Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты системы недропользования 7
1.1. Цели совершенствования и регулирования экономических механизмов недропользования 7
1.2. Ключевые геолого-экономические проблемы отечественной системы недропользования и пути их решения 25
1.3. Методические аспекты экономической оценки природных ресурсов 37
1.4. Обзор горных отношений зарубежных стран 40
Глава 2. Кадастровая оценка месторождений как основа обоснования рыночной
стоимости месторождений полезных ископаемых 53
2.1. Методические подходы к проведению кадастровой оценки и расчёту кадастровой стоимости месторождений 53
2.2. Алгоритм проведения кадастровой оценки месторождений твёрдых полезных ископаемых (МТПИ) 60
2.3. Предложения по модернизации экономической системы недропользования 62
Глава 3. Экономические механизмы регулирования недропользования 68
3.1. Лицензирование отношений недропользования 68
3.2. Недостатки российской системы лицензирования пользования недрами 77
3.3. Рекомендации по совершенствованию механизма предоставления недр в пользование 83
3.4. Совершенствование экономических механизмов платного недропользования...93
3.5. Методические рекомендации по расчету налога на добычу ПИ, дифференцированного по месторождениям 102
Заключение 109
Список использованной литературы
- Ключевые геолого-экономические проблемы отечественной системы недропользования и пути их решения
- Обзор горных отношений зарубежных стран
- Алгоритм проведения кадастровой оценки месторождений твёрдых полезных ископаемых (МТПИ)
- Рекомендации по совершенствованию механизма предоставления недр в пользование
Введение к работе
Актуальность исследования. Экономика России, её современное состояние и будущее во многом обусловлено становлением и развитием минерально-сырьевого сектора (МСС), важнейшую часть которого составляет недропользование, включающее: геологическое изучение, поиск, оценку, разведку и добычу полезных ископаемых (ПИ).
Наша страна является мировым лидером по добыче основных видов полезных ископаемых и крупнейшим экспортёром минерально-сырьевой продукции, которая занимает 70% в общем объёме её экспорта. За счёт использования минерально-сырьевых ресурсов возникает: свыше 50% доходной части федерального бюджета, более 70% валютной выручки, 100% поступлений в резервный фонд и фонд национального благосостояния. От эффективного управления недропользованием (главным образом, нефте- и газодобычей) в значительной степени зависит стабильное социально-экономическое развитие нашей страны.
По Конституции РФ недра являются государственной собственностью. В 1992 г. был принят Федеральный закон «О недрах», в котором определён экономический порядок рыночного недропользования. С одной стороны, он сыграл прогрессивную положительную роль в переходный период к рынку. С другой стороны, установившиеся в нашей стране рыночные отношения, показывают, что содержащиеся в этом законе положения нуждаются в теоретическом осмыслении и корректировке в направлении повышения социально-экономической эффективности недропользования.
Двадцатилетний период рыночных преобразований в нашей стране, к сожалению, не сопровождался надлежащими изменениями основных механизмов недропользования. Это прежде всего относится к лицензированию, налогообложению, государственному учёту и стоимостной оценке участков государственного фонда недр, как объектов недвижимости.
В настоящее время необходимо разработать и реализовать современные эффективные механизмы в этой области, которые будут заинтересовывать, стимулировать и (в определённом смысле) вынуждать недропользователей вкладывать необходимые средства в целенаправленное воспроизводство минерально-сырьевой базы и совместно с государством участвовать в строительстве объектов МСС и обслуживающей их инфраструктуры.
Поэтому проблемы теоретического анализа, совершенствования и развития экономических механизмов управления недропользованием в Российской Федерации весьма актуальны и их успешное решение будет способствовать повышению эффективности функционирования МСС и, соответственно, всей экономики нашей страны.
Степень научной разработанности проблемы. Социально-экономическому анализу проблем недропользования посвящены работы многих российских и зарубежных учёных и исследователей: академиков Д.С. Львова, А.И. Татаркина, А.Д. Некипелова, Н.П. Лаверова, К.Н. Трубецкого, нобелевских лауреатов Пола Кругмана, Джозефа Стиглица, а также Е.А. Козловского, В.С. Литвиненко, А.Г. Шеломенцева, Н.В. Межеловского, В.П. Орлова, О.В. Петрова, Е.С. Мелехина, С.А. Кимельмана, В.И. Назарова, И.А. Неженского, В.И. Вялова, Л.И. Кошкина, М.М. Соловьева, С.А. Андрюшина, Ю.В. Подольского, Джеффри Сакса, Макартена Хамфриса, Нила Парсона, Майкла Росса, Джеффри Хила и др.
Экономическое развитие рыночного недропользования в России и за рубежом постоянно порождает новые проблемы, требующие теоретического осмысления и выработки рекомендаций для их эффективной практической реализации.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является совершенствование экономических механизмов регулирования и управления государственной собственностью на недра, направленных на повышение эффективности недропользования и функционирования МСС экономики Российской Федерации.
Для достижения этой цели были поставлены и в основном решены следующие задачи.
-
Предложены новации в теоретико-методологических подходах к функционированию системы недропользования в Российской Федерации.
-
Обоснованы и даны рекомендации по совершенствованию налогообложения недропользования.
-
Разработаны методические положения по расчёту кадастровой стоимости месторождений полезных ископаемых.
-
Создан комплекс геолого-экономических показателей, составляющих основу расчёта кадастровой стоимости и включаемых в лицензии на право пользования недрами.
Объектом исследования является управление и регулирование системы недропользования, рассматриваемой в качестве основы минерально-сырьевого сектора экономики Российской Федерации в современных рыночных условиях.
Предмет исследования – действующие экономические механизмы управления государственной собственностью на недра и возможные направления повышения их эффективности для обеспечения оптимальной доходности от недропользования.
Методология исследования. Теоретической, методологической и информационной основой диссертационного исследования послужили труды ведущих отечественных и зарубежных учёных и специалистов в области экономики и управления МСС. Геологоразведочный процесс и добыча полезных ископаемых рассматривается как целостная научно-производственная система, регулируемая законодательством в сфере недропользования и нормативно - методическими документами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию.
Методика исследования включает системный анализ, статистические обобщения, анализ нормативных правовых актов по управлению государственной собственностью на недра.
Полученные автором научные результаты и их новизна.
1. Разработаны и научно обоснованы теоретические положения развития системы недропользования в Российской Федерации, позволяющие повысить эффективность использования минерально-сырьевого потенциала и доходность МСС экономики страны.
2. Выделены основные экономические механизмы государственного управления и регулирования системы недропользования: собственность на недра, предоставление прав пользования участками недр, налогообложение, государственный учёт национального богатства недр, региональное недропользование и предложены пути их реформирования.
3. Сформулированы базовые теоретические принципы построения системы отношений в недропользовании, основанные на праве государственной собственности на недра и добытые полезные ископаемые.
4. На основе системного анализа развития налогообложения в недропользовании предложен новый подход к распределению доходов от недропользования, основанный на их рентной природе и экономических принципах эффективного налогообложения.
5. Предложены теоретические основы перехода к системе рентных платежей. Разработана новая система сборов и платежей при недропользовании, учитывающая индивидуальные особенности освоения месторождений полезных ископаемых. В частности, обоснована необходимость введения вмененного рентного налога. Предложенная система не только приведёт к более справедливому распределению доходов от использования минерально-сырьевых ресурсов страны, но и будет стимулировать рост эффективности производства и привлечение инвестиций в недропользование.
6. Обоснована необходимость модернизации системы государственного учёта запасов ПИ на основе кадастровой оценки недр. Введение новых принципов учёта позволит усовершенствовать государственное управление недропользованием и воспроизводством минерально-сырьевой базы, сделает отношения участников процесса недропользования более прозрачными, а распределение доходов между ними – более справедливым.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что полученные результаты развивают и дополняют теоретические и методологические положения по модернизации основ организации системы недропользования и повышению эффективности минерально-сырьевого сектора экономики России. В работе комплекс основных экономических механизмов повышения эффективности недропользования представлен как целостная система, все элементы которой взаимосвязаны и взаимозависимы. На базе такого подхода сформулированы научно обоснованные конкретные рекомендации по совершенствованию управления добывающими отраслями народного хозяйства страны.
Практическая значимость работы. Основные выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы при уточнении и корректировке государственной политики в сфере недропользования, а также при разработке и внедрении стратегий и концепций социально-экономического развития страны и регионов. Предложенные в диссертации подходы позволят оптимизировать инвестиции (государственные и частные) в воспроизводство минерально-сырьевой базы и освоение минерально-сырьевых ресурсов страны, новации в налогообложение недропользователей обеспечат увеличение доходной части консолидированного бюджета.
Апробация результатов исследований. Материалы диссертационной работы
использованы Федеральной налоговой службой Российской Федерации, имеется справка о внедрении;
использованы в учебном процессе в Высшей школе приватизации и предпринимательства – институте и вошли в учебные пособия;
доложены на VIII Всероссийском налоговом форуме ТПП РФ «Устойчивое развитие налоговой системы: вызовы и решения» 30-31 октября 2012 г.
Публикации. Основные положения диссертации отражены в 6 научных трудах общим объёмом 2,4 п.л., в т.ч., в двух публикациях в изданиях, рекомендованных ВАК.
Состав и структура диссертации.
Введение.
Ключевые геолого-экономические проблемы отечественной системы недропользования и пути их решения
Описанным выше образом, во-первых, компенсируются конкретные инвестиции в ГРР (включаются в себестоимость), вложенные недропользователем, во-вторых, из части общей прибыли, именно только из прибыли, формируются целевые средства в федеральном бюджете, используемые в дальнейшем на федеральные нужды для финансирования ГРР и, что очень важно, на финансирование освоения месторождения, которые впоследствии будут переданы недропользователям через конкурс на получение лицензии за право пользования недрами.
Принятый в Канаде механизм «воспроизводства МСБ» показывает, как реально формируются и компенсируются частные и государственные затраты на ГРР и освоение месторождений, обеспечивающие расширенный прирост промышленных запасов полезных ископаемых, но при этом отсутствует собственно понятие «налога на воспроизводство МСБ».
Обратим внимание, что действующий в России механизм воспроизводства МСБ использует только один элемент канадского механизма, а именно включение ОВМСБ в затраты горнодобывающего предприятия. Но при этом в налог на воспроизводство включается и федеральная часть, и часть, передаваемая в субъект федерации, и часть, покрывающая расходы на ГРР конкретного недропользователя, то есть вся налоговая нагрузка ложится на недропользователя и включается в его себестоимость, вне зависимости от того, расходовал, ли недропользователь в налоговом периоде собственные средства на поисково-оценочные и разведочные работы.
Последняя фраза отражает основные недостатки и несовершенство действующего в России механизма воспроизводства МСБ. Но эти недостатки частично вынужденные и частично оправдываются реалиями российской экономики.
Дело в том, что горное законодательство за рубежом создавалось, развивалось и совершенствовалось десятилетиями. Недропользователи имели время и возможности накопить денежные средства для инвестиций в поисково-оценочные работы, в том числе и на новых участках недр. Кроме того, минерально-сырьевой сектор за рубежом, как правило, прибыльный и сверхприбыльный, что позволяет государству изымать из сверхнормативной прибыли некоторую ее часть для финансирования общегосударственных программ развития ГРР и освоения месторождений.
На наш взгляд, сложилась экономически неоправданная тенденция к тому, что средства федеральной части ОВМСБ используются на региональной стадии геологоразведочных работ и на их научное и информационное обеспечение, средства части ОВМСБ, оставляемой субъектам федерации направляются, главным образом, на поисковые работы на участках нераспределенного фонда недр, средства же той части ОВМСБ, которые оставляются недропользователям, идут на финансирование разведочного этапа на участках распределенного фонда недр [42, 44, 46, 71]. Это привело к диспропорциям между стадиями ГРР, отставанию регионального этапа, задержке в подготовке к лицензированию участков нераспределенного фонда недр и, наоборот, к излишней доразведке и переразведке участков распределенного фонда.
К началу приватизации и лицензирования пользования недрами (1992 г.) государственная собственность в минерально-сырьевом и добывающем секторе экономики России включала три составляющие: основные фонды горнодобывающего предприятия (в основном это наземные постройки, оборудование и т. п.); подземные подготовительные и эксплуатационные горные выработки, в том числе фонд скважин глубокого бурения; запасы полезных ископаемых и геолого-геофизическую информацию о недрах. Первая часть включалась в план приватизации в уставный капитал будущего акционерного общества по ценам, действовавшим на 1 июля 1991 г. После приватизации по этой заниженной стоимости первая составляющая государственной собственности становилась частной собственностью соответствующего акционерного общества. Таким образом, основные фонды предприятий передавались акционерам за бесценок.
Две другие части не подлежали разгосударствлению и по законодательству о недрах оставались государственной собственностью. При этом государство путем лицензирования пользования недрами передавало эту, назовем ее - подземной собственностью - в долгосрочную аренду.
Предусматривалось, что с помощью механизма лицензирования и платежей при пользовании недрами государство будет за счет недропользователей возмещать две другие составляющие государственной собственности, т. е. подземные горные выработки, включая скважины глубокого бурения, стоимостную оценку запасов полезных ископаемых и стоимость геологоразведочных работ, затрат на получение геолого-геофизической информации, поиски и разведку месторождений полезных ископаемых.
Однако на самом деле законодательство о недрах (Закон «О недрах» и «Положение о порядке лицензирования пользования недрами») позволило будущим недропользователям получить эту «подземную государственную собственность» также за бесценок, а зачастую просто бесплатно. Получив по лицензии горный отвод с «подземной государственной собственностью» в пользование на 20-25 лет (установленные законом сроки действия лицензии), недропользователь, по сути дела, за бесценок «приватизировал» участок недр вместе с наземной и подземной собственностью, в том числе и с имеющимися в недрах лицензионного участка запасами полезных ископаемых и информацией о них. Прибавим к этому и получаемый недропользователем земельный отвод и преимущественное право на лицензирование и добычу приращенных запасов на лицензионном участке недр, в том числе запасов других полезных ископаемых, которые могут быть разведаны на территории горного отвода за период действия лицензии. При этом недропользователю выделяются на поисково-разведочные работы государственные средства за счет части отчислений на воспроизводство МСБ, оставляемых недропользователю. Таким образом, государство, включая ОВМСБ в себестоимость добычи и снижая прибыль, лишает себя части налога на прибыль и финансирует как бы будущую частную собственность недропользователя.
Теперь рассмотрим некоторые схемы перехода в частную собственность государственной собственности на недра, хотя как записано в ст. 1.2 Закона «О недрах»: «участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в другой форме».
Все нижеприведенные рассуждения основаны на анализе практики лицензирования участков недр нефтегазоносных месторождений, структур и площадей, а также материалов по инвентаризации лицензий. Проанализирован массив из 1320 лицензий, выданных на участки недр по месторождениям нефти и газа, и 538 лицензий, выданных на право пользования участками недр на нефтегазоносных структурах и площадях.
Из выданных 1858 лицензий (по состоянию на 01.01.98 г.) 445 лицензий выданы МПР России, остальные - его территориальными органами. Из этих 445, выданных МПР России, 150 лицензий выданы недропользователям, организационно-правовой формой которых является совместное предприятие (СП) с участием иностранного капитала, главным образом американского, кипрского, израильского, германского, британского и др. Почти все СП, которым выданы лицензии, по форме собственности являются закрытыми акционерными обществами (ООО, ТОО, ЗАО и т. п.) с небольшим числом учредителей, главным образом физических лиц, в том числе граждан России.
Обзор горных отношений зарубежных стран
Важным обстоятельством было введение правила о сохранении 25%-ного государственного участия в нефтяном производстве и не менее 50%-ной доли в частных нефте- и газодобывающих иностранных фирмах. Эти меры привели к получению федеральным министром энергетики обширных контрольных полномочий в одобрении поисковых соглашений на федеральных землях.
По Конституционному акту Канады 1867 года (с последующими изменениями и дополнениями) права на природные ресурсы Канады в 1930 году Короной были переданы провинциям, поскольку более 75% территории страны составляют государственные земли, находящиеся под юрисдикцией провинций. Впоследствии Основной закон Канады закрепил собственность провинций на твердые полезные ископаемые, уголь, нефть и природный газ. В дальнейшем большинство провинций приняло законодательство об отделении собственности на земельный участок от собственности на полезные ископаемые. Таким образом, при отчуждении земельных участков правительство провинций остается собственником недр. Это позволяет провинциям осуществлять регулирование горных отношений и распоряжаться недрами независимо от федерального правительства.
Федеральное правительство сейчас сохранило право лишь на недра, находящиеся на землях Короны в малоосвоенных северных территориях, землях резерваций индейцев, а также иг территории континентального шельфа и морской экономической зоны. Часть территорий изымается из предоставления для нужд недропользования.
Обзор законодательства об отношениях федерации и ее субъектов по поводу распределения прав собственности на недра федерации и ее субъектов показывает, что проблема эта важна для всех федеративных государств. Рассмотренные положения горного законодательства показывают возможные пути разрешения. Они законодательно отрегулированы путем утверждения и неукоснительного признания и применения принципа верховенства федерального законодательства, либо на основе принципа «конкурирующей компетенции», либо созданием действенного механизма коллизионного разрешения вопросов, либо, наконец, как в США, путем совершения гражданско-правовых сделок. Правовой режим имущества горнодобывающий предприятий
Правовой режим горного предприятия, как любого промышленного предприятия, в рамках классического права собственности находит свое отражение, прежде всего, в вещном праве. В странах, где отсутствует кодификация (Англия, большинство штатов США), регулирование отношений горной собственности осуществляется на практике обычного и прецедентного права. Особенности правового режима собственности на недра в рассматриваемых нами странах детально отражены в горных кодексах и базовых горных законах.
В США такой особенностью является возможность распоряжаться имуществом, как единой совокупностью имущества всего горного предприятия, так и отдельными его частями. Собственник горного предприятия вправе в соответствии с законами отчуждать предприятие как хозяйственный комплекс. Он может продать и заложить только земельный участок над месторождением либо отдельно сами полезные ископаемые. Более того, он может продавать право собственности на полезные ископаемые по видам и пластам отдельно, оговаривая это в документах, оформляющих переход права собственности к новому владельцу.
Права на добычу полезных ископаемых могут переходить к новым собственникам посредством продаж, на основе распорядительных документов, арендных договоров и лицензий.
В США в случае передачи прав требуется при этом обязательное прохождение процедуры ознакомления и регистрации переходящей недвижимой собственности. В ряде штатов такие требования введены законодательно, через закрепление прав аренды и собственности. При этом в США детально регламентируются законодательством и прецедентами условия, гарантирующие безопасность сделки, обязательства продавца и приобретателя, обязанность продавца очистить сделку от обременения и пр., регулировать отношения по платежам и ряд других менее значительных условий.
В Горном законе Германии право собственности на горное предприятие (рудник) представляет собой исключительное право вести горные работы и осуществлять предоставленные права, многие из которых, и прежде всего право собственности, регламентируются нормами ГГУ, относящимися также к земельным участкам.
По законам Германии объединение земельного участка с собственностью на горное предприятие в качестве составной части собственности на горное предприятие недопустимо.
Право собственности на горное предприятие предоставляется только по ходатайству, которое подается в письменной форме компетентному учредителю и возникает в виде права на рудник и вытекает из права на разведку и разработку недр. Оно возникает с получением заявителем документа, предоставляющего право собственности. Выдача такого документа допускается лишь после того, как решение о предоставлении права собственности стало бесспорным.
Горный закон допускает отчуждение права собственности на горное предприятие путем юридической сделки и обязательного договора, но только в случаях, если отчуждение не затрагивает общественные интересы. При этом согласие компетентного органа на совершение сделки может быть дано и до засвидетельствования юридической сделки.
В горном праве зарубежных стран существует целый ряд оснований для перехода прав на недра от одного субъекта гражданских отношений к другому. Как правило, нормы гражданского законодательства о переходе прав на имущество распространяются и на горные отношения, и это часто фиксируется в горном законодательстве. Эти положения особенно четко прослеживаются в Горном законе Германии, который детально регулирует право и порядок передачи и перехода разрешений и свидетельств на право разработки.
В соответствии с горным законом Германии передача разрешения или свидетельства третьему лицу или участие третьего лица в разведке или разработке допускается лишь с письменного согласия компетентного органа. В соответствии с этим законом, компетентный орган вправе отказать в согласии лишь по основаниям, перечисленным в самом законе.
Переход прав на недра чаще всего происходит при передаче открытых месторождений от предприятий, ведущих изыскания и геологоразведку, к горнодобывающим компаниям. Нередко переход прав на участок недр осуществляется в результате банкротства, в том числе с целью избавиться от неэффективного производства, либо для изменения формы горных отношений, в результате невыполнения залоговых обязательств, передачи лицензионных прав новым собственникам или арендаторам, а то и просто передачи получаемого дохода новому собственнику рудника без изменения субъектного права.
Обычно в англосаксонской системе права (Англии, США, Канаде) эти отношения базируются на нормах гражданского права (гражданских кодексах, принятых в штатах США и провинциях Канады). Они фиксируют ряд общих положений, которые, как и в нашей стране, сводятся к требованию обязательной письменной формы документов о переходе прав на полезные ископаемые, регистрации прав и сделок, соблюдения требований горного законодательства, если оно регулирует порядок перехода прав. При этом гражданские кодексы нередко расходятся с горным законодательством в формальных требованиях к составлению документов, необходимых для официального
Алгоритм проведения кадастровой оценки месторождений твёрдых полезных ископаемых (МТПИ)
Задачами государственной системы предоставления недр в пользование является обеспечение практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, обеспечение защиты интересов национальной безопасности РФ, социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ, обеспечение равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий, развитие рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами, предоставление необходимых гарантий владельцам лицензий (в т. ч. иностранным) и защиты их права пользования недрами.
Предлагаются следующие рекомендации по совершенствованию механизмов предоставления недр в пользование:
1. Право пользования недрами предоставляется по результатам аукционов (или конкурсов): либо на основании решения Правительства РФ отдельно для целей разведки и отдельно для целей добычи полезных ископаемых на участках недр федерального значения, участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ. По другим участкам недр право пользования предоставляется на основании совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ также отдельно для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр, расположенных на территории субъекта РФ.
2. Недропользователь может инициировать изменения в лицензии. При поступлении соответствующей заявки от горнодобывающей компании о внесении изменений и дополнений в условия пользования недрами следует рассматривать: обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в условия пользования недрами, подтвержденных в случае необходимости соответствующими расчетами, в том числе по возможному изменению поступлений в бюджеты всех уровней; выполнение условий пользования участком недр на момент подачи заявки; сведения о технических, технологических и финансовых возможностях, а также наличии квалифицированных специалистов, необходимых для выполнения соответствующей работы с учетом изменений и дополнении в условия пользования недрами, если данные изменения и дополнения требуют наличие таких возможностей.
При необходимости материалы, связанные с внесением изменений и дополнений в условия пользования недрами, должны быть направлены на дополнительную экспертизу в экспертные организации или специалистам-экспертам.
3. Аналогично, государство может и должно (при нерациональном недропользовании) инициировать изменения и дополнения в лицензионные соглашения. Этот момент должен найти соответствующее отражение в новой редакции закона «О недрах».
4. По действующей редакции закона «О недрах» при переоформлении лицензии на пользование участком недр условия пользования недрами пересмотру не подлежат. В этой связи предлагается внести в закон «О недрах» изменения, указав на то, что лишь покупка имущественного комплекса предприятия (а не отдельных элементов имущественного комплекса) является основанием для переоформления лицензии на пользование недрами. При переоформлении лицензий необходимо учесть рекомендации, изложенные в пунктах 2 и 3. Здесь возможно и более кардинальное предложение, а именно: исключение из закона «О недрах» статьи 17.1, чтобы прекратить скрытую «продажу» месторождений.
5. Крайне необходимо обеспечить самостоятельность предоставления недр в пользование в целях геологической разведки, как отдельного вида пользования недрами, что даст возможность специализированным геологоразведочным организациям выполнять заказы государства и малых горнодобывающих предприятий, не способных в силу ограниченности средств содержать собственные геологические службы. Будет создан новый вид бизнеса со свободной конкуренцией на этом рынке услуг.
Деление геологоразведочного процесса на этапы и стадии имеет целью установление рациональной последовательности выполнения различных видов работ и оценки их результатов на единой методической основе. От ранних стадий геологоразведочных работ к последующим стадиям изменяются ранги изучаемых объектов, возрастает деталыюсть исследований, увеличивается объем получаемой информации и, соответственно, повышается степень достоверности представлений о геологическом объекте. Прерывисто-стадийное построение геологоразведочного процесса позволяет на каждом отрезке оценивать результаты работ и принимать решение об их дальнейшем производстве. При этом обеспечивается оптимизация затрат за счет своевременного прекращения работ на малоперспективных участках недр и предотвращения преждевременных затрат на объектах, промышленное значение которых возможно лишь в отдаленном будущем.
6. Необходимо разработать единую методическую и законодательно закрепленную нормативно-правовую базу по определению разового платежа. В настоящее время действует методика, утвержденная приказом МПРЭ7. Однако ее целесообразно усовершенствовать. С этой целью предлагается в частности метод определения стартового размера разового платежа, как некоторой части величины чистого дисконтированного дохода при обоснованной ставке дисконтирования. Эта часть должна устанавливаться по принципу уплаты «арендного платежа» за предоставленное право аренды.
Поскольку расчеты стартовых размеров разовых платежей не регламентированы, в практике недропользования используется несколько способов расчета, которые условно можно разделить на статистические методы, методы «рентных коэффициентов» и экономические методы, основанные на стоимостной оценке недр или кадастровой стоимости.
Статистические методы заключаются в установлении стартового размера разового платежа на основе некой усредненной «стоимости» единицы запасов полезного ископаемого по фактической сумме разового платежа, достигнутой в ходе проведения предыдущих аукционов (конкурсов), то есть по величине, фактически отражающей рыночную стоимость единицы запасов, на которые предоставляется право пользование недрами через аукцион (конкурс).
К методам «рентных коэффициентов» относятся методики, основанные на балльной оценке значительного количества факторов, в той или иной степени влияющих на образование горной ренты. Основными рентообразующими факторами при этом являются: вид полезного ископаемого; количество и качество запасов или ресурсов (содержание основных компонентов, состав и технологические свойства); горно-геологические особенности и горнотехнические условия отработки месторождения; географо-экономические условия. Выбор показателей, необходимых для расчета, осуществляется на основе сравнения свойств и условий разработки месторождений с соответствующими характеристиками и показателями, сгруппированными в специальные таблицы. Полученная сумма баллов используется как расчетный поправочный коэффициент к минимальному значению стартового размера разового платежа, определяемому в соответствии с законом РФ «О недрах».
По нашему мнению, целью торгов должно быть выявление наиболее эффективного недропользователя, который обеспечит получение максимально возможной суммы доходов от недропользования, включая горную ренту, при условии рационального использования недр. Поэтому необходимо установить такие правила торгов, которые будут соответствовать целям ренто- и социально ориентированной экономики, а то, как они будут проводиться - в виде аукциона, конкурса, , по голландской модели (аукцион с понижением начальной цены) или по запечатанным конвертам и т. п. - не имеет существенного значения. Что касается разового платежа, то он должен уплачиваться при подписании лицензии или соглашения о разделе продукции либо при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии.
Наиболее приемлемыми методами установления стартовых платежей являются методы, основанные на стоимостной оценки или кадастровой стоимости, которые рассматриваются в данном исследовании.
В настоящее время, вопреки закону «О недрах», сумму стартового значения разового платежа связывают с геолого-экономической оценкой месторождения. Более того, затраты на проведение этой оценки включаются в сбор за участие в конкурсе (аукционе), тем самым устанавливая дополнительный платеж (побор) для всех участников торгов, что запрещено налоговым законодательством. Сторонники аукционов и увеличения разовых платежей считают, что государство должно выгодно для себя «продавать» месторождения. Однако предоставление права доступа к недропользованию ничего общего не имеет с понятием продажи государственного имущества, поскольку участки недр, будучи государственной собственностью, не являются и не могут быть объектом (предметом) купли-продажи.
7. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Регулярные платежи взимаются за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю, за вычетом площади возвращенной части лицензионного участка.
Рекомендации по совершенствованию механизма предоставления недр в пользование
Что нужно знать для установления дифференцированного по месторождениям налога на добычу полезных ископаемых?
Во-первых, сколько и каких именно полезных ископаемых имеется в подготавливаемом к эксплуатации месторождении. И, главное, сколько полезных ископаемых и за какое время предполагается извлечь.
Во-вторых, на основе каких технологий (с привлечением какого количества капитала, труда и необходимых материальных ресурсов) планируется организовать разработку месторождения. То есть с какими затратами будет связана разработка месторождения. Но именно такая информация и должна содержаться в представленном к защите ТЭО кондиций. Более того, можно принять, что утверждаться будет оптимальный вариант кондиций, обеспечивающий наилучшие геолого-экономические характеристики недропользования. И этому варианту будет соответствовать вполне определенный график добычи, рассчитанный на всё время эксплуатации месторождения.
Наконец, третье, что необходимо для расчета дифференцированного налога - это цены реализации продуктов товарных переделов тех полезных ископаемых, которые будут добываться на месторождении. При этом совсем не обязательно знать цены на много лет вперед, это заведомо невозможно. Достаточно ограничиться информацией о текущем моменте и принять к сведению более-менее надежный прогноз на ближайший год. Алгоритм назначения ставок налогообложения (на очередной год, полугодие или квартал) может быть построен таким образом, чтобы ценовые флуктуации, которые могут случиться в будущем, не приводили к кризису взаимоотношений недропользователей и государства.
Мы полагаем, что представляемые к защите ТЭО кондиций должны быть оптимизированы, в первую очередь, по государственным доходам. Но есть предел, выше которого в условиях частного предпринимательства планка государственной доходности месторождения поднята быть не может. Дело в том, что в сознании инвесторов (потенциальных разработчиков месторождения) всегда существуют некоторые «пороги», ниже которых эффективность вложений считается заведомо недостаточной. Именно такие «пороги» и должны быть найдены для месторождений, включаемых в государственный реестр. Это может быть сделано, например, путем анализа проектов недропользования, реализованных в похожих условиях за последние 3-4 года и уже обеспечивающих экономическую отдачу. Разумеется, в качестве ориентиров надо брать проекты, относящиеся к тем регионам, в которых находятся представленные на защиту месторождения.
Надо иметь в виду, что представления о «нормальной» эффективности вложений, складывающиеся у предпринимателей в различных отраслях и регионах, могут заметно различаться. Однако государство своими действиями (в том числе и при расчете налоговых платежей) должно способствовать сокращению таких различий, поскольку в «идеальной» рыночной экономике эффективность всех жизнеспособных отраслей производства должна быть примерно одинаковой.
Одобряя на основе публичного рассмотрения и защиты тот или иной проект освоения открытого месторождения, представленный в ГКЗ в виде ТЭО кондиций, государство тем самым как бы дает согласие на то, чтобы все основные показатели этого проекта впредь считались нормативными. Именно эти показатели и должны затем браться в расчет при назначении налоговых платежей.
Будем исходить из того, что для твердых ПИ дифференцированные по месторождениям налоговые платежи должны начисляться, как правило, на добываемую руду или, в крайнем случае, на получаемый из нее концентрат - но никак не на конечную продукцию металлургического завода, выпускающего, скажем, стальной лист для автомобильной промышленности. Определить, сколько «избыточного» дохода оказалось в стоимости продукции третьих-четвертых переделов, гораздо труднее, чем для первичных продуктов.
При описании принципиальной схемы расчета дифференцированного налогообложения добычи ПИ ограничимся (в целях упрощения приводимых формул) рассмотрением такой ситуации, когда на месторождении вырабатывается только какой-то один товарный продукт. Нужен гарантированный рынок сбыта, с нормальными (не заниженными ценами).
Итак, пусть на месторождении в году t из добываемого полезного ископаемого получается q, единиц (тыс.т, тыс.куб.м и т.п.) товарного продукта. Год t определяется по формуле t = t0+x , где х - порядковый номер года, /() - год, предшествующий началу эксплуатации месторождения. Согласно утвержденному графику, будем считать известными все объемы добычи - до конца расчетного срока разработки месторождения: q, ,, q,+2 и т.д. Считаем известными и цены, по которым товарная продукция месторождения будет реализовываться Q?,+,, рп2, р,+г и т.д.). Если надежный прогноз цен отсутствует, то на все годы тиражируется последнее достоверно определенное значение - цена р0.
Взяв в расчет проектные капитальные вложения (к), показатели материальных (//г), трудовых (L) и а также налоги (N), взимаемые, согласно действующему законодательству, со всех видов производств, определим «нормальную» стоимость товарной продукции, полученной в году t : c t "pu = m, + L, + z, + Tp, + k, + Nt + EK, + аФ, (6) Здесь Ф, - учетная стоимость основных фондов, на которые производятся амортизационные отчисления по нормативу а (компенсация выбытия основных фондов), Е - норма прибыли на капитал, принимаемая в расчет для данного месторождения, К, - суммарные (соответствующие проекту) инвестиции в месторождение за прошедшее время его разработки, не погашенные амортизационными отчислениями: К, = К,о + 5 г - 1 Фг (7) г=/„+1 гдругих эксплуатационных затрат (z) на добычу ПИ, транспортные расходы (Тр), =г0+1
В устанавливаемом нормативе Е имеет смысл выделить две самостоятельные части: Е = Е + Е. Одна из них (Е- базовая) должна выражать величину реального (за вычетом инфляции) эффекта, который стремятся получить инвесторы, учитывая все возможные риски, связанные с разработкой того или иного месторождения; другая (Е) -ту часть дохода на вложенный капитал, которая фактически лишь компенсирует текущую инфляцию. Исходя из такой позиции, нетрудно сделать предварительные прикидки расчетной величины этого норматива. Скажем, приняв ожидаемую чистую выгоду в размере 8-10 % от вложенных средств, а текущую инфляцию на уровне 6%, мы найдем, что расчетное значение норматива Е при отсутствии рисков целесообразно выбирать из промежутка 0,14-0,16. Заметим, что именно такие границы чаще всего использовались в последние годы большинством российских экономистов, публиковавших работы по рентной проблематике.
