Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Пенсионная система: сущность, функции, эволюция развития 9
1.1. Основные принципы и мировой опыт построения пенсионных систем 9
1.2. Функции пенсии и их реализация в рыночной экономике 23
1.3. Эволюция развития пенсионной системы РФ и механизмов ее функционирования в условиях реформы 34
Глава II. Основные проблемы развития пенсионной системы российской федерации в условиях ее реформирования 55
2.1. Анализ современного состояния пенсионной системы 55
2.2. Динамика материальной обеспеченности пенсионеров в условиях реформирования системы 65
2.3. Экономические и социальные предпосылки модернизации механизмов функционирования пенсионной системы РФ в современных условиях 71
Глава III. Развитие механизмов функционирования пенсионной системы российской федерации на современном этапе 79
3.1. Пенсионное обеспечение и проблемы пожилых людей в системе приоритетов государственной и корпоративной социальной политики 79
3.2. Предложения по совершенствованию действующей пенсионной системы на основе дифференцированного подхода к пенсионерам различных возрастов и льготных категорий 86
3.3. Определение перспектив формирования пенсионных накоплений будущих пенсионеров 103
3.4. Пути увеличения пенсионного капитала и повышение эффективности его использования 115
Заключение 127
Список источников 133
Приложения 146
- Функции пенсии и их реализация в рыночной экономике
- Эволюция развития пенсионной системы РФ и механизмов ее функционирования в условиях реформы
- Динамика материальной обеспеченности пенсионеров в условиях реформирования системы
- Предложения по совершенствованию действующей пенсионной системы на основе дифференцированного подхода к пенсионерам различных возрастов и льготных категорий
Функции пенсии и их реализация в рыночной экономике
Общественное предназначение пенсионной системы в широком смысле состоит в том, что она должна обеспечить адекватный уровень экономической безопасности (безопасности жизнедеятельности) пожилого человека. Это означает, что пенсия, как основной источник дохода пенсионера, и как ключевая категория пенсионной системы, должна выполнять ряд важных функций, необходимых для удовлетворения наиболее значимых потребностей пенсионеров и поддержания на допустимом уровне их социальной защищенности. Соответственно, функции пенсионной системы являются концентрированным выражением функций пенсии и всецело определяются способностью пенсии выполнять эти функции. Функции, выполняемые пенсией, можно разделить на 2 группы: 1 -экономические; 2 - социальные. В современной России это разделение достаточно условное, т.к. при сложившееся уровне пенсии ее экономический и социальный смысл очень близки. Тем не менее, рассмотрим основные функции именно с точки зрения экономической и социальной значимости пенсионного обеспечения. Первой, наиболее значимой для пенсионера, как и для любого человека, является воспроизводственная функция пенсии, являющейся основным источником дохода для «классического» пенсионера, прекратившего активное участие в общественном производстве, т.е. неработающего.
Человек на протяжении своей жизни обеспокоен не только получением дохода и приобретением активов, но и возможностью удовлетворять с их помощью наиболее значимые потребности, обеспечивающие воспроизводство объективно необходимых жизненных условий. Структура этих потребностей заметно меняется в процессе старения и должна учитываться при планировании обязательств пенсионной системы. Если молодые пенсионеры, как правило, сохраняют не только способность к самообслуживанию, но часто и трудоспособность, то при достижении определенного возрастного порога потребность в интенсивной медицинской помощи, лекарственном обеспечении, постороннем уходе при неизменном уровне дохода становится угрозой для возможности поддержания безопасности жизнедеятельности пожилого человека.
Учитывая столь существенное изменение структуры потребностей, определяющих уровень экономической безопасности, на различных этапах «пенсионной фазы» жизненного цикла, можно говорить о том, что приоритеты пенсионной системы для «молодых» и «пожилых» пенсионеров различны.
Даже если очень пожилые люди располагают доходом и активами, сопоставимыми с доходом и активами работающих или «молодых» пожилых, это не значит, что уровень их экономической безопасности сопоставим. Причина заключается в повышенных потребностях на медицинскую помощь, лекарства и специализированный уход, причем уровень этих потребностей может варьироваться в десятки и даже сотни раз в зависимости от характера заболеваний. Финансирование этих расходов за счет пенсий не представляется возможным. Без доступной, адекватно финансируемой и качественной системы здравоохранения и социального обслуживания лишь немногие люди преклонного возраста окажутся в состоянии экономической безопасности.
Существующая система социального страхования предоставляет наилучшую защиту от массовых рисков, имеющих высокую вероятность и потенциально не очень затратных. В то же время, системы социального страхования предоставляют слабую защиту от наиболее тяжелых, менее предсказуемых и неравномерно распределенных рисков, например, таких как постоянные функциональные ограничения, требующие долгосрочного ухода. Таким образом, возрастная зависимость от доступа к медицинской помощи, лекарственного обеспечения и системы долгосрочного постороннего ухода должна быть учтена при разработке мер по дальнейшему развитию пенсионной системы, а также системы оказания медицинской помощи и социального обслуживания пожилых людей.
Эволюция развития пенсионной системы РФ и механизмов ее функционирования в условиях реформы
Эволюцию развития пенсионной системы можно проследить на основе анализа изменений в действующем пенсионном законодательстве а также содержания основных программных документов в данной области, принятых в конце прошлого - начале нынешнего века.
Новое российское пенсионное законодательство, ведущее отсчет с начала 90-х годов прошлого века, поначалу оставалось в рамках ранее действовавшей пенсионной парадигмы. По Закону «О государственных пенсиях в РСФСР» № 340-1, введенному в действие в первой половине 1992 года, пенсии, как и ранее, выплачивались из текущих поступлений, их размер был установлен законодательно в процентах от заработка. Были сохранены действовавшие три категории трудовых пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а особые условия пенсионного обеспечения для определенных групп занятых были объединены в четвертую категорию - за выслугу лет.
Принципиально важным отличием от прежней системы явилось то, что источником финансирования текущих пенсий стали целевые отчисления (страховые взносы) работодателей и работников. Российская пенсионная система впервые стала приобретать признаки социального страхования. Разработчики закона 1990 года стремились создать универсальное пенсионное обеспечение. Для этого: оно было распространено на все группы населения, в том числе не граждан России, для не имевших трудового стажа (иждивенцев) вводились социальные пенсии; были унифицированы пенсионные права всех категорий занятых, включая работников предприятий разных секторов и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, священнослужителей, творческих работников; право получения полного размера пенсии предоставлялось всем работавшим пенсионерам без исключения. Принципы расчета пенсий остались прежними, а формула изменилась, что должно было позволить учесть возросшее разнообразие трудовых биографий и поддерживать реальный размер пенсий: расширили перечень выплат, на основе которых формировалась пенсия; в трудовой стаж включили так называемые «нестраховые» периоды, когда человек вынужденно не работал, и за него не уплачивались страховые взносы (служба в армии, учеба, декретный отпуск и отпуск по уходу за ребенком, уход за инвалидами 1-й группы и т.п.); изменили зависимость размера пенсии от уровня оплаты труда; период учета заработков для исчисления пенсий увеличили с 12 до 24 месяцев перед выходом на пенсию, дали возможность рассчитывать пенсию из заработка за любые 5 лет непрерывного стажа; ввели нижнюю границу минимальной пенсии - прожиточный минимум пенсионера, для поддержания которой пенсии предполагалось индексировать в соответствии с ростом уровня жизни (цен); увеличили предельно допустимую дифференциацию пенсий: максимальная пенсия могла превышать минимальную в 3 раза, а не в 2,5, как в советское время.
Введение этого закона привело к тому, что все пожилые люди стали находиться на обеспечении у государства, объем социальных обязательств которого по пенсионному обеспечению резко увеличился. При этом остались нерешенными серьезные проблемы предыдущей системы.
На развитии пенсионной системы серьезно сказалось изменение прав на получение пенсии. С 1991 года за счет пенсионной системы смягчались последствия трансформации для других социальных групп. Ожидания высокой безработицы привели к появлению нормы, разрешившей безработным досрочно (не более чем за два года до пенсионного возраста) выходить на пенсию. Однако поскольку массовой безработицы в России так и не случилось, доля вышедших на пенсию до достижения официального пенсионного возраста в связи с потерей работы оказалась невелика.
Страх перед лавинообразным высвобождением населения в связи с сокращением штатов заставил государство ввести льготы по досрочному выхо ду на пенсию. В результате заметно увеличилось число досрочно оформивших пенсию по старости в связи с различными льготами. В 1994 году каждому седьмому пенсионеру пенсия назначалась при снижении возраста на 5 - 10 лет по сравнению с общеустановленным пенсионным возрастом (без учета льготных пенсий, назначаемых лицам, работавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях). Доля расходов на эти цели в общих расходах на выплату пенсий по сравнению с 1991 годом возросла на 35 процентов. При этом пенсионное законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, до 30 процентов работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудились в нормальных условиях 24].
В начале экономических реформ российская пенсионная система обладала запасом финансовой прочности: в 1992-1994 годах, несмотря на регулярное повышение пенсий, доходы Пенсионного фонда РФ (ПФР) устойчиво превышали его расходы. Главным образом это было связано с ежегодным пересмотром тарифов отчислений в ПФР исходя из прогнозируемой потребности в ресурсах на выплату пенсий. Такая политика, весьма удобная для ПФР, усиливала неопределенность для предприятий и организаций (прежде всего, законопослушных), которые не могли заранее прогнозировать нагрузку на фонд оплаты труда, что оказывало негативное влияние на работодателей - плательщиков страховых взносов. С 1994 года ежегодный пересмотр тарифов был отменен. Вторая причина устойчивости пенсионной системы на начальной стадии реформирования состоит в том, что собираемость взносов оставалась достаточно высокой, что позволяло балансировать бюджет ПФР. Вместе с тем пример задолженности по платежам подало само государство: первая задолженность бюджета по возмещению расходов ПФР, связанных с финансированием пенсий на возвратной основе (социальных. Некоторых пенсий по инвалидности), появилась уже в 1991 году. В последующие годы она только нарастала.
Динамика материальной обеспеченности пенсионеров в условиях реформирования системы
На протяжении всего периода реформирования пенсионной системы на разных этапах ставились разные задачи. Но неизменно среди них наряду с рационализацией и оптимизацией условий и норм пенсионного обеспечения, присутствовала задача повышения уровня трудовых пенсий за счет перераспределения имеющихся ресурсов и улучшения их использования. Пенсия как социальный институт имеет двойственную природу: во-первых, ее получение должно оградить пенсионера от бедности, предоставив ему гарантии минимального дохода (или дохода, признанного социально приемлемым); во-вторых, пенсия призвана обеспечить компенсацию предпенсионного дохода, сопоставимый с предпенсионным уровень жизни, т.е. обеспечить сглаживание уровня потребления в течение жизненного цикла.
Два основных показателя, используемые для оценки материального положения пенсионеров применительно к условиям формирования пенсионных выплат: реальный размер пенсии (соотношение с прожиточным минимумом пенсионера) и коэффициент замещения утраченного заработка (соотношение пенсии и ЗП) за последние 5 лет рассмотрены в первой главе диссертации. В данном разделе, учитывая необходимость выявления влияния пенсионной реформы на уровень и качество жизни пенсионеров, следует проанализировать тенденции изменения указанных показателей за более длительный период времени с разделением его на: «до начала реформ» и «во время проведения реформ». Условно началом масштабного реформирования пенсионной системы можно считать 1995 год, которым датируется принятие Правительством РФ Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации.
Середину 90-х годов можно считать переломным периодом в состоянии пенсионного обеспечения. Резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже 1994—1995 годов стремительно снизили покупательную способность пенсий. Если в 1990 году пенсия была в 2,4 раза выше прожиточного минимума пенсионера, в 1992-1994 гг. уровень пенсий составлял уже от 125 до 138% от прожиточного минимума пенсионера. А в 1995 году впервые с начала экономических реформ средний размер пенсии опустился на уровень прожиточного минимума пенсионера, а минимальный - ниже 60% этого показателя.
Положение усугублялось тем, что одновременно с этим происходило дальнейшее сокращение численности занятых, падение реальной зарплаты и увеличение задолженности по ее выплате. Негативные тенденции в сфере занятости населения привели к тому, что в 1995 году в пенсионную систему в реальном выражении поступило меньше средств, чем в 1994 году. Хотя формально бюджет Пенсионного фонда был исполнен с профицитом, впервые собираемость страховых взносов опустилась ниже того уровня, который требовался для выплаты пенсий.
В последующие годы балансировать бюджет ПФР удавалось за счет комбинированной схемы повышения уровня пенсий (нерегулярные индексации и периодическое повышение компенсаций) и накопления задолженности по выплате пенсий. Первая задолженность перед пенсионерами появилась 1995 году и уже с начала 1996 года этот долг стал интенсивно нарастать, достигнув в конце 1996 года 12% от годового бюджета Пенсионного фонда.
Благодаря мобилизации усилий правительства по ликвидации просроченной задолженности и увеличению доли бюджетного финансирования в доходах Пенсионного фонда долги перед пенсионерами были полностью погашены к средине 1997 года. Следует, однако, подчеркнуть, что достичь этого удалось ценой фактического замораживания индексации пенсий. Такая мера естественно привела к ухудшению реального размера пенсии, отноше ния пенсии к прожиточному минимуму и коэффициента замещения. При этом страховых взносов по-прежнему собиралось меньше, чем требовалось для выплаты текущих пенсий, поэтому стабилизации финансов пенсионной системы не произошло.
Однако, несмотря на обострение финансового состояния пенсионной системы, ее обязательства продолжали расширяться за счет предоставления льготных по возрасту пенсий все новым категориям занятых. Можно сказать, что пенсионная система и в середине 90-х годов прошлого века выполняла роль своеобразного амортизатора социальных проблем в условиях экономической трансформации. В качестве примера может служить введение в начале 1996 года педагогам школ и других детских учреждений, а также медицинским работникам в сельской местности порядка, при котором разрешалось получать пенсию за выслугу лет при условии продолжения работы на том же месте. Эта мера очень быстро была оценена народом - уже во втором квартале 1996 года численность пенсионеров этой группы почти удвоилась, причем практически все они продолжали работать. Таким образом, за счет пенсионной системы были повышены доходы низкооплачиваемых категорий работников, что само по себе неплохо, но оказалось не очень комфортным для пенсионной системы.
В 1990-е годы произошла также либерализация правил предоставления статуса инвалида, что спровоцировало рост числа пенсионеров по инвалидности - с 3,3 млн. до 4,7 млн. человек за 1992-1997 годы, что также увеличило нагрузку на пенсионный бюджет.
Показанное в таблице 2.2.1 падение реальных размеров пенсий под влиянием возросшей в конце 1994 года- начале 1995 года инфляции совпало с подготовкой к празднованию 50-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг. В рамках этого мероприятия в течение 1995 года в целях удержания среднего размера пенсии на уровне прожиточного минимума пенсионера, было проведено пять индексаций пенсий и дважды были повы шены компенсационной выплаты, в том числе дополнительно были введены компенсации к пенсиям ветеранов войны.
В результате проведенных мероприятий темпы роста компенсационных выплат пенсионерам начали обгонять темпы индексаций, что повлекло за собой очередную нехватку средств Пенсионного фонда для поддержания уровня жизни российских пенсионеров. Учитывая сложности финансового обеспечения весной 1996 года Указом Президента РФ «О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации» от 15 апреля 1996 года № 550 была введена компенсационная выплата в размере, обратно пропорциональном величине получаемой пенсии [5]. Согласно новым правилам те, кто имел минимальную пенсию, получили компенсацию 150 тыс. рублей (почти в 2,5 раза превосходившую минимальную пенсию), пенсионеры с максимальными пенсиями - 85 тыс. рублей (менее 2/3 размера их пенсий). Одним из последствий данного нововведения явилось сокращение дифференциации размеров пенсий, а точнее их уравнивание, т.к. дифференциация в размерах пенсионного обеспечения и раньше была невысокой. Кроме того, благодаря нивелированию различий произошел еще больший отрыв пенсий от прошлых заработков.
Большое влияние на социально-экономические условия существования пенсионной системы оказал валютно-финансовый кризис 1998 года, что также видно из таблицы 2.2.1. Второй раз за 1990-е годы произошло резкое снижение реальных размеров пенсий - почти вдвое. В 1999 году средняя пенсия опустилась до 70,2% прожиточного минимума пенсионера. Кризис спровоцировал задолженность по выплате пенсий, которая составила в конце 1998 года 26,3 млн. деноминированных рублей, или 15% годового бюджета Пенсионного фонда РФ [18].
Предложения по совершенствованию действующей пенсионной системы на основе дифференцированного подхода к пенсионерам различных возрастов и льготных категорий
В мировой практике распространенной реакцией на старение население служит повышение пенсионного возраста. Пенсионный возраст выступает одним из основных регуляторов соотношения между численностью пенсионеров и плательщиков пенсионной системы, воздействуя на ее сбалансированность и финансовую устойчивость. В той степени, в которой получение пенсии по старости означает прекращение работы, этот возраст оказывается также верхней границей трудоспособности, влияя на совокупное предложение рабочей силы.
Источник: [175] За последние 20 лет он был повышен в таких странах как США, Аргентина, Венгрия, Германия, Италия, Турция, Чехия, Япония и др. А в некоторых странах, как в Дании созданы механизмы повышения соотношения между числом работников и пенсионеров автоматически, по мере сдвигов в возрастной структуре населения.
Действующие границы пенсионного возраста в нашей стране были установлены в 1932 году на относительно низком уровне: 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. Далее они никогда не пересматривались. И хотя проблема его повышения, время от времени поднималась, но так и не вышла за пределы специальной научной литературы и политических споров [103]. Еще сильнее отличается от требований, принятых в других странах, минимальный стаж для назначения трудовой пенсии. В России он составляет 5 лет, тогда как в других странах он значительно выше и достигает 40-44 лет.
В настоящее время, обсуждение повышения границ пенсионного возраста приобрело широкий общественно-политический характер, который проявляется в острой полемической форме. По этому поводу уже высказываются политики и представители исполнительной власти, имеющие прямое отношение к принятию решений. При этом, как и следовало ожидать, точки зрения прямо противоположные.
Очевидно, что повышение пенсионного возраста в той или иной форме необходимо. Однако власти после печально знаменитой замены льгот денежными компенсациями опасаются делать другие непопулярные шаги. Абсолютное большинство граждан, как показывают результаты опросов общественного мнения, не поддерживают идею повышения пенсионного возраста, что вполне естественно. В этих условиях целесообразно предложить альтернативный, более «мягкий» вариант повышения пенсионного возраста, который должен быть воспринят гражданами с пониманием.
Основная идея - предложить вариант повышения пенсионного возраста, основанный на дифференцированном подходе к фажданам с различным стажем и возрастом. При этом повышение пенсионного возраста коснется только лиц, у которых на момент достижения пенсионного возраста стаж менее 40 лет для мужчин, и менее 35 лет для женщин. Для данной категории граждан предлагается установить срок выхода на пенсию в 65 лет, одинаковый для мужчин и женщин. В случае, если граждане заработают стаж 40/35 лет до достижения возраста 65 лет, срок выхода на пенсию будет установлен с даты «накопления» необходимого стажа. Для граждан, успевших заработать стаж 40/35 лет, возраст выхода на пенсию останется без изменений, 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин.
Для примера расчета экономии бюджета Пенсионного фонда от введения этого варианта взята база данных пенсионеров Северного административного округа г. Москвы. Цель - рассчитать экономический эффект: что было бы, если нынешние пенсионеры выходили бы на пенсию в условиях предлагаемого эксперимента с 2007 г.
Для расчета нам будут интересны женщины в возрасте 55-64 года и мужчины в возрасте 60-64 года. Среди получателей трудовой пенсии по старости они составляют 38,3% и 31,1% соответственно. Количество назначенных пенсий и расходы на выплату пенсий в период 2007-2011 гг. выглядят следующим образом:
Учитывая, что количество пенсионеров САО г. Москвы составляет 0,79% от численности пенсионеров в России, для ПФР это могло бы дать эффект экономии до 266,4 млрд. рублей за 2011 год. Это позволило бы сократить дефицит Пенсионного фонда России на 30,4%. В относительных цифрах: количество назначенных трудовых пенсий по старости в 2011 г. сократилось бы на 63,5% для мужчин и на 64,7% для женщин; в деньгах это 54,6% и 57,2% соответственно.
Граждане старшего возраста будут испытывать проблемы с трудоустройством. Действительно, интерес работодателей к найму лиц предпенсионного и тем более пенсионного возраста падает. Вместе с тем, причиной ущемления интересов работников предпенсионного возраста на получение рабочего места как раз и может быть сохранение низкого пенсионного возраста. Если за работником закрепляется право прекращения работы по достижению 55/60 лет, то работодателю будет более интересен относительно молодой работник, который сможет работать на предприятии долгое время с высокой и возрастающей производительностью. В молодого работника можно инвестировать, обучая и повышая его квалификацию, с ожиданиями высокой отдачи, в то время как работник, приближающийся к порогу пенсионного возраста, не успеет вернуть вложенные работодателем средства. Таким образом, сохранение низкого пенсионного возраста в действительности не защищает, а усугубляет положение работников предпенсионного возраста на рынке труда, снижая их конкурентоспособность.
