Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методические основы взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований 11
1.1. Теоретические и правовые основы разграничения функций и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления и организации их взаимодействия 11
1.2. Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований 28
1.3. Исследование механизмов взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований. Сущность и принципы экономического взаимодействия 44
Глава 2. Механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их влияние на развитие экономики регионов и муниципальных образований 54
2.1. Государственное регулирование социально-экономического развития регионов и муниципальных образований 54
2.2. Реформирование механизмов управления в звене «субъект Федерации муниципальное образование» 70
2.3. Механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам 90
Глава 3. Разработка механизма организационно-экономического взаимодействия при реализации приоритетных проектов на территории муниципальных образований 105
3.1. Общая схема взаимодействия органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации приоритетных проектов в жилищной сфере 105
3.2. Организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при реализации программ развития Сахалинской области и г. Южно-Сахалинск 122
3.3. Организация мониторинга и оценка эффективности муниципальных целевых программ в жилищной сфере 136
Выводы и рекомендации 152
Список литературы 158
Приложение 169
- Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований
- Государственное регулирование социально-экономического развития регионов и муниципальных образований
- Механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам
- Организация мониторинга и оценка эффективности муниципальных целевых программ в жилищной сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход России к рыночной системе хозяйствования, глобализация и либерализация экономики требуют заметной трансформации форм, методов, структур управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с учетом их взаимосвязей и взаимодействия, единства и целостности Наиболее серьезными проблемами государственного и муниципального управления в их современном представлении являются разделение прав, полномочий, ответственности, предметов ведения, распределение и перераспределение доходов, обеспечение бюджетных статей расходов и межбюджетных трансфертов между федеральными, региональными органами управления, субъектами местного самоуправления Решение этих проблем напрямую связано с налаживанием экономических отношений в системе «федеральный центр - регион - муниципальное образование» Существенный шаг вперед был сделан с принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым укрепилась правовая база, расширились функции, полномочия органов местного самоуправления В то же время на каждом уровне управления федеральном, региональном и местном у органов исполнительной власти до сих пор происходит смешение как предметов ведения, так и полномочий, поэтому актуальность задачи систематизации всех государственных функций, которые реализуются на каждом из этих уровней, остается высокой Одновременно с формированием в России новых институтов развития проявилась проблема несогласованности действий государства и муниципалитетов при реализации крупных инвестиционных и других приоритетных проектов и программ территориального развития, то есть на первый план выходят проблемы не столько организационного, сколько экономического взаимодействия
Отсутствие теоретической модели формирования целостного механизма взаимодействия государства и муниципалитетов снижает эффективность системы государственного и муниципального управления Обобщение отечественного и зарубежного опыта свидетельствует о необходимости теоретического осмысления направлений и форм модернизации взаимоотношений государства и муниципалитетов и моделирования институтов, обеспечивающих баланс децентрализации и деконцентрации государственной власти, с одной стороны, и самостоятельности местного самоуправления, с другой
Степень разработанности проблемы. Основы муниципальной экономики как научной дисциплины, специфика и содержание деятельности муниципальных органов власти, особенности местного хозяйства изложены в трудах российских ученых Ашлея П , Васильчикова А И , Велихова Л А, Веселовского Б Б , Загряцкого М Д, Озерова И X, Твердохлебова В Н
Правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления раскрываются в работах Дементьева А Н , Краснова М А, Костомарова В Г , Генисаретского О Г, Щедровицкого П Н , Бялкиной Т А, Мокрого В С
Проблемы, связанные с формированием системы местного самоуправления, организацией взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельные аспекты их функционирования рассматриваются в трудах таких ученых как Авакьян С А, Атаманчук Г В , Барабашев Г В, Бородкин Ф М , Бондарь Н С , Габричидзе Б Н, Гладышев А Г, Емельянов Н А , Зиновьев А В , Зотов В Б , Исаев И А, Коваленко А И , Кудрявцев В Н , Кутафин О К, Лагуткин А В , Мальцев Г В , Манохин В М , Пертцик В А , Сальников В П , Скуратов Ю И , Спиридонов Л И , Тихомиров Ю А, Топорнин Б Н , Туманова Н Л , Шеремет К В , Фадеев В И , Щендригин Е Н
Новое понимание места и роли местного самоуправления в системе регулирования территориального развития в условиях динамично формирующихся рыночных отношений представлено в трудах таких исследователей, как Авакьян С А , Автономов А С , Авдеева Т Т, Бабун Р В , Вильямский В С , Вобленко С, Воронин А Г, Гильченко Л В , Говоренкова Т С , Дедяев В М , Жилкин С Ф , Жихаревич Б С, Иванов В В , Игнатов В Г, Колесникова Н А, Коробова А Н , Лапин В А, Латфуллин Г Р , Мельников С Б , Морозова Т Г, Норкин К Б , Овчинников И И , Победина М П , Поляк Г Б , Радченко А И , Рохчин В Е , Тишина Е В , Филиппов Ю В , Чернышев М А, Широков А Н , Юркова С Н
Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов разграничения полномочий органов государственного управления и местного самоуправления, совместного управления проектами развития территорий в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов предопределили выбор темы настоящего исследования, его предмет, цели, задачи и структуру
Цель исследования состоит в разработке методических подходов и практических рекомендаций по формированию механизма и выбору инструментов экономического взаимодействия субъекта Российской Федерации и муниципального образования при сложившейся системе разграничения их полномочий и ответственности, с учетом характерных особенностей и специфики территориальных экономических систем, места и роли регионов и муниципальных образований в регулировании социально-экономического развития территорий
Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи
- сформулировать общие принципы и предпосылки эффективного взаимодействия в звене «субъект Российской Федерации - муниципальное
образование» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления,
проанализировать механизмы и инструменты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оценить их влияние на систему управления развитием территории,
обобщить практику и разработать научно-методические подходы межбюджетного взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечивающего повышение финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований,
разработать концептуальные подходы к выбору приоритетов совместной деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
разработать рекомендации по организации взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации региональных и муниципальных программ, приоритетных инвестиционных и других проектов
Объектом исследования являются процессы, формы и модели взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Теоретической и методологической основой исследования послужили современные научные концепции экономической теории, теории инвестиций, теории организации, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным развитием, стратегического управления, проектного менеджмента, а также материалы научных конференций по данной проблеме
Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе применения таких общенаучных методов и приемов, как системный и комплексный подходы, метод сравнительного анализа, метод научной абстракции, анализ и синтез, классификация, экспертные оценки и др Названные методы использовались в различной комбинации на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и задач
Информационную базу исследования составили данные официальной статистики, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, сети Интернет, собственные исследования и расчеты автора
Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных и методических положений, отражающих экономические аспекты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и разработке рекомендаций, направленных на формирование механизма взаимодействия, обеспечивающего расстановку приоритетов, консолидацию ресурсов региона и
муниципальных образований и внедрение информационных технологий при решении задач развития территории
Автором получены новые научные результаты.
систематизированы модели, проведена классификация процессов, определены формы и каналы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обоснована модель построения их взаимоотношений на договорной основе, вьщелены сферы, где государственно-муниципальное взаимодействие обеспечивает наибольший социально-экономический эффект,
систематизированы основные механизмы и классифицированы инструменты нормативно-правового, организационно-управленческого, бюджетно-финансового, налогового, экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, учитывающие сложившуюся систему разграничения полномочий между уровнями власти и управления, сформулированы принципы и определена сущность экономического механизма такого взаимодействия,
теоретически обоснована модель межбюджетных отношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями, позволяющая формировать территориальные бюджеты исходя из сбалансированности доходов и расходов, полномочий уровней власти, имеющая целью качественно увеличить налоговый потенциал регионов и муниципалитетов,
с учетом специфики функционирования территориальных экономических систем предложена концепция управления приоритетами проектов, на основе которой разработан механизм реализации государственных программ в регионах и муниципальных образованиях, предложен организационный механизм взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, включая новые организационные структуры и типовое соглашение в сфере реализации приоритетных инвестиционных проектов,
обоснован механизм экономической и организационной интеграции региональных и муниципальных целевых программ и приоритетных проектов федерального и регионального уровня, разработана принципиальная схема формирования и алгоритм исполнения целевой муниципальной программы, в которую встроены механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
сформулированы основные принципы и требования к разработке системы показателей для оценки эффективности реализации Национального проекта на территории муниципального образования, разработана модель мониторинга и оценки деятельности администраций городских округов, в основу которой положена структурированная по приоритетам система индикаторов
Достоверность и обоснованность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается репрезентативным
объемом использованного в диссертационной работе информационного массива, использованием данных государственной статистики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, научной обоснованностью методов исследования, полнотой аналитического рассмотрения теоретических разработок и методических рекомендаций, положительной оценкой на научных конференциях и семинарах, практическим использованием разработанных методик и положений
Значение для теории и практики научных результатов Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость совершенствования методических подходов к построению механизмов взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их встраивания в систему управления развитием территории Практическая значимость исследования заключается в возможности существенного повышения эффективности государственного и муниципального управления при согласовании интересов различных уровней управления и выработке стратегических приоритетов
Материалы диссертации могут быть полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по дисциплинам «Система муниципального управления», «Управление государственной и муниципальной собственностью», а также по другим дисциплинам, затрагивающим проблемы муниципальной и региональной экономики, регулирования территориального развития
Апробация работы Основные выводы, рекомендации и результаты, полученные автором, были доложены и одобрены на научных и научно-практических конференциях на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления» (г Москва, 2006), на XXI Встрече-конференции Ассоциации городов Дальнего Востока и Сибири по дружественным связям с городами Японии (г Хабаровск, 2007), IV Весенних научных чтениях «Актуальные проблемы естественных и гуманитарных наук» (г Южно-Сахалинск, 2007), заседании Совета при полномочном представителе Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (г Хабаровск, 2006), заседании Регионального совета по реализации приоритетных национальных проектов при администрации Сахалинской области (г Южно-Сахалинск, 2007), XII городской научно-практической конференции преподавателей и студентов ЮСИЭПИ (г Южно-Сахалинск, 2007)
Внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации автора использованы при разработке целевых среднесрочных программ городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Концепция развития муниципальной системы здравоохранения на 2006-201 Огг», «Доступное и комфортное жильё южносахалинцам на период до 2015 года» и др
Публикации Основные положения и выводы, полученные в диссертации, опубликованы в 10 работах общим объемом 5,2 печатных листа, в том числе одна брошюра и одна статья в издании, указанном в перечне ВАК Содержание публикаций раскрывает сущность и направления совершенствования экономического и бюджетно-финансового взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Объем работы Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, приложения Текстовая часть работы составляет 168 страниц, содержит 14 таблиц и 10 рисунков Список использованных информационных источников включает 167 наименований
Структура диссертации Введение
Глава 1 Теоретико-методические основы взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований
1 1 Теоретические и правовые основы разграничения функций и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления и организации их взаимодействия
1 2 Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований
1 3 Исследование механизмов взаимодействия органов государственной
власти и муниципальных образований Сущность и принципы экономического
взаимодействия
Глава 2 Механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их влияние на развитие экономики регионов и муниципальных образований
2 1 Государственное регулирование социально-экономического развития
регионов и муниципальных образований
2 2 Реформирование механизмов управления в звене «субъект Федерации -муниципальное образование»
2 3 Механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам
Глава 3 Разработка механизма организационно-экономического
взаимодействия при реализации приоритетных проектов на территории муниципальных образований
3 1 Общая схема взаимодействия органов власти Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при
реализации приоритетных проектов в жилищной сфере
З 2 Организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при реализации программ развития Сахалинской области и г Южно-Сахалинск
3 3 Организация мониторинга и оценка эффективности муниципальных целевых программ в жилищной сфере
Выводы и рекомендации
Список литературы
Приложение
Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований
В настоящее время задача обеспечения успешного социально-экономического территориального развития становится одной из важнейших целей, стоящих перед Российской Федерацией. Решение этой задачи позволяет осуществить достижение главной цели любого государства, заключающейся в поддержании политической, экономической, продовольственной и финансовой безопасности страны. Поэтому государство в лице федеральных органов власти оказывает регулирующее воздействие на развитие как субъектов Федерации, так и отдельных муниципальных образований для достижения государственных целей через реализацию интересов регионов и муниципальных образований, а также в увязке с целями и задачами органов регионального управления и местного самоуправления. Успешное решение поставленных задач возможно лишь при условии, что органы и ветви власти работают в тесном взаимодействии элементов всей системы «федеральный центр - субъект Федерации -муниципальное образование».
Взаимодействие региональной администрации и органов МСУ можно определить как взаимовыгодное согласование их действий при разграничении полномочий для достижения поставленных целей, главной из которых является социально-экономическое развитие территорий.
Пример алгоритма разграничения полномочий органов управления на региональном и муниципальном уровнях приведен на рисунке 1.
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации порождает значительный интерес к зарубежному опыту построения взаимоотношений между всеми ветвями власти. Учитывая тот факт, что Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления [29], следует оценить возможность применения опыта европейских стран для решения актуальных российских проблем регулирования экономики муниципальных образований.
Как отмечалось в предыдущем разделе диссертации, одна из наиболее остро стоящих перед местным самоуправлением в России проблем состоит в четком разграничении предметов ведения между федеральным, региональным и местными уровнями власти. Эта проблема усугубляется бюджетной несбалансированностью и проблемами муниципального хозяйства.
При решении вопросов, касающихся распределения полномочий и ресурсов между уровнями власти, государства Евросоюза руководствуются Европейской хартией местного самоуправления [29], в которой обобщены концептуальные принципы современной европейской практики, заключающиеся в субсидиарности, достаточности, взаимодополняемости, транспарентности и солидарности.
Принцип субсидиарности определяет основы вертикального распределения полномочий между всеми уровнями власти и состоит в том, что более высокий уровень управления может направлять действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Иначе говоря, вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается при наличии условий, при которых оно может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, участие более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является допустимым, но осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.
Необходимость обеспечения соответствия между размером финансовых ресурсов, предоставляемых в распоряжение органов местного самоуправления и содержанием и объемом полномочий, которыми они наделяются в результате распределения функций по уровням власти, определяется принципом достаточности. В случае делегирования вышестоящим уровнем власти дополнительных функций и полномочий органам местного самоуправления принцип взаимодополняемости определяет необходимость адекватного перераспределения ресурсов.
Сотрудничество между всеми уровнями власти в государстве как в вопросах распределения полномочий, так и в вопросах предоставления финансовых средств и контроля за их использованием определяется принципом транспарентности, прозрачности, то есть открытости сведений о характере осуществляемых мер и действий для заинтересованных лиц, участников взаимодействия.
Согласно принципу солидарности благополучные регионы и муниципальные образования должны оказывать поддержку тем территориям, которые испытывают временный или продолжительный дефицит финансовых ресурсов. При этом такая горизонтальная солидарность должна быть добровольной, происходить на четко определенных условиях и не приводить к иждивенческим настроениям отдельных регионов или муниципалитетов.
Особенности сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления в нашей стране могут быть отражены четырьмя моделями: барьерной, градиентной, контактной, интеграционной.
Барьерная модель взаимодействия характерна в условиях незавершенности разграничения полномочий и собственности между регионами и муниципалитетами, что усугубляется возможным состоянием конфликта между региональными и местными органами власти, между представительной и исполнительной властью, субъективным отсутствием стремления к налаживанию связей или иными барьерами, которые не могут быть преодолены в краткосрочной перспективе. Дополнительным негативным фактором, затрудняющим сотрудничество, может быть значительная разница в уровне социально-экономического развития муниципальных образований и сопутствующий этому высокий уровень социальной напряженности. Необходимой формой сотрудничества в этой ситуации становятся встречи и консультации для снижения напряженности в отношениях с целью перехода на градиентную модель взаимодействия.
Градиентная модель отражает взаимодействие, когда есть взаимное стремление всех уровней власти преодолеть различия в их позициях; при этом разрыв не столь кардинален и существует возможность его преодоления. Для градиентной модели характерно взаимное стремление к дальнейшему сотрудничеству, однако серьезным барьером в этом процессе продолжает оставаться несоответствие уровней экономического развития, в частности, разница в уровне развития инфраструктуры, уровне безработицы, доходов населения, наличие очагов локальной депрессии. Желательно создание постоянно действующих рабочих групп для определении возможности осуществления совместных проектов, что может стимулировать переход к контактной модели взаимодействия.
Контактная модель свойственна сотрудничеству, когда на территории рассматриваемого субъекта РФ сформировался однородный уровень социально-экономического развития муниципальных образований и существует рабочее взаимодействие региональной и муниципальной власти, направленное на реализацию совместных проектов муниципального уровня. Полезной формой сотрудничества становится создание постоянно действующих рабочих групп для координации осуществления подобных проектов.
Интегративная модель нацелена на совместное решение стратегических задач, имеющих федеральное и региональное значение и основана на тесном взаимодействии администрации субъекта РФ и органов МСУ. Предполагается создание совместных элементов и структур управления, существует возможность пересмотра зон ответственности и влияния за счет формирования производственных кластеров, объединяющих территории нескольких муниципальных образований, укрупнения муниципальных образований и регионов путем их слияния или присоединения.
Рассмотренные модели и адекватные формы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления приведены на рисунке 2.
Государственное регулирование социально-экономического развития регионов и муниципальных образований
Геостратегическое положение и целостность российского государства во многом подкрепляются балансом интересов федеральной, региональной и муниципальной власти. Гармонизация взаимоотношений между потребностями населения, целями власти и нуждами хозяйствующих субъектов находится под влиянием большого числа социально-экономических факторов в условиях постоянного приспособления к окружающей среде и, в свою очередь, попытках ее изменения в нужном направлении.
Определяющую роль в этом процессе играет нормативно-правовой базис, на фоне и преимущественно в рамках которого государство должно применять меры, направленные на сбалансирование национальных и частных интересов, а важнейшим регулятором таких управленческих действий выступает система бюджетно-налогового законодательства и детализирующих нормативных актов.
Экономистами-аналитиками справедливо отмечается, что муниципальная власть при наличии соответствующих финансово-экономических возможностей, призванная удовлетворять основные насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов.
Значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора. Оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса гражданина, его национальной принадлежности и политических пристрастий [41]. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по этническому или конфессиональному признаку.
Представляется целесообразным проанализировать нормативно-правовые методы регулирования, позволяющие осуществлять структурную перестройку экономики в соответствии с общими направлениями проводимого в стране реформирования местного самоуправления, в том числе посредством рационального сочетания механизмов правового регулирования и саморегулирования региональных и муниципальных органов власти, преобразования организационных структур и функций органов территориального управления, способствующих оживлению и поступательному росту экономики муниципальных образований. Следует отметить, что специфику и роль местного самоуправления в определенной мере стремились учитывать еще в доперестроечный период.
В постсоветской России, начиная с 1991 года и по настоящее время, правовые основы местного самоуправления и, соответственно, нормативную базу развития экономики муниципальных образований, устанавливали три федеральных закона: Закон РФ от 6 июля 1991г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003г.), Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003г.), утратившие силу с 1 января 2006 года, и действующий в настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о МСУ).
Они разграничили полномочия органов федеральной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления, определили предметы ведения местного самоуправления, установили основные формы осуществления населением местного самоуправления -органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан. Указанные федеральные законы также определили роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, установили общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
Одновременно они закрепили нормативно-правовую основу местного самоуправления и развития экономики муниципальных образований, создали предпосылки развития регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов.
С разработкой новых законопроектов муниципальные власти надеялись на изменение ситуации в части распределения доходов бюджетной системы в пользу низового уровня бюджетной системы и увеличения доли их собственных доходов. Ныне различные аспекты муниципальной реформы, а более всего - ее финансовые вопросы, продолжают служить предметом активной дискуссии на всех уровнях власти. Несмотря на то, что вступила в силу только часть Закона о МСУ, местные органы власти вынуждены руководствоваться всеми положениям этого документа, чтобы привести в соответствие с ним нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Таким образом, процессы трансформации финансовых, экономических, территориальных и организационных основ местного самоуправления, перераспределения полномочий и собственности происходят повсеместно.
На момент принятия Закона о МСУ на территории Российской Федерации сложились разные модели организации местного самоуправления. Так, в большинстве регионов, в том числе и в Сахалинской области, местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. В некоторых регионах, как, например, в Новосибирской области - селах и поселках, а на уровне районов действовали органы региональной власти. В Алтайском крае и ряде других субъектов действовала двухуровневая модель местного самоуправления, то есть и в селах, и в районах существовали органы местной власти. А в нескольких субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления так и не были созданы.
Со вступлением в силу Закона о МСУ административно-территориальное устройство муниципальных образований должно стать унифицированным. По замыслу разработчиков реформы деление местного самоуправления на два дополнительных уровня реально поможет населению, гражданам полнее осуществить свое право на самоуправление.
Однако вызывает сомнение принцип определения границ поселений и муниципальных районов, в основу которого положена пешая или транспортная доступность до центра, а также численность проживающего населения.
Помимо предложенного территориального деления в документе оговорено, что власти субъекта Российской Федерации могут наделять отдельные поселения статусом городского округа. Критерием для принятия такого решения является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, которые установлены в статьях 15 и 16 Закона о МСУ. Таким образом, в одном случае принимается за основу расстояние до центра муниципального образования и численность его населения, а в другом - способность власти выполнять функции, связанные с определенными финансовыми расходами.
Анализ Закона о МСУ показывает, что этот документ не свободен от ряда существенных недостатков. В частности, в главе 8 Закона о МСУ, определяющей экономические основы местного самоуправления, устанавливается перечень имущества, которым могут владеть и распоряжаться муниципальные образования. По нашему мнению, законодательно закрепленный перечень целесообразен лишь в том случае, если в перспективе предполагается сохранение существующего социально-экономического состояния муниципального образования. Включение в Закон о МСУ статьи 50 с закрытым перечнем имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, существенно сужает перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов за счет этой составляющей, в том числе, и по развитию рыночных механизмов использования земли и имущества в муниципалитетах.
Пунктом 5 статьи 50 «Муниципальное имущество» органам местного самоуправления вменен механизм обязательного перепрофилирования или даже отчуждения, а, по сути, - возможность лишения прав собственности в отношении отдельных видов муниципального имущества, что, в конечном счете, представляет потенциальную угрозу для самого института муниципальной собственности. При этом в законе ничего не сказано об ответственности федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов РФ за ненадлежащее исполнение обязанностей в отношении муниципальных образований.
Видимые сомнения вызывает содержание главы 85 с обширным перечнем мероприятий, необходимых для реализации Закона о МСУ в его новой редакции. Обращает на себя внимание отсутствие законодательных новелл прямого действия и большое количество отсылочных норм, не определены механизмы перераспределения объектов собственности между различными уровнями власти, источники финансирования оценочных и инвентаризационных мероприятий.
Механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам
Реформа местного самоуправления направлена, с одной стороны, на приближение органов власти и их представителей к населению, с другой - на сохранение жизнеспособности экономики муниципальных образований, что, на наш взгляд, вполне реально в достаточно крупном муниципальном образовании - муниципальном районе. По-прежнему «болевой точкой» реформы остается состояние муниципальных бюджетов и финансовых основ местного самоуправления как в целом по стране, так и в каждом конкретном городе России.
Если по общим показателям региональная экономика Сахалинской области не отличается в худшую сторону от этого сектора экономики других регионов, то средств, оставляемых по решению федеральной и областной властями в распоряжении городов и в настоящее время, и в перспективе будет явно недостаточно для решения сколько-нибудь серьезных социально-экономических проблем.
Производственная деятельность автора диссертации в администрации муниципального образования «Город Южно-Сахалинск» - как вполне представительном региональном центре, позволяет реалистично оценить текущую экономическую ситуацию и перспективы ее развития.
Работа администрации строится с учетом новых подходов к решению городских проблем и новых задач, поставленных Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию на 2007 год и обозначенных в рамках национальных проектов, которые определяют качественный уровень жизни населения.
В целом социально-экономическое положение города по результатам 2006 года можно охарактеризовать положительно. Город занимает ведущее место в Сахалинской области по уровню собираемости налогов, объему промышленной и сельскохозяйственной продукции, объему строительно-монтажных работ и транспортных перевозок, объему потребительского рынка, вводу жилых домов и другим показателям (таблица 6).
На территории города проживает практически 181 тысяча человек, что составляет третью часть населения Сахалинской области. Свою деятельность осуществляют более 8 тысяч предприятий и организаций и 7 тысяч индивидуальных предпринимателей, что составляет порядка 50% от общего количества субъектов, зарегистрированных в Сахалинской области.
Город Южно-Сахалинск обеспечивает рабочими местами не только жителей города, но и жителей Сахалинской области, так как в настоящее время число свободных рабочих мест и должностей составляет порядка трех тысяч. Уровень официально зарегистрированной безработицы в городе составляет 0,2%, что значительно ниже областного уровня, составляющего 1,5%.
Состояние ЖКХ необходимо оценивать с учетом перспектив реформирования этого сектора муниципального хозяйства. В соответствии с Жилищным кодексом РФ, эта сфера должна работать в новых рыночных условиях, так как число собственников жилья увеличивается с каждым годом. В настоящее время доля приватизированного жилья составляет 82% городского жилищного фонда. Собственникам до 1 июля 2008 года предстоит сделать выбор способа управления домами.
Для создания конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального хозяйства с 2005 года идет постепенный процесс вывода районных жилищно-эксплуатационных управлений из состава муниципального унитарного предприятия МУП «ЖПЭТ» и формирование самостоятельных хозяйствующих субъектов. Следующим этапом должно стать создание управляющих компаний и передача жилищного фонда в управление этим вновь созданным структурам.
Главным препятствием на пути реализации намеченной программы не только в Южно-Сахалинске, но и, как нам видится, в масштабах всей страны, является нерешенность, а точнее - выпадание из правового поля проблемы капитального ремонта жилищного фонда. Жилищный фонд городов, имеет высокий процент износа, так как долгое время не выделялось достаточно бюджетных средств для его поддержания в нормальном состоянии. В свою очередь ведомства, в ожидании передачи своего жилья в муниципальную собственность, также не были заинтересованы в выделении средств на эти цели. Сложилась ситуация, когда фактическая потребность средств для проведения капитального ремонта в несколько раз превышает объем, который ежегодно выделяется из бюджета городского округа. За 2006 год было выделено только 30,8 млн. рублей.
Изложенное дает основание утверждать, что муниципальному образованию сложно решить эту проблему самостоятельно. Это должно стать предметом ведения и непосредственного финансового участия федерального центра. Главная задача муниципальной власти - разработать механизм финансирования реконструкции многоквартирных домов с учетом софинансирования всех сторон: инвестор, собственник, бюджеты всех уровней.
Перед местной администрацией стоит задача привлечь в коммунальный сектор инвесторов, что предполагает формирование благоприятного инвестиционного климата и адекватной тарифной политики. Искусственное сдерживание тарифов приведет к дальнейшему упадку коммунального комплекса и сдержит приток частных инвестиций в этот сектор экономики. Задача осложняется еще и тем, что для совершенствования системы тарифов в ЖКХ требуются согласованные действия власти на разных уровнях управления, поскольку в соответствии с федеральным законодательством регулирование тарифов по оплате услуг ЖКХ для населения осуществляется на двух уровнях: органы местного самоуправления осуществляют регулирование тарифов по оплате услуг содержания и обслуживания жилищного фонда, водоснабжения и водоотведения, тогда как органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют регулирование тарифов по оплате услуг теплоснабжения, электроснабжения и газоснабжения. В этой связи необходимо отметить, что г. Южно-Сахалинск - единственный на сегодня российский город, который разработал пакет документов и был включен в Программу Росстроя по инженерной инфраструктуре.
В сфере пассажирского транспорта города сложилась ситуация, при которой муниципальный транспорт обслуживает убыточные маршруты и потери несет муниципальное предприятие, а частные перевозчики обслуживают прибыльные маршруты. При этом город несет затраты по содержанию дорог и автобусных остановок.
В настоящее время продолжается процесс изменения численности объектов муниципальной собственности. Согласно закону о МСУ осуществляется процесс передачи в государственную собственность объектов социальной направленности и принятие в муниципальную собственность объектов от ведомств и предприятий. Передача муниципального имущества и земельных участков в аренду составляет один из источников пополнения бюджета и фактором, оказывающим влияние на развитие частного бизнеса в городе. Основными арендаторами муниципального имущества являются представители малого бизнеса.
Эффективность бюджетной политики в нынешних условиях оказалась в прямой зависимости не только от конкретных усилий местной администрации по активизации муниципальной экономики, но и от успешности взаимодействия с региональной властью в лице губернатора Сахалинской области. Так, при формировании бюджета г. Южно-Сахалинска на 2007 год финансовая помощь из областного бюджета предусмотрена в объеме 1,5 млрд.рублей, что существенно превышает уровень 2006 года (см. таблицу 7). Субсидия на выполнение функций областного центра увеличена с 260 млн.рублей в 2006 году до 340 млн.рублей в 2007 году. В областном бюджете предусмотрены также средства в объеме 482 млн.рублей на строительство и капитальный ремонт городских объектов. Кроме того, запланировано увеличить собственные доходы на 521 млн.рублей. Нынешнее состояние бюджета городского округа можно назвать стабильно напряженным, поэтому особое внимание уделяется экономии и рациональному использованию бюджетных средств, привлечению дополнительных источников финансирования.
Организация мониторинга и оценка эффективности муниципальных целевых программ в жилищной сфере
Разрушение неэффективной системы жесткого директивного планирования в России имело следствием определенную дезорганизацию региональной и муниципальной экономики, потребовало настройки управления на рыночные формы и методы хозяйствования, активизации местного самоуправления.
До этого в обычной практике региональные и муниципальные органы власти считали своей основной задачей формирование годового бюджета, задающего параметры социально-экономического развития, что явно недостаточно для эффективного управления региональной экономикой в современных условиях. В результате частичного реформирования регионального и муниципального управления в России стали разрабатываться комплексные документы, содержащие цели, задачи, направления развития муниципальных образований и регионов, отражающие стратегию их развития в целом. Важная роль в подобной стратегии отводится принципу партнерства, взаимосвязи и взаимодействия, отражающему тот факт, что в современной экономике успешной может стать только стратегия, объединяющая различные уровни власти, бизнес-сообщество и местное население, предполагающая межмуниципальное и межрегиональное сотрудничество.
Отечественный и зарубежный опыт управления свидетельствует, что эффективным механизмом экономического взаимодействия становятся федеральные, региональные и муниципальные программы, обеспечивающие скоординированное социально-экономическое развитие регионов и муниципальных образований.
Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 14 июня 2001 года рекомендовало субъектам РФ разрабатывать региональные программы социально-экономического развития на среднесрочный период. На основе этих программ предполагается осуществлять учет предложений регионов по софинансированию части мероприятий региональных программ из средств федерального бюджета.
Федеральным законом №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что каждое муниципальное образование - муниципальный район, городской округ, городское и сельское поселение, должны иметь собственные программы экономического и социального развития.
Анализ программ субъектов РФ показывает, что практически во всех программах содержится обширный спектр целей, задач, мероприятий регионального развития, охватывающих проблемы преодоления кризисного состояния отдельных отраслей, развития социальной сферы и ЖКХ [8].
Большинство этих программ не связаны между собой не только концептуальной общностью, но даже организационной координацией разработчиков. Они различаются целевыми установками, ограничительными параметрами, механизмами выполнения, глубиной проработки.
Проявляется стремление властей регионального и муниципального уровней включиться в программы, что связано не столько с престижно-политическими, сколько с финансовыми интересами. Программа чаще всего воспринимается как повод для чрезвычайного финансирования из федерального бюджета обычных работ, начатых, но не обеспеченных ресурсами.
Одной из главных причин неэффективности отдельных целевых программ, как отмечают В.Н.Лексин и А.Н.Швецов [45], является размытость целеполагания, чрезмерное обилие и разнообразие задач.
С.Н. Рябухин в [106] в числе основных недостатков процессов разработки и реализации региональных программ в РФ отметил следующие:
- неглубокая аналитическая проработка состояния экономики регионов и отсюда нечеткость при формулировании реальных приоритетов развития;
- недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, некомплексность намечаемых мер;
- нечеткая структуризация программ на стадии проектирования, наличие декларативных положений, постановка нереальных задач;
- хроническое недофинансирование мероприятий программ;
- слабое научно-техническое и инновационное обеспечение программных мероприятий;
- формальное использование методов программного проектирования;
- отсутствие четко разработанных и эффективных схем управления программами;
- недостаточность контроля за выполнением программных мероприятий и их финансовым обеспечением.
В определенной мере низкая эффективность региональных и муниципальных программ обусловлена несовершенством законодательства и методических рекомендаций по разработке программ социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, на основе которых такие программы должны разрабатываться. Проблему не решают и принятые рядом субъектов РФ нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки и реализации программ социально-экономического развития и страдающие теми же недостатками.
В соответствии с программно-целевым подходом на этапе создания программы разработчики должны представлять себе результаты ее выполнения, заранее определить критерии в соответствии с которыми оценивается достижение сформулированных в программе целей. Многие из ныне действующих региональных и муниципальных программ не содержат подобных целевых ориентиров, что пагубно отражается на результативности их выполнения [67], [155].
Оценка реализации программ в лучшем случае сводится к простому контролю за проведением намеченных мероприятий. При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных действий чаще всего не подвержен оценке.
Понимание этой ситуации привело к необходимости проведения административной реформы, которая предусматривает реализацию принципов управления по результатам в субъектах Российской Федерации. Ядром административной реформы должно стать внедрение в органах исполнительной власти и местного самоуправления комплексной системы планирования и проектного управления. Программа административной реформы предусматривает внедрение среднесрочных планов деятельности, разработанных на основе программного подхода и вследствие этого содержащих промежуточные значения стратегических показателей и ресурсов, детальные описания мероприятий по продвижению к намеченным целям. Среднесрочные планы, как отмечено в [82], по существу являющиеся программами социально-экономического развития, должны разрабатываться на основе применения технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих декомпозицию целей верхнего уровня и их привязку к конкретным исполнителям, выработку показателей, адекватно оценивающих уровень достижения целей и усилия исполнителей по их достижению.
Муниципальные программы должны базироваться на единой с региональными программами методической основе и системе показателей, что обеспечит их сопоставимость и возможность интеграции в составе региональной программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
На наш взгляд, планы социально-экономического развития региона -субъекта Российской Федерации должны состоять из двух основных документов:
1) стратегия развития на долгосрочную перспективу (10-15 лет),
2) программа социально-экономического развития на очередной среднесрочный период (3-5 лет).
Разработка таких документов представляет одно из условий согласованности и преемственности действий региональной и муниципальных властей в реализации единой политики социально-экономического развития территориальных образований.
Стратегический план содержит мероприятия и показатели в виде ориентиров для бизнеса, потенциальных инвесторов, товаропроизводителей, населения территориального образования на перспективу. Он определяет проблемы и стратегические цели развития в наиболее важных, приоритетных для региона и входящих в его состав муниципальных образований областях, необходимые и доступные средства и инструменты для достижения поставленных целей.
