Содержание к диссертации
Введение
1. Политический режим и модели разработки стратегии государства 15
1.1 Понятие и классификация политических режимов 15
1.2 Характеристики политических режимов 21
1.3 Модели разработки стратегии государства 29
2. STRONG Анализ политического режима и модели разработки стратегии на примере Республики
Казахстан STRONG 34
2.1 Характеристики политического режима в Республике Казахстан 34
2.2 Модель разработки стратегии в Республики Казахстан 48
2.3 Коррупция как возможное следствие недостаточности усиления обратной связи в модели разработки стратегии Республики Казахстан 53
3. STRONG Модель «Четырёх круглых столов» как вариант оптимизации существующей модели
разработки стратегии Республики Казахстан STRONG 58
3.1 Группы интересов в Республике Казахстан 58
3.2 Модель «Четырёх круглых столов» 71
3.3 Варианты компенсаций в процессе формирования стратегий: переговорный процесс91
3.4 Риски модели 96
3.5 Спецификация модели «Четырёх круглых столов» для Южно-казахстанской области: группы интересов и переговорный процесс 100
Заключение 113
Список использованных источников 119
- Характеристики политических режимов
- Модели разработки стратегии государства
- Модель разработки стратегии в Республики Казахстан
- Модель «Четырёх круглых столов»
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется глубокими социально-экономическими и геополитическими изменениями, происходящими в мире в целом, и в пространстве СНГ в частности.
Для каждой страны динамика данных изменений определяется своими историческими факторами. Так, в пространстве СНГ данные изменения связаны с распадом СССР, образованием новых независимых государств и глобальным реформированием их социально-экономического и политического устройства.
Наибольшие изменения в этой связи произошли в структуре управления: страны получили автономность в принятии стратегических решений. В соответствии с требованиями новой ситуации каждая из постсоветских стран выбрала свой путь формирования модели принятия государственных решений, и этот процесс на сегодняшний день не завершён.
В этой связи большую теоретическую и практическую значимость приобретает проведение научных исследований, направленных на определение перспективных моделей принятия стратегических решений в государстве и принципов их формирования, изучение проблем применения этих моделей и определение мер по их совершенствованию для стабильного экономического роста. Проведение этой работы имеет крайне важное значение для создания теоретических и практических инструментов, позволяющих экономикам, особенно развивающимся, предопределять предсказуемые кризисы и планомерно совершенствовать институциональную среду для сбалансированного роста и развития.
Анализ работ, посвящённых исследованию моделей принятия стратегических решений, выявил недостаточную научную проработку вопросов генезиса и онтологии моделей формирования стратегии в государстве, связи между такими моделями и существующим политическим режимом с многообразием его специфических институтов.
Степень разработанности темы
Вопросы анализа политических режимов в их общем понимании рассмотрены в работах Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Ш. Л. Монтескье, К. Шмитта, М. Вебера, М. Дюверже, Р. Дала, Х.Ф. Сомбра Сарайва, В. Болгар, М.К. Юстесен, Дж. Ф. Барнса, М. Картера, Б.М. Скидмора, В. М. Корельского, В. Д. Перевалова, И.А. Денисова, А.Г. Лашина, В.Е. Чиркина, Р. А. Ромашова, М. В. Сальникова, Ю.Г. Сумбатян, А.П. Боровикова.
Политический режим в зависимости от структуры политической системы государства и формы правления рассмотрены в работах таких авторов, как К. Бекстер, М. Дюверже, Дж. Бюрдо, М. Прело, М. Ориу, Д.Л. Кермонн, Б. Бейкер, Г. Лассуэл, Г. Алмонд, Ф. У. Ригc, Р. Гестил, Р. Макридис, Г. Поуэлл, Дж. О'Доннел, Ф.С. Шмиттер, А. Каплан, А.П. Цыганков, Д.П. Зеркин, Т.В. Шмачкова, М.А. Могунова, С.Ю. Кашкин, Г. Н. Манов, В.Б. Евдокимов.
Описание процедур разработки стратегий государства нашло отражение в работах зарубежных авторов - Д. Брайсона, М. Уорнера, И. Антермана, П. Дракера, Г. Габриса, И. Ридина, Г.Д. Брютона, В.Б. Хилдрета, К. Скэнлона, К. Вэста, Ж. Брайсона, В. Роринга, Ч. Линдблома, Д. Брейбрука, Х. Минцберга, П. Натта, Р. Бэкова, А.А. Томпсона, А.Дж. С. Стрикленда, С. Хэппертс, а также отечественных авторов - В.Л. Тамбовцева, А.А. Аузана, Р.М. Нуреева, С.Б. Авдашевой, В.А. Агафонова, С.А. Афонцева, Н.В. Зубаревич, П.В. Крючковой, Н.Г. Замореновой, Е.В. Луковкиной, Е.З. Майминаса, А.Г. Фонотова, А.Е. Шаститко, В. И. Якунина, С. Сулакшина, В.Э. Багдасаряна, А. Тимченко, Д.Ю. Лапыгина, А. Груздева, Л.С. Шеховцевой, Е.Н. Ведута.
Отдельные процедуры создания нормативных актов и прочие положения, которые не вполне соответствуют заявленной теме исследования, но часть наработок которых была интересна с точки зрения анализа процедур разработки стратегии, рассмотрены в работах таких авторов, как Г. Кисслер, К. Н. Фор, В.П. Киттридж, С.Л. Стюарт, Э. Торнли, К. Сканлон, К. Вэст, С. Страуб, Д. Норт, Д. Уоллис, Б. Вайнгаст, Х. Демсец, М. Бузи, С. Хантингтон, а также О.С. Анисимова, В.И. Цоя, О.А. Матвейчева, З. Бжезинского, В.С. Якобсона, в Отчётах Всемирного банка, Казахстанского института стратегических исследований при президенте РК.
Предпринятое изучение позволяет утверждать, что на сегодняшний день имеющаяся литература посвящена либо преимущественно рассмотрению моделей разработки стратегии государства в связи с формальной структурой государственного устройства – по иерархии государственной власти, обусловленной формой правления, либо политическому режиму в его общем понимании. При этом проблема выявления соотношения между политическими характеристиками государства и механизмами формирования стратегии его социально-экономического развития в литературе пока не получила достаточно полной комплексной разработки.
Другими словами, в изученной литературе нашла отражение типология политических режимов, но отсутствует типология моделей разработки стратегий в рамках одного и того же политического режима, хотя в его рамках могут существовать разные модели разработки стратегии.
Предполагая особую важность рассмотрения проблемы формирования и обоснования осуществимости организационных схем формирования стратегий государства в зависимости от существующего в его рамках политического режима, мы сочли вполне обоснованным посвятить свои усилия дальнейшей научной разработке этой проблемы и выработке рекомендаций для практического применения.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является обоснование методологических основ, теоретических положений и практических рекомендаций по формированию, анализу и реконструкции моделей разработки стратегии государств в зависимости от существующего политического режима.
Для достижения цели в диссертации были поставлены и решены следующие задачи:
-
Провести анализ существующих подходов к рассмотрению понятия политического режима. Разработать и предложить типологию политических режимов, которая могла объяснять, почему в рамках одних и тех же «типичных» режимов могут реализовываться разные механизмы формирования стратегий.
-
Определить зависимость между политическим режимом и моделями разработки стратегии государства, определив структуру модели разработки стратегии по источнику формирования.
-
Предложить методику анализа модели разработки стратегии любого государства и определить понятие сбалансированности модели.
-
Применить предложенную методику анализа модели разработки стратегии государства на примере Республики Казахстан.
-
Оценить возможность оптимизации существующей модели разработки стратегии в Казахстане на основании предложенной методики, а также, в случае наличия такой возможности, предложить и обосновать один из таких вариантов.
-
Специфицировать предложенный вариант (оптимизированную модель разработки стратегии государства) на примере одной из областей Казахстана.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является стратегическое управление социально-экономическим развитием государства. Предметом исследования является устройство организационно-управленческого механизма разработки стратегии государства.
Теоретические и методологические основы работы. Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные положения, содержащиеся в трудах зарубежных и отечественных специалистов в области анализа политических режимов и моделей разработки стратегии государства.
В ходе работы использованы следующие основные методы:
метод восхождения от абстрактного к конкретному: используется при формировании структуры работы от общего понятия политического режима и связи с моделями разработки стратегии до анализа политического режима конкретной страны с выявлением и анализом её модели разработки стратегии;
метод моделирования: используется при определении соотношения политического режима и моделей разработки стратеги государства, а также исследовании свойств данного соотношения;
метод компаративистики: используется при сравнительном анализе стран с одинаковыми режимами, но разными моделями разработки стратегии;
исторический метод: применяется для анализа эволюции модели разработки стратегии республики Казахстан;
метод формализации: используется при отображении содержания модели разработки стратегии Казахстана в виде схемы;
методы институционального анализа и проектирования – применяются при анализе и оптимизации (реконструкции) модели разработки стратегии республики Казахстан.
Научная новизна исследования. По итогам проведённого исследования был достигнут ряд результатов, содержащих в себе существенные элементы научной новизны.
-
На основе анализа существующих подходов к рассмотрению понятия политического режима была разработана и предложена типология политических режимов, основанная на 16 критериях, которая объясняет, почему в рамках одних и тех же «типичных» режимов могут реализовываться разные механизмы формирования стратегий. Эта типология представляет собой инструмент описания и идентификации любого реального политического режима.
-
Установлено, что в любой модели разработки стратегии, выделяемой по источнику формирования, разграничиваются базовая и атрибутивная части. Базовая часть зависит от политического режима (неизменная часть модели в рамках режима), а атрибутивная - от различных параметров институциональной среды (переменная часть модели). Введено понятие сбалансированности модели разработки стратегии государства как такого соотношения её базовой и атрибутивной части, а также элементов атрибутивной части между собой, которое обеспечивает нормальное (бесконфликтное, без негативных побочных эффектов) функционирование всех элементов модели.
-
На основе проведённого анализа предложена методика анализа модели разработки стратегии любого государства через призму политического режима и определения сбалансированности её составляющих.
-
В результате применения на примере Республики Казахстан методики анализа модели разработки стратегии государства существующий режим был описан и идентифицирован как развивающаяся демократия, выявлена существующая модель разработки стратегии государства и проведён анализ баланса её структуры, а также были найдены возможности для оптимизации системы элементов атрибутивной части модели, показаны возможные положительные эффекты от предлагаемых изменений.
-
В рамках развития предложенного подхода по оптимизации атрибутивной части модели разработки стратегии государства предложен вариант в виде модели «Четырёх круглых столов» с элементами обратной связи, позволяющей учесть интересы влиятельных групп. Выявление влиятельных группы интересов казахстанского общества и анализ их интересов позволил предложить способ их вовлечения посредством выделения по признаку принадлежности к формальным группам. Показано, что предложенная модель допустима для реализации в Республике Казахстан и может повысить эффективность функционирования регулирования её экономики.
-
Работоспособность «Модели четырёх круглых столов» на субнациональном уровне проиллюстрирована на примере одной из областей Казахстана с моделированием переговорного процесса с участием влиятельных групп интересов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней предложен вариант решения важной научно-теоретической задачи – выявления соотношения между политическими характеристиками государства и механизмами формирования стратегии его социально-экономического развития. В работе разработана и предложена типология режимов, которая объясняет, почему в рамках одинаковых «типичных» режимов могут реализовываться разные механизмы формирования стратегий. На основании данной типологии предложена методика комплексного анализа реальных моделей разработки стратегии государства.
Полученные результаты дополняют и углубляют имеющиеся исследования, определяющие место и роль политического режима при формировании и функционировании модели разработки стратегии в государстве.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования выводов и рекомендаций для анализа существующих моделей разработки стратегии государства в зависимости от политического режима, а также разработки комплексных мер, направленных на повышение эффективности государственного управления, модернизации формальных институтов власти.
Предложенные в диссертации подходы целесообразно использовать при анализе и разработке стратегических приоритетов политики любого государства, в особенности на территории стран СНГ с переходной экономикой.
Также практически значимым является возможность использования выводов настоящего исследования и на субтерриториальном уровне – в работе модель «Четырёх круглых столов» специфицирована для Южно-Казахстанской области.
Полученные результаты могут быть использованы и в рамках преподавания курсов «Институциональная экономика-2», «Основы институционального анализа и проектирования», «Государственное регулирование экономики», «Теория и практика предпринимательской деятельности», «Теория общественного сектора».
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Диссертационное исследование соответствует паспорту научной специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством», область исследований: «10. Менеджмент», п. 10.4. «Государственная политика, механизмы, методы и технологии её разработки и реализации. Стратегии и тактики в осуществлении государственной политики».
Апробация результатов работы и публикации. Основные теоретические и методические положения работы, а также практические рекомендации докладывались на научных конференциях и круглых столах, в том числе в Казахстане, России и Украине: на проекте "Общественно-политические дебаты", "Летний политический лагерь" Народно-демократической партии Казахстана "НурОтан" (2008, Астана, 2009, Зеренда), в Академии государственного управления при президенте Республики Казахстан в рамках программы «Молодёжный кадровый резерв-2009» (2009, Астана), в Центре по управлению персоналом государственной службы в рамках программы «Молодёжный кадровый резерв-2009» (2009, Астана), на круглом столе в Казахской академии образования (2009, Астана), на круглом столе в Казахском информационном агентстве (2009, Астана), на Международном форуме молодежных элит стран СНГ (Общественная палата России, 2008, Москва), на Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов (ЧТЭИ КНТЭУ, 2007, Черновцы, Украина).
Наиболее значимые результаты исследования отражены в шестнадцати научных статьях (в том числе двух на английском языке), четыре из которых опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК при защите кандидатских и докторских диссертаций. Общий объем публикаций, выполненных лично соискателем, составил 7,4 п.л.
Структура и объем работы. Решение поставленных в диссертации задач обусловило структуру и логику работы. Диссертационное исследование, изложенное на 127 страницах основного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, а также двух приложений и имеет следующую структуру:
Характеристики политических режимов
Политический режим – набор институтов, регулирующих борьбу за власть и её сохранение, а также систему ценностей, обеспечивающих существование этих институтов1. «Под политическим режимом понимается совокупность различных способов отношений между властью и обществом. Это институциональный способ взаимодействия правительств и граждан (соблюдение конституционных норм, уважение к фундаментальным правам и свободам человека, соответствие мероприятий административных органов государственно-правовым основам, преобладание официально-легальной сферы в общем объёме действий правительства; это и степень политического участия населения и его включенность в процесс принятия решений, отражающее социальное представительство, народный контроль и его волеизъявление; это и уровень свободной конкуренции между правящими и оппозиционными группами при формировании органов государственной власти; это и роль открытого насилия и принуждения как способов функционирования государственной власти, использование ресурсов и способов принуждения, совокупность явных и скрытых структур, которые определяют доступ к ведущим правительственным постам, характеристики конкретной деятельности, используемые ресурсы и стратегии – вся совокупность элементов идеологии, институционального, социального порядка, которые способствуют политическому управлению в данной стране в известный период)»2.
Другими словами, политический режим как понятие описывает специфику отношений государства и общества, показывая схему осуществления государственной власти (как субъект управления взаимодействует с объектом управления). Рассматривая политический режим как понятие, Дюверже включает в него государственную власть, её избрание, структуру, ограничение и подчинение ей граждан3.
Жан-Луи Кермонн конкретизирует М. Дюверже: «Под политическим режимом понимается совокупность элементов идеологического, институционального и социологического порядка, которые способствуют формированию политического управления данной страны на известный период»4.
Первые классификации политических режимов датируются временами античности. Платон разделил режимы по количеству правящих в соотношении с качеством правления. Он выделил монархию (монократия, правление одного), тиранию (жестокий вариант монархии), аристократию (правление лучших), тимократию (правление худших) и демократию (правление народа, т.е. всех) (трактаты «Государство»5, «Республика»6). При этом самым совершенным, по его мнению, режимом, является аристократия как «правление лучших». А самым несовершенным – демократия, потому, что она подразумевает правление народа, т.е. «всех», а «все», по его мнению, править хорошо не могут. Люди от природы неравны, а демократия выравнивает всех, и допускает их к правлению по жребию, вне зависимости от того, «кто от каких занятий переходит к государственной деятельности»7. Поэтому предпочтительнее правление «лучших», «избранных», кто лучше для этого подходит. К тому же, при прочих равных, правление «лучших» влечёт за собой меньше транзакционных издержек и может приносить больше выгод, нежели демократия, которая предусматривает максимизацию шансов соучастия, требуя учитывать мнение каждого.
Аристотель продолжил работу над классификацией Платона, упростив её. Он развил учение о тимократии, и в результате разделил её на два вида – демократический и олигархический (трактаты «Политика»8, «Никомахова этика»9). Помимо этого он разделил все режимы на правильные и неправильные. Правильными считались те, при которых правитель властвовал, учитывая интересы всего общества, действовал во благо его, стремясь к получению выгод для всех. Неправильными же (искажёнными, подвергнувшиеся деградации) – те, при которых этого не наблюдалось, и власть-имущие действовали в своих интересах, не заботясь о выгодах, интересах остальных членов общества.
При прочих равных, правильный режим должен был приносить больше выгод и правителю (устойчивое правление), и обществу (интересы учтены). А неправильный - всегда создавать риски для потери контроля над обществом, когда неучёт интересов мог вызвать бунт и свержение правления. Если при правильных режимах, соблюдающих принцип справедливости, деградацией считалось расширение круга участвующих в управлении лиц, то при искажённых режимах сужение. К правильным Аристотель отнёс монархию, аристократию и демократию, к неправильным - тиранию, олигархию, тимократию и демагогию.
В средние века классификация политических режимов дополнялась, притом наряду с моральными критериями стали применяться и правовые. Так, стали использоваться в качестве критерия сочетание понятий «imperium» (лат. - власть) и «dominium» (лат.– владение). Т.е. наличие власти подразумевало владение экономическими благами - территорией, подданными и собственностью.
И если в государстве власть характеризовалась согласием с народом и сотрудничеством, такой режим называли dominium publicum или dominium politicum10. Если власть в стране характеризовалась господством в ущерб интересов остальных членов общества, то такой режим называли «imperium», «potestas» (держава, могущество), gubernaculum (главенство), dominium despoticum (деспотическое владение), dominium regnum – (королевское владение) и проч. В то время во всем Старом свете и на подвластных ему территориях установилось монархическое господство, а суверенитет народа отошёл на второй план.
Это отражается в работах более поздних авторов. Ближе к новому времени в работе Ш. Монтескье (трактат «О духе законов»11) режимы стали сводиться к двум основным – монархии и республике. И если понятие республики не поменяло своего значения и по-прежнему ассоциируется с демократией, то монархия в работе Монтескье уже допускает вольное правление - с соблюдением или нарушением закона, т.е. ассоциируется с возможностью деспотизма. При этом меняются и критерии разделения режимов
Модели разработки стратегии государства
При этом данные общественные организации не участвуют в принятии важных стратегических решений. НПО в Казахстане, в основном, занимаются реализацией государственного социального заказа - тех программ и направлений, которые задаются правительством и под которые на тендерной основе выделяются деньги62.
Помимо этого в Казахстане существует ряд объединений НПО, которые, координируясь, пытаются взаимодействовать с госорганами и бизнесом. К примеру, одним из таких крупнейших объединений является Гражданский Альянс Казахстана63. Он создан как площадка для взаимодействия НПО, бизнеса и власти, имеет филиалы в каждой области, объединяет около 500 НПО. При этом Альянс осуществляет нормотворческую работу в Палате общественных экспертов в нижней палате парламента, является соучредителем фондов.
При этом стоит учесть, что альянс был создан на II Гражданском форуме, который в свою очередь, изначально, был проведён правительством64. Соответственно, идея объединения НПО принадлежит и транслируется в большей степени правительством - инициатива самих НПО достаточно слаба. Вероятно, причина этого в низком доверии к эффективности использования существующих механизмов участия в политике республики, тогда как законодательное поле создаёт для этого все возможности.
Существование механизмов защиты гражданских свобод населения -свободы выражать своё мнение, включая критику правительства, режима, общества, господствующей идеологии и т. д. (вторая часть девятого критерия)
Согласно Конституции Казахстана, свобода слова и прав человека гарантируются (ст.20). Однако, по оценкам международных организаций, этот институт пока ещё находится в стадии развития65.
Степень свободы в создании относительно автономных и разнообразных организаций (включая оппозиционные политические партии). Гарантии для оппозиции и барьеры для её деятельности. Реальный или номинальный характер оппозиции (вторая часть девятого критерия)
Конституция республики гарантирует права партий, объединений, движений, ассоциаций, кроме тех, чья деятельность направлена на насильственное изменение конституционного строя, целостности государства и проч. И даже не пройдя через ротацию власти, Казахстан все же имеет легальную оппозицию.
При этом, существующая оппозиция в республике слаба - она не влияет на принимаемые государственные решения66. Хотя т.к. Казахстан – государство неоднородное (по языку, религии, расе и этнической группе – около 130 национальностей67), здесь, согласно Далу68, должен иметь место конфликтный плюрализм (см. п. 1.1). И должно существовать определённое количество организаций, представляющих интересы соответствующих групп общества. Однако на сегодняшний день этого в Казахстане не наблюдается - степень организационного плюрализма в республике низкая, следовательно, приходится, по Далу, говорить о наличии определённых барьеров. Однако конституцией и иными законодательными актами барьеры для деятельности оппозиции не устанавливаются – вероятно, барьеры имеют иную природу, не административного характера.
Существуют ли политически влиятельные организации, способные отстаивать свои интересы? Насколько их много? Способ отстаивания интересов влиятельных групп. Уровень конкуренции между правящими и оппозиционными группами при формировании органов государственной власти (вторая часть девятого критерия, двенадцатый критерий).
На сегодняшний день в Казахстане партии не являются наиболее влиятельной политической силой (кроме президентской партии парламентского большинства) - по данным опросов, они находятся на последнем месте социальных институтов, имеющих влиятельные рычаги власти69.
В целом в республике процесс отстаивания конкретных интересов носит локальный, разрозненный, некорпорированный характер. Интересы не всегда отстаиваются с использованием легальных механизмов, объединение в синдикативные группы интересов, организации, партии, участвующие в политике – в Казахстане существует феномен коррупции (см. п.2.3).
Из представителей бизнеса особенно сильную переговорную позицию имеют крупные корпорации нефтяного бизнеса, в том числе ТНК, которым удаётся пролоббировать свои интересы не только в договорах с государством70, но и в законодательных актах.
Соответственно, конкуренция между правящей и оппозиционными партиями при формировании органов государственной власти практически отсутствует.
Существование альтернативных (конкурирующих) источников информации и убеждений, выведенных из-под правительственного контроля. Наличие цензуры и официальной идеологии (вторая часть девятого критерия)
На сегодняшний день в Казахстане достаточное количество СМИ - 1824, из них 1202 - газетные, 483 - журнальные, 124 - телевизионные, радио и 15 новостные. Подавляющее большинство из них являются неаффилированными с правительством. Однако, все же некоторые международные организации отмечают, что этот институт также требует дальнейшего развития ( (Freedom House71,72. Распространённость избирательного права в государстве (десятый критерий) Согласно Конституции РК, «граждане ... имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме»73. Рассмотрим распространённость избирательного права в системе власти Казахстана (табл.3).
Модель разработки стратегии в Республики Казахстан
Как было установлено в п. 2.1, на сегодняшний день Казахстан имеет модель становящейся демократии и постоянная часть модели разработки стратегии характеризуется централизацией решений в верхних эшелонах власти с неполным вовлечением влиятельных групп населения.
При этом модель разработки стратегии (п. 2.2), соответствуя существующему политическому режиму, имеет потенциал для оптимизации в рамках усиления целевой функции правящего, что может привести к снижению существующего уровня коррупции. Предложим один из таких вариантов оптимизации при сохранении базовых принципов модели - «Модель четырёх круглых столов».
Согласно предлагаемого варианта оптимизации, главным инициатором стратегического подхода в государстве остаётся президент страны и его администрация. Он будет инициировать два основных процесса.
Первый процесс инициируется запросом президента (администрации президента) к главам исполнительной власти на территориях – акимам областей (казахстанский аналог мэров). Президент обращается к назначаемым им акимам125 с вопросом «Какие проблемы есть в Вашей области, и какую стратегию развития области Вы предлагаете?». Этот вопрос ставит акимов соответствующих областей в позицию стратегов, управленцев для развития закреплённой за ними территории.
Каждый аким выдвигает публичную оферту для всех заинтересованных лиц на разработку стратегии развития соответствующей территории. Главной задачей этой оферты является сбор информации об имеющихся в области проблемах (у её жителей) и организация обратной связи в цепочке «власть-народ», чтобы максимально учесть влиятельные
125 Конституция Республики Казахстан [Электронный ресурс]. 2001. - Ст. 87 п. 4. – Режим доступа: http://www.akorda.kz/ru/category/konstituciya (Дата обращения – 14.12.2013)
группы интересов общества и снизить риски их последующего противостояния принятым нормам с уходом в теневой сектор для реализации своих интересов (коррупция).
Для целей дальнейшего анализа будем использовать деление групп интересов, предложенное в п. 3.1126: корпорированный бизнес-сектор, корпорированные группы общества, некорпорированное население и чиновники -процедуры организации публичной оферты для них будут различны.
Для некорпорированных групп интересов (населения) устанавливается месячный срок, в течение которого акиматы принимают от них в письменном виде видение всех имеющихся в области проблем (с которыми они столкнулись или которые хотели бы решить; обязательная опция) и возможных способов их устранения (необязательная опция письма).
С представителями корпорированных групп интересов (корпорированный бизнес-сектор и группы общества) предполагается проведение форума по типу круглого стола - для каждой из корпорированных подгрупп - свой (первый круглый стол). За месяц до проведения будет объявлена предварительная регистрация участников (на сайте акимата и в его регистрационном комитете). Притом от каждой организации предполагается участие не более 2 человек. Акимат вправе отказать в регистрации только в случае, если аппликант не соответствует установленному формату для участников форума – не подпадает под категорию общественных организаций, политических партий или представителя бизнеса.
Также наряду с регистрацией непосредственных участников форума необходимой является аккредитация СМИ на это мероприятие (по 1-2 представителя). Т.к. обязательным требованием к проведению форума является освещение процесса обсуждения в средствах публичности - снижает риск проявления оппортунистического поведения, в частности, могут рассматриваться как представители определённых групп интересов – как правило, корпорированных). В Казахстане сегодня существует 14 областей, соответственно, не представляет особой сложности разместить телерепортаж о каждом заседании в эфире. Участие СМИ на заседании первого круглого стола создаст противовес проявлению оппортунистического поведения массовой информации – от газет до телевидения, в том числе республиканского (принцип как со стороны участников, так и со стороны акима. Акимы назначаются непосредственно президентом страны, поэтому через освещение в СМИ появляется действенный механизм контроля за их деятельностью.
Также в данном форуме будут принимать участие депутаты областного маслихата (местного представительного органа). В их обязанность входит мониторинг текущих проблем в области и их ликвидация, поэтому проведение этого форума сможет продемонстрировать компетентность депутатов. По результатам неоднократных заседаний круглого стола и отражения этого процесса в СМИ из среды общественных организаций и партий, несомненно, появятся кандидатуры, достойные быть выбранными в число депутатов областного маслихата. Это продуктивно будет влиять на повышение профессионализма местных представительных органов в целом. Также на форуме в областном акимате будут участвовать акимы более низкого уровня (акимы городов, сел и районов), которые, соответственно, будут предлагать своё видение проекта стратегии развития вверенной им территории.
После завершения регистрации всех участников форума организуется заседание круглого стола, на котором каждый из участников выступает в риторике «Какие проблемы есть в области (с которыми столкнулись и/или которые хотели бы ликвидировать, обязательная опция), и какую стратегию развития области (в этом направлении) Вы можете предложить (необязательная опция)?».
В результате у акимата появляется информация от непосредственных жителей области: 1) в виде писем жителей (индивидуальные проблемы населения); 2) в виде материалов, освещённых на форуме корпоративными группами – бизнесом (проблемы бизнеса) и общественными организациями (проблемы общества); 3) стратегическое видение чиновников по решению существующих проблем с учётом их интересов.
В связи с этим акимат систематизирует выявленные проблемы и формирует комплекс мер по их устранению в проекте стратегии развития области. Это первое кольцо обратной связи (форум «первого кольца»).
Далее аким через месячный срок снова собирает круглый стол с теми же участниками для того, чтобы объявить им сформированный вариант Проекта стратегии развития области. На этом круглом столе появляется возможность контроля корректности включения в Проект названных проблем со стороны корпорированных групп интересов (аким выступает в риторике «правильно ли я Вас понимаю, что…»). Здесь будет демонстрироваться компетентность акима. Это второе кольцо обратной связи (форум «второго кольца»). Как и прежде обязательным является участие СМИ.
Результатом этого круглого стола является принятый «Проект стратегии развития области» как многосторонний договор («явный» контракт) участников форума о том, что они будут развивать и что делать исходя из выявленных и систематизированных проблем. Структура «Проекта стратегии» представляется нам как «краткое описание проблемы – вариант решения (с указанием обязательств участников и механизма организации их выполнения). Другими словами, данный проект будет представлять собой акт понимания заказа на развитие соответствующей территории с учётом специфики её ресурсов и экономической конъюнктуры.
При функционировании модели есть вероятность того, что аким по тем или иным причинам не включит определённые важные озвученные группами интересов проблемы в проект стратегии. Тогда у несогласных есть возможность обратиться в письменном виде в комитет стратегического контроля, который будет создан как средство стратегического контроля напрямую в подчинении президента страны (не его администрации), возможно, из числа представителей каждой из желающих участвовать в нем партий пропорционально количественному составу партии. Уже сегодня при Народно-демократической партии «Нур Отан» существуют общественные приёмные, которые заслужили себе репутацию центров по решению проблем казахстанского общества127.
Второй процесс, инициируемый президентом (администрацией президента), начинается с запроса к министерствам. Президент обращается через премьер-министра к министерствам со следующим вопросом: «Какие проблемы есть в Вашей сфере деятельности, и какую стратегию развития сферы Вы предлагаете?». Этот вопрос ставит каждого министра в позицию главного стратега, управленца для развития конкретной сферы деятельности.
Каждый министр, как и аким, выдвигает публичную оферту для заинтересованных лиц на разработку стратегии развития соответствующей сферы деятельности. Задача аналогична задаче акиматов – сбор информации о проблемах в сфере деятельности и вариантов их ликвидации.
Для этого министр объявляет открытый тендер среди научно-исследовательских организаций на разработку проекта, в котором должны быть выделены проблемы соответствующей сферы деятельности и предложены определённые способы их устранения. Предполагается выбор в результате проведения тендера не более 5-6 экспертных организаций. Привлечение внешних организаций к процессу выявления проблем сферы деятельности обусловлено, прежде всего, необходимостью снижения вероятности проявления оппортунистического поведения – рекомендуется участие организаций, не аффилированных с министерством и не имеющих никаких внутренних интересов в них.
Модель «Четырёх круглых столов»
Обмениваясь компенсациями, вероятно, влиятельным группам удастся учесть свои интересы в разработанной стратегии. Однако, несмотря на их максимальный учёт в модели, существует ряд рисков, которые могут реализоваться и негативно сказаться на её эффективности. Рассмотрим их.
Риск реализуется, если чиновники не до конца поймут суть происходящих изменений в системе проектирования стратегических приоритетов. Поэтому применение стандартной схемы реализации предыдущих реформ может привести к неэффективности предложенной модели в республике.
Для снижения вероятности появления такого риска глава государства и СМИ могут проводить активную информационную политику в этом направлении. При этом необходима тщательная подготовительная работа перед использованием этой модели и последующий контроль за её реализацией.
Введение в использование такого способа может встретить сопротивление государственных служащих системы исполнительной власти (акиматы и министерства), которым с введением модели нужно будет заниматься вопросами стратегического планирования развития сферы (области). В первую очередь, это могут быть руководители исполнительных органов, которые адаптировались к прежнему способу планирования, когда решения централизованы на республиканском уровне, но существуют территориальные неформализованные каналы учёта некоторых интересов. Также существует риск того, что часть государственных служащих не обладают нужными знаниями и навыками для участия в работе модели и принятия на себя высокого уровня ответственности, что может привести к снижению эффективности модели в целом.
При существующей системе стратегического планирования стратегические решения принимаются на республиканском уровне, в этом смысле, централизованы. Соответственно, система лоббирования интересов адаптирована под существующую систему планирования. Децентрализация процесса подготовки частей стратегии с сохранением централизации решений, с одной стороны, может вызвать сопротивление некоторых групп интересов, у которых налажена связь с конкретными людьми из системы исполнительной власти. И на этапе перехода от одной модели к другой эти группы интересов и соответствующие чиновники могут оказывать противодействие внедрению новой модели.
С другой стороны, позже, после понимания проводимых изменений, группы интересов поймут, что при новой системе принятия решений более чётко и контролируемо можно влиять на учёт своих интересов при проектировании стратегий области. При этом, вероятно, финансовые издержки лоббирования снизятся, и лоббирование интересов будет доступно более широкому кругу групп интересов, чем при централизованной системе разработки стратегии (коммуникативные барьеры на местном уровне ниже). Поэтому здесь снова СМИ передаётся важная задача по донесению выгод для групп интересов общества в использовании новой модели.
Вероятно, от работы СМИ в процессе реализации модели во многом будет зависеть качество переговорного процесса на всех круглых столах и восприятие модели в обществе в целом. На СМИ возлагается функция пропаганды и информирования о новой модели вовлечения населения (групп интересов) в процессы стратегического планирования в стране для формирования нового уровня гражданской культуры.
Для того, чтобы СМИ справились с возлагаемой на них задачей, необходима определённая работа с ними. Для этого необходимо обучение СМИ требованиям модели, а также способам сбора и подачи информации в соответствии с ними. 6. Риск неопределённости
Это риск может реализоваться, если вдруг возникнет ситуация, не предусмотренная в чистом виде оптимизированной моделью. Такая ситуация может создать ошибочное мнение о неработоспособности модели в Казахстане. Во избежание подобного при реализации модели нужна система аналитической поддержки и методологии. Рекомендуется для этих целей привлекать российских учёных-специалистов по институциональной экономике, которые могут сопровождать внедрение модели в республике, у которых в этих вопросах есть опыт.
В целом, через политическую волю главы государства на использование новой модели разработки стратегии, с одной стороны, качественное обучение государственных служащих и СМИ, с другой, и качественное информирование населения, с третьей стороны, вероятно, удастся снизить сопротивление внедряемой модели и добиться её эффективности.
Риск сужения пространства публичной политики В классическом понимании политика рассматривается как отношения по поводу распределения власти. С введением оптимизационной «Модели четырёх круглых столов» может возникнуть термин «реальная политика»133, означающий, что видимость реализации модели будет (круглые столы в прямом эфире будут репетироваться заранее), но она будет фиктивной, а по факту все решения будут известны заранее, принятые узким кругом лиц. Это будет дискредитировать модель в глазах населения и влиятельных групп интересов, подрывая доверие к государственной власти.
Вероятно, удастся снизить сопротивление внедряемой модели и добиться её эффективности посредством: политической воли главы государства в использовании новой модели стратегического планирования; качественного обучения государственных служащих и СМИ, увеличения качественных требований к квалификации госслужащих, уменьшением их численности с увеличением оплаты труда; качественного информирования населения и отдельных групп интересов; жёсткого контроля за исполнением требований модели. Главная цель при снижении этого риска - добиться формирования представления о современной политике в Казахстане как общественно контролируемом и «реальном» процессе, где можно отстаивать свои интересы. И здесь обязательным атрибутом должна быть обратная связь с объектом управления. Для полного понимания работы модели с учётом вариантов компенсаций и рисков рассмотрим её спецификацию для Южно-казахстанской области (Приложение 2).
