Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
Глава і ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПЕНСИОНИРОВАНИЯ 15
1.1. Концептуальные рамки пенсионных систем 15
1.2. Методические аспекты построения страховых систем 39
1.3. История развития пенсионирования в России 44
Особенности современной пенсионной реформы в России... 73
Глава П. ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА РОССИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД 82
2.1. Союзный закон о пенсионном обеспечении 82
2.2. Закон о государственных пенсиях в Российской Федерации 88
2.3. Исчисление и корректировка пенсий 89
2.4. Новый порядок увеличения пенсий 101
2.5. Основные недостатки нового порядка 105
Глава IIIСОВРЕМЕНННАЯ ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА 115
3.1. Программа пенсионной реформы: критический анализ 115
3.2. Реализация Программы пенсионной реформы 134
3.3. Трудовые пенсии 139
3.4. Нарушения прав пенсионеров 159
Глава IV. СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ 169
4.1. Отношение населения к социальным реформам 169
4.2. Отношение населения к пенсионной реформе 174
4.3. Отношение населения к пенсионным накоплениям 181
Глава V. ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ 193
5.1. Пенсионный фонд Российской Федерации 194
5.2. Субъекты и участники пенсионной системы 202
5.3. Общественный и внутренний контроль за инвестированием пенсионных накоплений 222
5.4. Инвестиционная активность застрахованных лиц 226
Глава VI. ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ 229
6.1. Единый социальный на лог 229
6.2. Взносы НА страховую и накопительную части трудовой пенсии 240
6.3. Оборотные средства и резерв бюджета Пенсионного фонда России 247
6.4. Размещение временно свободных средств резерва бюджета ПФР 257
6.5. Временное размещение пенсионных накоплений 264
6.6. Долгосрочное инвестирование средств пенсионных накоплений 289
6.7. Наследование пенсионных накоплений 296
6.8. Основные издержки пенсионной реформы 299
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 306
Литература 309
Законодательные и нормативно-правовые документы 325
Приложения 340
7.1. Изменения тарифной политики: 1991-1999 гг 340
7.2. Минимальный размер пенсий по старости: 1992-1997 гг 344
7.3. Единовременные и компенсационные выплаты 347
7.4. Среднемесячная начисленная заработная плата в Российской Федерации: 1991-1997 гг 351
7.5. Трактовки индивидуального коэффициента пенсионера 352
7.6. Письма о нарушениях прав пенсионеров 355
7.7. Мнение экспертов о пенсионной реформе 357
7.8. Общая и специальная части индивидуального лицевого счета застрахованного ЛИЦА 360
7.9. Информирование населения 361
7.10. Основные параметры пенсионной системы России: 1996- 2005 гг. 364
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Трансформационные процессы в российском обществе начала 1990 годов, переход от плановой к рыночной экономике оказали существенное воздействие на формирование пенсионной системы России, которая за постсоветский период неоднократно подвергалась изменениям.
Реформа 1990-1991 годов была нацелена на создание независимой от государственного бюджета финансово устойчивой, автономной пенсионной системы, на формирование правил исчисления и корректировки пенсий, позволяющих поддерживать их уровень не ниже прожиточного минимума пенсионера. Но вследствие либерализации цен, высокого уровня инфляции, дефолта 1998 года поставленные цели не были достигнуты. Введение ограничений на максимальный размер, индексация вдогонку за инфляцией привели к тому, что пенсии практически перестали зависеть от уровня заработной платы и продолжительности трудового стажа. Такие изменения снизили мотивацию «зарабатывать» пенсию, ее уровень неуклонно падал. Попытка восстановить справедливость пенсионной системы, повысив зависимость размера пенсий от трудового, точнее страхового, вклада каждого работника благодаря использованию индивидуального коэффициента пенсионера только запутала ситуацию.
В 2002 году начата радикальная пенсионная реформа, официальным поводом проведения которой стала убежденность в том, что действовавшая система исчерпала свои возможности, т.к. быстрое старение населения ведет к значительному росту финансового бремени на работающие поколения. В пенсионную систему введена обязательная накопительная составляющая. Реформаторы считали, что благодаря инвестированию удастся накопить средства, которые составят значительную часть будущих трудовых пенсий. Это позволит снизить финансовое давление на молодое поколение, которое вступит в трудовую жизнь во второй четверти XXI века. Также появятся долгосрочные инвестиционные ресурсы, которые будут способствовать развитию экономики России.
Но не были получены ответы на следующие ключевые вопросы. Во-первых, в связи с отвлечением значительных средств на накопления, за счет каких ресурсов предполагается обеспечить адекватный уровень пенсионных выплат в переходный период. Во-вторых, при высоком уровне инфляции удастся ли если не приумножить, то хотя бы сохранить покупательную способность накопительной части трудовой пенсии. И, в-третьих, сформированы ли условия для инвестирования пенсионных накоплений в реальную экономику.
Первые итоги реформирования позволяют констатировать следующее. Разделение целостной трудовой пенсии на базовую и страховую части, введение накопительной составляющей привело к расточительной, переусложненной, непрозрачной, трехкомпонентной системе, которая вскоре стала давать сбои. Из нее выводятся значительные финансовые ресурсы, которые практически бесконтрольно временно размещаются и направляются на долгосрочное инвестирование.
Из-за необходимости замещения накоплений уже в 2005 году резко возросла зависимость пенсионной системы от федерального бюджета. Сложилось глубокое противоречие. С одной стороны, из профицитного федерального бюджета нарастающий объем средств направляется на текущие пенсионные выплаты, уровень которых составляет около 30% средней заработной платы в стране, и есть все предпосылки его дальнейшего снижения. С другой стороны, накопления не инвестируются в реальную экономику, а трансформируются в государственный долг. В работу с пенсионными накоплениями вовлечено множество субъектов и участников. Создана разветвленная инфрастуктура, поглощающая значительные средства на свое содержание. В результате выхолащивается суть пенсионирования как социально-экономического инструмента перераспределительных процессов и пенсионной системы как институциональной структуры, созданной для поддержания справедливого уровня выплат, заработанных всей трудовой жизнью.
В развитых странах создаются системы социальной защиты, ориентированные на обеспечение достойной жизни пожилых людей. Так Европейская Социальная Хартия предписывает предоставление пожилым людям средств, достаточных «для того, чтобы позволить им оставаться полноправными членами общества максимально возможное время. Средства должны позволить им вести достойную жизнь и играть активную роль в публичной, социальной и культурной жизни».
Конвенцией Международной организации труда № 102 (1952 г.) «О минимальных нормах социального обеспечения» определено, что нижняя граница замещения заработка пенсией по старости для типичного получателя (мужчина с женой и двумя детьми) при стаже работы 30 лет не может быть менее 40% величины предыдущих заработков, рассчитанных «в соответствии с предписанными правилами».
Европейским кодексом социального обеспечения, нормы которого восприняты Хартией, установлено, что размер пенсии «типичного получателя», не имеющего иждивенцев, должен составлять не менее 50% заработка при наличии 40-летнего стажа, а размер пенсии «типичного получателя», имеющего иждивенцев - не менее 65% заработка.
Реализация стандартов Европейской Социальной Хартии, подписанной Россией в 2000 году, но не ратифицированной, невозможна без создания адекватной пенсионной системы и значительного увеличения финансовых ресурсов, направляемых на выплаты пенсий миллионам российских пенсионеров.
Особую актуальность приобрел всесторонний, критический анализ проводимых преобразований, их продуманности, последовательности и справедливости. Сложность и недостаточная разработанность многослойных проблем, связанных с социально ответственным реформированием пенсионной системы, настоятельная необходимость их научного осмысления и комплексного изучения определили выбор цели, задач, структуры и содержания данного диссертационного исследования.
Научная разработанность темы
Изучению проблем пенсионирования уделяется непреходящее внимание.
Опубликовано множество работ, как в России, так и за рубежом.
Анализу и обобщению процессов функционирования систем социального страхования в целом, пенсионной системы России посвящены работы Т.А. Агаповой, С.А. Агапцова, В.Н. Бобкова, В.К. Бочкаревой, В.Г. Павлюченко, В.Д. Ройка, С.Н. Смирнова, А.К. Соловьева, Е.В. Эченике, Л.П. Якушева и других. В этих работах отражены особенности проводимой в России пенсионной реформы, ее различные аспекты.
Научно аргументированные возражения против предложенного направления реформирования приведены в работах О.Г. Дмитриевой, М.Л. Захарова, Н.М. Рима-шевской, Л.С. Ржаницыной, Э.Г. Тучковой и других. В ИСЭПН РАН была подготовлена сбалансированная концепция реформы системы финансирования пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Но она не стала руководством к действию.
Сторонниками пенсионной реформы была издана монография, в которой представлены аргументы в пользу ее проведения1.
Методические и актуарные вопросы построения пенсионных моделей исследуются в работах В.Н. Баскакова, М.Е. Баскаковой, Ю.В. Овсиенко и других.
Зарубежный опыт формирования пенсионных систем, возможностей его применения в российских условиях представлен в работах Л.С. Дегтярь, Т.Проскуряковой, Е.Г. Сорокиной, Г.А. Яременко и других.
Условия введения пенсионных накоплений изложены в публикациях зарубежных исследователей X. Аарона, Н. Барра, Р. Барро, А.Спивака и других.
В контексте осмысления и понимания движущих сил процессов реформирования крайне ценны работы Т.И. Заславской, Д.С. Львова, Н.М. Римашевской, Р.В. РЫБКИНОЙ, В.А. Ядова и других, посвященные изучению проблем трансформации социальных систем.
Из зарубежных авторов следует выделить исследования Д. Норта и его последователей по новейшей теории институциональных изменений. В изучении российской специфики преобразований значимые результаты получены новосибирской школой экономической социологии. Особо следует выделить работы О.Э. Бессоновой, С.Г. Кирдиной и других.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационной работы является изучение процесса реформирования пенсионной системы России, анализ социальных последствий реформы, ее влияния на уровень материального обеспечения граждан, разработка рекомендаций.
Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих основных задач:
• изучить сущность, основные концептуальные параметры, практику пен-сионирования, применить положения новейшей теории институциональных изменений, учитывающей российскую специфику, к анализу процесса реформирования пенсионной системы;
• дать оценку степени реализации значимых методических положений и принципов социального страхования в пенсионной системе России;
• исследовать влияние демографических, инвестиционных и иных факторов на выбор направления реформирования, на степень обоснованности построения трехкомпонентной пенсионной системы;
• выявить тенденции в изменении реального уровня трудовых пенсий российских граждан при использовании принятых правил исчисления, и корректировки их базовой и страховой составляющих;
• изучить отношение населения к пенсионной реформе, готовность застрахованных лиц принимать решения об инвестировании обязательных пенсионных накоплений;
• провести анализ инфраструктуры пенсионной системы, сложившейся после введения накоплений;
• оценить последствия выведения из пенсионной системы значительных финансовых ресурсов;
• разработать рекомендации, направленные на изменение правил принятия решений о реформировании, на построение эффективной пенсионной системы.
Предмет исследования - процессы реформирования и основные факторы, определяющие направленность пенсионной реформы в России.
Объект исследования - формируемые механизмы функционирования пенсионной системы и их влияние на уровень текущих и будущих выплат, на рациональность использования ресурсов.
За рамками исследования остается пенсионное обеспечение военнослужащих и государственных служащих, негосударственное пенсионирование.
Информационную основу диссертационного исследования составили:
• законодательные и нормативно-правовые документы, устанавливающие формальные правила отношений в области пенсионного обеспечения и страхования, формирования и инвестирования накоплений, направленность движения ресурсов пенсионной системы;
• аналитические и статистические материалы, отражающие организационные и финансовые аспекты функционирования пенсионной системы, представляемые при подготовке законопроектов;
• стенограммы обсуждений пенсионных законопроектов на заседаниях Государственной Думы;
• материалы парламентских слушаний, круглых столов, проводимых в Совете Федерации, по пенсионной проблематике;
• решения и определения судебных и иных органов по жалобам граждан в связи с ущемлением их пенсионных прав;
• аналитические записки и отчеты Счетной Палаты РФ по результатам проверки финансовой деятельности Пенсионного фонда России (ПФР), других структур, включенных в пенсионную систему;
• сведения о численности пенсионеров, получающих различные виды пенсий, представляемые в формах статистической отчетности Собес-95 и Пенсия-94, другая статистическая информация, представляемая ПФР;
• результаты социологических опросов, проводимых различными социологическими службами (ВЦИОМ, ФОМ, РОМИР) по социальным и пенсионным проблемам.
Теоретической, методологической и методической основой исследования являются работы отечественных и зарубежных специалистов, внесших значительный вклад в постановку и разработку рассматриваемых проблем: в теорию и практику пенсионирования; в исследование и формирование концептуальных рамок и условий эволюционного и устойчивого развития пенсионных систем; в изучение процессов социально значимых институциональных трансформаций.
Диссертационное исследование основывается на системном подходе к анализу и осмыслению преобразований, осуществляемых в пенсионной сфере. Дается оценка уровня концептуальной обоснованности программных документов, положенных в основу пенсионной реформы, и применяемых методических приемов. Для анализа последствий формирования трехкомпонентной пенсионной системы и дробления финансовых потоков используется метод статистических группировок. Проводится сравнительный и сопоставительный анализ принятых формальных правил, формул исчисления и корректировки трудовых пенсий, показателей, характеризующих темпы роста заработной платы и индексы роста цен в стране, и тенденций в материальной обеспеченности пенсионеров. При изучении сбалансированности ресурсов и пенси онных обязательств используются финансовые правила и методы, основанные на принципах социального страхования.
Достичь определенного понимания происходящих процессов позволяет методологический подход, основанный на новейшей теории институциональных изменений. Согласно одному из ключевых положений теории принятие формальных правил не всегда ориентировано на социальную эффективность, а часто служит интересам тех, кто влияет на формирование новых правил. Данное положение предопределило логику и структуру детального исследования действующих в пенсионной сфере формальных правил, определяемых законодательными и нормативными актами. При этом учтена российская специфика институциональных изменений, заключающаяся в бюрократизации процессов реформирования, необоснованности и произвольности принимаемых решений. Индикаторами степени эффективности системы являются как достигнутый уровень и справедливость материальной обеспеченности пенсионеров, так и рациональность использования ресурсов.
Научная новизна
Сформулирован авторский подход к анализу процесса реформирования, который позволяет всесторонне и адекватно оценить пореформенное состояние пенсионной системы и выработать конструктивные меры по преодолению негативных тенденций. Эти меры заключаются в необходимости формирования и исполнения процедур, ограничивающих возможность произвольного изменения значимых параметров системы.
Показано, что преобразование пенсионной системы, считавшейся распределительной и в условиях старения населения не способной обеспечить уровень пенсий в соответствии с международными стандартами, в трехкомпонентную структуру, сочетающую принципы распределения, страхования и накопления, привело к результатам, отличным от заявленных целей. Возросла зависимость от внешних (бюджетных) источников финансирования. Одновременно значительные ресурсы выводятся из пенсионной системы и практически бесконтрольно инвестируются, в основном в государственные долговые обязательства. Фактически создан ухудшенный вариант распределительной («раздаточной») системы, т.к. возрастающая часть текущих пенсионных выплат, обслуживание и погашение долга осуществляются за счет одного и того же источника - налоговых поступлений. Создана громоздкая, непрозрачная, неустойчивая и расточительная пенсионная система.
Впервые осуществлен детальный и всесторонний анализ принятых методов исчисления, индексации и увеличения трудовых пенсий. Показано, что их применение ведет к устойчивой тенденции снижения реального уровня пенсионных выплат, все более отдаляющегося от международных стандартов.
Сформулированы направления совершенствования, заключающиеся в последовательной реализации выработанных международной практикой принципов и процедур построения прозрачных и устойчивых пенсионных систем, адаптируемых к конкретным социально-экономическим условиям и отвечающих своему предназначению.
Наиболее существенные результаты, полученные лично автором в ходе диссертационного исследования
1. Впервые применен теоретико-методологический подход и понятийный аппарат, учитывающий российскую специфику, который позволяет адекватно оценить процесс и последствия реформирования пенсионной системы, (с.72-83)
2. Предложена методика расчета, показывающая, что введенный порядок исчисления страховой части трудовых пенсий, повторив недостатки и противоречия ранее применявшейся формулы, параметрами которой являются индивидуальный коэффициент пенсионера и утвержденные правительством размеры среднемесячной заработной платы в стране, ведет к массовому занижению назначаемых трудовых пенсий. Использование данной формулы накануне пенсионной реформы привело к незапланированному профициту, составившему 98,3 млрд. руб. (22% исполненного бюджета ПФР за 2000 г.), и 115,6 млрд. рублей (18% - за 2001 г.). Эти средства, вопреки законодательному предписанию, не были направлены на повышение пенсий, были временно непрозрачно инвестированы, а в 2004-2005 гг. использованы на покрытие дефицита пенсионной системы, (с. 100-104, 109-114,248-257)
3. Проведен сравнительный анализ, показавший, что утверждаемые правительством коэффициенты индексации и увеличения базовой и страховой частей трудовой пенсии не обеспечивают роста пенсий в соответствии с темпами роста заработной платы, что ведет к увеличению разрыва между ними, уменьшению коэффициента замещения, снижению реального размера выплачиваемых трудовых пенсий, все большему отклонению от международных стандартов. Основными причинами таких расхождений являются: корректировка базовой части трудовой пенсии в соответствии с индексом роста цен, а не заработной платы; изначально заложенный недостаток средств на выплаты страховой части, что занижает утверждаемый правительством индекс роста доходов в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий. На 2005 год утвержден индекс роста дохода, равный 1,127, а индекс роста среднемесячной начисленной заработной платы - 1,239. (с. 148-157)
4. Приведены доказательства того, что судебная система, рассматривая только формальные основания нарушений пенсионных прав, не в состоянии оценить материальные последствия для пенсионеров изменений в правилах исчисления и корректировки трудовых пенсий. Это ведет к снижению доверия к органам власти, (с. 158-167)
5. Показано, что разделение пенсионных средств на финансовые потоки и направление значительной их части на непрозрачное временное и долгосрочное размещение в государственные ценные бумаги увеличивает государственный долг и расходы на его обслуживание, на возмещение необходимых затрат и выплаты вознаграждений посредникам инвестиционного процесса. Так доходы (расходы федерального бюджета) за 2002-2005 гг., полученные при размещении временно свободных средств резерва бюджета Пенсионного фонда составили порядка 32 млрд. рублей, при временном размещении средств пенсионных накоплений - 26 млрд. рублей, при инвестировании накоплений - 14,5 млрд. рублей. В 2005 году на покрытие дефицита по текущим пенсионным выплатам направлено 148,5 млрд. рублей бюджетных средств. Дефицит стремительно нарастает и по расчетам ПФР к 2012 году превысит 1 трлн. рублей. Это означает, что создан худший вариант затратной пенсионной системы распределительного типа. (с. 257, 262, 286, 289-290, 294)
6. Проведены расчеты, показывающие существенные финансовые потери из-за размещения пенсионных средств в государственные ценные бумаги, обязательства по которым выражены в иностранной валюте (около 11 млрд. руб. в 2004 году) при размещении временно свободных средств пенсионных накоплений); в систематизированном виде представлены другие расходы и потери, связанные с инвестированием пенсионных накоплений, (с. 262,275-276)
7. Разработаны рекомендации по совершенствованию механизма реформирования пенсионной системы, повышению прозрачности, эффективности и устойчивости ее функционирования, заключающиеся в необходимости последовательной реализа ции в установленных концептуальных рамках основных общепризнанных параметров, адаптированных к конкретным социально-экономическим условиям, в придании Пенсионному фонду статуса самоуправляемой публично-правовой организации.
Апробация результатов исследования
Основные научные результаты были представлены и обсуждены на следующих мероприятиях: на Всероссийской научно-практической конференции «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы перспективы» (Москва, РАГС, март 2001 г.); на II Международной научной конференции «Модернизация российской экономики» (Москва, ГУ-ВШЭ, апрель 2001 г.); на Международном семинаре «Правовой статус институтов социального страхования» (Москва, ПФР, МОТ, сентябрь 2001 г.); на Международной научно-практической конференции «Демографическое развитие и его социально-экономические последствия» (Москва, Институт макроэкономических исследований при Минэкономразвития России, ноябрь 2002 г.); на первой Конференции «Пенсионная реформа из первых уст» (Москва, журнал «Пенсионные деньги», октябрь, 2003 г.); на «круглом столе» О ходе реализации Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению, июнь, 2004 г.); на IV Международном социальном конгрессе (Москва, РГСУ, ноябрь 2004 г.); на «круглом столе» Среднесрочная перспектива финансовой обеспеченности государственных внебюджетных фондов (Комитет Совета Федерации по социальной политике, март 2005 года) и других.
Практическая значимость исследования
Основные положения и выводы работы предлагались к применению при разработке органами законодательной и исполнительной власти пенсионного законодательства и соответствующей нормативно-правовой базы.
Материалы диссертационного исследования использованы: - при подготовке популярного справочного пособия «Пенсия в ваших руках», изданного тиражом 500 тыс. экземпляров в рамках правительственных мероприятий по информированию населения о пенсионной реформе (январь 2003 года);
- при подготовке Росстатом инструментария массового обследования и аналитического доклада «Факторы и основные тенденции развития пенсионной системы Российской Федерации» (август 2005 года);
- при разработке Концепции совершенствования системы социального страхования в Российской Федерации, одобренной Советом законодателей Совета Федерации (22 ноября 2005 г).
Материалы также представляют практический интерес для специалистов, изучающих вопросы социального страхования, пенсионного обеспечения и пенсионного страхования, преподающих соответствующие курсы в учебных заведениях. Полученные в диссертации выводы могут быть использованы в программах учебных курсов «Социальное страхование», «Пенсионное обеспечение», «Политика доходов и заработная плата», «Социальная политика».
