Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институт государственной службы: его социально трудовые и кадровые аспекты 7
1. Социально-трудовые отношения в системе государственной службы в России 7
2. Формирование системы управления профессиональным развитием персонала государственной службы 17
3. Социальные проблемы кадрового обеспечения государственной службы 52
Глава II Информационно-аналитическая база оценки состояния кадрового обеспечения государственной службы 62
1. Основные параметры, характеризующие профессиональное развитие персонала государственной службы 62
2. Оценка состояния персонала государственной службы, важнейших направлений, содержания и структуры их профессиональной подготовки и повышения квалификации 77
Глава III. Совершенствование системы подготовки кадров для государственной службы и повышение эффективности кадрового обеспечения 88
1. Опережающий характер профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих . 88
2. Обеспечение соответствия уровня и роста профессионализма государственных служащих потребностям эффективного кадрового обеспечения органов государственного управления 105
Заключение 12S
Список использованной литературы по теме диссертации 131
- Социально-трудовые отношения в системе государственной службы в России
- Формирование системы управления профессиональным развитием персонала государственной службы
- Основные параметры, характеризующие профессиональное развитие персонала государственной службы
- Опережающий характер профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих
Введение к работе
Повышение эффективности государственного управления предполагает необходимость реализации комплекса мер по рационализации функционально-иерархического разделения труда, оптимизации организационных структур управления, типизации управленческих процедур, оптимизации численности и профессионально-квалификационной структуры персонала государственного управления,
В этой связи необходим поиск, формирование и разработка теоретических, методологических, методических и организационных вопросов, не нашедших до сих пор решения в научных исследованиях, или реашемых до настоящего времени изолированно, в отрыве от всего комплекса организационно-трудовых проблем государственной службы. К числу таких проблем можно отнести совокупность (или систему) организационных форм и мегодов кадрового обеспечения в органах государственного управления- Необходимость решения данных вопросов и ограниченность комплексных научно-прикладных исследований обусловили выбор темы предпришггого исследования.
Разработанные в нем теоретические и методические вопросы можно применять как в процессе разработки новых систем управления персоналом в органах государственного управления, так и в процессе совершенствования действующих систем государственной службы.
Совершенствование процессов управления профессиональным развитием персонала государственной службы требует комплексного системного подхода к решению проблем, связанных с рационализацией функционально-иерархического разделения труда, оптимизацией организационных структур и численности государственных служащих.
В современных условиях развития рыночной экономики и реформирования системы государственного управления особую
актуальность приобретают вопросы выбора организационной структуры управления и формирования штатов управленческого персонала.
Эффективность деятельности органов государственного управления определяет прежде всего двумя важнейшими факторами:
качеством персонала государственной службы, т.е. уровнем его профессионализма. компетентности, набором социально-нравственных качеств и ценностных ориентации;
так называемой технологией управления, т.е. его организационной структурой, применяемыми методами, системой регламентов и т.п. факторами.
Повышение эффективности реализаций субъекгно-объекпшх факторов управления приводит к повышению эффективности деятельности всей системы государственного управления.
Оценивая эффективность деятельности органов государственного управления, согласно имеющимся в экономической литературе теоретическим подходам, например С.Е.Каменицера Ю.А., Тихомирова и др., можно выделить два основных аспекта ее формирования и оценки:
в первую очередь, это повышение влияния системы государственной службы на непосредственный процесс функционирования всех государственных общественных и производственных структур и институтов, включая развитие экономики, культуры, образования, здравоохранения, обороноспособности и т.п. сфер;
посредством сокращения затрат на содержание аппарата государственного управления, т.е. через рационализацию деятельности самого аппарата государственного управления.
Выделение этих двух форм оценки и повышения эффективности труда государственных служащих обусловлено характером их трудовой деятельности. Эта деятельность государственных служащих имеет как бы две
щ стороны, С одной стороны, их труд заключается в реализации функции того
или иного органа государственного управления. А с другой стороны, труд государственных служащих создает условия для успешного осуществления иной общественно полезной деятельности и функционирования всего аппарата государственного управления.
Актуальность исследования. Нынешний этап формирования корпуса государственных служащих связан с коренной перестройкой всей системы государственного управления в Российской Федерации.
Формирование и совершенствование кадрового потенциала органов исполнительной власти является одним из сложных направлений кадровой политики, что обусловливает необходимость проведения научных исследований по проблемам комплексного системного подхода к организаций кадрового обеспечения государственной службы.
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации
А 15 августа 2001 г., заявлено, что целями реформирования государственной
службы являются кардинальное повышение ее эффективности и создание целостной системы государственной службы. Одной из важнейших задач по реализации указанных целей является разработка эффективных механизмов
> проведения кадровой политики в сфере государственной службы и
формирование адекватной системы управления, включающей управление
А.
персоналом государственной службы.
Общая социально-экономическая обстановка в стране, состояние
института государственной службы порождают необходимость радикальных
у изменений в системе управления персоналом. Оценка реального состояния
профессионально-квалификационного потенциала позволит выработать
комплексную систему мер по совершенствованию кадровой работы в целях
обеспечения реального соответствия параметров и характеристик персоната
государственной службы стоящим перед органами государственного управления задачам.
Целью настоящего исследования является выявление узловых проблем совершенствования кадрового обеспечения государственной службы в России с определением путей их комплексного разрешения для достижения оптимального соответствия межлу фактическими и требуемыми профессионально-квалификационными характеристиками персонала государственной службы.
В связи с этим основными задачами исследования являются:
выявить и обозначить круг важнейших трудовых и социальных проблем формирования корпуса государственных служащих;
определить взаимосвязи и взаимозависимость становления элементов и всей системы государственной службы со спецификой социально-экономического развития страны, установить сильные и слабые стороны такого взаимодействия на современном этапе;
провести анализ конкретных показателей, характеризующих состояние и относительный уровень профессионально-квалификационного развития персонала государственной службы;
установить важнейшие составляющие механизма отслеживания, оценки и воздействия на параметры состояния кадрового потенциала госслужбы;
наметить главные элементы воздействия на обеспечение роста профессионализма, квалификации работников с разработкой предложений по совершенствованию форм и методов организации их труда и системы их профессиональной подготовки и повышения квалификации.
Социально-трудовые отношения в системе государственной службы в России
Социально-экономическим и трудовым проблемам организации и повышения эффективности государственной службы в России в настоящее время уделяется очень пристальное внимание. Актуальность изучения государственной службы и исследования особенностей управления лерсоналом государственных служащих объясняется коренными переменами в политической, социальной и экономической жизни общества, необходимостью разработки новых методов, механизмов и технологий государственного управления. Острая проблема повышения эффективности государственного управления требует улучшения кадрового состава государственных служащих, повышения уровня их профессионально-квалификационного развития, совершенствования процессов подготовки и повышения квалификации кадров, профессионального подбора и отбора претендентов на конкретные должности, а также системы оценки и аттестации персонала, карьерного роста и стимулирования высококвалифицированного труда. Государственную службу принято рассматривать1 в качестве особого государственно-правового и социального института, устанавливающего и регулирующего отношения государства с людьми, профессий которых является деятельность по поручению и от имени государства по реализации его целей и функций, т.е. государственными служащими. Государственный служащий согласно действующему законодательству (см. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») - это гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном порядке государственную должность, оплачиваемую из соответствующего бюджета (федерального или субъекта федерации). Другой базовой категорией государственной службы является категория «государственная должность», которая представляет собой единицу государственного органа, предусмотренную соответствующими законодательными актами, учрежденную в установленном порядке и определяющую содержание деятельности и объем полномочий занимающего ее лица. Таким образом, кадровый или личный состав государственных органов составляют государственные служащие, а профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов именуется государственной службой.
Все государственные должности подразделяются на три категории: А, Б и В, Государственные должности категории «А» устанавливаются Конституцией Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов {Президент РФ, Председатель Правительства РФ и др.). Государственные должности категории «Б» учреждаются в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Государственные должности категории «В» учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, т.е. не конкретных должностных лиц, а государственных органов как таковых- Вопрос о целях и задачах государственной службы, о содержании и смысле деятельности государственного служащего в России пока еще не получил достаточно полного и системного освещения в научной и учебной литературе1, посвященной этим проблемам, хотя в последнее время проблемам реформирования государственной службы и повышения эффективности государственного управления уделяется достаточно много внимания. Но само понятие государственной службы можно интерпретировать по-разному - оно может быть правовым, т.е. государственная служба рассматривается как юридически-правовой институт; социально-экономическим, как система социально-экономических элементов и их взаимосвязей, и наконец, с управленческо-организадионной точки зрения как система функционирования органов государственного управления. Большинство исследователей и специалистов по проблемам государственной службы сходятся во мнении, что главная , функция государственной службы - служить обществу, обеспечивая устойчивую демократически организованную связь государства и общества, государства и его граждан, в своей деятельности практически реализовывать функции по управлению всеми сторонами жизнедеятельности общества, создавать законодательные нормы и обеспечивать их исполнение, расширять условия для создания гражданского общества, мотивировать развитие профессиональной управленческой работы с расширением возможностей для передачи функций управления общественными институтами гражданам по мере создания для этого необходимых условий.
Формирование системы управления профессиональным развитием персонала государственной службы
Государственное управление является одним из наиболее сложных и творческих видов человеческой деятельности, направленным на осуществление воздействия на социально-экономическую систему общества и включенных в нее субъектов для стабилизации и оптимизации данной системы в соответствии с целями управления. Государственное управление осуществляется с помощью государственного аппарата, который формируется из совокупности органов государственного управления -министерств, ведомств, комитетов и прочих организаций, наделенных компетенцией по осуществлению тех или иных функций государственного управления (политических, экономических, организационных, правовых и пр.). Эффективность деятельности того или иного государственного органа по достижению целей государственного управления должна оцениваться по тому, какие правовые решения принимает государственный орган, какие он осуществляет организационные действия и как они влияют на общественную жизнь.
Но все это в значительной мере определяется тем, как работает в этих органах государственного управления, каков кадровый потенциал этих органов.
Решение проблем формирования, использования и развития кадрового потенциала регулируется такой организационной функцией (в рамках организации государственного управления и государственной службы), которая называется управление персоналом.
Управление персоналом включает в себя комплекс целенаправленных действий, направленных на: 1) определение целей и направлений работы с персоналом в плане его профессионально-квалификационного развития; 2) определение форм, методов и средств достижения поставленных целей; 3) организацию, координацию и контроль за выполнением принятых решений.
Основными подсистемами управления персоналом являются: 1) подсистема планово-аналитическая (формирование объектов и структур управления, расчет потребности в персонале в кватафикационно-должностном разрезе); 2) подсистема организационная (подбор, расстановка, оценка и непрерывное обучение персонала); 3) подсистема функциональная (повышение, понижение, перевод, увольнение, подготовка резерва и должностное продвижение).
Основные задачи перечисленных подсистем управления персоналом государственной службы представлены на схеме
Функция управления персоналом представляет собой комплексную деятельность, охватывающую все аспекты работы с кадрами для достижения максимальной сбалансированности целей, функций, интересов организации и профессионально-квалификационных, деловых и личностных качеств работников, их социально-экономических интересов и мотивации к труду в данной организации.
Организационная функция управления персоналом находится сейчас под пристальным вниманием многих отечественных и зарубежных исследователей.
Несмотря на разнообразие подходов набор включаемых в него подфункций довольно стабилен и определен, а именно: планирование человеческих ресурсов организации; формирование кадрового состава (отбор, прием, адаптация, увольнение, сокращение, перевод); подготовка, повышение квалификации, развитое персонала; организация труда, контроль исполнения и аттестация; оплата и стимулирование труда; охрана труда и здоровья работников; удовлетворение социально-бытовых нужд; информационно-аналитическая работа по кадрам и др. Управление персоналом как целенаправленная и систематизированная работа с персоналом позволяет создать высокопрофессиональный трудовой коллектив, способный быстро, качественно и квалифицированно решать поставленные перед ним задачи в рамках полномочий того или иного органа государственного управления. В систему управления персоналом принято включать совокупность отношений, форм и методов воздействия на формирование и использование корпуса государственных служащих.
В данном научном исследовании основные внимание будет сосредоточено на следующих направлениях.
Основные параметры, характеризующие профессиональное развитие персонала государственной службы
Состояние кадров государственного управления в системе органов исполнительной власти необходимо оценивать исходя из комплекса задач по социально-экономическому преобразованию России и роли в этом процессе государственных служащих. Процесс трансформирования экономической системы от плановой к рыночной, глобальные перемены в механизме хозяйствования и системе управления социально-экономическими процессами на федеральном, региональном и местном уровнях требуют адекватных перемен в системе государственного управления, а также в состоянии и направлениях развития кадрового потенциала государственных служащих.
Профессиональная деятельность государственных служащих оказывает самое непосредственное влияние на процессы реформирования социально-экономической системы и оптимизацию нормативного, организационного и кадрового аспекта государственного управления.
Однако до сих пор в работе органов государственного управления имеются серьезные недостатки, не позволяющие оперативно и организованно находить и рсализовывать на практике эффективные решения, И одной из важнейших причин такого положения дел являегея состояние, уровень и направления развития кадрового потенциала государственной службы.
Проблемы кадрового обеспечения государственных органов, пополнения госаппарата высококвалифицированными специалистами, способными эффективно выполнять свои должностные обязанности в условиях развития рынка и утверждения демократии, а также профессиональной переподготовки и повышения квалификации действующих государственных служащих являются приоритетными направлениями государственной кадровой политики. Однако без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой работы, стимулирующих эффективную деятельность государственных служащих, дающих им перспективы должностного роста и усиливающих меру ответственности за неисполнение решений или за некачественную и недобросовестную работу невозможно решить все стоящие перед системой государственного управления задачи.
Чтобы опенить состояние кадрового потенциала государственных служащих, рассмотрим особенности и важнейшие направления развития профессионально-квалификационного, возрастною и образовательного состава работников органов государственного управления.
Кадровый потенциал определяется на основе показателей, дающих представление о профессионально-квалификационной структуре кадров государственных органов, а именно: - состав работников по уровню и профилю образования; - состав работников по стажу работы на государственных должностях; - состав работников по полу и возрасту и др.
Оптимизация профессионально-квалификационной структуры государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, обеспечение последних профессионально подготовленными работниками, имеющими достаточный опыт и мотивацию для государственной службы, позволят существенным образом повысить эффективность функционирования всей системы государственного управления.
Поскольку на долю органов исполнительной власти приходится около 90% общей численности государственных служащих (законодательная власть составляет около 1%, а все остальное - это судебная власть и органы прокуратуры), то оценивать параметры кадрового потенциала государственной службы следует прежде всего на примере органов исполнительной власти.
За годы проведения реформы структура органов исполнительной власти претерпела существенные изменения - упразднены министерства и ведомства, осуществляющие государственное регулирование в отдельных отраслях экономики и промышленности, созданы или укреплены структуры, обеспечивающие проведение реформ в области приватизации, налоговой политики, осуществляющие работу с населением по вопросам социальной защиты и т.п,; произошла передача управленческих функций с федерального на региональный уровень по вопросам развития экономики и социальной сферы; в ряде регионов передано в ведение правительств и администраций субъектов Федерации регулирование и координация вопросов использован и я недр, экологии и природопользования.
В общей численности работников органов исполнительной власти на долю федеральных органов приходится около 40%.
Вместе с тем, структура кадрового корпуса госслужащих по уровню и профилю образования, полу, возрасту изменяется недостаточно быстро и целенаправленно.
Анализ профессионально-квалификационной и должностной структуры федеральных органов исполнительной власти позволяет выявить основные недостатки, отметить положительные тенденции и наметить важнейшие направления совершенствования кадрового потенциала па ближайшее будущее. Важным аспектом оценки кадрового потенциала государственных служащих является уровень и профиль их профессионального образования. К началу 1999 года на государственных должностях категории «А» и категории «Б» 100э0 и 94,7% работников соответственно имели высшее образование (смтаблицу 1).
Опережающий характер профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих
Деятельность современного государственного служащего является одним из многогранных и особо ответственных видов профессиональной деятельности по управлению процессами общественного развития, Обеспечение процесса подготовки, принятия и реализации управленческих решений по координации деятельности различных структур государственного управления, правительственных ведомств с общественностью и средствами массовой информации, а также другие сложные задачи в области государственного управления требуют серьезной профессиональной подготовки работников государственного аппарата. Это вызывает необходимость нового подхода к определению содержания первичной подготовки кадров для государственной службы, повышения их квалификации, а также формированию единой кадровой политики в области профессионального развития государственных служащих.
Для успешного преобразования российской экономики и реформирования государственной службы, нацеленного на оптимизацию нормативного, организационного и кадрового обеспечения, требуется разработка и реализация единой государственной кадровой политики и эффективной стратегии формирования, профессионального развития и рационального использования кадров государственной службы.
Главными целями кадрового обеспечения федеральных органов исполнительной власти на ближайшую перспективу являются: формирование высокого профессионализма и культуры управленческих и технологических процессов, достижение укомплектованности всех участков трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими высоконравственными кадрами; - осуществление максимально эффективного использования интеллектуального потенциала федеральных государственных служащих; - создание благоприятных условий для проявления каждым работником своих способностей, реализации позитивных интересов и личных планов, всемерное стимулирование профессионального роста и служебного продвижения, повышения эффективности трудовой деятельности; - коренное изменение задач и функций кадровых служб министерств и ведомств в вопросах кадрового обеспечения, совершенствования организационных структур управления, оптимизации численности структурных подразделений государственного органа, формирования и подготовки резерва кадров для выдвижения, планирования карьеры государственного служащего, повышения эффективности их деятельности, закрепления и воспитания государственных служащих.
Достижение указанных целей требует проведения целенаправленной кадровой политики, важнейшими направлениями которой являются: - формирование и развитие организационной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащие повышение эффективности и качества организации обучения; научно методическое обеспечение, анализ действующих учебных программ, учебно методических материалов; разработка комплексной системы контроля за результатами обучения; распространение концепции государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, работающих в аппаратах федеральных органов исполнительной власти на уровне территорий, и определение источников финансирования их обучения, переподготовка и повышение квалификации профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений в области финансового и налогового законодательства, государственного строительства и управления, международных экономических отношений, управления государственной собственностью,
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 1047 от 13 сентября 1994 г. «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти» повышение квалификации государственных служащих проводите в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет и осуществляется в образовательных, учреждениях высшего профессионального или дополнительного образования.
В принятой концепции развития персонала важнейшая роль отводится обучению и повышению квалификации государственных служащих, дающих возможность увеличивать их профессиональный и творческий потенциал, мобильность и приспособляемость к постоянно меняющимся как внешним, так и внутренним условиям деятельности организации.
