Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Бюджет в системе государственного регулирования регионального развития 8
1.1 Объективная необходимость и основные направления государственного регулирования экономики 8
1.2 Предпосылки и возможности использования бюджета в регулировании экономики 28
1.3 Опыт бюджетного регулирования территориального развития в зарубежных странах 39
ГЛАВА II. Влияние бюджетных методов на социально-экономическое развитие региона 56
2.1 Направления воздействия бюджета на развитие экономики региона 56
2.2 Роль бюджетных методов в повышении инвестиционной активности в регионе 67
2.3 Бюджетное финансирование развития социальной сферы региона 81
2.4 Укрепление доходной базы бюджета региона как основы самостоятельности территорий 96
Заключение
Список литературы 120
Приложения 136
- Объективная необходимость и основные направления государственного регулирования экономики
- Предпосылки и возможности использования бюджета в регулировании экономики
- Направления воздействия бюджета на развитие экономики региона
- Роль бюджетных методов в повышении инвестиционной активности в регионе
Введение к работе
Кризисные явления, происходящие в экономике России, во многом связаны с практически полным отстранением государства от регулирования социально-экономического развития. В условиях формирования рыночных методов хозяйствования роль государства в регулировании экономики изменяется: государство превращается из непосредственного руководителя в координатора социально-экономических процессов. В связи с этим на первый план выходят косвенные методы регулирования экономики, среди которых основными и наиболее действенными являются бюджетные методы.
Первостепенную роль в осуществлении всего комплекса социально-экономических преобразований в России играет бюджетно-финансовая система, охватывающая все сферы деятельности государства. Стабильность данной системы является залогом эффективности проводимых реформ, так как именно сбалансированный бюджет выступает основным фактором обеспечения макроэкономического равновесия.
Бюджетная политика является одним из основных направлений государственного регулирования экономики, а бюджет - важнейшей составной частью экономического механизма страны. Как и другие экономические инструменты, бюджет активно используется государством для решения социально-экономических задач.
Использование разнообразных методов государственного регулирования экономики предполагает гибкость их применения на различных уровнях управления. Процессы децентрализации управления обществом приводят к возрастанию роли региональных и местных органов власти в системе государственного воздействия, определяя необходимость государственного регулирования на уровне региона как составную часть экономической политики государства. В этих условиях возрастает значение региональных и местных бюджетов в управлении социально-экономическими процессами в регионах.
Процесс децентрализации, проводимый в нашей стране, в основном означает передачу большинства функций федерального правительства на места без соответствующего наделения региональных и местных органов власти необходимыми источниками доходов. Это приводит к противоречию между возложенными на них задачами и реально располагаемыми возможностями по их решению. На сегодняшний день еще не решен вопрос законодательного распределения расходных полномочий между различными уровнями власти. Пока не будет решена данная проблема, говорить об эффективном распределении источников доходов не имеет смысла.
Исследованию проблем бюджетных методов регулирования развития регионов, роли территориальных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов посвящены труды многих экономистов: О.В. Богачевой, М.В. Васильевой, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, Л.П. Павловой, В.Г. Панского, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.И. Ходоровича, С.Н. Хурсевича, Н.А. Ширкевича и многих других. Однако практически отсутствуют работы, в которых комплексно рассматриваются вопросы бюджетного регулирования экономики региона в условиях происходящих в России трансформационных процессов. Поэтому глобальность и недостаточная решенность данных проблем требуют их дополнительного изучения. Необходимость разработки эффективного механизма бюджетного регулирования регионального развития определила актуальность данной проблемы и обусловила выбор темы диссертационного исследования.
Основной целью диссертационного исследования является разработка рекомендаций по совершенствованию механизма бюджетного регулирования экономики региона в условиях изменения территориальных методов хозяйствования.
В ходе достижения данной цели поставлены и решены следующие зада-чи: обоснование объективных причин, вызвавших необходимость государственного вмешательства в экономические процессы, определение основных направлений государственного регулирования экономики; исследование бюджетных методов государственного воздействия на развитие экономики и выявление возможностей использования региональных и местных бюджетов в регулировании социально-экономического развития территорий на этапе трансформации экономики; изучение и обобщение зарубежного опыта бюджетного регулирования территориального развития с целью определения возможностей его использования в российских условиях; определение роли бюджета в повышении инвестиционной активности в регионе и обоснование приоритетных направлений капитальных вложений в экономику Республики Дагестан; изучение методики формирования и распределения фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) с целью определения возможных направлений ее совершенствования; анализ состояния бюджета Республики Дагестан для выявления конкретных путей укрепления доходной базы бюджета субъекта Федерации.
Предметом диссертационного исследования явился механизм бюджетного регулирования социально-экономического развития региона в условиях формирования в России рыночных отношений.
Объектом исследования послужила бюджетная система Республики Дагестан.
Методологической и теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области бюджетного регулирования экономики, законодательные акты Российской Федерации и Республики Дагестан, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные документы, материалы периодических изданий. Исследование проводилось с использованием методов экономического анализа, статистических методов выбо- рочного наблюдения, методов группировок, сопоставления, корреляционно-регрессионного анализа.
Эмпирической базой исследования послужили отчетные данные Министерства финансов Республики Дагестан, данные Государственного комитета Республики Дагестан по статистике, Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Республике Дагестан.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования заключаются в следующем: конкретизировано понятие "региональная политика государства" в условиях рынка; обобщен зарубежный опыт бюджетного регулирования регионального развития и выявлены возможные направления его использования в условиях России; предложена классификация бюджетных методов регулирования экономики региона; — обоснован принцип распределения расходных полномочий между всеми уровнями управления социально-экономическим развитием; разработаны принципы осуществления государственной инвестиционной политики в проблемных регионах, определены приоритетные направления бюджетных вложений в экономику Дагестана; предложены направления совершенствования методики формирования ФФПР; рассчитана экономико-математическая модель, позволяющая прогнозировать величину доходов бюджета региона; выявлены направления увеличения доходной базы бюджета Республики Дагестан.
Основные результаты исследования докладывались на международной научно-практической конференции "Прогнозирование кредитного портфеля коммерческих банков, финансовых и страховых компаний" в 1997 году, на республиканской научно-практической конференции "Проблемы экономики и технологии пищевых производств" в 1997 году, на ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Дагестанского государственного университета в 1997-1999 годах.
По теме диссертации опубликовано 13 работ общим объемом 3,1 п.л.
Объективная необходимость и основные направления государственного регулирования экономики
Многолетняя история развития рыночных отношений показывает, что "чистого" рынка в природе не существует. Функционирование частного сектора на основе рыночной системы регулируется самыми разными способами государственным сектором. Без активной регулирующей роли государства не может быть эффективной, социально ориентированной экономики. В мире нет ни одной развитой страны, в которой бы государство отказалось от выполнения ключевых функций.
Большинство экономистов считает, что рыночная экономика представляет собой смешанную экономику, в которой взаимодействуют государственный и частный секторы, при этом она не является ни чисто рыночной, ни чисто государственной. В своей работе "Экономикс" П.Самуэльсон и У.Нордхауз подчеркивают: "Ни одна из современных экономических систем не является чисто рыночной или чисто командной. В мире никогда не было стопроцентной рыночной экономики... Во всех промышленно развитых странах рынок определяет большинство индивидуальных цен на товары и объемы их производства, в то время как правительство определяет курс всей экономики принятием программ налогообложения, государственных расходов и регулирования. Две составляющие - рынок и правительство - необходимы для устойчивого функционирования экономики. Управлять современной экономикой без них - все равно что аплодировать одной рукой."1
Профессора Массачусетского технологического института С.Фишер, Р.Дорнбуш, Р.Шмалензи в своем учебнике "Экономикс" отмечают:" Экономические системы всех стран являются смешанными, хотя одни тяготеют к командным, в то время как другие опираются в основном на рыночные методы."
Европейские ученые А.Исаксен, К.Гамильтон, Т.Гулфасон считают, что "...любой вид рыночной экономики является "смешанным", потому что в любом современном обществе важную роль играет государство, выражающее интересы всех членов общества."1
Профессор Эразмского университета (Роттердам) С.Меньшиков утверждает: "Регулирование экономики необходимо, так как эффективность рынка ограничена и сам по себе он не в состоянии упорядочить все хозяйственные процессы...Вопрос заключается не в том, нужно ли регулирование, а в том, как и что регулировать."
Российские экономисты также рассматривают экономическую систему как смешанную систему, когда государство наряду с частным сектором участвует в процессе расширенного воспроизводства. Например, академик А.Абалкин считает, что "...в мире нет ни одной страны с высокоразвитой экономикой при отстранении государства от регулирования ключевых социально-экономических процессов." Академик О.Богомолов отмечает : "Рыночная свобода без государственного порядка и самоограничения членов общества ведет к дикости и хаосу.
Существует прямая зависимость между экономической политикой государства и уровнем развития рыночных отношений: чем выше развитие рынка, тем значительнее воздействие государства на формирование рыночных механизмов. Однако, нельзя считать, что государство начало играть активную роль в экономике только на этапе высокоиндустриального развития общества. Современные функции государства являются итогом длительного эволюционного развития, в течение которого формы и методы государственного воздействия постоянно менялись. Наиболее активно роль государства проявлялась в переходные, переломные периоды. Переход от плановой к рыночной экономике в России не означает полного отказа от участия государства в хозяйственной деятельности, как это провозглашалось в начале экономических реформ, а представляет собой замену директивного централизованного управления методами экономического регулирования. Становление в России рыночных отношений приводит не только к отмене некоторых функций, ранее выполняемых государством, но и к появлению ряда новых, таких как социальная защита малообеспеченных слоев населения, макроэкономическое регулирование, осуществление эффективной денежно-кредитной политики. Как отмечает П.Самуэльсон, "... с конца 19 века почти во всех странах происходило неуклонное расширение экономических функций государства."1
Впервые о необходимости государственного регулирования экономики заявил в 30-е годы Джон Кейнс. Экономическая модель Кейнса содержится в его главном труде " Общая теория занятости, процента и денег", которая является доктриной регулируемой рыночной экономики. Идеи этой книги надолго определили механизм государственного вмешательства в экономику. Кейнс считал, что система свободного рынка лишена внутреннего механизма, обеспечивающего макроэкономическое равновесие. Основным методом вмешательства государства в экономику он провозгласил фискальную политику. Исходным постулатом кейнсианской теории является тезис о неспособности рыночного механизма к саморегулированию на кризисных этапах развития экономики. Центральное место в этой теории занимает вывод о том, что макроравновесие экономической системы достигается сочетанием саморегуляторов рынка с государственными регуляторами. При этом государственное регулирование должно осуществляться при нарушении равновесия или для предупреждения нарушений и поддержания стабильности на рынке.
Предпосылки и возможности использования бюджета в регулировании экономики
Вмешательство государства в экономическую жизнь общества, как отмечалось в параграфе 1.1, осуществляется по двум направлениям: административному и экономическому. Более эффективными по степени воздействия на социально-экономические процессы являются экономические методы, среди которых наиболее распространены бюджетные методы, связанные с использованием системы государственных расходов, и налоги. Бюджет является важнейшей составной частью экономического механизма страны. Одновременно это и рычаг, с помощью которого государство воздействует на весь процесс производства и распределения. В любом государстве бюджет выполняет три функции: 1) фискальную, то есть бюджет призван обеспечить необходимыми ресурсами государственные расходы; 2) функцию экономического регулирования -налоги и расходы используются как рычаги управления хозяйственной деятельностью и достижения определенных целей экономической политики; 3) функцию выравнивания доходов - бюджетная система является важнейшим инструментом перераспределения национального дохода с помощью налогов, а также системы трансфертов экономически слабым субъектам хозяйствования.
Самой большой трудностью бюджетной политики является проблема совмещения этих противоречивых, но взаимосвязанных функций. Перед любым государством постоянно стоит проблема: чему отдать предпочтение - экономическому росту и эффективности или равенству и справедливости; накоплению или потреблению; непосредственному участию в производственном процессе или косвенному воздействию на рыночные отношения. От этого и зависит характер бюджетной политики.
Бюджетная политика государства представляет собой один из наиболее эффективных методов государственного регулирования экономики. Бюджет, как и другие экономические категории, сознательно используется государством для решения социально-экономических задач. Как экономический инструмент, бюджет характеризуется, во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны воспроизводственного процесса; во-вторых, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории; в-третьих, гибкостью, так как система бюджетных методов регулирования представляет собой постоянно развивающуюся систему отношений. Возможности использования бюджета в интересах развития экономики вытекают из распределительной природы бюджетных отношений. Воздействие бюджета на эффективность народного хозяйства основано на том, что бюджетные ресурсы являются одним из основных источников расширенного воспроизводства. Можно выделить несколько направлений воздействия бюджета на темпы экономического роста: во-первых, бюджетные методы оказывают значительное воздействие на ускорение научно-технического прогресса (НТП), так как для поддержания высоких темпов НТП большое значение имеют источники финансирования науки и техники, среди которых важное место принадлежит централизованным ресурсам государства; во-вторых, бюджет участвует в формировании отраслевых и территориальных пропорций народного хозяйства. Бюджетное перераспределение позволяет изымать излишки финансовых ресурсов у одних административно-территориальных единиц и передавать их другим, направлять необходимые бюджетные средства на развитие отдельных регионов или отраслей; в-третьих, за счет средств бюджета осуществляется финансирование затрат, связанных с воспроизводством рабочей силы.
Объективной предпосылкой использования бюджета в регулировании территориального развития является возможность через централизованные фонды денежных средств оказывать влияние на процессы общественного воспроизводства в регионе.
Главная особенность государств с рыночной экономикой состоит в том, что здесь с помощью бюджета финансируются преимущественно те общественные потребности или отрасли хозяйства, где частное предпринимательство и рыночные отношения не работают или работают неэффективно, а также, если требуется защита отдельных слоев населения от рыночной несправедливости. Активно использовать государственные финансы в качестве средства регулирования экономики правительства западных стран начали со времени экономического кризиса 1929-1933 годов, который наглядно показал, какую серьезную опасность представляют для государства падение производства, всеобщее банкротство и массовая безработица.
Особенностью бюджетных систем всех государств является постоянный рост государственных расходов. Исторически рост государственных расходов был связан прежде всего с увеличением военных ассигнований. Однако после второй мировой войны весомую роль стали приобретать расходы социально-экономического характера. Основная часть всех бюджетных затрат развитых стран - это социальные расходы, так называемые "общественные услуги", и социальные трансферты. Эти две категории в сумме составляют: в США - 1/2 всех бюджетных расходов, в Японии - чуть менее 1/2, в Германии - 2/3, в Англии -почти 60% всех расходов бюджета. Именно эти категории стали фактором активного роста финансовых систем всех развитых стран. Современные государства, увеличивая объем государственных расходов, способствуют повышению спроса, росту объемов промышленного производства, расширению инвестиций.
Экономическая мощь и национальная безопасность государства зависят прежде всего от состояния его финансовой системы, то есть от финансовой безопасности государства, которая означает способность финансовой системы обеспечить государство финансовыми средствами, достаточными для эффективного выполнения его внутренних и внешних функций и защиты национальных интересов. Основой финансовой стабильности является бюджет.
Направления воздействия бюджета на развитие экономики региона
Одним из важнейших элементов эффективной региональной экономики является самофинансирование региона. Самофинансирование означает, что покрытие затрат, связанных с экономическим и социальным развитием в регионе, осуществляется в основном за счет созданных в нем ресурсов, то есть финансовые ресурсы, направляемые на социально-экономическое развитие региона, должны формироваться за счет средств регионального бюджета, средств предприятий и организаций, расположенных в данном регионе, и средств населения территории. Таким образом, финансовые ресурсы, создаваемые в регионе, должны быть тесно увязаны с результатами региональной экономики.
В настоящее время сложилась такая ситуация, когда формирование финансовых ресурсов и их использование на социально-экономическое развитие соответствующей территории недостаточно поставлено в зависимость от результатов деятельности всех предприятий, расположенных на данной территории, что приводит к несбалансированности развития производственной и социальной сфер. При финансировании расходов, связанных с экономическим и социальным развитием региона, отсутствует комплексный подход к использованию разных финансовых источников, что приводит к неэффективному расходованию средств.
Одним из важнейших факторов самофинансирования регионов является развитие региональных и местных бюджетов, которые выступают главным каналом доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Из территориальных бюджетов финансируются отрасли производственной сферы, в первую очередь местной промышленности и коммунального хозяйства, которые играют первоочередную роль в повышении благосостояния населения данного региона.
Территориальные органы власти обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие территорий, осуществляют контроль за рациональным использованием ресурсов. Финансирование этой области осуществляется через бюджеты соответствующих органов управления, средства которых позволяют целенаправленно воздействовать на территориальную производственную инфраструктуру. Здесь проявляется взаимосвязь между бюджетами региона и промышленными предприятиями: бюджетные ассигнования способствуют развитию промышленности в соответствии с региональными приоритетами и задачами, а платежи предприятий в бюджет являются основным доходным источником формирования бюджетов территорий.
Финансирование государственных предприятий используется при покрытии затрат отраслей материального производства, а также предприятий непроизводственной сферы. Бюджетные ассигнования здесь выделяются на ограниченный круг затрат, связанных в основном с расширением производства товаров и оказанием услуг: на капитальные вложения, прирост собственных оборотных средств, благоустройство и так далее. Бюджетное финансирование в различных его формах позволяет увеличить возможности субъектов хозяйствования за счет привлечения государственных ресурсов.
Из всех расходов федерального бюджета можно выделить только три направления, использование средств по которым происходит вне территорий регионов. Это - государственное управление, международная деятельность и обслуживание госдолга. Все остальные расходы федерального бюджета полностью или частично осуществляются на территориях субъектов Федерации, что является одной из форм их косвенной поддержки. Данные расходы могут иметь форму поддержки регионов или производств, либо принимать форму, в которой центр является равноправным субъектом рыночного сектора экономики.
Однако в России в последние годы прослеживается процесс бессистемной передачи функций федерального бюджета нижестоящим уровням власти, причем это не сопровождается соответствующим наделением их бюджетными ресурсами. В результате на региональные и местные бюджеты легла основная тяжесть расходов по финансированию социальных программ ( с 70,3% в 1992г. до 80% в 1994г.), на образование ( с 66% до 80%), на культуру (с 49%» до 67%). Особенно возросла нагрузка на региональные и местные бюджеты в связи с процессом передачи в муниципальную собственность социальных объектов приватизированных предприятий.
Средства бюджетов субъектов Федерации используются в первую очередь на развитие социальной сферы региона. Эта сфера является защищенной статьей расходов, и поэтому ее финансирование осуществляется в первую очередь. Расходы на народное хозяйство осуществляются по остаточному принципу. Ввиду недостатка средств в бюджете территории и неполном финансировании из федерального бюджета не удается полностью профинансировать запланированные расходы , даже несмотря на их незначительный удельный вес.
Роль бюджетных методов в повышении инвестиционной активности в регионе
Выход из кризиса, в котором находится экономика России и Дагестана, в частности, невозможен без эффективной, научно-обоснованной инвестиционной политики, которая является главным элементом всей системы мер, направленных на преодоление кризисного состояния экономики. Инвестиционная деятельность выступает важнейшим инструментом экономической политики государства, а ее главной задачей является формирование благоприятного инвестиционного климата.
Инвестиционный климат в регионе можно определить как совокупность экономических, социальных, экологических, политических, нормативно-правовых условий, определяющих тип и динамику воспроизводственного процесса в регионе. Таким образом, тип регионального воспроизводства можно представить в качестве обобщающего критерия инвестиционного климата.
Главная трудность экономических преобразований заключается в ограниченных возможностях внутренних государственных накоплений и неспособности частных инвесторов в полной мере компенсировать нехватку капиталовложений для преодоления экономического спада.
Экономический кризис в России наглядно проявился в инвестиционной сфере. Это выражается в большом сокращении объема капитальных вложений, уменьшении бюджетных средств, выделяемых на эти цели, снижении доли прибыли, направляемой на расширение производства. Изменилась воспроизводственная структура капитальных вложений, произошло сокращение доли производственных объектов и увеличивается доля непроизводственных объектов. Однако, видимое повышение объемов непроизводственных капитальных вложений фактически означает возведение различных офисов, элитарное жилищное или дачное строительство.
Инвестиционная активность прямо влияет на темпы и качество экономического роста, свидетельствует о повышении благосостояния общества в целом. Инвестиционная активность в регионах существенно различается, что связано с такими причинами, как отраслевая структура хозяйства, демографические процессы, геополитическое положение региона, исторические факторы. Особенно трудная ситуация складывается в регионах, ориентированных преимущественно на развитие агропромышленного комплекса, так как падение инвестиций в АПК стало более глубоким и затяжным, чем в других отраслях. К таким регионам относится и Республика Дагестан.
Важнейшим аспектом инвестиционной политики является решение вопросов ее финансирования. Основными источниками финансирования инвестиций являются средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, собственные средства предприятий, внебюджетные средства инвестиционных фондов. Кризисные явления в инвестиционной сфере проявились и в изменении источников финансирования капитальных вложений. В них стремительно падает доля бюджетных ассигнований. Снижение доли бюджетных средств в финансировании капитальных вложений должно было компенсироваться инвестициями непосредственных производителей за счет роста их финансовых накоплений. Однако этого не произошло. Субъекты хозяйствования либо не в состоянии направлять необходимые средства на расширение производства, либо стремятся направлять средства в сферу потребления. Поэтому серьезной общегосударственной проблемой, от которой зависит состояние российской экономики, является разработка комплекса мер экономической политики по стимулированию инвестиционной активности.
Первостепенное значение имеет целенаправленная государственная инвестиционная политика, осуществляемая как в форме прямого бюджетного финансирования важнейших, приоритетных сфер и отраслей экономики, так и стимулирования инвестиций посредством налоговых, кредитных и иных методов. Соотношение этих двух взаимосвязанных сторон централизованной инвестиционной политики определяется рядом факторов, такими как фаза развития экономики, масштабность необходимых структурных преобразований, степень межрегиональной дифференциации и другими. Целью государственной инвестиционной политики является выравнивание уровней социально-экономического развития регионов, а внутри регионов - отдельных территорий и районов.
