Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические основы повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 12
1.1 Качество межсубъектных взаимоотношений как объект оценки и управления 12
1.2 Анализ современного состояния и основных аспектов межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 24
1.3 Формы и виды межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 40
ГЛАВА 2 Инструменты повышения качества современной системы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 50
2.1 Приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия 50
2.2 Повышения качества институциональной среды межведомственного взаимодействия органов исполнит ельной власти 64
2.3. Использование сетевых моделей для повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 78
ГЛАВА 3 Направления повышения качества современной системы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 100
3.1 Проблема оценки качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 100
3.2 Система показателей качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти 112
3.3 Развитие информационно-аналитической системы органов исполнительной власти 130
Заключение 143
Список использованных источников 151
- Анализ современного состояния и основных аспектов межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
- Повышения качества институциональной среды межведомственного взаимодействия органов исполнит ельной власти
- Использование сетевых моделей для повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
- Система показателей качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
Введение к работе
Важность и значимость повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти обусловлена целым рядом факторов.
В условиях усложнения задач, стоящих перед государственной властью, возникает проблема использования различных сфер знаний при принятии сложных и ответственных государственных решений, что объективно требует участия при их подготовке различных министерств и ведомств. Вместе с тем, как показывает практика, качество взаимодействия данных органов государственной власти и управления далеко не всегда соответствует масштабу и уровню той задачи, которая поставлена государством. Зачастую качество взаимодействия оценивается по полученному результату, при этом отсутствует механизм управления качеством процесса взаимодействия, поскольку эти процессы до настоящего времени рассматривались отечественными и зарубежными учеными достаточно поверхностно.
В связи с многообразием форм взаимодействия очень трудно определить те органы и их подразделения, которые несут непосредственную ответственность перед потребителем результатов взаимодействия. В связи с этим существует проблема конфликта интересов различных органов, которые не имеют единого критерия оценки качества взаимодействия и, соответственно, единого механизма управления этим взаимодействием. Так, достаточно часто отсутствует орган, на который возлагается ответственность за весь комплекс задач по отбору потенциальных участников, формированию рабочей группы, разработке и принятию положений о форме результатов взаимодействия, по выбору инструментов работы над проблемой, а также по контролю реализации принятых решений. Дополнительной проблемой является то, что отсутствует общепринятый инструментарий контроля качества этих мероприятий.
Попытки на уровне правительства хоть как-то стандартизировать и формализовать процесс межведомственного взаимодействия до сих пор не нашли своего конкретного воплощения в законодательных и нормативных актах. В частности, в постановлении Правительства Российской Федерации «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1», несмотря на большое количество изменений и поправок, до сих пор не отражены универсальные показатели оценки качества, нормативы и стандарты календарного планирования и распределения ответственности.
Как показывает практика, большинство проектов, в которых требуется взаимодействие органов исполнительной власти, реализуются либо с
Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (в ред. постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 г. № 679, от 15.10.2007 г. № 675, от
г. № 112, от 28.03.2008 г. № 221, от 10.03.2009 г. № 219, от 15.06.2009 г. № 477, от
г. № 805, от 30.11.2009 г. № 967, от 24.05.2010 г. № 363, от 24.09.2010 г. № 745, от 16.08.2011 г. № 681). // Электронный ресурс КонсультантПлюс:\у\у\у.соп8и11ап1.ги
существенным опозданием, либо без достижения поставленных целей. Таким образом, при управлении качеством межведомственного взаимодействия можно идентифицировать ряд важных проблем: во-первых, слабое разделение на качество процесса и качество результата; во-вторых, отсутствие сетевого планирования совместных работ по критерию качества; в-третьих, отсутствие формализации институциональной среды управления качеством. Все вышеизложенное подтверждает необходимость разработки направлений повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти. Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования не вызывает сомнений, для ее раскрытия требуется решение важных научных и практических задач, имеющих существенное значение для теории и практики управления качеством государственных услуг.
Степень изученности проблемы.
Взаимодействие государственных органов в условиях рыночной экономики в отечественной литературе является относительно новым объектом исследования. Тем не менее, в отечественной и зарубежной литературе данный вопрос рассмотрен достаточно широко. В частности, весомый вклад в исследование различных аспектов взаимосвязей государственных органов внесли такие отечественные ученые как Иванова Е.И., Сметанина О.Н., Данилин А.В., Лапихин А.В., Громенко О.А., Кириллова В.А., Магомедалиева Х.Н., Стырин Е.М., Юртаев А.Н., Васецкий А.А., Левина С.А., Ястребова Е.Ю., Храмцовская Н.А. и другие. В зарубежной литературе концептуальные взгляды относительно механизма взаимодействия государственных органов нашли отражение в работах Алехандро Ф., Коуза Р., Питерса Т, Уотермана Р, Шумпетера Й., Эйреса Р., Эрхарда Л. и ряда других. Однако при этом следует отметить, что в большинстве перечисленных работ рассматриваются, как правило, проблемы документооборота и обмена информацией. При этом проблемы взаимодействия государственных органов как социально-правовых институтов, совместно действующих для реализации государственной политики, практически не находят своего отражения.
Особенности управления качеством взаимодействия хозяйствующих субъектов рассматривали такие отечественные ученые как Аристов О.В., Герасимов Б.И., Гладышев С. А., Окрепилов В.В., Филимонов А. А., Французов А.Ю., Черкасова Н.В. и др. Тем не менее, несмотря на ярко выраженную актуальность, проблема повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти не получила должного освещения в научной экономической литературе, что обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации заключается в решении научной задачи по обоснованию приоритетных направлений и формированию прикладного инструментария повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти при совместном решении государственных
задач. В соответствии с поставленной целью в исследовании конкретизированы следующие научные задачи:
+ конкретизировать формы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти для стандартизации и формализации системы управления качеством взаимодействия;
+ разработать приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти;
+ обосновать субъектную структуру виртуального офиса межведомственного взаимодействия для повышения качества межведомственного взаимодействия;
+ дополнить и развить теорию графов для формирования критического пути межведомственного взаимодействия по критерию качества выполняемых работ;
+ разработать интегральный индикатор качества взаимодействия нескольких органов исполнительной власти в рамках межведомственного взаимодействия.
Объект исследования - органы исполнительной власти при совместном решении государственных экономических и политических задач.
Предметом исследования является межведомственное взаимодействие органов исполнительной власти при совместном решении государственных экономических и политических задач.
Теоретическая основа исследования
Теоретической и методологической основой исследования стали работы ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов по конкуренции, разработке механизмов, инструментов и способов взаимодействия государственных органов как институтов национальной экономики, различные нормативные документы, а также законодательство Российской Федерации, охватывающие вопросы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти.
В исследовании использованы методы дедукции и индукции, эконометрики, методики анализа и прогнозирования. Для решения поставленных в рамках исследования задач автором использованы различные экономико-статистические методы: средних величин, графический и табличный.
Информационной основой для формирования выводов и рекомендаций исследования послужили опубликованные данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития и Министерства финансов, данные Федеральной налоговой службы, а также различных ведомств органов исполнительной власти.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке приоритетных направлений повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти в процессе решения государственных задач, в том числе на основе многоуровневой классификации форм и видов межведомственного взаимодействия органов власти, в соответствии с которой разработаны приоритетные объекты управления качеством, обоснована субъектная структура виртуального офиса управления качеством, развита модель графов для построения критического пути по критерию качества, а также разработана система показателей качества межведомственного взаимодействия. Научная новизна содержится в следующих положениях, выносимых на защиту.
Конкретизированы формы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти, позволяющие стандартизировать и формализовать систему управления качеством взаимодействия, выявить основные субъекты (орган исполнительной власти, отвечающий за результат перед потребителем) и объекты управления (совокупность форм, видов и участников взаимодействия) на стадиях оценки качества предоставления результатов потребителю и процесса взаимодействия: - консультативное; директивное; совещательное; разрешительное. Под качеством межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти понимается степень удовлетворенности каждого из участников взаимодействия от деятельности другой стороны.
Выявлены и обоснованы приоритетные объекты управления качеством процесса межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти: 1) качество бюрократического взаимодействия: а) качество служебного взаимодействия (качество запросов; качество совещаний; качество документов; качество экспертизы; качество групповой работы); б) качество межведомственной координации (качество координации, в т.ч. качество отбора участников в межведомственные комиссии; организационные комитеты; качество обработки решений, принятых межведомственными рабочими группами; советами, коллегиями; в) качество процесса развития (качество семинаров; качество конференций; качество стажировок; качество симпозиумов); 2) качество неформального взаимодействия: а) качество обмена информацией (качество информационной среды; качество защиты информации; скорость обмена данными); б) качество виртуальных органов (качество обработки входной информации в виртуальном офисе; качество распределения ресурсов между участниками взаимодействия; качество виртуальной среды).
3. Обоснована субъектная структура виртуального офиса
межведомственного взаимодействия, который позволяет существенно повысить
качество межведомственного взаимодействия за счет сокращения
согласований, снижения итераций по изменению документов, а также за счет
внедрения минимальных требований по качеству для каждой работы: по
каждому ведомству во взаимодействии участвуют: Курирующий Департамент
Правительства; Коллегия профильного министерства; Подразделение,
участвующее во взаимодействии; Государственные служащие. В диссертации
сформированы прямые и косвенные институты, формирующие
институциональную управленческую среду межведомственного
взаимодействия, оказывающие существенное влияние на качество межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти, наивысший уровень которого достигается при соблюдении принципов разделения полномочий, норм законодательного и гражданского права, требований по качеству работ и персонализации ответственности.
Адаптирована модель графов с учетом требований построения критического пути межведомственного взаимодействия по критерию качества выполняемых работ. Критический путь графа, составленный с учетом резервов времени работ, вероятности выполнения работ в заданный срок и с приемлемым уровнем качества, должен быть проанализирован на предмет его оптимизации и приведения в соответствие с заданными ответственным исполнителем требованиями по качеству промежуточных результатов, срокам и возможностями участников взаимодействия. Предложен коэффициент качества работы - отношение качества несовпадающих (заключенных между одними и теми же событиями) отрезков пути, одним из которых является путь максимального качества, проходящий через данную работу, а другим -критический путь.
Разработана система показателей качества межведомственного взаимодействия. Интегральный индикатор качества взаимодействия нескольких субъектов показывает уровень пересечения подсистем взаимодействия в рамках системы управления взаимодействием. На качество взаимодействия оказывают влияние различные факторы: 1) внутренние (определяющие состояние внутренней среды взаимодействия); 2) внешние (характеризующие влияние потребителей результатов, государства, вышестоящих органов и подразделений).
По своему содержанию работа соответствует паспорту специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством - стандартизация и управление качеством продукции.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выполненное автором комплексное исследование развивает современные представления экономической науки о задачах и направлениях повышения качества межведомственного взаимодействия государственных органов. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, направлены на разработку направлений совершенствования механизма информационного взаимодействия государственных органов. Результаты представленного комплексного исследования вносят вклад в развитие теории межинституционального взаимодействия в рыночной экономике. Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебно-методических материалов для образовательных учреждений, осуществляющих подготовку студентов в области государственного и муниципального управления.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в
результате исследования создано методическое обеспечение, которое может быть использовано для повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти получат возможность применения разработанных в диссертации положений в ходе развития системы менеджмента качества, а также повышения эффективности информационного и документационного обмена. Разработанные виды межведомственного взаимодействия государственных структур могут быть использованы в учебном процессе при подготовке специалистов по профильным специальностям.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные результаты диссертации докладывались на V-m Международном научном конгрессе «Роль бизнеса в трансформации российского общества» (г. Москва, НОУ ВПО «Московская финансово-промышленная академия», 2010 г.). Отдельные результаты диссертации прошли практическую апробацию в Инспекции Федеральной налоговой службы № 31 по городу Москве при взаимодействии с другими ведомствами в рамках выполнения основных функций, в частности сделан расчет для отдельных операций межведомственного взаимодействия, в том числе для взаимодействия специалистов инспекции с представителями органов внутренних дел при проведении выездных проверок, а также со службой судебных приставов при взыскании налоговых недоимок.. Результаты исследований использованы для подготовки учебно-методических материалов и пособий при чтении учебных курсов в Международной академии бизнеса.
Структура диссертации и публикации.
Автором по теме диссертации опубликованы девять печатных работ общим объемом 3,6 п.л., в том числе три статьи в изданиях, рекомендуемых ВАК РФ для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук. Диссертация содержит следующие структурные элементы: введение, три главы, заключение. Диссертация изложена на 165 страницах текста. Список использованных источников и литературы включает 152 наименования.
Анализ современного состояния и основных аспектов межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
Теоретически доказано8, что формы взаимодействия создаются, развиваются, совершенствуются и исчезают в результате совместной работы определенных институциональных структур. Формы взаимодействия субъектов государственной сферы, по мнению Кирилловой В.А. , поддаются описанию этой теорией, корректируясь одновременно с изменениями их структуры. Поэтому исследование организационных форм межведомственного взаимодействия следует начинать с рассмотрения системы федеральных органов исполнительной власти и ее специфики, оказывающей существенное влияние на их совместную деятельность.
Система органов исполнительной власти представляет собой их совокупность во главе с Президентом и правительством страны со связями и взаимодействиями внутри и между собой по поводу широкого спектра возникающих в процессе управления государством проблем. Предметом данного исследования являются формы организации горизонтального межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти, действующих в экономической сфере. Чтобы выявить и структурировать эти формы, проанализировать их трансформацию и обозначить направления совершенствования, необходимо исходить из условий организации деятельности субъектов взаимодействия.
Органы исполнительной власти являются составной частью системы и действуют исключительно в сфере данного вида власти. Другими словами, обладая собственной компетенцией и структурой, они осуществляют деятельность исполнительного и распорядительного характера, вступая при этом во взаимодействие. Наиболее значимыми относительно межведомственного взаимодействия условиями организации и функционирования ОИВ Российской Федерации являются следующие. 1. Организационное устройство государства. Структура ОИВ, необходимость и механизм их взаимодействия, в значительной мере, определяются формой государственного устройства, правовым положением высших органов государственной власти и установленным порядком взаимоотношений между ними. 2. Правовое регулирование органов исполнительной власти. Фундаментальные положения, определяющие систему государственной власти, содержатся в 10 статье Конституции Российской Федерации , закрепляющей принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Текущее регулирование отражено в федеральных законах и других нормативно-правовых актах. Из положений статей 71 (пункт «г») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт «н»), 77, 78 (часть 1) и НО11 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, деятельность которых регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» и иными федеральными законами. По вопросам о системе ОИВ, не урегулированным законодательством, Президент Российской Федерации может 1 Там же издавать указы, не противоречащие Конституции Российской Федерации и соответствующим федеральным законам. Перечисленными и другими нормативно-правовыми актами определяются функции органов исполнительной власти, сфера их компетенции, права и ответственность, порядок разнонаправленного взаимодействия и его форм. Так обеспечивается правовая основа их деятельности, включая-взаимодействие по вопросам в пересекающихся областях. На практике организовать процессы горизонтального межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти труднее, чем выстроить жесткую вертикаль. Однако без взаимодействия в горизонтальной плоскости невозможно получить сбалансированную структуру ОИВ, основу которой составляют различные виды связей, с одной стороны, и самостоятельность, а главное, ответственность отдельных органов, с другой стороны. В конечном итоге, невозможно вести речь о высокой степени эффективности вертикальных структур власти без отлаженного механизма их горизонтального межведомственного взаимодействия на различных уровнях иерархии. 3. Условие системности ОИВ. До принятия действующей Конституции Российской Федерации системность органов государственного управления рассматривалась как некая имманентная самому общественно-политическому строю и прежней Конституции. В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, в целях обеспечения исполнительной «вертикали» было введено понятие «система» с определенными объяснениями и ограничениями, отражающими новые характер и условия, в частности, построения и функционирования ОИВ. Конституция Российской Федерации, учитывая определенные статьей 77 рамки, устанавливает, что «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федераций образуют единую
Повышения качества институциональной среды межведомственного взаимодействия органов исполнит ельной власти
Прежде всего, по нашему мнению, воплощением качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти является социально-политическая среда взаимодействия. Актуальность рассмотрения проблему качества межведомственного взаимодействия через институциональную среду определяется неразработанностью проблемы генезиса и тенденций развития социально-правовых институтов, необходимостью определения их специфической роли во взаимодействии органов исполнительной власти и выработки рекомендаций по дальнейшему совершенствованию. Социально-правовые институты — система социальных образований, наделенных для решения поставленных перед ними задач по развитию социума одновременно социальными и правовыми функциями, которые тесно взаимосвязаны . Когда право не функционирует как социальный институт, не реализует соответствующие социальные функции, возникают социальные сбои. Они спровоцированы оторванными от реальной практики нормативными актами. В рамках рассматриваемой темы существуют две проблемы - теоретического и практического характера. Гносеологическая проблема заключается в противоречии между разнородностью существующего в социологии анализа социально-правовых институтов, с одной стороны, и явной необходимостью для науки разработать целостную концепцию функционирования системы новых и обновленных социально-правовых институтов России, их генезиса и развития, с другой стороны. Необходимо определить роль правовой системы в целом и соотношение правовой и социальной составляющих в деятельности важнейших новых социальных институтов, таких как органы власти. Проблема практического характера заключается в противоречии между интенсивной деятельностью многих социально-правовых институтов и их неспособностью реализовать те социальные функции, которые на них возложены обществом, правовыми предписаниями и социальными ожиданиями.
По мнению различных ученых, с одной стороны, институты — это совокупность формальных и неформальных рамок, обеспечивающих координацию действий индивидов в экономической, политической и социальной сферах39, с другой - это «правила игры» в обществе . То есть, институты выступают в роли дополнительных ограничений организационного и индивидуального поведения (наряду с традиционными ограничениями, рассматриваемыми в рамках экономической теории, - уникальностью и ограниченностью ресурсов, ценами и т.д.).
При этом, формальными называются такие институты, которые зафиксированы в писаном праве (конституциях, декретах, законах и т.д.); неформальными - институты, которые зафиксированы в нормах морали, обычаях, традициях, табу и т.п., а также в неписаном или обычном праве . Формальные институты образуют определенную иерархию42: 1) конституционные или политические правила; 2) экономические правила и законы; 3) контракты и соглашения. В терминологии Лэнса Дэвиса и Дугласа Норта конституционные и экономические правила относятся к институциональной среде экономики (макроуровню), тогда как контракты и соглашения являются институциональными соглашениями (микроуровень). По их мнению, институциональная среда - это «совокупность основополагающих политических, социальных и юридических правил, определяющих сферу экономической и политической деятельности». Институциональные соглашения - это «договоренности между экономическими субъектами, определяющие возможные способы их кооперации и конкуренции» 3. Институциональные соглашения всегда заключаются в рамках определенной институциональной среды. Институты (как формальные, так и неформальные) выполняют свои функции только тогда, когда они закреплены в обществе соответствующими механизмами. Под механизмами закрепления институтов понимается совокупность приемов идентификации нарушителя «правил игры» и применения санкций по отношению к нему . Закрепление институциональных ограничений может происходить посредством внешнего (экзогенного) или внутреннего (эндогенного) контроля. Внешний контроль осуществляется государством, а внутренний — самими экономическими субъектами. В качестве механизмов закрепления институтов, например, выступают идеология, остракизм, осуждение окружающих, репутация, уголовное наказание и т. д. Механизм воздействия институциональных факторов на функционирование экономики можно изобразить в виде схемы (рисунок 2.1). На основе принимаемых решений создаются соответствующие организации - экономические, политические и социальные. В процессе взаимодействия друг с другом эти организации заключают контракты (формальные, неформальные и другие). Выполнение данных контрактов приводит к конкретным результатам функционирования экономики, выражающимся, например, в определенной норме прибыли, уровне занятости, объеме валового внутреннего продукта и т.д. В обыденном понимании часто организации и институты часто рассматриваются как взаимозаменяемые понятия. Однако в институциональной экономической теории между ними проводится четкая граница: институты представляют собой «правила игры», тогда как организации являются «игроками» . Выделяют два способа осуществления институциональных изменений. Классический вариант изменения институтов - их стихийная эволюция под воз действием разнообразных факторов.
Использование сетевых моделей для повышения качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
Поскольку взаимодействие органов власти представляет собой последовательность операций, направленных на качественное оказание услуги конечному потребителю, его можно рассматривать как относительно упорядоченную цепочку создания ценности для клиента. Этот метод наиболее применим в ситуациях, когда на всех участках взаимодействия каждый участник вносит личный вклад, повышающий ценность конечного результата.
Цепочка создания ценности (Value Chain) - это инструмент анализа потенциальных источников предоставления большей ценности потребителям и выявления эффектов синергизма. Ценностная цепь включает в свой состав все виды деятельности организации (звенья цепи), направленные на создание ценности для потребителя. В классической модели организации эти виды деятельности включают разработку, производство, маркетинг, сбыт и поддержку ею своих продуктов. Эти виды деятельности группируются на основные виды деятельности (входная логистика — обеспечение производственных операций всем необходимым; производственные операции — выпуск готовых продуктов; выходная логистика — обращение с готовыми продуктами; маркетинг, включая сбыт, и услуги) поддерживающие виды деятельности (инфраструктура организации — обеспечение эффективного управления, финансы, управление людскими ресурсами, технологические разработки, закупки, предполагающие приобретение всего необходимого для ведения основной деятельности).
Поддерживающие виды деятельности касаются ведения всех основных видов деятельности. В более детальной модели организации каждая из девяти видов ее деятельности в свою очередь может быть конкретизирована — например, маркетинг — по его отдельным функциям: проведение маркетинговых исследований, продвижение продукта, маркетинговая разработка нового продукта и т.д. Задача заключается в проверке издержек и выходных параметров каждого из девяти видов деятельности и поиске путей их совершенствования. Путем сравнения этих данных с данными конкурентов выявляются пути завоевания конкурентных преимуществ. Таким образом, каждый вид деятельности должен быть проанализирован под углом зрения предоставления благ потребителю и определения, в какие затраты это выливается.
Виртуальные цепочки создания ценностей представляют собой продолжение концепции распределенных организаций, в основе которой лежит представление о том, что продукт (или услуга) «совершает путешествие» от поставщика компонентов к производителю готовой продукции, а затем к клиенту. Ценность при этом добавляется не только производителем, но всеми организациями, выстроенными в цепь и имеющими общие интересы. От понимания концепции цепочки создания ценностей остается лишь один небольшой шаг к объединению всех организаций в этой цепочке в общую систему. Виртуальные цепочки поставок все в большей степени могут служить примером такого рода. Они связывают поставщиков, производителей, дистрибьюторов и розничных торговцев в единую сеть коммуникаций, в которой используются технологии обратной связи, мониторинга и моделирования для реализации регулярного и эффективного снабжения. С развитием сетевых информационных систем и, в первую очередь, глобальной компьютерной сети Интернет возникает необходимость в выделении из всего общемирового рыночного пространства «виртуального» сектора. При этом традиционный «физический» рынок товаров и услуг продолжает существовать. На данном рынке решаются вопросы, связанные с реальной цепочкой ценности продукта (например, вопросы организации снабжения, производства, распределения).
В результате развития и адаптации цепочки создания ценностей М. Портера, в работе предложена адаптированная по критерию качества цепочка создания ценностей в рамках межведомственного взаимодействия (рисунок 2.4). По нашему мнению, для повышения качества межведомственного взаимодействия целесообразно использовать сетевую модель для определения критического пути межведомственного взаимодействия по критерию качества выполняемых работ.
Для того, чтобы формализовать цепочку создания ценностей, описанную выше, для целей управления качеством наиболее целесообразно с использованием графов.
Сетевая модель представляет собой план выполнения некоторого комплекса взаимосвязанных работ (операций), заданного в специфической форме сети, графическое изображение которой называется сетевым графиком56. В нашем случае, сетевой моделью консолидации будем называть план работ и операций по осуществлению консолидации данных, реализованный в виде сетевого графика. Отличительной особенностью сетевой модели является четкое определение всех временных взаимосвязей предстоящих работ. Рассмотрим некоторые общетеоретические обозначения и термины. Главными элементами сетевой модели являются события и работы. Термин «работа» используется в СПУ в широком смысле.
Во-первых, это действительная работа - протяженный во времени процесс, требующий затрат ресурсов (например, подбор информации, проведение проверки и т.п.). В целях диссертационного исследования под термином «работа» мы будем понимать процессы вида сбора первоначальной информации, формирование на базе полученной информации запросов и карт исполнения документа, формирование листа согласования и доработок, распределения ответственности за конкретные участки оказания услуги конечному потребителю и других необходимых операций, анализ полученных результатов и т.д. Каждая такая действительная работа должна быть конкретной, четко описанной и иметь ответственного исполнителя.
Система показателей качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
Во-вторых, это ожидание - протяженный во времени процесс, не требующий затрат труда (например, процесс ожидания получения информации на запрос одного ведомства другому или внутри подразделений ведомства и т.п.).
В-третьих, это зависимость, или фиктивная работа - логическая связь между двумя или несколькими работами (событиями), не требующими затрат труда, материальных ресурсов или времени. Она указывает, что возможность одной работы непосредственно зависит от результатов другой. Так, инициализация процесса формирования согласования разработанного проекта итогового документа возможна только после получения данных от всех участников, предоставляющих исходные данные или проводящих текущую и итоговую экспертизу документа. Продолжительность фиктивной работы принимается равной нулю. Событие - это момент завершения какого-либо процесса, отражающий отдельный этап межведомственного взаимодействия37. Событие может являться частным результатом отдельной работы или суммарным результатом нескольких работ. Событие может свершиться только тогда, когда закончатся все работы, ему предшествующие. Последующие работы могут начаться только тогда, когда событие свершится. В нашем случае событиями можно называть действия вида - информация собрана, отчет создан и т.д. При этом предполагается, что событие не имеет продолжительности и свершается-как бы мгновенно. Поэтому каждое событие, включаемое в сетевую модель, должно быть полно, точно и всесторонне определено, его формулировка должна включать в себя результат всех непосредственно предшествующих ему работ.
Среди событий сетевой модели выделяют исходное и завершающее события. Исходное событие не имеет предшествующих работ и событий, относящихся к представленному в модели комплексу работ. Завершающее событие не имеет последующих работ и событий. Исходным событием задачи консолидации данных будет инициализация сбора первичной информации; завершающим событием системы будет являться завершение межведомственного взаимодействия, например, факт оказания государственной услуги потребителю. События на сетевом графике (графе) изображаются кружками (вершинами графа), а работы - стрелками (ориентированными дугами), показывающими связь между работами.
Для примера на рисунке 2.5 приведен сетевой график самой задачи моделирования и построения оптимального плана консолидации финансовых данных экономического объекта. Для решения этой задачи, необходимо провести следующие работы: А - сформулировать проблему исследования; Б — построить математическую модель изучаемого объекта; В - собрать информацию; Г - выбрать метод решения задачи; Д - построить и отладить программу для ЭВМ; Е - рассчитать оптимальный план; Ж - передать результаты расчета заказчику. Цифрами на графике обозначены номера событий, к которым приводит выполнение соответствующих работ.
В сетевой модели, представленной на рисунке 2.5, нет числовых оценок. Такая сеть называется структурной. Структурными графами, иллюстрирующими направленность потоков информации и связей, можно считать все представленные выше схемы межведомственного взаимодействия. Однако на практике чаще всего используются сети, в которых заданы оценки продолжительности работ (указываемые в часах, неделях, декадах, месяцах и т.д. над соответствующими стрелками), а также оценки других параметров, например трудоемкости, стоимости и т.п. Именно на базе таких сетей можно построить модель повышения качества межведомственного взаимодействия.
Сетевые графики, являясь одним из методов планирования, должны составляться на начальном этапе формирования стандартов консолидации данных, утвержденных в конкретных ведомствах. В соответствии с общими правилами построения сетевых графиков, вначале планируемый нами процесс следует разбить на отдельные работы, составить перечень работ н событий, продумать их логические связи и последовательность выполнения, закрепить работы за ответственными исполнителями. С помощью специалистов-исполнителей оценивается длительность каждой работы. Затем составляется (сшивается) сетевой график. При построении сетевого графика необходимо соблюдать ряд правил58. Рассмотрим их на примере. 1. В сетевой модели не должно быть «тупиковых» событий, т.е. событий, из которых не выходит ни одна работа, за исключением завершающего события (рисунок 2.6а). Здесь либо работа (2, 3) не нужна и ее необходимо аннулировать, либо не замечена необходимость определенной работы, следующей за событием 3 для свершения какого-либо последующего события. 2. В сетевом графике не должно быть «хвостовых» событий (кроме исходного), которым не предшествует хотя бы одна работа (событие 3 — на рисунке 2.66). Здесь работы, предшествующие событию 3, не предусмотрены. Поэтому событие 3 не может свершиться, а следовательно, не может быть выполнена и следующая за ним работа (3, 5). 3. В сети не должно быть замкнутых контуров и петель, т.е. путей, соединяющих некоторые события с ними же самими (рисунок 2.6в, рисунок 2.6г). 4. Любые два события должны быть непосредственно связаны не более чем одной работой-стрелкой. Нарушение этого условия происходит при изображении параллельно выполняемых работ (рисунок 2.6д). В этом случае рекомендуется ввести фиктивное событие (событие 2 на рисунке 2.6е) и фиктивную работу (работа 2 , 2), при этом одна из параллельных работ (1, 2 ) замыкается на это фиктивное событие. Фиктивные работы изображаются на графике пунктирными линиями.
Похожие диссертации на Повышение качества межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти
