Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные проблемы формирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Анализ состояния местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе 9
1.2. Проблема разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти и основные варианты ее решения в странах мира 23
1.3. Методологические принципы оптимизации разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти в сфере управления социально-экономическими системами 41
Глава 2. Экономические, бюджетно-финансовые и организационно-правовые механизмы разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти Республики Коми
2.1. Экономические основы взаимодействия муниципальных образований и субъекта Российской Федерации - Республики Коми 55
2.2. Бюджетно-финансовое взаимодействие муниципальных образований и субъекта Российской Федерации 63
2.3. Нормативно-правовые вопросы реформирования местного самоуправления в регионах Российской Федерации 97
Глава 3. Разработка модельных подходов и механизмов разграничения полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями
3.1. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями и субъектом Российской Федерации -Республика Коми 117
3.2. Разработка модели разграничения полномочий и межбюджетных отношений 135
3.3. Модельные алгоритмы оптимизации социально-экономического развития территорий муниципальных образований 158
Заключение (выводы исследования) 168
Список источников 172
Приложения 185
- Проблема разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти и основные варианты ее решения в странах мира
- Методологические принципы оптимизации разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти в сфере управления социально-экономическими системами
- Бюджетно-финансовое взаимодействие муниципальных образований и субъекта Российской Федерации
- Модельные алгоритмы оптимизации социально-экономического развития территорий муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность и разработанность темы исследования. Становление местного самоуправления (МСУ) в России – сложный и, во - многом, противоречивый процесс, продолжающийся и в настоящее время.
Основные проблемы в сфере становления МСУ в России:
-
Несоответствие между объемом полномочий (по вопросам, отнесенным законодательством к местным) и долей бюджетных средств, выделяемым органам МСУ для их решения.
-
Значительное искажение конституционных основ организации МСУ в региональном законодательстве.
-
Отсутствие четких и обоснованных (в правовом и экономическом поле) критериев разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами МСУ.
-
Дефицит квалифицированных кадров в муниципальной службе, способных грамотно решать сложные вопросы жизнедеятельности и социально-экономического развития муниципальных образований и пр.
Необходимость решения перечисленных проблем обуславливает актуальность исследования процессов, определяющих особенности организации МСУ и его взаимодействия со структурами государственной власти.
Отдельные аспекты становления МСУ в условиях социально-экономического реформирования России достаточно широко рассмотрены в работах Анимициной Е.Г., Бондаря Н.С., Велиева Д.С., Воронина А.Г., Грибановой Г.И., Замотаева А.А., Знаменской К.Н., Иванова В.Н., Игнатова В.Г., Когута А.Е., Кутафина О.Е., Лаженцева В.Н., Межевича Н.М., Рафикова С.А., Рохчина В.Е., Рудого В.В., Тертышного А.Т., Широкова А.Н., Шубиной Н.В. и др.
В них приводится детальный анализ социально-экономических, нормативно-правовых, общественно-политических, бюджетно-финансовых и прочих вопросов, характеризующих особенности организации МСУ, его влияния на обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований. Дальнейшее развитие местного самоуправления, обусловленное введением новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (2003 г.), связано с предоставлением органам управления муниципальных образований широких полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе связанных с развитием муниципальной экономики.
При этом учитывается, что исходной предпосылкой обеспечения эффективности управления экономикой является четкость разграничения полномочий органов власти всех уровней. Неясность по этому вопросу относится к числу наиболее существенных недостатков российского законодательства, негативно влияющая на развитие местной экономики и благосостояние местного сообщества.
Актуальность анализа экономических, организационно-управленческих, нормативно-правовых и социальных вопросов и проблем формирования местного самоуправления и его взаимодействия с региональной государственной властью и разработки концептуальных основ создания эффективной управления муниципальными образованиями Российской Федерации предопределила выбор автором данной темы исследования.
Цель диссертационного исследования - обобщение концептуальных основ формирования и развития МСУ на современном этапе и разработка практических рекомендаций по решению задачи разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами МСУ в вопросах совершенствования социально-экономической политики и развития межбюджетных отношений.
Поставленная в исследовании цель предопределила решение следующих основных задач:
Анализ проблем развития МСУ в Российской Федерации в современных условиях.
Анализ организационно-экономических, правовых и социальных вопросов решения задачи оптимизации разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами МСУ.
Обоснование предложений по повышению финансового потенциала муниципальных образований на примере Республики Коми.
Разработка модели разграничения полномочий между государственными органами власти субъектов Российской Федерации и органами МСУ, в том числе в сфере межбюджетных отношений.
Определение путей оптимизации социально-экономического развития муниципальных образований на примере Республики Коми.
Объектом исследования являются органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных структур регионального уровня, имеющие компетенцию по вопросам проведения социально-экономической политики и развития межбюджетных отношений на подведомственных территориях.
Предмет исследования - система взаимоотношений между государственными органами субъектов Российской Федерации и органами МСУ в современной России, а также процессы и тенденции, связанные с проблемами разграничения полномочий и развития экономической базы муниципальных образований.
Теоретико-методологическую базу исследования составляют научные труды и разработки зарубежных и отечественных ученых в области формирования и развития МСУ, экономической базы муниципальных образований; нормативно-правовые акты, регламентирующие взаимодействие государственных органов власти субъектов РФ с органами МСУ, организацию межбюджетных отношений; данные государственной статистики. В работе использованы методы системно-логического анализа, социально-экономического моделирования и прогнозирования.
Научные положения, выносимые на защиту:
1. Эффективное решение проблем развития МСУ в Российской Федерации возможно только на основе логически взаимообусловленных действий на всех уровнях вертикали власти, касающихся межбюджетных отношений; введения практики законотворческой деятельности, базирующейся на обоснованной концепции законодательной деятельности; совершенствования управленческого механизма разграничения полномочий.
2. К числу основных экономических стратегий (и соответствующих им механизмов) преодоления тех или иных издержек передачи отдельных государственных полномочий органам МСУ, целесообразно отнести: межмуниципальное сотрудничество; реструктуризацию муниципального управления; оптимизацию задачи совместного ведения; развитие взаимодействия с объектами муниципальной инфраструктуры.
3. В целях компенсации возможных негативных последствий реформирования МСУ (на основе разграничения полномочий с государственной властью) необходимо широко использовать практику договорных отношений, в том числе в качестве переходной формы для решения задачи выполнения совместных функций разными органами власти или при делегировании тех или иных полномочий.
Научная новизна. К основным положениям и результатам, определяющим научную новизну настоящего исследования, относятся следующие:
-
Предложена система объективных критериев, позволяющая обоснованно подходить к решению задачи разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, важнейшими из которых являются критерий рациональной полезности, предусматривающей всесторонний учет общих и местных факторов, а также критерий обеспечения роста жизненного уровня и благосостояния населения подведомственной муниципалитету территории.
-
Обоснованы проблемные и конструктивные области применения в России зарубежного опыта разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления. В частности, обоснована необходимость объединения реформы МСУ с административной реформой, например, в части разработки и использования системы индикативных показателей, в том числе для результатов совместной деятельности органов власти различного уровня, характеризующих достижение конечных показателей, создания многофункциональных центров, обеспечивающих предоставление физическим и юридическим лицам ряда государственных и муниципальных услуг. Также обоснована необходимость широкого использования практики договорных отношений, в том числе для решения задачи выполнения совместных функций разными органами власти или при делегировании тех или иных предметов ведения и полномочий.
-
Установлено, что дифференциация муниципальных образований по уровню финансовых доходов, а также активности использования финансовых ресурсов обусловлена действием нескольких факторов и, прежде всего: отраслевой специфики; мультипликативных эффектов; характера организационно-экономических и институциональных преобразований, осуществляемых как органами власти, так и корпоративными структурами в режиме партнерского взаимодействия; уровня экономической активности населения.
-
Разработана модель разграничения полномочий, в том числе в бюджетно-финансовой сфере, предусматривающая два уровня решения ситуации: разграничения предметов ведения, полномочий и соответствующей оптимизации межбюджетных отношений между основными уровнями вертикали власти, представленного в виде соответствующего алгоритма (1-й уровень) и обоснование механизмов разграничения полученных муниципалитетами предметов ведения и полномочий внутри органа местного самоуправления (2-й уровень).
-
Выявлены особенности организации местного самоуправления и его взаимодействия с региональными органами государственной власти в условиях Крайнего Севера, обусловленные концентрацией населения непосредственно в городах, значительной удаленностью части поселений от городов, малочисленностью жителей отдельных поселений и ихтруднодоступностью, а также значительной по площади межселенной территорией. Для решения данных проблем предложены стратегии (и соответствующие им механизмы) преодоления издержек передачи отдельных государственных полномочий органам МСУ, в том числе: межмуниципальное сотрудничество; обоснованная реструктуризация муниципального управления; оптимизация задачи совместного ведения; развитие взаимодействия МСУ с объектами муниципальной инфраструктуры.
-
Разработан алгоритм формирования концепции и программы социально-экономического развития муниципальных образований, формируемых на базе принципа «итерации», путем последовательного циркулирования информации между МСУ, как источником местных инициатив и субъектом РФ (с необходимыми коррекциями, обусловленными координационными задачами регионального центра) для достижения необходимой обоснованности и проработанности (в том числе с точки зрения ресурсной обеспеченности).
Практическая значимость работы обусловлена тем, что в ней предложены алгоритмы решения задачи разграничения полномочий между органами МСУ и органами государственной власти, а представленные на их базе рекомендации сформулированы с учетом особенностей управления территориями Крайнего Севера.
Разработанные в диссертации положения по формированию эффективных взаимоотношений между органами МСУ и органами государственной власти нашли практическое применение в деятельности государственных органов власти и органов МСУ Республики Коми.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования неоднократно обсуждались на семинарах, проводимых в Санкт-Петербургском государственном университета сервиса и экономики, Коми республиканской академии государственной службыи управления и используются в учебном процессе в этих вузах.
Публикации. По теме исследования автором опубликовано 5 научных работ, общим объемом 11,7 печатных листов (из них - 2 статьи - из перечня ВАК Минобрнауки России).
Структура и объем работы. Диссертация включает введение, три главы, выводы исследования и библиографию. Общий объем работы – 171 стр.
Диссертация выполнена в соответствии с паспортом специальности ВАК Российской Федерации: п. 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления; 5.17. Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления.
Проблема разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти и основные варианты ее решения в странах мира
Важнейшим звеном реформирования местного самоуправления является решение вопросов разграничения полномочий между уровнями власти в масштабах всей страны, практическое осуществление которого предусматривает внесение изменений в существующую систему организации различных уровней власти. Назревшая проблема требует многостороннего, и взвешенного решения, основанного не только на соблюдении методологических принципов, но и рациональной полезности, основанной на всестороннем учете общих и местных факторов.
Решение данной задачи осложняется тем, что многие российские регионы оказались не готовы к введению закона, кроме того, многие изменения и дополнения к Федеральному Закону № 131, как показал анализ, известны не всем субъектам РФ. В то же время, отдельные местные инициативы не находят отклика в центральных органах представительной и исполнительной власти. Тем самым, можно констатировать в качестве одной из проблем совершенствования организационной и законодательной базы реформирования МСУ - недостаточность информационно-аналитического обмена между участниками процессов реформирования, относящихся к органам власти различных уровней. В определенной степени, хотя и не полностью, эта проблема решается через деятельность таких сасморегулируемых общественных организаций, как, например, Конгресс муниципальных образований, Координационный совет по содействию созданию региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО).
Координационный совет, в частности, ориентирован на решение следующих задач: организационно-методическая поддержка создания советов муниципальных образований в субъектах РФ, включая проведение методических и информационных конференций и семинаров в субъектах РФ; координация процесса создания региональных советов муниципальных образований, организационно-техническое и методическое обеспечение создания ЕООМО; обучение кадров муниципальных служащих и выборных лиц местного самоуправления, включая подбор и обучение кадров для работы в аппаратах региональных советов; мониторинг идущей реформы МСУ и государственной власти, научно-методическая и практическая помощь муниципальным образованиям в ее проведении. Обобщение опыта проведения подготовительной работы в регионах, проведенное данными организациями, показало, что в регионах, в которых началась реализация закона № 131, выявились его слабые места, по которым требуется корректировка (это вопросы, связанные с финансированием, бюджетная обеспеченность и выравнивание бюджетов, стимулирующая и самодостаточная система местных налогов - около 8-9% от всех доходов местных бюджетов явно недостаточно для обеспечения социально-экономического развития, имущественная недостаточность для исполнения полномочий органов МСУ (и это только обязательства без введения новых предметов ведения) и др.). Также до сих пор не обеспечено законодательное регулирование вопросов, связанных с определением и порядком разграничения предметов ведения и собственности между муниципальными образованиями, передачу имущества из государственной собственности в муниципальную, из муниципальной в государственную. Переходный период введения закона № 131 продлен до 1 января 2009 года. Возможные сложности при этом связаны с тем, что в течение финансового года законы не могут быть изменены (поскольку механизм реализации полномочий на всех уровнях власти непосредственно связан с бюджетной обеспеченностью), а следующие могут приниматься не позднее, чем за 3 месяца до начала следующего финансового года. Следует также учитывать, необходимость увязывания данных проблем и соответствующей корректировки принимаемых решений с экономическими, организационно-управленческими и социальными особенностями отдельных регионов и территорий МСУ. В переходный период субъектам РФ предоставлено право своими региональными законами определять порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных и утвержденных муниципальных образованиях. Одним из возможных вариантов преодоления имеющихся проблем в реформировании российской системы местного самоуправления является обращение к многолетнему и многообразному опыту организации местного самоуправления в разных странах мира. При этом следует относиться критично к попыткам прямого заимствования этого опыта и переносу его в наши условия. Мировой опыт подтверждает наличие значительного разнообразия организационно-управленческих, экономических и финансовых решений в области организации местного самоуправления. Как правило, юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, поэтому, сложно установить методологические критерии отнесения того или иного государства к определенной категории или типу [135]. Кроме того, на вопросы разграничения компетенции между органами власти, несомненно, могут влиять: уровень развития демократических институтов, социальной и предпринимательской свободы; факторы политического лоббирования отдельных новаций, стоящие за которыми мотивационные механизмы, как правило, неизвестны или не афишируются;1 исторические традиции, присущие отдельным странам и политике властей, ориентированных на их сохранение и преобразование; опыт проводимых в странах социально-экономических и общественно-политических реформ, затрагивающий вертикаль власти и управления и пр.
Наличие разнообразия в используемых моделях и системах местного самоуправления и форм его взаимодействия с государственными органами власти является важным положением, как с методологической строны, так и с утилитарной точки зрения.
Поскольку Европа является общепризнанным законодателем мод в сфере организации местного самоуправления, его основные модели, исторически сложившиеся в европейских странах, с теми или иными модификациями распространились по всему миру. Обычно выделяют две базовых модели, условно обозначаемых, как «англосаксонская» и «континентальная» [135].
Методологические принципы оптимизации разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти в сфере управления социально-экономическими системами
В настоящее время в России сложилась ситуация, когда предпринимаемые попытки локального реформирования в различных сферах социально-экономической жизни не приводят быстро и без потерь к запланированным результатам. Подобная ситуация, обусловленная недостаточностью системности пробразований, сложилась и в реформе местного самоуправления, результатом чего является устарение модели разграничения предметов ведения, уже не отвечающей современным требованиям, и соответствующее продление переходного периода введения отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.). Адаптация новой модели разграничения компетенции между государственной властью и органами МСУ, рассчитанная в условиях предшествующего социально-экономического этапа, в совокупности с провозглашенной, но нерешаемой административной реформой, по нашему мнению уже требует уже не серьезной доработки, а радикальных, системных по своей сути, добавлений.
Следует отметить, что необходимость в пересмотре комплекса данных вопросов, даже в период действия ФЗ - «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., периодически возникала по мере проведения различных реформ. Вместе с тем, и в новом Федеральном законе проведение подобного реформирования (переходная стадия, расписанная по процедурам) не было должным образом официально регламентировано. Все процедурные моменты были отданы на откуп территориальных органов власти. При этом человеческий и управленческий факторы, которые должны иметь приоритет не ниже финансовых отношений, были недооценены. В частности, к причинам, вызвавшим в ряде регионов проблемы с проведением преобразований, относятся: недостаточность методологической базы преобразований; неполный или неадаптированный к особенностям местных условий пакет методических документов; дефицит профессиональных кадров, способных эффективно заниматься процессами реформирования, прежде всего, в сферах управления, финансов, социально-экономического развития; недостаточные финансовые ресурсы, не позволяющие, не только заниматься сложными вопросами реформирования, но и выполнять текущие обязанности. В соответствии с мнением специалистов [50], изменение распределения компетенции и сфер ответственности должно происходить на основе следующего принципа: федеральные органы (субъекты РФ), прежде всего, должны регулировать вопросы общей экономической политики, межрегиональных и международных экономических связей, реализации крупномасштабных программ и др.; местные же органы власти основное внимание должны уделять использованию локальных ресурсов, рационализации структуры хозяйства, местным экологическим и социальным проблемам, осуществлению основных мероприятий экономических и прочих преобразований. Решение данного вопроса позволяет повысить качество работы различных органов власти, за счет следующих результатов. Во-первых, с государственных органов снимается выполнение излишних (избыточных) функций и они концентрируют усилия на приоритетных задачах. Местные органы власти, при персональной ответственности и конкретных полномочиях, имеют большую возможность для маневра при принятии того или иного конкретного решения, необходимого для социально-экономического развития местной территории. При этом уменьшается количество излишней (иногда, дублирующей) работы, и распыление ресурсов, что в общей системе власти приводит к более эффективному управлению. Во-вторых, повышается самостоятельность и инициативность руководства муниципального образования, что положительно сказывается общих результатах деятельности органов МСУ и др. Рассматривая методологические вопросы, следует остановиться на используемой терминологии, так как в источниках по административному и муниципальному праву даются различные определения основных понятий (предметы ведения, полномочия, компетенция) [см.: 4, 76, 98]. Разделение предметов ведения и полномочий (в совокупности определяемых как компетенция) целесообразно рассматривать как нормативно закрепленные в соответствующих законодательных и иных (конституция или устав субъекта Федерации, устав муниципального образования) административно-правовых актах процедуры и действия по определению объектов управления, функций, задач, компетенция по которым предусматривается и регламентируется в следующих основных видах: 1. совместное исполнение задач (функций) по предметам ведения несколькими органами государственного и муниципального (или только муниципального) управления, или несколькими подразделениями в структуре органа управления; 2. передача и исполнение задач (функций) от одного органа (подразделения) другому в различных регламентированных формах и по различным объективным причинам, которые должны быть сформулированы; 3. преимущественная или исключительная компетенция конкретного органа (подразделения, руководителя); 4. собственная компетенция, которой согласно административному праву называется исключительная компетенция первых должностных лиц в структуре органов власти (губернатора, главы администрации, мэра и т.д.). Компетенция определяет способы, возможности (права), ограничения, ответственность и другие условия исполнения функций и задач, которые, в свою очередь, определяются назначением и статусом органа управления и должностью лица и нормативно закреплены за ними, то есть, определяют правоспособность их исполнения. Наделение широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения, подразумевает самостоятельность только в пределах, очерченных правом, к ним не применяется принцип «разрешено все, что не запрещено». Каждый орган или должностное лицо действуют в пределах установленной им компетенции и в определенном порядке, даже если на этот счет и не было специальной оговорки в правовых актах, закрепляющих их задачи, функции, полномочия [4, 76].
Бюджетно-финансовое взаимодействие муниципальных образований и субъекта Российской Федерации
К финансовой системе также следует отнести систему кредитования, реализуемую через кредиты, займы, гарантии и поручительства, выдаваемые по отдельным операциям и слелкам, осуществляемым юридическими лицами.
Структура местных финансов детально описана в ФЗ № 126 [119], где перечислены следующие финансовые основы местного самоуправления: местный бюджет, государственные и муниципальные ценные бумаги и другие финансовые средства. Эти средства по законодательству оставлены на усмотрение субъектов РФ, что позволяет расширить содержание перечня о составе финансов местного самоуправления, то есть, определить объем бюджетных прав органов местного самоуправления и остальных аспектов, связанных с их правами.
В соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию бюджетного процесса, то есть, имеют право законодательными (представительными) органами МСУ самостоятельно утверждать бюджет; а исполнительными органами того же уровня - его исполнять, на основе механизма бюджетного регулирования. Кроме того, органы местного самоуправления самостоятельно определяют источники финансирования своих бюджетов.
Совокупность отношений между субъектами РФ и органами муниципальных образований по разграничению предметов ведения и закреплению полномочий в бюджетной сфере, соблюдение прав, обязанностей и ответственности различных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджета определяется как межбюджетные отношения. В рамках единой бюджетной системы предусматривается возможность передачи средств в виде финансовой помощи, либо отдельных видов расходов (например, при передаче полномочий) от каждого уровня бюджета нижестоящему уровню. Законодательством финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету определена в следующих формах: дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности (минимальный социальный стандарт и социальные нормы, определяющиеся по показателям обеспеченности населения важнейшими социальными благами), ответственность за финансирование которого возложена на органы местного самоуправления; субвенции на финансирование отдельных целевых расходов; другие формы, в соответствии с бюджетным законодательством субъекта РФ. Существующая методика и экономические механизмы (принципы были сформированы в 1994 г. и просуществовали до 2001 г. включительно) распределения финансовой помощи и взаимоответственности , показали неэффективность действующей системы межбюджетных отношений. Поэтому в 2002 г. были предприняты первые попытки реформирования данной системы в рамках программы, рассчитанной на три года. Целями реформирования межбюджетных отношений были определены [7]: создание стимулов и условий для региональных и местных органов власти и управления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный климат; эффективное использование центральных финансовых ресурсов соответствующих территорий для производства общественных услуг, прозрачности и подотчетности бюджетной политики; выравнивание доступа граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям; обеспечение единства бюджетной и налоговой системы. В задачи реформы входило предоставление региональным и местным органам власти реальных (расходных) полномочий, и, в соответствии с принципами Европейской Хартии о местном самоуправлении, соответствующих этим полномочиям финансовых ресурсов. При попытке реализации данной программы и возникла необходимость в четком разграничении предметов ведения и полномочий между властями разных уровней. Разобщенность нормативно-правовой базы, регулирование которой осуществляется вышестоящим уровнем, до сих пор не приведена в соответсвие с необходимой ситуацией.
Самостоятельность бюджетов органов местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, наличием собственных источников доходов, как было сказано выше, что подкреплено правом определять и направления их использования и расходования. Основным источником доходов всех уровней бюджетов являются налоги, что должно подкрепляться правом на получение налоговых платежей. Муниципальные органы власти имеют право в соответствии с перечнем, определенным Законом РФ «Об основах налоговой системы РФ», устанавливать местные налоги и сборы, а также определять льготы по их уплате. Кроме того, существует ряд налогов, определенная доля которых поступает в муниципальные бюджеты [130].
Вместе с тем, местные органы власти лишились части налогов [116, 118], составляющих большой процент в доходах местных бюджетов (в результате реформирования теряется до 50% налога на имущество юридических лиц, 2% налога на прибыль и акцизы, с 50 до 40% снижается доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за местным самоуправлением) [76]. Таким образом, в результате изменений в законодательстве, все наиболее существенные налоговые доходы остаются в распоряжении органов государственной власти. В условиях постоянного (хронического) дефицита средств, местные бюджеты выступают важнейшей частью материальной основы деятельности местных органов власти. Поэтому финансовая зависимость более слабых экономически органов местного самоуправления приводит к зависимости от вышестоящих органов, например, по решению арбитражного суда введение временных финансовых администраций при просрочке долговых обязательств, или же при привлечении крупных кредитов, имеющих возвратный или возмездный характер. К тому же, государственные органы власти (уровня федедерального и субъектов РФ) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, а также получают от муниципалитетов отчетность об исполнении местных бюджетов, делая их более управляемыми [61, 76]. Кроме того, органы власти субъектов федерации наделены правом распределять между муниципальными образованиями средства, предоставляемые в рамках целевых программ или ином режиме, а также осуществлять контроль за их использованием. Таким образом, дисбаланс между доходной и расходной частью бюджета, по нашему мнению, показывает, что реформа, и утвержденная в связи с ней Программа развития бюджетного федерализма осталась не завершенной.
Модельные алгоритмы оптимизации социально-экономического развития территорий муниципальных образований
На практике при федеративном устройстве государства вышестоящие уровни власти гарантируют муниципальным образованиям широкие права в самостоятельном решении многих вопросов, включая распоряжение достаточными финансами.
В условиях Российской Федерации бюджетный процесс не вполне координируется с уровнями разграничения предметов ведения и полномочий, при этом проявляется тенденция передавать ряд предметов ведения и полномочий на более низкий уровень, одновременно сохраняя общее управление финансово-экономической базой за более высоким уровнем.
Поскольку на практике система управления даже в рамках одного уровня может иметь дополнительные подуровни (например, самоуправление в рамках города, округа, района и т.п.), то на каждом из них может возникать тенденция удержать контроль над финансами (по отношению к нижестоящему уровню). Не менее часто проблемы возникают и на одном уровне власти. Например, на территории одного муниципального района могут быть несколько поселений с разными степенями бюджетной обеспеченности, при этом, вне зависимости от наличия профицита или дефицита бюджета, муниципалитеты обязаны содержать переданные им объекты соцкультбыта. Эта ситуация является одной из наиболее острых проблем современной организации местного самоуправления
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (так же, как и в Конституции РФ) используется термин «муниципальное образование» применительно к городскому и сельским поселениям; нескольким поселениям, объединенным общей территорией; части поселений и т.д. В ст. 124, 125 и 126 Гражданского кодекса РФ за муниципальными образованиями закрепляется статус субъектов гражданского права и устанавливается порядок их участия в гражданско-правовом обороте; в ст. 212 и 215 за ними закрепляется право муниципальной собственности, а в ст. 279 определяется порядок выкупа земельного участка муниципального образования для собственных потребностей.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разграничиваются задачи местного значения между муниципальными образованиями в зависимости от их типа. Задачи местного значения закрепляются за определенными типами муниципальных образований с учетом, прежде всего, их финансовых возможностей. Так, за поселениями закрепляются вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности населения, в то время как за муниципальными районами закрепляются вопросы местного значения межмуниципального характера. Например, поселение осуществляет содержание и строительство дорог в границах населенных пунктов и организацию в границах поселения транспортного обслуживания населения общественным пассажирским транспортом; муниципальный район осуществляет строительство и содержание межмуниципальных автомобильных дорог и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального района межмуниципальным общественным пассажирским транспортом.
Прежде, чем рассмотреть особенности территориального решения проблемы разграничения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, целесообразно остановиться на ряде принципиальных вопросов, влияющих на итоговую эффективность подобных решений. 1) Передача полномочий подразумевает их соответствующее принятие и конституционно закрепленную независимость и равенство сторон (в данном случае государственных региональных органов власти) и органов местного самоуправления, что должно действовать, вне зависимости от разного уровня данных структур в иерархии власти. Однако, Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает необходимость учета согласия органов местного самоуправления на принятие отдельных государственных полномочий. Вероятно, законодатели полагали, что у муниципалитетов и не должно быть отказа в принятии тех или иных государственных полномочий в ситуации, в которой тем же законом предусмотрено, что наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями вводится в действие ежегодным законом о бюджете на следующий финансовый год и сопровождается предоставлением субвенций для их исполнения. При этом организационно управленческие механизмы и учет местных особенностей, влияющих на эффективность выполнения полученных полномочий, во внимание не принимались[76].
