Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования 13
1.1. Жилищно-коммунальное обслуживание населения в системе современных социально-экономических отношений 13
1.2. Качество и доступность жилищно-коммунальных услуг как предмет научного анализа 43
Выводы по Главе 1 55
Глава II. Состояние и основные тенденции изменений системы обеспечения населения услугами ЖКХ 58
2.1. Состояние и условия развития сферы жилищно-коммунальных услуг .58
2.2. Системные факторы повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг 72
Выводы по Главе 2 87
Глава III. Основные направления и приоритетные механизмы повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг 89
3.1. Основные направления повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг 89
3.2. Комплекс неотложных мер и приоритетные механизмы по обеспечению населения качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами 95
3.3. Мониторинг эффективности реализации основных направлений, механизмов повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг 141
Выводы по Главе 3 148
Заключение 150
Библиография 156
Иллюстративный материал 163
Приложения 164
- Жилищно-коммунальное обслуживание населения в системе современных социально-экономических отношений
- Состояние и условия развития сферы жилищно-коммунальных услуг
- Основные направления повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг
- Комплекс неотложных мер и приоритетные механизмы по обеспечению населения качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью разработки и реализации комплекса неотложных мер, совершенствования организационно-экономических механизмов по обеспечению граждан Российской Федерации качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами.
Проблемы предоставления качественных и доступных жилищно-коммунальных услуг населению страны в настоящее время приобрели особую остроту. Это проявляется в неудовлетворённости 60% россиян данными услугами, системном кризисе жилищно-коммунальной сферы, массовых протестных действиях граждан, социальном напряжении, как в трудовых коллективах отрасли, так и в значительной части общества. Сегодня около 4 млн. семей стоит в очереди (многие из них десятилетиями) на получение благоустроенного жилья по обязательствам государства, более 60% россиян стремится улучшить свои жилищные условия, так как «15%-30% жилищного фонда страны находится в аварийном состоянии или требует срочного капитального ремонта, жилища 26% граждан не обеспечены водопроводом, у 35% - нет газа, 30% - без канализации и 40% - без горячего водоснабжения».
Расход энергетических ресурсов в российских коммунальных предприятиях на 25 - 30 процентов, а иногда и до 50 процентов выше, чем в европейских странах. Потери ресурсов в других системах жизнеобеспечения населения в 3-4 раза превышают нормативные, что отражается в завышенных тарифах на услуги ЖКХ. Действующая система тарифного регулирования и социальной защиты не способствует доступности качественных и надёжных услуг малообеспеченным слоям населения, препятствует привлечению частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, особенно средних и малых городов.
По причине отсутствия централизованного и качественного водоснабжения привозную воду в качестве питьевой воды использует 683 901 человек, проживающие в 1571 населенном пункте, в 44 субъектах Российской Федерации. Санитарным нормам не соответствуют 42% наземных источников, 32% водопроводов не имеют комплексов очистки, из-за чего 50 млн. чел. (35% населения страны), более половины регионов России, потребляет некачественную воду, что является причиной 80% заболеваний граждан.
В России 92% коммунальных отходов захораниваются на полигонах, что через 2-3 года может привести крупные города к «мусорному коллапсу».
Износ объектов коммунальной инфраструктуры превышает 63% удельный вес тепловых сетей, отслуживших нормативной срок и требующих замены, составляет 26,6%, водопроводных и канализационных сетей - 42,3% и 39,2%, соответственно. В результате накопленного износа, а также дефицита и недостаточной квалификации кадров ежегодное количество аварий и чрезвычайных ситуаций на объектах ЖКХ достигло - 200 тысяч, в том числе более 50 – техногенных катастроф с разрушением жилищного фонда, человеческими жертвами, а также порывами водопроводных, газовых, тепловых трасс большого диаметра, наносящих значительный материальный ущерб. Предоставление жилищно-коммунальных услуг населению страны стало не только не качественным, не доступным, но и небезопасным. Дальнейшее пребывание жилищно-коммунальной сферы в таком состоянии может стать реальной угрозой национальной безопасности и политической стабильности в Российской Федерации.
Государство прилагает определённые усилия для исправления ситуации, однако на протяжении последних 20-ти лет со дня принятия «рыночного жилищного закона», давшему старт реформированию ЖКХ, достичь ощутимых положительных результатов не удалось. Принимаемые государством меры и решения оказались неадекватными характеру и масштабам, стоящих перед страной задач.
Главными причинами сложившейся ситуации являются: низкое качество и недоступность (как в натуральном, так и в ценовом выражении) предоставляемых услуг ЖКХ; недостаточно благоустроенный жилищный фонд; крайне высокая степень изношенности основных фондов, отсталые технологии, низкая энергоэффективность; аварии и техногенные катастрофы; дефицит финансовых средств и квалифицированных кадров, массовое банкротство предприятий-производителей услуг, завышенные и недоступные тарифы, неэффективное управление отраслью.
Необходимость решения перечисленных проблем, а также нарастание кризиса в экономике, в социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации предопределили тему, основные направления, научную новизну, практическую значимость, цель и задачи диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Общие вопросы реформирования, устойчивого функционирования и развития жилищно-коммунальной сферы, совершенствования качества и надёжности услуг исследованы в трудах учёных: И.В.Бычковского, И.А.Булгаковой, Е.А.Дмитрева, А.П.Заостровцева, И.В.Иванова, А.Д.Кочегарова, Н.Б.Косаревой, С.И.Круглика, Н.Г.Минц, Л.Н.Чернышёва и др. Решению проблем обеспечения граждан доступным и комфортным жильём посвящены работы Е.Г.Пономарёвой, В.В.Платонова, А.В.Широкова, С.Г.Шеина и др. Проблемы развития отдельных систем жизнеобеспечения и участия структур гражданского общества в реформе ЖКХ отражены в трудах Е.В.Баландина, А.П.Бирюкова, В.И.Рясина, С.В.Храменкова, Е.С.Шоминой и др. Развитие экономики, социальной сферы, проблемы формирования рыночных отношений и роли государства рассмотрены в работах: Л.И.Абалкина, Ю.П.Алексеева, Н.А.Волгина, Р.С.Гринберга, А.С.Илларионова, Д.С.Львова, В.Н.Макарычева, А.Д.Некипелова, Т.А.Усманова, Б.В.Ракитского, О.Э.Фотиной, Е.Г.Ясина и других. Из зарубежных авторов наибольший интерес представляли работы о развитии общественного обслуживания населения Г.В.Колодко, 2012, Homeownership, 2000, Housing and Communal, 2003, Puzanov, 2010, а также о необходимости учета культурного и социального контекста в осуществлении реформ – А.Аузан,2010, Полищук,2008, Полтерович,2007, Guiso et al., 2010, Tabellini, 2008, Woolcock, Narayan, 2000.
Целью диссертационного исследования является обоснование необходимости принятия комплекса неотложных мер по обеспечению граждан Российской Федерации качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами, разработка предложений по совершенствованию организационно-экономических механизмов для реализации этих мер.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
-развить научное представление и более полно раскрыть понятия качества и доступности жилищно-коммунальных услуг населению;
-раскрыть состояние, особенности функционирования и тенденции изменений системы обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами;
-выявить главные причины неудовлетворительного жилищно-коммунального обслуживания россиян в современных условиях;
-обосновать, разработать и предложить комплекс неотложных мер, приоритетные организационно-экономические механизмы по улучшению благоустроенности жилья, повышению качества и доступности услуг ЖКХ;
- предложить унифицированные индикаторы мониторинга эффективности мер по обеспечению населения качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами.
Объектом исследования являются жилищно-коммунальные услуги, предоставляемые населению в Российской Федерации, их качество и доступность.
Предметом исследования являются социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе предоставления, потребления, повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг населению, а также формирующиеся при этом организационно-экономические механизмы.
Теоретической и методологической базами исследования являются экономическая теория, концепции и гипотезы, представленные в научных трудах и публикациях отечественных и зарубежных ученых в социально-экономической сфере, официальные документы Правительства Российской Федерации, Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (далее РТК), законодательные, нормативные акты и положения по развитию жилищно-коммунальной сферы.
В процессе исследования применялись экономико-статистический анализ, методы экспертных оценок, сравнений, комплексного изучения экономических явлений, а также концептуальные основы нормативных правовых актов Российской Федерации.
Достоверность исследования обеспечивается наличием системы логичных доказательств и аргументов. Выдвигаемые теоретические положения подтверждаются практической деятельностью организаций жилищно-коммунального хозяйства. В качестве информационной (фактологической) базы использованы научные, статистические, методические, архивные материалы Общероссийского профсоюза работников жизнеобеспечения, ФНПР, публикации Росстата, Минрегиона России и других ведомств, статьи научных и отраслевых изданий, а также собственные аналитические материалы автора.
Научная новизна работы заключается в следующем:
1. Обновлены и дополнены понятия качества и доступности жилищно-коммунальных услуг. Согласно авторскому определению, качество жилищно-коммунальных услуг – совокупность характеристик, включая полезность, надёжность, безопасность и стабильность, определяющих способность этих услуг удовлетворять установленные (нормативные) или индивидуальные потребности пользователей. Новизной является дополнение общепринятого понятия индивидуальным спросом потребителей на определённые параметры услуги, а также включение в характеристики услуг критериев их полезности, надёжности, безопасности и стабильности.
Доступность жилищно-коммунальных услуг автором раскрывается как реальная или потенциальная возможность потребителей пользоваться (приобретать, оплачивать) услугами ЖКХ установленного «нормативного качества» или на основе их индивидуального спроса с учётом заданных параметров и характеристик конкретной услуги.
2. Раскрыты состояние, особенности функционирования и тенденции изменений системы обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами в современных условиях. Авторские исследования за последнее десятилетие показали тенденцию отрицательных изменений в российской системе обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами, что привело её к кризисному состоянию. Наметившиеся за последние годы отдельные незначительные улучшения, их темпы в условиях действующей модели реформы ЖКХ, не смогут обеспечить в ближайшее время качественные и доступные услуги населению страны.
3. Выявлены главные причины неудовлетворительного обеспечения населения услугами ЖКХ: неэффективное управление и недостаточная государственная поддержка отрасли, непродуманная приватизация и децентрализация жилищно-коммунальной сферы, отсутствие конкуренции, ограниченные объёмы строительства социального жилья, ветхий и неблагоустроенный жилищный фонд, крайняя изношенность основных фондов, дефицит квалифицированных кадров и финансовых средств, затратные технологии и завышенные тарифы, низкое качество предоставляемых услуг.
4. Разработан, обоснован и предложен комплекс неотложных мер, приоритетных организационно-экономических механизмы по улучшению благоустроенности жилья, повышению качества и доступности услуг ЖКХ. Результаты исследования показывают, что для решения этих задач требуется смена парадигмы развития отрасли, её модернизация и реформирование, преодоление декларативной политики государства в отношении жилищно-коммунального обслуживания населения. В современных условиях целесообразна смешанная модель развития отрасли, основанная на сочетании рыночных регуляторов и планирования, осуществляемого органами управления всех уровней, финансовыми структурами и предприятиями.
Доказана необходимость в приоритетном порядке создания новой системы подготовки и переподготовки управленческих, инженерно-технических и рабочих кадров с разработкой новых профессиональных стандартов, развития социального партнёрства в отрасли.
5. Введены в научный оборот новые принципы, технологии и методологические подходы по совершенствованию социального партнёрства и социально-трудовых отношений в отрасли.
6. Разработаны унифицированные индикаторы мониторинга эффективности мер по обеспечению населения качественными и доступными услугами ЖКХ, разработана соответствующая «Методика мониторинга», на основе которой предложены меры по совершенствованию планирования и управления жилищно-коммунальной сферой.
Практическая значимость. Результаты диссертационного исследования использованы для разработки и реализации Отраслевого тарифного соглашения в ЖКХ Российской Федерации на 2008-2010 годы с пролонгацией его действия до 2014 года, а также для создания новой отраслевой системы подготовки и переподготовки кадров, повышения их квалификации на основе профессиональных стандартов. Основные положения диссертации могут быть использованы для изучения учебных курсов по реформированию и модернизации ЖКХ, обеспечению населения страны качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами.
Результаты исследования могут быть использованы федеральными органами власти, государственными органами субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления для стратегического планирования, обоснования и разработки приоритетных направлений развития и модернизации сферы жилищно-коммунальных услуг, обеспечения населения качественными, доступными жилищно-коммунальными услугами, подготовки схем жизнеобеспечения населения и программ развития территорий.
Тема диссертации, направление исследования, выводы, новизна, главные положения соответствуют специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)» паспорта специальностей ВАК Российской Федерации: п.1.6.109. Совершенствование организации управления в сфере услуг в условиях рынка; п.1.6.115. Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения; п.1.6.116. Механизм повышения эффективности и качества услуг.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования легли в основу, разработанного автором федерального «Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2008-2010 годы» (зарегистрировано Федеральной службой по труду и занятости от 05.09.2007, регистрационный номер №71/08-10), которое было пролонгированного на период с 01.01.2011 года до 01.01.2014 года (зарегистрировано Федеральной службой по труду и занятости от 02 апреля 2010 года, регистрационный номер 145/11-14). В 2013 году автором совместно с представителями работодателей разработано новое Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2014-2016 годы (регистрационный №230/14-16 от 01.10.2013), а также ряд профессиональных стандартов специалистов и рабочих отрасли. Автор являлся исполнителем государственного заказа на выполнение прикладного экономического исследования в рамках НИОКР МЭРТ России от 06.08.2002 №2.6.16/15 «Приоритетные направления, показатели-индикаторы устойчивого развития и реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации». Результаты диссертационного исследования использовались на заседаниях Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в работе общественных советов при Минрегионе России и Научно-методического Совета НП «Росжилкоммунсертификация», в парламентских слушаниях Государственной Думы и «круглых столах» Совета Федерации.
Основные положения диссертационной работы обсуждались и получили положительную оценку на различных научно-практических конференциях и семинарах, в основном федерального и регионального уровней, а также на 9-ти Международных конференциях.
Публикации. Основные теоретические и прикладные положения диссертационной работы изложены в 9 статьях рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, общим объёмом 5,1 п.л., а также в 55 научных работах общим объёмом 29,65 п.л., опубликованных в специальных отраслевых изданиях, в сборниках Международных научных конференций.
Структура и объём диссертации обусловлены целью и основными задачами, а также логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии (133 источников) и 19 приложений. Объем основного текста работы - 162 страницы.
Жилищно-коммунальное обслуживание населения в системе современных социально-экономических отношений
Теоретико-методологические основы исследования обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами имеют ключевое значение для раскрытия темы диссертации. Важным для данного исследования является определение предмета научного анализа. В настоящей работе таким предметом являются отношения, складывающиеся в процессе обеспечения населения качественными и доступными жилищно-коммунальными и услугами, а также сами эти услуги. Несмотря на то, что данные понятия широко используются в хозяйствующей деятельности, их научные и нормативно-правовые характеристики недостаточно проработаны и определены. В рамках данного исследования представляется необходимым уточнить и развить значение этих понятий. При этом необходимо также осуществить анализ типа экономики и темпов её роста, уровня развития социальной сферы и гражданского общества, политической системы и общественных отношений в целом. Важно установить характеристики современных социально-экономических условий развития России и среды, в которой происходят преобразования во всех системах жизнеобеспечения населения, в том числе с целью повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг. Состояние и тенденции социально-экономического развития России, учёт зарубежного опыта имеют решающее значение для определения приоритетных направлений модернизации жилищно-коммунальной сферы, обоснованности применения системы мер и организационно-экономических механизмов для обеспечения населения страны доступным, комфортным жильём и качественными услугами.
Современные социально-экономические условия развития России большинством учёных, аналитиков характеризуются как трансформация общественных отношений от социалистической «командной экономики» к рынку, как накопление нового путем изменений старого. В этих условиях сосуществуют одновременно как социалистические, так и капиталистические организационные механизмы развития российской экономики и общества, что обусловлено особенностью трансформационного периода, спецификой политической системы. По этому поводу В. В. Путин сказал: «У нас, по сути, переходная экономика, политическая система ещё в состоянии становления» .
По мнению Гжегожа В. Колодко, доктора экономических наук, профессора, директора Центра трансформации, интеграции и глобализации (TIGER), члена Международного совета журнала «Мир перемен» (г. Варшава): «Эти два процесса становятся одним, всё более интегрированным процессом. При этом они подпитывают друг друга, и между ними проявляются легко заметные обратные связи. Не было бы трансформации, если бы не глобализация. И наоборот: не было бы полной глобализации, если бы не постсоциалистическая трансформация»21.
Для объективного обоснования необходимости реформирования жилищно-коммунальной сферы важно учитывать теоретико-методологические подходы к трактовке закономерностей развития организационных и экономических отношений в современной России. В новейшем программном документе «Стратегия -2020: Новая модель роста - новая социальная политика» (далее - Новая стратегия-2020) по этому поводу сказано: «Реформы - проявление назревших изменений, которые являются результатом трансформационных преобразований, а не наоборот. Рыночной экономике свойственны процессы саморегулирования. Рыночный механизм обеспечивает самонастройку экономических объектов и процессов, экономики в целом на рациональный, эффективный режим хозяйствования»22. В Новой стратегии - 2020 однозначно определено, что одним из главных инструментов для обеспечения экономического роста, макроэкономической стабильности, проведения социальных реформ, является создание рыночных отношений. По мнению разработчиков Новой стратегии - 2020, рынок уже обеспечил функционирование мощных компаний, успешно конкурирующих на внутреннем и внешнем рынках, привлечение инвестиций и общий экономический рост. Реализация национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищном строительстве и сельском хозяйстве позволила значительно модернизировать эти сферы, устранить или смягчить часть имеющихся диспропорций. О международном признании успехов России свидетельствует получение ею статуса страны с рыночной экономикой и инвестиционного кредитного рейтинга.
Аналогичные подходы, но при большем смещении акцентов на развитие рынка, предусмотрены в действующей Концепции долгосрочного развития России до 2020 года (сокращенно - КДР) . Разработка этого документа началась ещё в 2006 году. Целью КДР было заявлено «определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008 - 2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе»24.
Здесь важно особо выделить тезис в Новой стратегии - 2020 о том, что «...рыночная экономика заведомо не может и не должна быть децентрализована полностью, ибо в этом случае будут потеряны организующие начала, объединяющие хозяйственные субъекты в единую экономику страны»25. К сожалению, слишком долго к такому пониманию рынка шли российская наука, политика и практика. Жизнь показала, что децентрализация стала одной из причин деградации ряда отраслей народного хозяйства России, в том числе электроэнергетики и жилищно-коммунального хозяйства.
В настоящее время многие учёные-экономисты сомневаются в правильности выбранного пути реформ и социально-экономического развития страны в 90-е годы прошлого века. Например, директор Института экономики РАН Р.СГринберг отмечает: «Результаты рыночных преобразований с отрицательным знаком более зримы и очевидны. Они явно преобладают над успехами. И дело здесь не только в том, что за годы реформ страна утратила половину своего потенциала. Хуже то, что в ней пока никак не удаётся приостановить процессы примитивизации производства, деинтеллектуализации труда и деградации социальной сферы. Сюда же надо добавить появление массовой бедности, которая за годы радикальных перемен стремительно расширилась»26.
Тем не менее, значительное количество их коллег придерживаются другой точки зрения: они считают, что в России уже в 90-е годы прошлого века завершился переход к рыночным экономическим отношениям. И это, на их взгляд, огромное цивилизационное благо. По мнению учёных Высшей школы экономики, специалистов Минэкономразвития России27 тогда была создана система базовых правовых норм и других институтов, обеспечивающих функционирование рынка в стране на основе приватизации, свободы предпринимательства и товарно-денежных отношений. Сегодняшние отечественные реформаторы-либералы не видят альтернативы рыночным отношениям, которые не могут не учитываться при осуществлении преобразований в жилищно-коммунальной сфере.
Вместе с тем, российский учёный-экономист, специалист в области теории функционирования экономических систем и управления ими, вице-президент Российской академии наук А. Д. Некипелов пишет: «Если мы приходим к выводу, что в России сложилась более или менее нормальная рыночная система, то научные и политические дискуссии должны концентрироваться на стандартном, характерном для неё наборе проблем: какой вид кредитно-денежной и бюджетно-финансовой политики следует проводить, какую линию реализовывать в социальной сфере_и т.п. Кроме того, с учётом известной и понятной институциональной незрелости трансформирующейся экономики правомерно в данном контексте вести споры в отношении тех или иных частных структурных реформ (о естественных монополиях, жилищно-коммунальной реформе и т.п.) . Данные утверждения академика доказывают, что для эффективной реформы жилищно-коммунальной сферы необходим более тщательный анализ современных условий развития России. При этом такой анализ должен быть конструктивным. «И начать его следовало бы с инвентаризации взглядов по базовым, теоретическим проблемам, от трактовки которых, в конечном счёте, и зависят практические рекомендации»29, - считает академик А.Д. Некипелов. Свое отношение к ходу экономических реформ в России выразил ряд известных отечественных и зарубежных ученых-экономистов. Среди них: Л. Абалкин, Н.А.Волгин, Р.С.Гринберг, А.Илларионов, Д.Львов, М.Делягин, О.Богомолов, А.Д.Некипелов, Гжегож В.Колодко, Ю.Яременко, С.Шаталин, В.Макаров, Л.Пияшева, И.Бирман, Я.Карнаи, Л.Клейн, В.Леонтьев, А.Лившиц, Е.Гайдар, С.Глазьев, ДЛобин, В.Иванченко, В.Медведев, Н.Шмелев и другие. Анализ научных воззрений отечественных и зарубежных учёных на социально-экономическую ситуацию и трансформационный период в России выявил противоречивые точки зрения. Современные ученые-экономисты по-своему видят и понимают проблемы российской экономики: не одинаково восприятие либерализации, приватизации, инфляции и роли государства. Такие же разногласия в оценке проблем налоговой и бюджетной политики, особенно в настоящее время. Острые споры учёных-экономистов об эффективности действующей модели экономики, начавшиеся в 90-е годы прошлого века, продолжаются до настоящего времени (авторский анализ научных воззрений ряда авторитетных отечественных и зарубежных учёных на трансформационный период в России приводится в Приложении 2).
Состояние и условия развития сферы жилищно-коммунальных услуг
Достойное жилье, жилищно-коммунальные услуги, удовлетворяющие в полной мере потребительские запросы людей, определяют социально-экономические показатели уровня и качества жизни населения. Главными мерилами комфортности, благоустроенности жилья является их качество, надёжность, безопасность и доступность. В соответствии со ст.7 и ст.40 Конституции Российской Федерации государство провозглашает высшей ценностью - человека, признаёт за каждым россиянином права на определенные жизненные стандарты, создаёт условия, «обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст.7), а также «условия для осуществления права на жилище» (ст.40)74. Как показала практика, реализовать эти обязательства в достаточной степени государству в жилищной и коммунальной сферах за годы реформ не удалось.
Анализ эффективности законодательства, нормативных правовых актов, федеральных целевых программ и инвестиционных проектов, намеченных для реализации в жилищно-коммунальном хозяйстве за годы реформ, заслуживает отдельного тщательного изучения. Без выполнения этой исключительно важной и крайне необходимой работы, реально оценить сегодняшнее состояние отрасли, проблемные места, нерациональные расходы, понять причины снижения темпов её реформирования, невозможно. Очевидно, что реформирование ЖКХ в заданном режиме требует корректировки.
Объективный анализ российской системы обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами, проведённый на основе перекрёстных статистических данных из различных источников (Госкомстата России, Минрегиона России, субъектов Российской Федерации, ЦК профсоюза жизнеобеспечения), а также с учётом мнения широкого круга специалистов отрасли показывает, что в настоящее время жилищно-коммунальная сфера находится в кризисном состоянии.
Началом современного реформирования ЖКХ, по мнению большинства аналитиков, следует признать 4 июля 1991 года, когда был принят Федеральный закон №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»75. В то время органы власти, либералы-реформаторы, многие россияне искренне верили, что с оформлением собственности на квартиру, приватизации другого государственного имущества проблемы доступности и комфортности жилья, качества и надёжности жилищно-коммунальных услуг решатся сами собой. Ведь целью Закона являлось «...создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшение использования и сохранности жилищного фонда»76. На основе идеологии этого закона была сформулирована стратегия реформы ЖКХ, принималось множество других законов, решений, указов, постановлений различных уровней государственной власти, утверждались проекты, комплексы мероприятий, создавались соответствующие структуры и т.п. На федеральные целевые и адресные инвестиционные программы и другие проекты развития отрасли выделялись огромные финансовые средства из бюджетов всех уровней, а также средства частного отечественного и зарубежного бизнеса. В их финансировании принимали участие крупнейшие международные организации, такие как МВФ, МБРР, ВБ, ЕБРР и др.
Однако темпы и результаты реформирования за последние 20 лет, как показал анализ состояния российской системы ЖКУ, не в полной мере удовлетворяют многих граждан Российской Федерации. Обладая таким огромным национальным богатством, мощным энергетическим, техническим, кадровым потенциалом, государству за годы реформ не удалось успешно решить одну из главных социальных задач - обеспечение своих граждан доступным и комфортным жильём. Обратим внимание на динамику благоустроенности жилищ россиян (см. Таблицу 8).
Отсутствие элементарных удобств у значительного числа граждан свидетельствует о неблагополучии в жилищной сфере. Продолжительная стагнация и незначительная динамика роста благоустроенности многоквартирных домов в последние годы (1-2% в год) свидетельствует также о недоступности услуг ЖКХ многим гражданам страны.
В Российской Федерации чрезвычайно остра проблема улучшения жилищных условий граждан. По данным Минрегиона России, в настоящее время две трети россиян хотели бы улучшить свои жилищные условия, около полутора миллионов ждут жилья в порядке выполнения государством своих обязательств, ещё около трех миллионов граждан стоят в очереди десятилетиями (15-25 лет) на получение социального жилья. Каждая четвертая семья проживает в жилье, находящемся в плохом или в очень плохом состоянии. 11% всего жилищного фонда послевоенной постройки нуждается в срочном капитальном ремонте; 9% - в реконструкции; 20%-35% жилищного фонда не имеет современных системах жизнеобеспечения, а в малых городах каждый второй дом «без удобств». В неблагоустроенных квартирах проживает более 40 млн. человек, а 5 млн. человек вынуждены жить в аварийных и ветхих домах. По данным экспертов, сегодня 80% россиян живут в домах высокой степени изношенности, в которых не проводился капитальный ремонт по 15 -40 лет. Объем ветхого жилья превысил 100 млн. кв. метров и составляет 3,3% всего жилфонда. Из них 11,2 млн.кв.метров - полностью непригодны для проживания людей. Однако в них проживает около 200 тысяч российских семей. Более 10% всех домохозяйств нуждаются в предоставлении социального жилья, так как вряд ли когда-нибудь смогут самостоятельно решить свою жилищную проблему. Проблемы в жилищной сфере столь остры, что без участия государства их решение невозможно.
Столь же остра ситуация и в коммунальном хозяйстве, которая проиллюстрирована на рисунке 4.
Основные фонды коммунальных предприятий ветшают (их износ превышает 60%). Вследствие этого всё чаще происходят отключения отопления и ограничения предоставления других ЖКУ, снижается их качество и надёжность. Износ основных фондов ежегодно увеличивается на 5-7%. Теплоэнергетическое и другое инженерное оборудование изношено на 57%, трубопроводные сети на 63%, а жилфонд - на 49%. К тому же слишком энергозатратны оборудование и технологии, доставшиеся в наследство от советских времен. Износ объектов коммунальной инфраструктуры сегодня по отдельным муниципальным образованиям достигает 70-80%. Срок службы около 30% основных фондов ЖКХ превосходит нормативные, среди них более 34% котлов, 32% сосудов работающих под давлением, и 28% трубопроводов пара. Количество тепловых сетей, выслуживших установленные сроки, достигло 32,7%, а водопроводных сетей -43,9%. Потери воды, энергии и ресурсов, возникающие вследствие этих причин, находятся в пределах 20-40%, которые по-прежнему оплачивают потребители.
На ухудшении качестве и доступности жилищно-коммунальных услуг сказывается нестабильность, ненадёжность и небезопасность предоставляемых услуг, что проявляется в постоянно растущем количестве аварий и чрезвычайных ситуаций на объектах ЖКХ. В современных условиях число таких аварий достигло 200 тыс. в год79, из этого числа несколько десятков чрезвычайных аварий -крупномасштабных техногенных катастроф. В последние годы количество техногенных аварий с тяжелыми последствиями удвоилась, возросло в 2-3 раза время ликвидации аварий. Это значит, что снизилась не только надежность, но и устойчивость работы систем жизнеобеспечения. Основными причинами аварийности в системах жизнеобеспечения являются: высокая степень износа (исчерпан ресурс) оборудования; недостатки эксплуатации и ошибки персонала; дефекты, допущенные при его ремонте; неисправность или отключение приборов безопасности и предохранительных устройств; нарушения водно-химического режима; использование непроектных видов топлива. Данные о резком нарастании уровня аварийности за последние годы (в теплоснабжении до 250 аварий на 100 км. сети, в водоснабжении до 70 на 100 км. сети), а также об имеющемся износе основных фондов свидетельствуют о том, что критическая точка уже пройдена. Как показал анализ чрезвычайных и аварийных ситуаций в осенне-зимний период 2010-2011; 2011-2012; 2012-2013годов (см.Приложение 10), актуальность проблемы не снижается с годами, а приобретает всё более острый и тяжёлый характер.
Основные направления повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг
С целью повышения качества и доступности услуг, модернизации основных фондов, обеспечения устойчивости, надёжности и безопасности функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг необходимо определение комплекса приоритетных мер её развития по аналогии с ОНДП - «Основными направлениями деятельности Правительства РФ на период до 2018 года»114, принятыми 30 января 2013 года. Как известно, ОНДП сгруппированы по 10-ти ключевым направлениям развития страны, среди которых важное место занимают «Направление 6. Развитие инфраструктуры» и «Направление 7. Жилищная политика». Действуя в этой логике, целесообразно установить аналогичные ключевые направления развития системы жилищно-коммунальных услуг.
В нашей работе, на основе собственных исследований, анализа зарубежного опыта, а также опроса большого круга представителей профессионального сообщества, материалов научной литературы и СМИ сделан вывод о необходимости реализации в современных условиях следующих приоритетных направлений, имеющих тактическое и стратегическое значение для стабильного функционирования систем жизнеобеспечения населения, повышения доступности и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг: совершенствование управления отраслью; развитие конкуренции, рыночных отношений и механизмов хозяйствования; повышение эффективности государственного участия в реализации мер по развитию жилищно-коммунальной сферы, обеспечению населения доступным и комфортным жильём; развитие «социальных факторов» (commons); совершенствование тарифной политики; повышение энергоэффективности и ресурсосбережения при производстве, предоставлении и потреблении жилищно-коммунальных услуг; улучшение жилищных условий граждан путём увеличения объёмов ввода социального жилья, снижения стоимости одного квадратного метра жилья, а также ипотечных ставок и первых взносов, бесплатного предоставления земельных участков под строительство жилья малообеспеченным гражданам, формирования рынка доступного арендного жилья и развития некоммерческого жилищного фонда для малоимущих граждан; создание современной системы подготовки и переподготовки кадров для сферы ЖКУ, повышения их квалификации; совершенствовать нормативную правовую базу функционирования жилищно-коммунального комплекса, улучшения жилищных условий граждан; осуществление полной инвентаризация всех объектов жилищно-коммунального комплекса и определение их рыночной стоимости. Порядок в учете имущества ЖКХ, мониторинг по определению их истинного состояния даст возможность разработать более точные планы и программы развития ЖКХ, определит объёмы средств, необходимых для достижения целей модернизации отрасли. По данным Минрегиона России выявлено 44828 бесхозных объектов коммунальной инфраструктуры. В настоящее время проводятся мероприятия по их регистрации.
На основе перечисленных приоритетных направлений определены организационно-экономические механизмы, инструменты, реализация которых ускорит практическое осуществление неотложных мер по реформированию и модернизации жилищно-коммунальной сферы:
Разработка с участием представителей гражданского общества новой Комплексной программы модернизации и обеспечения стабильного функционирования систем жизнеобеспечения населения Российской Федерации в современных условиях.
Внесение изменений и дополнений в следующие стратегические документы с максимальным участием структур гражданского общества:
- Указ, посвященный обеспечению граждан доступным, комфортным жильём и качественными услугами (Указ Президента РФ от 07.05.2012 №600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг");
- Государственную программу "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утверждённую распоряжением Правительства Российской Федерации от ЗОЛ 1.2012 №2227-р;
- Федеральные целевые программы «Жилище» и «Чистая вода»;
- Фонд содействия реформированию ЖКХ, предусмотрев повышение объёмов средств для ликвидации аварийного жилья и капитального ремонта ветхого жилья с высокой степенью его износа.
Принятие «дорожной карты ЖКХ»: поэтапных планов и сетевых графиков по реализации упомянутых Комплексной программы, Указа, Государственной программы и Федеральных целевых программ, определив систему управления и финансирования в новых условиях, объёмы и источники финансирования, сроки и критерии эффективности мер.
Подготовка региональных комплексов первоочередных мероприятий по обеспечению населения России доступными и качественными услугами, доступным социальным, арендным, некоммерческим жильём.
Определение и установление приоритетных источников финансирования программ и мер модернизации и реформирования ЖКХ, в том числе из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетных фондов, средств бизнеса, а также сбережений населения.
Реализация в отрасли рыночных механизмов хозяйствования и конкуренции, содействие развитию социального партнёрства, «социальных факторов» (commons).
Осуществление мер энерго-, ресурсосбережения, установка домовых и поквартирных счётчиков учёта услуг, новых подходов совершенствования тарифной политики.
Обновление законодательной нормативной правовой базы, регулирующей отношения по производству, предоставлению и потреблению жилищно-коммунальных услуг в современных условиях, приведение её в соответствие с целями реформирования и модернизации жилищно-коммунальной сферы, обеспечение граждан доступным и комфортным жильём, государственной поддержки. Формирование необходимых правовых основ для создания эффективных и устойчивых механизмов финансирования капитального ремонта МКД, а также упорядочить оплату ремонта собственниками.
Осуществить меры по проведению модернизации многоквартирных домов, путем внедрения устойчивых кредитно-финансовых механизмов и инструментов финансовой поддержки проведения реконструкции и капитального ремонта.
Улучшить качество управления и содержания общего имущества многоквартирных домов путем поддержки объединений собственников жилья;
Развивать конкуренцию в сфере предоставления услуг по управлению многоквартирными домами; формировать СРО УК.
Обеспечить доступность для населения стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет реализации мер по энергоресурсосбережению и повышению эффективности мер социальной поддержки населения.
Обеспечить условия проживания и возможности полноценной жизнедеятельности для маломобильных групп населения, семей с детьми.
Создать условия для развития банковского кредитования товариществ собственников жилья, организаций, занимающихся капитальным ремонтом МКД.
В процессе реализации обозначенных выше приоритетных направлений и организационно-экономических механизмов важно учитывать приоритеты, которые определены Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", а также Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1662-р. Среди данных приоритетов: улучшение качества жилищного фонда, повышение комфортности условий проживания, предоставлению жилищно-коммунальных услуги по доступным ценам для собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных домах; содействию проведению капитального ремонта многоквартирных домов в рамках мер Фонда ЖКХ; поддержка частных инвестиций в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий региональных программ комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры; предоставление информационной поддержки в целях развития механизмов добровольного страхования жилых помещений и гражданской ответственности собственников жилых помещений; осуществление методической поддержки органам местного самоуправления, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и организациям коммунального комплекса в целях координации инвестиционных программ естественных монополий и иных организаций коммунального комплекса с программами жилищного строительства, производства строительных материалов, изделий конструкций для жилищного строительства и иного развития территорий.
Комплекс неотложных мер и приоритетные механизмы по обеспечению населения качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами
В соответствии с выводами, изложенными в предыдущем параграфе, считаем необходимым реализацию в современных условиях следующих наиболее важных, приоритетных направлений и решений задач, имеющих стратегическое значение для стабильного функционирования систем жизнеобеспечения населения, повышения доступности и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Совокупность названных направлений деятельности, которые являются взаимосвязанными и взаимодополняющими единого процесса для достижения общей цели, составляет Комплекс неотложных мер по обеспечению населения доступными и комфортными жилищно-коммунальными услугами, который включает в себя:
1. Совершенствование управления отраслью.
Задачи: создать на всех уровнях, начиная с федерального, структуры, способные обеспечить координацию и взаимодействие основных элементов системы ЖКУ, формирование рыночных отношений, государственную поддержку, восстановление системы долгосрочного планирования; осуществить меры по оптимизации производства услуг; развивать общественный контроль на системной основе; повышать ответственность управляющих компаний, обязав их обеспечить прозрачность деятельности и раскрытие информации о финансово-хозяйственных результатах работы; содействовать созданию саморегулируемьгх организаций; внедрять современные информационные технологии; создать автоматизированные системы управления качеством услуг, стимулировать инновации в технологиях производства ЖКУ; снижать затраты энергии и ресурсов; обеспечить экологическую и технологическую безопасность; создать условия для привлечения и развития малого бизнеса в ЖКХ, частных инвестиций, государственно-частного партнёрства и участия крупного бизнеса в жилищно-коммунальной сфере.
2. Развитие конкуренции, рыночных отношений и механизмов хозяйствования.
Задачи: принять меры по предупреждению и пресечению монополистической деятельности в сферах строительства и производства строительных материалов; развивать конкуренцию, как в жилищной, так и в коммунальной сферах; создать благоприятные условия для деятельности малого и среднего бизнеса в ЖКХ.
3. Повышение эффективности государственного участия в реализации мер по развитию жилищно-коммунальной сферы, обеспечению населения доступным и комфортным жильём.
Задачи: повысить эффективность бюджетного, законодательного, социального обеспечения реализации этих направлений, а также государственной поддержки малоимущих граждан; создать благоприятные условия для долгосрочного кредитования предприятий отрасли, реализации специальных программ, ликвидации аварийного жилищного фонда, установления единого порядка взаимодействия участников жилищного строительства и сокращения административных процедур в этой сфере; разработать правовые основы реализации государственно-частного партнёрства, а также совершенствовать другие законодательные и нормативные правовые акты.
4. Развитие «социальных факторов» (commons).
Задачи: совершенствование социально-трудовых отношений, деятельности ТСЖ, НКО, СРО, ЖСК, РЖКС, средств массовой информации; вовлечение структур гражданского общества, оказывающих содействие реформированию отрасли, и осуществляющих контроль за выполнением организациями коммунального и строительного комплексов своих обязанностей. Создать условия для деятельности структур общественного контроля.
5. Совершенствование тарифной политики.
Задачи: на основе экономически обоснованного тарифообразования определять тарифы в зависимости от качества и надёжности предоставляемых ресурсов; установление долгосрочных тарифов на коммунальные ресурсы и услуги; обеспечить государственную поддержку малоимущим гражданам при предоставлении им жилищно-коммунальных услуг, установив социальные нормы потребления коммунальных ресурсов, предусмотрев компенсационные меры.
6. Повышение энергоэффективности и ресурсосбережения при производстве, предоставлении и потреблении жилищно-коммунальных услуг.
Задачи: обеспечить дома и квартиры граждан счётчиками учёта потребляемых ресурсов и услуг; развивать альтернативные виды энергоснабжения и других систем.
7. Улучшение жилищных условий граждан путём увеличения объёмов ввода социального жилья, снижения стоимости одного квадратного метра жилья, а также ипотечных ставок и первых взносов, бесплатного предоставления земельных участков под строительство жилья малообеспеченным гражданам, формирования рынка доступного арендного жилья и развития некоммерческого жилищного фонда для малоимущих граждан.
8. Создать современную систему подготовки и переподготовки кадров для сферы ЖКУ, повышения их квалификации.
Задачи: создать современные образовательные учреждения данной направленности; восстановить систему подготовки рабочих кадров; создавать обучающие центры на предприятиях с привлечением средств частного бизнеса; осуществить меры по закреплению в отрасли высококвалифицированных специалистов, совершенствованию социально-трудовых отношений.
9. Совершенствовать нормативную правовую базу функционирования жилищно-коммунального комплекса, улучшения жилищных условий граждан.
Задачи: принять федеральные законы «О жилищной политике Российской Федерации», «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ», «Об услугах и тарифах в жилищно-коммунальной сфере». Внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон от 21.07.2007 №185 «О Фонде содействия реформированию ЖКХ», в Жилищный Кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.
10. Осуществление полной инвентаризация всех объектов жилищно-коммунального комплекса и определение их рыночной стоимости даст возможность определить объёмы средств, необходимых для достижения целей модернизации отрасли.
На основе перечисленных приоритетных направлений и задач определены приоритетные организационно-экономические механизмы, инструменты, реализация которых ускорит практическое осуществление Комплекса неотложных мер по обеспечению населения качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами (далее - Комплекс мер). Схема реализации приоритетных организационно-экономических механизмов Комплекса неотложных мер по обеспечению населения качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами приводится в Приложении 14.
1. Совершенствование управления отраслью и организационно-финансовые механизмы обеспечения её развития
Обновление управления в современных условиях, прежде всего, связано с развитием рыночных отношений. Управленческое воздействие на объекты ЖКХ, предоставляющие услуги без учёта окружающей рыночной среды сегодня не возможно. Рыночное формирование спроса и предложения, ценообразования напрямую отражаются на деятельности предприятий, их эффективности, качестве производимых и предоставляемых ими услуг.
Последовательный переход от социально-аналитического обобщения процессов госрегулирования и управления к модельно-сценарному изучению, позволяет разработать инструментально-методический аппарат принятия управленческих решений в сфере взаимодействия государства, бизнеса, предприятий сферы жилищно-коммунальных услуг. В нашей работе предложена Модель повышения качества жилищно-коммунальных услуг, функционирование которой обеспечено эффективным управлением (данная модель представлена на стр.94, рисунок 8). Возрастающее значение современных технологий управления отражены на «Схеме программно-целевого управления повышением качества предоставляемых услуг ЖКХ» (см. Приложение 15).
На программно-целевых основах может быть реализована схема эффективного управления жилищно-коммунальным комплексом, способствующая сокращению эксплуатационных издержек, энерго-, ресурсо-сбережению, предотвращению неплатежей за услуги, снижению субсидий, дотаций и компенсаций, дополнительным поступлениям налогов за счёт развития социальной инфраструктуры территории, количественному и качественному росту предоставляемых услуг.
Согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» от 06.10.03 №131-Ф3 функции организации, координации и контроля муниципальным хозяйством отводятся муниципалитетам. Однако в настоящее время преобладает стиль управления, построенный только на госрегулировании и контроле (надзоре). Неудовлетворённость качеством управления отраслью беспокоит руководство страны. Президент России В.В.Путин дал отрицательную оценку современному управлению отраслью от федерального до местного уровней вообще, и управлению доступностью и качеством предоставляемых услуг ЖКХ в частности: «Принимаемые решения по аварийному жилью не проработаны, что говорит о низком уровне управления как в регионах, так и на федеральном уровне»115.
