанный тип рынка (характеризуется наличием конкурентных и монопольных секторов).
Следует отметить, что наличие естественной технологической монополии в коммунальном секторе ограничивает возможности для реализации всех рыночных условий одновременно.
В настоящее время отраслями жилищно-коммунального хозяйства, привязанными к инженерным сетям, в которых действуют субъекты естественных локальных монополий, являются водоснабжение и водоотведение; теплоснабжение; электроснабжение; газоснабжение.
Поэтому в этих отраслях внедрение рыночных условий в первую очередь направлено на формирование рыночных условий спроса: однородность и одномоментность оказываемых услуг (отсутствие всех видов дискриминации), а также недопущение возможности злоупотреблять своим доминирующим положением для предприятия.
В условиях реализации механизмов энергосбережения и инновационного развития необходимо, по нашему мнению, расширение типологии жилищно-коммунальных услуг путем дополнительного перечня услуг, включающих энергосервисные и инновационно-информационные услуги, повышающие их конкурентоспособность и эффективность жилищно-коммунального обслуживания, что представлено в разработанной нами схеме взаимодействия инфраструктуры рынка в ЖКК (рис.4.3).
В сфере управления жилищным фондом все выделенные условия достижимы. Кроме того, отраслями жилищно-коммунального комплекса, в которых возможна развитая конкуренция, являются: техническое обслуживание и содержание жилищного фонда, в частности, обслуживание и ремонт внутридомовых систем (сантехнических, электротехнических, теплоснабжения); ремонтно-строительные работы; техобслуживание лифтов; техобслуживание телевизионных антенн; обслуживание электроплит; обслуживание наружного освещения; обслуживание и ремонт инженерного оборудования, мест общего пользования и содержание придомовой территории: вывоз твердых и жидких бытовых отходов; установка и ремонт приборов учета тепловой энергии, холодной и горячей воды; озеленение территорий: ритуальные услуги.
Однако на тех рынках, где теоретически существуют предпосылки для введения высоко конкурентной среды, возникают проблемы.
Например, рынок услуг по захоронению жидких и твердых бытовых отходов является локальным. Многие потребители не готовы приобретать услуги по пенам ниже при нахождении данных поставщиков более чем за 10 км от потпсбителя. Во многих городах все 100% рынка приходятся на одно предприятие.
В результате большая часть рынков других ЖКУ являются высококон центрированными, несмотря на отсутствие технологических особенностей. Высокая концентрация объясняется наличием требований к организациям, оказывающим эти услуги со стороны государства (например, транспортировка опасных грузов).
Так, рынок управления жилищным фондом также является локальным. Например, в Москве границы рынка определяются границами округа или района. Отметим, что и здесь определяющим фактором наряду с экономическим, выступает административный.
При этом показатель высокой конкурентной среды (доля домов под управлением частных УК) в ряде случаев достигается неконкурентными методами (искусственные ТСЖ, вывод жилищного фонда из предприятий накануне акционирования и пр.).
Низкий уровень конкуренции определяется большим количеством барьеров. Например, давление со стороны поставщиков ресурсов (в соответствии с моделью М.Портера).
Таким образом, для большинства рынков ЖКУ характерно наличие несовершенной конкуренции от монополии до олигополии.
Общая оценка эффективности реформирования ЖКХ предполагает определение соотношения результата и потраченных при этом ресурсов.
Эффективное расходование общественных средств заключается в достижении поставленной цели при максимальной экономии финансовых ресурсов.
При анализе эффективности использования ресурсов должны быть определены:
группа индикаторов, определяющих достижение поставленных целей;
нормативные значения индикаторов;
шкала для количественной оценки результатов, позволяющая использовать единый алгоритм оценки отклонения достигнутых показателей от нормативі ого значения.
На основе оценок отклонения достигнутых показателей от нормативного значения определяется общий коэффициент достижения результатов (индекс результативности). Критериями результативности выступают:
степень достижения поставленных целей, выраженная через сопоставление достигнутых и плановых показателей;
экономическая эффективность использования ресурсов;
правильность выбора технологий оказания ЖКУ, строительства жилья и соблюдения стандартов их качества.
Применение единой системы показателей для оценки результативности расходов -а реформирование ЖКХ позволяет оценивать степень достижения поставленных целей по повышению эффективности использования ресурсов при помощи числовых критериев. Использование общей методики упрощает сравнение результативности отдельных инструментов реформирования ЖКХ.
Интегрированная система регулирования развития ЖКК
Постоянное повышение тарифов вызывает социальную напряженность в обществе. Рост тарифов на услуги ЖКК также выступает компонентом роста общего уровня цен и фактором макроэкономической нестабильности. Вклад роста тарифов на ЖКУ в инфляцию в последние годы составлял около 1,5 процентных пунктов.
При исследовании роста тарифов на услуги выделяются факторы, определяющие причинно-следственные связи с высоким уровнем износа коммунальной инфраструктуры, одномоментной ликвидацией перекрестного субсидирования тарифов организациям коммунального комплекса, установлением экономически обоснованных тарифов и надбавок, принятием дифференцированных нормативов потребления и прекращением дотаций организациям ЖКХ, необходимостью реализации инвестиционных и производственных программ организаций, ориентированных на реновацию отрасли, созданием новой инженерной инфраструктуры и улучшением качества оказываемых услуг , с ростом затрат на топливо и либерализацией рынка электрической энергии.
Таким образом, рост тарифов объясняется необходимостью решения двух противоречивых задач. С одной стороны, необходимо повысить доступность коммунальных услуг и их качество. С другой стороны, необходимо установить тарифы, достаточные для модернизации коммунальной инфраструктуры.
Эти обстоятельства предопределяют необходимость исследования тарифной политики, которая и должна определить компромисс между выделенными двумя задачами.
Сложность исследования тарифной политики на рынке услуг ЖКК обусловлена особенностями регулирования тарифов на ресурс и услуги на основе баланса интересов ресурсоснабжающих организаций и потребителей.
Проведенное исследование тарифной политики на рынке услуг ЖКК позволило сформулировать следующие конкретные предложения.
Требуется утверждение методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, основанных на современных методах формирования тарифов, поскольку существующие документы отражают систему, основанную на калькулировании затрат на жилищно-коммунальные услуги с позиции определения расходов жилищно-коммунальной организации, а затратные принципы установления тарифов не учитывают конкурентных отношений в этом секторе, что не позволяет создать стимулы для коммунальных предприятий к снижению себестоимости и повышению эффективности деятельности.
Одновременно необходимо определение четких критериев отнесения тех или иных расходов в структуру тарифа, в отсутствие методики расчета указанных тарифов их регулирование не может быть четко обоснованным.
При этом тарифы на услуги ЖКК должны подразделяться на постоянную, не зависящую от количества потребленных услуг (содержание сетей и других объектов инфраструктуры), и переменную, находящуюся в прямой зависимости от этого (потребленная вода, электроэнергия, тепло) части, поскольку при применении приборов учета или перерасчете за не предоставленные по желанию гражданина ЖКУ, у поставщика снимаются денежные суммы, неадекватные стоимости сэкономленных ресурсов. За счет установки приборов учета потребители платят за фактически использованный ресурс, и в этих условиях снижается объём выручки и остаются не обеспеченные финансированием значительные объемы регламентных работ по содержанию и техническому обслуживанию объектов инфраструктуры (или покрываются в завышенном тарифе для всех).
По нашему мнению, требуется обеспечить одинаковые условия функционирования предприятий с разработкой методологии определения тарифа на жилищно-коммунальную услугу, если она предоставляется на территории муниципального образования несколькими предприятиями, предоставляющими услуги по разным ценам ввиду, например, неодинаковой стоимости тепловой энергии, получаемой из разных источников.
В тарифы частных автономных котельных следует включить затраты на резервирование источников электроснабжения, тепла, запасов топлива.
В области тарифного регулирования возникают проблемы при использовании предельных индексов и предельных уровней тарифов.
ФСТ должна , по нашему мнению . устанавливать долгосрочные тарифы с долгосрочными предельными индексами в среднем по субъектам РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ при определении предельных индексов в среднем по муниципальным образованиям будут ориентироваться на долгосрочные индексы.
Таким образом, по нашему мнению, необходимо обеспечение соотношения методов регулирования и распределения полномочий по регулированию, что возникает из-за разницы регулирования тарифов на товары/услуги ресурсоснабжающих организаций с одной стороны и цен на коммунальные услуги, с другой стороны.
Важно, чтобы новая система тарифного регулирования стимулировала приток внебюджетных средств для инвестирования в коммунальную инфраструктуру, поскольку при наличии хорошо проработанного инвестиционного проекта основной риск инвестирования в коммунальные предприятия связан с существующей системой тарифного регулирования. Процедуры тарифного регулирования должны быть прозрачны для потенциального инвестора и учитывать их интересы.
Важной предпосылкой разработки эффективной долгосрочной тарифной политики должна являться информация об издержках и потреблении, основанная на точных экономических расчетах и достоверных исходных данных.
Преодоление указанных недостатков возможно путем использования альтернативного существующему подхода к формированию тарифов на услуги ЖКХ, в основу которого должны быть положены также принципы тарифного регулирования как формы институциональных соглашений, обеспечивающей согласование интересов субъектов системы экономических и организационных отношений в секторе услуг ЖКХ,
При взаимоотношении между ресурсоснабжающими предприятиями и организациями, управляющими многоквартирными домами, по нашему мнению, требуется совершенствование федерального законодательства, включающего разработку и утверждение типовых публичных договоров поставки - продажи коммунальных услуг, использование рыночных институтов, гарантирующих полноту расчётов за коммунальные ресурсы на основе учёта объёмов их потребления и показателей качества, более полное правовое регулирование отношений управляющих организаций с потребителями коммунальных услуг и т.д.
Задача нового подхода состоит в поэтапном снижении себестоимости этих услуг путём создания единой маркетинговой системы жилищно-коммунального хозяйства, на основе результативного управления и ресурсосбережения для каждого предприятия и отрасли в целом с учётом интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг как ключевого индикатора эффективности проводимых мероприятий по реформированию жилищно-коммунального комплекса в целом.
По нашему мнению, методологическими положениями формирования тарифов как институциональных соглашений являются:
1) компромисс и баланс экономических интересов производителя услуг и финансовых возможностей её потребителя;
2) регулирование тарифов должно быть совокупностью действий по максимально длинной цепи взаимосвязанных объектов, технических и сбытовых процессов;
3) тарифы должны быть по возможности долгосрочными и нормативно закреплёнными на определённый период.
Для установления тарифа на каждую жилищно-коммунальную услугу необходимо определить составные части этого тарифа путем анализа деятельности по обеспечению услуги и цен на отдельные виды работ, связанных с предоставлением услуги. В основе предлагаемых направлений лежит учет специфики тарифного регулирования в зависимости от вида предоставляемых услуг и уровня конкурентности рынка на основании комплексного мониторинга рынка жилищно-коммунальных услуг.
Если рынок представляет собой форму естественной монополии (например, поставка ресурсов по присоединенным сетям и вытекающий из этого безальтернативный выбор услуги для конкретного потребителя), тарифное соглашение вырабатывается на основе средних издержек производства.
Похожие диссертации на Реформирование регионального жилищно-коммунального комплекса: методология и практика
