Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Целевое программирование как инструмент государственного регулирования экономики . 11
1.1. Государственное регулирование экономики объективная необходимость . - 11
1.2. Отечественный и зарубежный опыт использования программно-целевых методов регулирования рыночной экономики . 39
1.3. Функции и особенности федеральных целевых программ в современных условиях. 64
Глава 2. Основные направления повышения эффективности программно - целевых методов государственного регулирования экономики . 95
2.1. Жизненный цикл целевых программ 95
2.2. Пути совершенствования работы по формированию и выполнению федеральных целевых программ 119
2.3. Система показателей и мониторинг федеральных целевых программ. 130
Заключение 153
Список использованных официальных материалов и 161
литературных источников
- Государственное регулирование экономики объективная необходимость
- Отечественный и зарубежный опыт использования программно-целевых методов регулирования рыночной экономики
- Жизненный цикл целевых программ
- Пути совершенствования работы по формированию и выполнению федеральных целевых программ
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена процессом реформирования российской экономики, построением социально-ориентированной экономической системы, необходимостью активного использования рычагов и стимулов рыночного механизма хозяйствования в сочетании с применением методов государственного регулирования хозяйственных структур.
На современном этапе преобразования российской экономики особую значимость приобретает постановка и решение ряда принципиально новых теоретических, методологических и практических задач повышения эффективности государственного регулирования социально-экономического развития страны. Необходимо глубокое научное обоснование долгосрочных стратегических целей и путей развития, определение приоритетных направлений структурной перестройки экономики, а также выбор рациональных форм и методов реализации стоящих задач. Все это предопределяет актуальность научных исследований и большое практическое значение разработки и использования действенных мер по внедрению методов целевого программирования на макроуровне. Формирование и реализация федеральных целевых программ и широкое использование результатов программных разработок играет особо важную роль в развитии базовых отраслей экономики, в т.ч. промышленного комплекса, которым отводится ведущее место в подъеме экономики России. Поэтому в последние годы около 30 федеральных
целевых программ и примерно 55% госбюджетных финансовых ресурсов, выделяемых на их выполнение, были связаны с развитием базовых отраслей экономики.
Весьма актуальным является проведение всестороннего анализа, изучение и обобщение накопленного отечественного опыта организации, разработки и осуществления различных государственных целевых программ социально-экономического развития. Значительный научный и практический интерес представляет также исследование практики применения программно-целевых методов государственного регулирования рыночной экономики за рубежом, в частности в США, в лидирующих индустриальных странах Запада, а также в динамично развивающихся государствах Востока.
Научный поиск и внедрение наиболее прогрессивных вариантов механизма государственного регулирования экономики позволит успешно адаптировать программно-целевое управление с учетом возросших требований и новых условий функционирования рыночной мирохозяйственной системы. Это органически связано с повышением роли федеральных целевых программ как действенных инструментов государственного регулирования и рационального развития хозяйственных структур.
Изучение научных публикаций, посвященных данной тематике показало, что отечественная наука в дореформенный период уделяла большое внимание исследованию и освещению проблем прогнозирования, целевого программирования, планирования и государственного регулирования социально-
экономического развития на макроуровне.
Большой вклад в разработку теории и методологии прогнозирования, целевого программирования и создание системы перспективного планирования внесли В.В.Новожилов, Н.Д.Кондратьев, Г.М.Кржижановский, С.Г.Струмилин и другие отечественные ученые. Многие теоретические, методологические и практические вопросы целевого программирования освещены в трудах Абалкина Л.И., Аганбегяна А.Г., Бачурина А.В., Волгина Н.А., Данилова-Данильяна В.И., Ефимова А.Н., Ковалевского A.M., Кушлина В.И., Лебедева В.Г., Лейбкинда А.Р., Половинкина П.Д., Рудневой Е.В., Смирницкого Е.К., Фоломьева А.Н., Яковца Ю.В. и др.
Однако в последние годы проявлялась известная
недооценка учеными и хозяйственными работниками
теории и практики государственного регулирования, в
частности, использования программно-целевых методов
управления экономикой России на этапе перехода к
рыночным отношениям. Отсутствуют комплексные научные
работы, посвященные исследованию всей гаммы
организационно-экономических инструментов
государственного регулирования экономики, обоснованию и выбору прогрессивных форм и методов разработки и реализации федеральных целевых программ с учетом особенностей современного этапа развития России. Не раскрыта роль федеральных программ как неотъемлемых атрибутов и действенных элементов механизма государственного регулирования рыночной экономики, как инструментов оптимизации развития народного хозяйства и рационального использования финансово-материальных ресурсов. Отрицательно
сказываются несовершенство методологии и неотработанность процедур формирования и реализации федеральных целевых программ, что вызывает серьезные недостатки в практике организации действенного мониторинга и контроля за ходом выполнения программных задач.
Нерешенность многих теоретико-методологических проблем и организационных вопросов государственного регулирования и целевого программирования на макроуровне предопределила направленность, логику и структуру данного научного исследования.
Целью настоящего исследования является всестороннее изучение теоретических, методологических и организационных вопросов, а также разработка практических рекомендаций по улучшению использования программно-целевых методов управления на макроуровне, повышению роли федеральных целевых программ в усилении действенности государственного регулирования экономики России в условиях перехода к рыночным отношениям.
Исходя из поставленной цели исследования, в диссертации предусмотрено решение следующих задач:
дать теоретико-методологическое обоснование
объективной необходимости государственного
программирования, планирования и управления
социально-экономическими процессами в условиях
перехода к рыночным отношениям и перевода хозяйства
на инновационный путь развития;
раскрыть экономическое содержание федеральных
целевых программ развития на макроуровне как
наиболее действенных инструментов реализации
экономической, социальной, структурной, инвестиционной и инновационной политики государства, обеспечения конкурентоспособности и экономической безопасности страны;
осуществить анализ и обобщение отечественного
и зарубежного опыта использования целевого
программирования в процессе государственного
регулирования и оптимизации развития хозяйства в
различных странах;
на основе выполненного анализа разработать
методологические рекомендации и конкретные
практические предложения по совершенствованию
практики организации работ на различных стадиях
формирования и реализации федеральных целевых
программ;
определить и обосновать систему аналитических
показателей, которые могут быть применены при
формировании, экспертизе и конкурсном отборе целевых
программ, а также при проведении мониторинга хода
реализации и оценке использования результатов
программных разработок.
Объектом диссертационного исследования является государственное регулирование социально-экономических процессов, осуществляемое на макроуровне на базе федеральных целевых программ.
Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие при ' обеспечении государственного регулирования с использованием федеральных целевых программ на макроуровне в условиях построения социально-ориентированной экономической системы и приоритетности решения задач
по повышению эффективности, конкурентоспособности и инновационной активности хозяйственных структур.
Общей теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили методологические принципы, теоретические положения и выводы, содержащиеся в фундаментальных и прикладных исследованиях известных отечественных и зарубежных авторов по проблемам государственного регулирования рыночной экономики, системного анализа и учета, влияния факторов экономического роста, внедрения методов прогнозирования, программирования и планирования социально-экономических процессов.
В качестве информационной базы в работе использовались Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ и другие правовые акты и методические документы, концепции, экспертные заключения, материалы научных конференций и семинаров, а также научные разработки, связанные с темой данного исследования. Использованы статистические сборники Госкомстата РФ, материалы отраслевых и академических научно-исследовательских институтов, данные, приводимые в периодической печати. Большой информационный материал был получен при непосредственном изучении диссертантом более 100 важнейших федеральных целевых программ, реализовывавшихся в последние годы в России.
Особое (внимание при подготовке автор уделял научной новизне, поиску новых подходов в процессе проведения анализа и обобщения опыта использования программно-целевых методов государственного регулирования экономики, а также при разработке
соответствующих методологических и практических рекомендаций. Задача состояла в том, чтобы выявить и обосновать наиболее целесообразные пути и резервы дальнейшего совершенствования на макроуровне деятельности по формированию и реализации федеральных целевых программ, чтобы это могло способствовать усилению государственного регулирования развития экономического потенциала России в условиях перехода к рыночным отношениям. Практический интерес, например, может иметь разработка рекомендаций по улучшению ресурсного обеспечения государственного заказа, уточнению содержания и функций паспорта федеральной целевой программы, расширению критериев, используемых при отборе проблем для формирования программы, а также система разработанных диссертантом показателей, рекомендуемых к применению при организации мониторинга, охватывающего все стадии жизненного цикла целевой программы.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены в трех статьях общим объемом 1,4 печатных листа и могут быть использованы в практической работе государственными органами исполнительной власти при формировании федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития, а также при осуществлении контроля и управления ходом их реализации. Методические и теоретические положения диссертации апробированы на научно-практических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, и могут быть полезны для
использования при дальнейшем совершенствовании конкурсно-контрактного механизма государственного регулирования и программирования, а также при подготовке учебных пособий и преподавании спецкурсов, связанных с формированием и реализацией целевых программ на различных уровнях хозяйствования.
Структура диссертации предопределена целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных материалов и литературных источников.
В текст диссертации включены соответствующие иллюстративные таблицы и схемы.
Государственное регулирование экономики объективная необходимость
Цель преобразований, осуществляемых в России заключается в создании более прогрессивной и эффективно функционирующей экономической системы, нацеленной на рост благосостояния всего народа. Потребность в создании такой системы в современных условиях обусловлена целым рядом обстоятельств. Необходимость перемен, трансформации механизма государственного регулирования и управления развитием взаимоотношений в процессе хозяйствования, а затем и в структуре всего общества возникла давно. Существовавшие ранее политические структуры блокировали подготовку новых условий взаимодействия субъектов хозяйствования. Полная централизация власти и ресурсов привела к известному отчуждению трудящихся от средств производства, отторжению их от участия в предпринимательской деятельности, ограничивая возможности проявления творческой инициативы. Не представилось возможным исправить ситуацию и при переходе к рыночным методам хозяйствования. Опережающий слом существовавшего хозяйственного механизма без создания комплекса новых, более рациональных условий для эффективного функционирования экономики привели к глубокому социально-экономическому кризису, поставившему страну перед проблемой выживания, не говоря уже о каком-либо общественном прогрессе.
Резкое понижение роли и ограничение функций государства в сфере экономики не были компенсированы формированием нормально функционирующей рыночной среды и положительными сдвигами в экономике.
Более того, масштабы такого сужения функций государства в экономическом развитии России находятся в противоречии с практикой всех развитых стран за последние полвека. Мировой опыт свидетельствует о важности и объективной необходимости активной организационной деятельности государства в сложные периоды развития, особенно в период социально-экономической, технологической трансформации общества и экономики2.
Итоги проведения в последние годы экономических преобразований в России подтвердили как реально назревшую необходимость реформ, так и поспешность и недостаточную подготовленность их осуществления. Перед страной и государственной властью встал вопрос, как покончить с затянувшимся кризисом и добиться начала подъема. Самый непосредственный ответ - упорядоченное, осторожное и гибкое, но вместе с тем объективно необходимое настойчивое и целенаправленное регулирование государством экономических и социальных процессов в интересах большинства населения.
Анализ послевоенного развития большинства промышленно развитых стран и особенно новых индустриальных государств свидетельствует о том, что существует прямая взаимозависимость между экономической политикой государства и уровнем рыночных отношений: чем сильнее развиты рыночные отношения, тем значительнее государственное влияние на формирование рыночных механизмов и регуляторов.3 Именно государство создает условия для свободного эффективного предпринимательства и добросовестной конкуренции. В современном рыночном хозяйстве государство становится основным мозговым центром который регулирует формирование рыночной среды и обеспечивает динамизм и устойчивость экономического роста. Мировая практика свидетельствует о длительной эволюции политики государственного вмешательства -от жесткого регулирования до либерального монетаризма и наоборот, а также изменяющейся роли этих инструментов в зависимости от конкретных условий, что подтверждается многими исследованиями
Как известно, в западной макроэкономической теории сформировались две альтернативные концепции экономического регулирования: кейнсианство и монетаризм . В своем главном научном труде «Общая теория занятости, процента и денег»6 Дж.М.Кейнс исходил из того, что система свободного рынка лишена внутреннего механизма, обеспечивающего макроэкономическое равновесие. Дисбаланс между сбережениями и ожидаемыми инвестициями вызывает снижение деловой активности, что, в свою очередь усиливает инфляционные процессы и влияет на уровень безработицы. Согласно этой теории, изменение основных запасов потребительских и инвестиционных товаров в основном воздействует на уровень производства и занятости. Поэтому кейнсианство исходит из объективной необходимости активного вмешательства государства в экономику посредством фискальной политики.
В настоящее время наиболее эффективно кеинсианские методы формирования государственной экономической политики используют новые индустриальные страны Азии - Гонконг, Малайзия, Таиланд, Сингапур, Тайвань. Среди промышленно развитых стран достаточно активно проводят политику государственного регулирования, в т.ч. гибкого изменения налоговых ставок и государственных расходов Австрия, Великобритания, Австралия, США, Япония, Швеция, Швейцария, Новая Зеландия.
Отечественный и зарубежный опыт использования программно-целевых методов регулирования рыночной экономики
Программно-целевое управление и планирование развития народного хозяйства - величайшее достижение экономической науки и практики государственного регулирования экономики в XX веке. Это мощный инструмент осуществления прорыва в социально-экономическом развитии, что нашло подтверждение как в России, так и в других странах мира. Государственное программирование и планирование национальной экономики было теоретически обоснованно и практически реализовано в нашей стране в советское время. Не даром о 20-х годах текущего столетия говорят как о «золотом веке» отечественной экономической науки.
В специальной литературе тех лет ставились и обсуждались важнейшие и на сегодня вопросы. Каким должно быть перспективное планирование индикативным или директивным? Как план должен соотносится с рынком? Какие закономерности и фрнл нпщ должны быть положены в основу плана общеэкономические, свойственные и капитализму и социализму, или специфические, «своя, особенная стать», присущая лишь новому общественному строю?
В поиске ответов на эти вопросы и в развитии теории и методологии прогнозирования, программирования и планирования в Советском Союзе был пройден исторически короткий, но плодотворный путь. Большой вклад в развитие теории и методологии программирования и планирования в 20-е годы внесли Г.М.Кржижановский ,Н.Д.Кондратьев2 , С.Г.Струмилин , В.А.Базаров27, В.Г.Громан28, Л.Н.Крииман29, Л.Н.Кактынь30, С.И.Гусев31 и др.
В острой борьбе, развернувшейся в первой половине 20-х годов между двумя четко выраженными направлениями в формировании методологии и методики народнохозяйственного планирования, впервые ставился вопрос о сути планирования: быть ему гибким, мобильным, быстро приспосабливающимся к конкретным условиям, учитывающим объективные экономические законы, или стать стабильным, подчиняющимся в каждый конкретный период установленным законам-директивам самого плана. Оба направления отличались тем, что их сторонники, будучи приверженцами планового ведения хозяйства, придерживались противоположных методологических основ планирования.
Первое направление предполагало, что на основе научных исследований должны разрабатываться народно-хозяйственные и отраслевые планы, а также планы предприятий. В этих планах намечались бы оптимальные параметры отраслей народного хозяйства, в т.ч. промышленности. Народнохозяйственные планы должны были определять основные тенденции социально-экономического развития. Сторонники этого направления считали, что для таких научных исследований и выработки научно обоснованных прогнозов необходимо располагать относительно большой информацией. Если же в конкретный период такая информация будет не полная, то и конкретизировать задания, предусматриваемые в планах, следует осторожно, не нарушая сбалансированного развития каждой отрасли народного хозяйства. Создавалась довольно четкая база формирования основ методологии социалистического планирования : разработка научно обоснованного прогноза и предвидения на перспективу с учетом объективных экономических законов, на базе которых подготавливается народно-хозяйственный план, который лишь после этого может являться основой для принятия конкретных мероприятий, обеспечивающих его выполнение. Такой метод в методологии планирования, получивший название «генетический», базировался на анализе происхождения и развития социально-экономических процессов.
Жизненный цикл целевых программ
Большое разнообразие федеральных целевых программ, их индивидуальность, определяемая конкретным содержанием решаемых задач, в известной мере, осложняют создание единой методики целевого программирования. Тем не менее можно выделить наиболее общие процедуры и характерную последовательность достаточно укрупненных этапов разработки и реализации федеральной целевой программы, а также внедрения ее результатов.
Каждая программа, независимо от ее сложности, сроков реализации и объемов работ, необходимых для ее выполнения проходит в своем развитии три основных этапа: а) период времени от начала формирования до утверждения программы; б) период выполнения программных задач до внедрения в) период внедрения и материализации полученных конечных результатов программных разработок.
Общая сумма времени осуществления этих этапов представляет собой жизненный цикл программы (см. схему 2).
Такая дифференциация этапов жизненного цикла федеральных целевых программ представляет не только научный интерес, но и имеет практическое значение, поскольку помогает на разных стадиях выявлять важные контрольные точки, во время прохождения которых может выявляться и анализироваться дополнительная информация. Это позволяет оценивать возможные направления совершенствования программно-целевого управления и вносить необходимые корректировки в организацию работ, а также принимать соответствующие оперативные решения.
Понятие "жизненный цикл" более или менее широко используется в управлении различными проектами, производственными объектами, хозяйствующими структурами и маркетинговыми процессами. По нашему мнению, использование этого понятия применительно к федеральным целевым программам способствовало бы более совершенной организации государственного регулирования на всех этапах жизненного цикла программы, четко регламентируя отдельные элементы, показатели и другие составляющие этих этапов.
Методика разработки целевых программ достаточно широко освещена в работах отечественных ученых. Кроме того, Постановление Правительства РФ № 594 от f-. 0 6.1995 г. в нормативном порядке устанавливает укрупнено, без детализации, последовательность основных процедур разработки, экспертизы, утверждения, финансирования и контроля за ходом выполнения федеральной целевой программы. Оно определяет также в общем виде функции Министерств Рф, обязанности государственного заказчика и исполнителей программных мероприятий.
С учетом этого представляется возможным и логичным более подробно рассмотреть содержание основных составляющих каждого этапа жизненного цикла ФЦП.
Формирование программы на первом этапе требует выполнения определенной совокупности мероприятий, связанных с анализом состояния хозяйственной системы, подготовкой предложений о намерениях, а также проектов и их технико-экономическим обоснованием, экспертизой, отбором и утверждением наиболее эффективного варианта программы.
На этапе разработки федеральной целевой программы можно выделить следующие ключевые составляющие:
1. Анализ ситуации, выявление и отбор проблем, решение которых целесообразно осуществлять посредством федеральных целевых программ. Составление прогнозов социально-экономического развития страны, формирование по результатам анализа концепции развития и определение приоритетов в осуществлении структурной, промышленной, научно-технической, социальной, инвестиционной и т.п. политики.
2. Всесторонний анализ и экспертиза поступивших предложений по решению обозначенных проблем программно-целевыми методами. Принятие решения о разработке соответствующих федеральных программ.
3. Формирование проекта программы, включающее в себя назначение состава разработчиков программы, целевую проработку, определение возможных вариантов реализации программы, сроков выполнения проектных заданий, формирование основных ресурсных ограничений и целевых показателей, отбор наиболее эффективного комплекса мероприятий по решению данной проблемы и его независимую экспертизу.
Пути совершенствования работы по формированию и выполнению федеральных целевых программ
Исследование показало, что практика формирования и реализации целевых программ не лишена серьезных недостатков. Раньше такие программы взаимоувязывались с планами и показателями развития экономики на макроуровне. В них выделялись приоритетные задачи, решение которых позволяло обеспечит социальный прогресс, ускорить внедрение научно-технических достижений, создать благоприятные условия для воспроизводственной деятельности регионов, решить другие проблемы, выходящие за рамки отдельной отрасли или субъекта Федерации.
В настоящее время все чаще разрабатываются более мелкие по целям и объемам работ ФЦП, решающие относительно узкие региональные и ведомственные проблемы, не всегда требующие первоочередного вмешательства на федеральном уровне с точки зрения национальных приоритетов. Это порождает ненужный параллелизм, "нестыковки", приводит к "распылению" сил и средств. При этом теряется преемственность, нарушается финансирование, снижается ответственность исполнителей, что может вызвать вообще срыв выполнения государственного заказа. Утрачивается основной смысл и преимущества программно-целевого подхода: комплексное решение задач, концентрация ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижении высокоэффективных результатов в заданные сроки.
Не случайно значительная часть принятых к исполнению программ в "лучшем случае" просто "замораживается" не завершив полностью теоретически оптимального жизненного цикла. Можно привести множество фактов, когда из-за продолжающейся практики непрерывного изменения состава и структуры министерств, ведомств и других органов управления приходится систематически менять государственного заказчика, с последующей формальной передачей тех или иных ФЦП все новым и новым органам исполнительной власти.
Остро стоит задача пересмотра сложившейся практики разработки целевых программ. В официальных документах, регламентирующих порядок разработки федеральных целевых программ, в основном освещаются организационные вопросы. Подходы разработчиков к проектированию программных мероприятий и оценке их результатов не унифицированы и сильно различаются. Прежде всего это относится к методике выбора и обоснования проблемы и целей программы. В текстах многих программ нет концептуального подхода. Нередко путаются цели и задачи. Например, в качестве целевых установок выдвигаются направления работы или средства достижения (структурная перестройка и т.п.) . Четко выраженный целевой характер программы должен проявляться путем строгой ориентации любого мероприятия (задания), соответствующей регламентации использования финансово-материальных ресурсов, деятельности каждого конкретного участника. При этом заданная исходная генеральная цель должна доводиться в процессе разукрупнения (декомпозиции) до уровня конкретных адресных заданий (подпрограмм), и находить отражение в заключаемом государственном контракте .
В перечне целевых программ, ежегодно представляемых к утверждению и финансированию из федерального бюджета, как уже отмечалось выше, нет стройной системы и должной преемственности. Списки утвержденных программ и объемы финансирования постоянно корректируются. Это объясняется не только несовершенством действующего законодательства, но и отсутствием перспективного общегосударственного социально-экономического сводного "плана-программы" (национального баланса) на макроуровне. Именно в таком предбюджетном и предпрограммном документе на наш взгляд должны быть четко определены обобщающие цели, ресурсные и конечные результативные показатели по приоритетным направлениям развития национального хозяйства, отраслей и регионов. Включение намечаемых к разработке программ в такой сводный перечень первоочередных федеральных проблем должно сопровождаться соответствующим сравнительным анализом и согласованием основных целей и показателей.
