Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования экономики качества услуг в системе государственных закупок ... 13
1.1. Роль и место государственных закупок в современной экономике 13
1.2. Ключевые направления и проблемы повышения качества реализации государственного и муниципального заказа 36
1.3. Влияние качества аутсорсинга услуг на эффективность государственного и муниципального заказа 52
Глава 2. Методические основы оценки качества аутсорсинга услуг в системе государственного и муниципального заказа 74
2.1. Инструменты и методы оценки качества аутсорсинга услуг системы государственного и муниципального заказа 74
2.2. Методика обоснования передачи на аутсорсинг бюджетных услуг в системе повышения качества государственного и муниципального заказа 87
2.3. Экономико-качественная модель выбора поставщика при передаче на аутсорсинг бюджетных услуг 106
Глава 3. Основные направления повышения качества аутсорсинга услуг в системе государственного и муниципального заказа 115
3.1. Формирование квалиметрической модели оценки качества передачи на аутсорсинг бюджетных услуг 115
3.2. Повышение качества аутсорсинга услуг как фактор снижения риска реализации государственного и муниципального заказа 131
Заключение 144
Библиографический список
- Ключевые направления и проблемы повышения качества реализации государственного и муниципального заказа
- Влияние качества аутсорсинга услуг на эффективность государственного и муниципального заказа
- Методика обоснования передачи на аутсорсинг бюджетных услуг в системе повышения качества государственного и муниципального заказа
- Повышение качества аутсорсинга услуг как фактор снижения риска реализации государственного и муниципального заказа
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проходящие структурные процессы в российской экономике обусловливают необходимость рационального использования бюджетных средств посредством адаптации органов государственной власти к быстро меняющимся условиям внешней среды за счет применения оптимизационных схем и внедрения инноваций, систематического и постоянного совершенствования организационных структур и форм деятельности.
Проведение широкомасштабной административной реформы актуализировало вопрос о необходимости повышении качества и эффективности осуществления государственного управления в Российской Федерации. С 2013 г. организация предоставления социальных услуг предполагает установление государственного задания автономным, бюджетным и казенным государственным учреждениям социального обслуживания. В его исполнении на конкурсной основе смогут участвовать организации всех организационно-правовых форм, в том числе и частные предприниматели. Предполагается, что выполнение государственного заказа будет контролировать Заказчик - государство в лице органов исполнительной власти региона (региональные органы Роспотребнадзора и прокуратуры)1.
Поэтому в условиях ограниченности бюджетных средств, с одной стороны, и необходимости исполнения социальных обязательств государством, повышения качества предоставляемых бюджетных услуг, с другой стороны, особую актуальность приобретает вопрос о повышении результативности бюджетных расходов в системе размещения и исполнения заказов на оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Частично эту проблему решают: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который кардинально изменил систему закупок, переведя её на принципы конкуренции и обеспечения эффективности расходования бюджетных средств; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», являющийся нормативной основой совершенствования государственной политики в вопросах предоставления населению и юридическим лицам государственных услуг и др.
Однако в условиях сохранения высокой зависимости доходов бюджетов всех уровней от внешнеэкономической конъюнктуры, недиверсифицированной структуры экономики и роста государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг, решение задачи создания полноценной национальной контрактной системы государственных (муниципальных) закупок объективно требует применения новых методов и создания соответствующих институтов, обеспечивающих повышение результативности бюджетных расходов. К числу таких способов относится аутсорсинг, который позволяет усилить потенциал проводимых реформ при одновременном повышении качества предоставления государствен-
Грицюк М. К соцуслугам для пожилых допустят частные компании // Российская газета, 2011.-18 августа (№5557).
ных и муниципальных услуг, обеспечить экономию ограниченных бюджетных средств за счет привлечения внешних поставщиков посредством конкуренции между бюджетными учреждениями, коммерческими и некоммерческими организациями, привлекаемыми на конкурсной основе.
Фрагментарность исследований, связанных с методическим обоснованием внедрения аутсорсинга в систему реализации целевых закупок на конкурсной основе предопределяет высокую степень актуальности выбранной темы и обусловливает необходимость дальнейшего всестороннего научного развития и обоснования методических основ повышения качества аутсорсинга услуг в системе государственного и муниципального заказа.
Степень научной разработанности темы исследования. Различным аспектам функционирования системы государственных закупок посвящен достаточно широкий круг зарубежных и отечественных исследований. Общие и частные вопросы теории государственных закупок нашли отражение в работах таких авторов как П. Самуэльсон, Н.В. Афанасьева, В.М. Глущенко, К.Б. Норкин, И.И. Смотрицкая, А.А. Яковлев и др. Методология развития институтов и механизмов повышения эффективности организации государственных закупок, рассматривались в работах таких авторов как Н.А. Кротов, М.Н. Козин, В.А. Кныш, К.В. Кузнецов, Г.А. Лавринов, А.В. Пикулик, И.И. Смотрицкая и др. Эффективность функционирования системы государственных закупок исследовались в трудах таких авторов как ДА. Абдрахимов, СБ. Багдаев, Н.М. Борисова, Б.И. Герасимов, В.А. Кныш, О.М. Воробьева, С.А. Черемухин и др.
Проблеме определения сущности бюджетных услуг посвящены труды Н.П. Реброва, М.Я. Смоляр, Е.Е. Рычкова Е.Е. и других ученых. Существующие подходы к осуществлению стратегии и особенности аутсорсинга, методы принятия решения по совершенствованию систем управления на основе аутсорсинга рассмотрены в работах Д.Е. Амелина, Б.А. Аникина, Н.А. Бычковой, А.П. Доро-говцева, СО. Календжяна, Г.И. Маринко, Д.М. Михайлова, Н.Л. Рудой, М.В. Селиной, Д.М. Шора, Э. Спарроу, Дж. Б. Хейвуда и др. Среди современных исследователей, развивающих концептуальные основы повышения качества бюджетных услуг в системе государственных закупок, следует выделить работы Ю.А. Алексеевой, И.С. Воинова, О.Г. Кантора, СА. Кириллова, Ю.А. Кузнецова, Н.В. Киселёва, В.В. Маркина, А.В. Осташкова, О.Б. Франца и др.
Однако если отдельные вопросы повышения результативности расходов бюджетных средств в системе государственного и муниципального заказа получили свое развитие в трудах отечественных и зарубежных экономистов, то методическое направление повышения качества предоставления бюджетных услуг посредством их передачи на аутсорсинг требует более глубокой разработки.
Таким образом, актуальность исследуемого вопроса, недостаточная теоретическая и практическая база, необходимая для формирования целостной концепции повышения качества бюджетных услуг в системе государственного и муниципального заказа методом аутсорсинга, предопределили выбор темы диссертационной работы, её цель, объект, предмет, задачи и структуру.
Объект исследования - органы государственного (муниципального) управления и различные организационно-правовые формы предприятий (орга-
низаций), обеспечивающие предоставление бюджетных услуг с использованием технологии аутсорсинга.
Предметом исследования являются совокупность организационно-экономических и управленческих отношений, модели и инструменты, обеспечивающие повышение качества аутсорсинга бюджетных услуг в системе государственного и муниципального заказа.
Цель исследования заключается в решении научной задачи теоретического обоснования и разработки методического инструментария оценки и повышения качества аутсорсинга бюджетных услуг в системе государственного и муниципального заказа.
Поставленная цель обусловила решение следующих задач диссертационного исследования:
обосновать роль и место государственных закупок в современной экономике, выявить ключевые направления и проблемы повышения качества реализации государственного и муниципального заказа;
исследовать влияние применения метода аутсорсинга на качество предоставления бюджетных услуг в системе государственного и муниципального заказа;
обосновать современный инструментарий и методы оценки качества аутсорсинга бюджетных услуг в системе государственного и муниципального заказа;
разработать методику обоснования передачи на аутсорсинг бюджетных услуг в системе повышения качества государственного и муниципального заказа;
разработать экономико-качественную модель выбора поставщика при передаче на аутсорсинг бюджетных услуг;
обосновать и разработать квалиметрическую модель оценки качества передачи на аутсорсинг бюджетных услуг;
разработать практические рекомендации по повышению качества аутсорсинга услуг, обеспечивающие снижение риска реализации государственного и муниципального заказа.
Теоретико-методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, тематические публикации по исследуемой проблеме в периодической печати, материалы международных, всероссийских, региональных научно-практических конференций и семинаров по вопросам и практическим проблемам в области управления качеством и стандартизацией, организации и управлению государственными и муниципальными закупками, работы специалистов, занимающихся вопросами оказания бюджетных услуг и применения аутсорсинга, законодательные и другие нормативно-правовые акты России, результаты собственных исследований автора.
Для решения поставленных задач разработка диссертационного исследования осуществлялась с применением методов системного подхода, научной абстракции, группировки, ранжирования, сравнения, анализа и синтеза, аналогий, экспертно-аналитического метода. В качестве методологической основы исследования в работе использованы диалектический, абстрактно-логический, статистический, функциональный и структурно-уровневый методы, методы экономического, системного и сравнительного анализа, аналитический и структурный методы, методы анализа иерархий и экспертных оценок. Совокупность
используемой методологической базы позволила обеспечить в конечном итоге достоверность и обоснованность выводов и практических предложений.
Научная новизна исследования состоит в разработке теоретико-методического инструментария оценки и повышения качества аутсорсинга бюджетных услуг в системе государственного и муниципального заказа.
В диссертации получены и выносятся на защиту следующие основные результаты, содержащие элементы научной новизны.
-
На основе обоснования роли и места государственных закупок в современной экономике определены условия и факторы повышения качества реализации государственного и муниципального заказа. Современная система закупок для государственных и муниципальных нужд создает условия снижения качества предоставления бюджетных услуг. Необходимыми условиями и факторами повышения качества реализации государственного и муниципального заказа являются: совершенствование отраслевых стандартов качества и требований к товару (работе, услуге); снижение роста нарушений при размещении заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд посредством повышения конкуренции в секторе государственного рынка и снижение тенденций его монополизации; переход на более эффективные методы налогообложения и ценообразования.
-
Обосновано влияние применения метода аутсорсинга на качество предоставления бюджетных услуг в системе государственного и муниципального заказа. Применение метода аутсорсинга в системе предоставления бюджетных услуг позволят активизировать внутреннюю вертикаль управления, наладить горизонтальные связи и коллегиальное сотрудничество бизнеса и государства, повысить конкуренцию между бюджетными учреждениями, коммерческими и некоммерческими организациями, привлекаемыми к оказанию бюджетных услуг. Внедрение технологии аутсорсинга должно сопровождаться разработкой стандартов качества бюджетных услуг (система правовых норм, устанавливающая оптимальный комплекс и уровень требований, предъявляемой к бюджетной услуге, методам и средствам их предоставления, оценки и контроля качества в установленном законом порядке), повышением качества административно-управленческих процессов, оптимизацией бюджетных расходов, уменьшением административно-управленческого аппарата.
-
Разработана схема алгоритма передачи на аутсорсинг государственной (муниципальной услуги). Предлагаемый алгоритм включает этапы: обоснование целесообразности передачи видов государственных (муниципальных) услуг на аутсорсинг; передачу государственной (муниципальной) услуги на аутсорсинг; разработку и внедрение системы мониторинга и контроля качества услуг, переданных на аутсорсинг в системе государственного и муниципального заказа. Посредством метода экспертных оценок выявлена приоритетность факторов (качество услуг, цена, возможность осуществление услуги с использованием собственных производственных мощностей, полнота соблюдения условий), определяющих целесообразность привлечения организации к оказанию бюджетных услуг с учетом оценки качества реализации государственного и муниципального заказа при передаче на аутсорсинг.
-
Разработана экономико-качественная модель выбора поставщика при передаче на аутсорсинг бюджетных услуг. Предлагаемая модель включает двухэтапный алгоритм, включающий: определение группы поставщиков, предоставляющих конкретную услугу и обладающих экономически обоснованными возможностями выполнять её в интересах заказчика в необходимом объеме посредством сравнения цены услуги и средних затрат на ее единицу; механизм конкурсного отбора организаций обладающих максимальными возможностями обеспечить качество выполнения услуги на основе оценки детерминированных (качество и цена услуг), вероятностных (соблюдение условий контракта) и лингвистических (надежность поставщика) показателей.
-
Построена квалиметрическая модель и методика оценки качества передачи на аутсорсинг бюджетных услуг. На основе трехмерной комплексной оценки (качества ресурсов, качества процесса и качества результата бюджетных услуг) сформирована сбалансированная методика оценки качества государственной (муниципальной) услуги при её передачи на аутсорсинг. Посредством метода анализа иерархий и алгоритма выбора организации-аутсёрсера сформирован интегральной показатель оценки качества реализации государственной (муниципальной) услуги передаваемой на аутсорсинг. Предлагаемая модель оценки качества бюджетных услуг, реализующая комбинационный подход, обеспечивает получение комплексной оценки путем совместного учета результатов экспертного и формального подходов посредством решения многокритериальной задачи и использования аппарата теории квалиметрии.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные и законодательные акты, постановления Правительства РФ, статистические сборники Росстата, факты, выводы и положения, опубликованные в научной литературе и периодической печати, данные, содержащиеся в отечественной и зарубежной справочной и научной литературе, материалы лицензионных спра-вочно-правовых систем Консультант Плюс и ГАРАНТ, актуальные на момент представления работы, электронные ресурсы сети Internet, а также результаты собственных исследований автора.
Содержание диссертационного исследования соответствует Паспорту специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (стандартизация и управление качеством продукции).
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, вносят определенный вклад в развитие теоретических основ стандартизации и управления качеством услуг в социально-экономических системах и инструментария обеспечения и повышения качества бюджетных услуг, в решение организационно-экономических проблем защиты прав потребителей.
Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, доведены до конкретных результатов, методов и алгоритмов, которые могут быть приняты за основу в процессе оценки показателей жизненного цикла инновационного продукта. Предложенные в работе научные доказательства и аргументы дополняют основы теории управления качеством услуг. Изложенные теоретические положения могут быть использованы при разработке учеб-
ных курсов в системе высшего профессионального образования по дисциплинам «Управление качеством», «Управление государственными закупками», «Средства и методы управления качеством» и др.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что методическое обеспечение, созданное в результате исследования, может быть использовано: органами государственной власти и местного самоуправления на всех стадиях государственного (муниципального) заказа при передаче бюджетных услуг на аутсорсинг; при подготовке проектов документов, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы в области размещения государственного заказа; стандартизации и сертификации бюджетных услуг; при разработке рекомендаций по повышению эффективности функционирования государственного сектора экономики. Предложенные теоретические положения и практическая реализация результатов исследования позволяют сформировать организационно-экономические механизмы сертификации и стандартизации, обеспечивающие повышение качества предоставления бюджетных услуг посредством их передачи на аутсорсинг.
Обоснованность и достоверность результатов исследования, выводов и рекомендаций обеспечивается:
использованием в качестве теоретической и методической основы диссертации фундаментальных исследований и прикладных научных работ ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам стандартизации, сертификации и систем менеджмента качества, управления государственными закупками при передаче на аутсорсинг бюджетных услуг;
анализом и обобщением концепций, федеральных законов, целевых программ, проектов и научно-практических разработок по вопросам формирования алгоритмов передачи на аутсорсинг государственной (муниципальной услуги) и методики оценки качества бюджетных услуг;
применением в ходе исследования системного подхода, методов, основанных на теории принятия решений, экономическом анализе, моделировании, методов иерархии, экспертного опроса, рейтинговой оценки;
апробацией результатов исследования в деятельности государственной (муниципальной) власти и отражением основных результатов диссертационной работы в публикациях автора.
Апробация результатов исследования. Предлагаемые автором теоретические выводы и практические рекомендации по повышению качества аутсорсинга бюджетных услуг в системе государственного и муниципального заказа представлены и обсуждены на научно-практических конференциях и семинарах, проходивших в Российском научно-техническом центре информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия, Научно-исследовательском центре информатики при Министерстве иностранных дел Российской Федерации, Академии стандартизации, метрологии и сертификации и ряде других организаций.
Публикации. По теме диссертации опубликованы семь печатных работ общим объемом 4,6 п.л., в т.ч. три статьи в изданиях, рекомендованных ВАК
РФ для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
Структура и объем работы. Структура работы определена поставленной целью и последовательностью решения сформулированных задач и построена по проблемно-тематическому принципу. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и четырех приложений. Работа изложена на 169 страницах, проиллюстрирована 17 таблицами и 17 рисунками. Библиографический список составляет 152 наименования использованной литературы.
Ключевые направления и проблемы повышения качества реализации государственного и муниципального заказа
Рост объема государственного и муниципального заказа, повышение их значимости в современной экономике обусловили становление достаточно сложной институциональной организации их выполнения. Преобразуются и видоизменяются институциональные формы организации общественного сектора, становятся более подвижными и гибкими границы между общественным и рыночным секторами национальной экономики, все чаще проявляются новые формы их взаимодействия и сотрудничества.
Реформирование системы государственного управления и государственных закупок в нашей стране является одним из важных условий ускорения реформирования отечественной экономики, поскольку по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация пока еще находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии.
Анализ состояния системы государственных закупок в Российской Федерации, проведенный в предыдущем параграфе, также свидетельствует о низкой эффективности и качестве государственного управления, высокой степени коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим . Поэтому следует признать, что любое применение новых теоретико-практических моделей трансформации системы оказания государственных услуг на практике предполагает выявление количественных и качественных показателей эффективности и результативности реализации государственного и муниципального заказа.
Выступая в форме покупателя товаров, работ и услуг на рынке, органы государственной власти всех уровней делают это в рамках системы бюджет ных закупок. Основное предназначение системы закупок — производить отбор поставщиков и закупать у них продукцию, работы и услуги по заказам бюджетных учреждений и подразделений органов власти, выступающих в качестве получателей бюджетных средств1.
Значение государственных закупок как одного из системообразующих факторов, определяющих реализацию государством своих функций, свидетельствует о необходимости совершенствования системы государственных и муниципальных закупок на долговременной основе.
Современное общество заинтересовано в жизненно важных, реальных благах для населения страны, которые должны соответствовать если не лучшим мировым достижениям, то современным требованиям инженерных, технических, технологических и других стандартов.
Федеральным законом № 94-ФЗ в качестве одной из целей государственного регулирования отношений в сфере размещения заказов выступает эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Принцип эффективности и экономичности использования бюджетных средств определяет, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны осуществлять закупки из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств".
В общем случае имеют место два подхода к эффективности государственных и муниципальных закупок. При первом из них результат (т.е. государственные потребности) задан заранее, а эффективность определяется величиной денежных средств, затраченных для достижения этого результата. При втором подходе определяются фиксированные лимиты денежных средств, а эффективность зависит от того, насколько полученный результат был достигнут с использованием этого объема денежных средств.
Анализ положений Федерального закона № 94-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что российским законодателем избран первый подход, поскольку определение состава и объема заказа при каждом его размещении осуществляется заказчиком еще до публикации в печатных средствах массовой информации и размещения на официальных сайтах в сети Интернет извещения о размещении этого заказа. Федеральный закон № 94-ФЗ обязывает заказчика включать сведения о составе и объеме каждого заказа (в том числе требования к характеристикам, свойствам товаров, качеству работ, услуг) в документацию о торгах, извещение о проведении запроса котировок. Также заказчиком определяется начальная цена государственного контракта, превышение которой категорически не допускается.
Одновременно предлагаемая участниками размещения государственного и муниципального заказа цена контракта является практически единственным критерием определения победителя аукциона; запроса котировок, а возможности заказчика осуществить изменения при заключении (исполнении) контракта по итогам закупки объем товаров, работ, услуг, составлявших предмет размещения госзаказа, жестко ограничены и существенного влияния на систему государственных закупок не оказывают \
При этом государственный интерес в достижении эффективности бюджетных расходов при общественных закупках не должен противоречить другим связанным с ним государственным интересам, включая гармонизацию национального, социального, регионального, сегментного и отраслевого развития. В качестве контролируемых признаков, которыми оперируют участники размещения заказа (претендент) и оператор бюджетных средств, следует выделить":
Влияние качества аутсорсинга услуг на эффективность государственного и муниципального заказа
Анализ, проведенный в первой главе диссертационного исследованиия, показал, что при формировании и реализации бюджетной политики органам государственной власти и местного самоуправления необходимо развивать аутсорсинг как эффективное средство сокращения избыточных функций, рационализации администрирования, повышения эффективности бюджетных расходов. Аутсорсинг выступает одним из способов внедрения и реализации новых инновационных решений в деятельности государственных и муниципальных органов и увеличения адаптивной способности к условиям внешней среды. Используя аутсорсинг, органы государственной власти в системе государственного и муниципального заказа стремятся повысить эффективность своей деятельности за счет внедрения новых технологий, сконцентрировать усилия на основных направлениях деятельности, а также сократить издержки на осуществление отдельных видов работ. Поэтому российская и зарубежная научная мысль пытаются осознать воздействие процессов административных преобразований на механизм принятия решений и сформулировать методические подходы, обеспечивающие комплексную оценку качества применения аутсорсинга в системе государственного и муниципального заказа.
В исследованиях Д.Е. Амелина и А.П. Дороговцева отмечается острая необходимость разработки и внедрения механизмов аутсорсинга, позволяющих наиболее эффективно выполнять социально значимые функции ряда бюджетных услуг, осуществляемых органами государственной власти и местного самоуправления1.
В работах Н. Игнатюка аутсорсинг бюджетных услуг рассматривается как один из вариантов сорегулирования бизнеса и власти2. Разработке теоретико-методического инструментария повышения эффективности бюджетных расходов на основе теоретического обоснования методов повышения их результативности путем развития аутсорсинга бюджетных услуг посвящены работы Д.М. Шор, А.В. Гуковой, О.В. Дорждеева, И.В. Иншакова3.
Разработке научно-обоснованных методологических, организационных положений построения и функционирования системы эффективного управления удовлетворением потребностей населения территориальных образований, малых городов в качественных и доступных услугах первостепенной важности, определяющих уровень и образ жизни людей, посвящены работы Е.Е. Рычкова4 Анализ процессов публичного управления государственными и муниципальными заказами и разработка мер по повышению эффективности государственных и муниципальных заказов рассматривались Н.М. Борисовой5. Теоретическое обоснование и разработка практических рекомендаций по применению бюджетирования, ориентированного на результат, при реализации муниципального заказа на всех этапах бюджетного процесса для финансирования расходов местного бюджета осуществлены В.И. Ларионо вой Вопросы повышения эффективности и качества предоставления услуг на основе информации, полученной в процессе анализа массива государственных и муниципальных услуг, рассмотрены Ю.А. Алексеевой.
Общее определение понятия «качество» дает словарь ИСО 8402-94 -это «совокупность характеристик объекта, определяющих его способность удовлетворять заявленным требованиям3». В 2000 г. стандарт ИСО 8402 был заменен стандартом ИСО 9000, в котором качество определено как «степень соответствия собственных характеристик требованиям4».
Анализ качественных показателей предполагает создание системы их оценки. Определению и оценке качественных параметров посвящен целый ряд научных исследований, которые тесно связаны с исследованиями в области процедур оценки удовлетворенности (или неудовлетворенности) потребителей. В этом случае понятие удовлетворенности потребителей включат в себя понятие качества самой услуги.
Очень часто в научной практике используется методика оценки качества услуг SERVQUAL, которая предложенна в 1985 г. Парасураманом, Берри и Цайтамлом. Данная методика включает анкету, состоящей из 22 пар вопросов и сгруппирована по пяти основным параметрам: надежности; отзывчивости; убедительности (assurance); сочувствию (empathy); осязаемости (tangibles). Эта методика достаточно часто используется для разработки других методик оценки качества услуг (например, SERVPERF, предложенной Кронином и Тэйлором, методики, предложенной Ли, методики Аквирана и т.д.) . Кроме вышеуказанной методики, широкое распространение получила методика расчета индекса удовлетворенности потребителей (Customer Satisfaction Index — CSI). Этот индекс рассчитывается на основе метода личных интервью посредством проведении опросов потребителей в разбивке по отраслям экономики с выделением основных лидеров в изучаемой отрасли. Она позволяет выявлять причины и факторы удовлетворенности потребителей, а также их лояльности1.
Сложность оценки качественных параметров обусловлена трудностями формализации, обобщения и анализа критериев оценки, а также определения і методов их измерения. Основные недостатки существующих методик оценки качества услуг зачастую обусловлены недостаточным вниманием разработ-чиков к разрешению названных проблем, а сам выбор существенных параметров, входящих в систему оценки, во многом зависит от сферы оказания услуг".
Так, в зависимости от сферы государственных (муниципальных) услуг выбранные критерии оценки могут различаться как по приоритетности, так и по набору входящих в них показателей. Поэтому при создании методики оценки качественных параметров аутсорсинга бюджетных услуг необходима конкретизация сферы применения (в отличие от количественных параметров, , где такой детальной конкретизации не требуется в связи с достаточной обез личенностью показателей оценки). Однако следует отметить, что благодаря единым принципам разработки методика оценки качества аутсорсинга бюджетных услуг может быть создана по аналогии, особенно если эти услуги имеют сходные приоритеты оценки.
Методика обоснования передачи на аутсорсинг бюджетных услуг в системе повышения качества государственного и муниципального заказа
В условиях ограниченности государственных и муниципальных финансовых ресурсов объективно встает вопрос о более эффективном и экономном расходовании объемов бюджетного финансирования, поиске внутренних резервов посредством экономного расходования денежных средств. Перед органами государственного и местного самоуправления становятся задачи совершенствования механизма передачи на аутсорсинг бюджетных услуг на основе внедрения новых принципов на современном рынке. Соответственно, все более значимым становится формирование механизм аутсорсинга.
Поскольку появляется возможность передачи части функций органов государственного и местного самоуправления частными организациями, принципиально новым направлением развития в отечественной науке становится необходимость формирования новых методов и моделей оценки качества передачи на аутсорсинг бюджетных услуг.
Как известно, качество бюджетной услуги в большой степени зависит от качества работы поставщиков. Некачественная услуга, переданная на аутсорсинг организации, в конечном счете ведет либо к неоправданным затратам, либо к неудовлетворенности конечных потребителей. Поэтому концепция оценки качества бюджетных услуг в настоящее время должна затрагивать не только степень удовлетворенности потребителей, но и организацию, их предоставляющие. Необходимость оценки качества бюджетных услуг признана и государством, и обществом, однако ее практическая реализация остается достаточно сложной, поскольку существующие в настоящее время количественные подходы оказываются слишком общими и не в полной мере отражают все многообразие деятельности сферы бюджетных услуг, а качественные подходы остаются в значительной степени субъективными.
В этой связи важной научной задачей в современной теории и практике управления качеством бюджетных услуг является разработка целей и методик оценки. Наиболее полным и практически ориентированным подходом к оцениванию качества деятельности бюджетных услуг при передаче их на аутсорсинг, может стать квалиметрия.
Квалиметрия как научное направление связана с количественным описанием качества объектов или процессов и изучает методологию и проблематику разработки комплексных количественных оценок качества любых явлений и предметов. Методологическая значимость квалиметрии для оценки качества бюджетных услуг при передаче их на аутсорсинг заключается в принципиальной возможности выражать качество этого процесса, нематериального по своей природе, одним количественным показателем, несмотря на множественность его различных свойств и признаков. Оценка (оценивание) в квалиметрии определяется как особый тип функции управления (деятельности), направленной на формирование ценностных суждений об объекте оценки. С этих позиций оценка качества бюджетных услуг рассматривается как тип оценки, в котором объектом выступает одно из понятий качества. Оценивание качества, с одной стороны, является частным случаем измерения качества в системе ценностных отношений, а, с другой стороны - включает в себя систему измерений качества .
В рамках передачи бюджетных услуг на аутсорсинг процедура оценивания посредством квалиметрии состоит из двух важнейших этапов: измерение свойств процесса передачи услуг и собственно самого оценивания измеренных свойств. Это утверждение является концептуальным подходом к функционально-целевой концепции оценок качества любых явлений и качества услуг.
Для оценки качества заявок участников назначается экспертная комиссия из числа компетентных специалистов, перед которыми встает непростая задача оценки критериев, отражающих реальные требования к качеству заявок. В связи с тем, что от их суждений невозможно ожидать непротиворечивости решений (полной определенности), то следует сделать вывод о том, что экспертная оценка — это величина случайная или стохастическая.
Однако существующие методики по формированию системы показателей оценки имеют общий недостаток - отсутствие алгоритма построения модели анализа и оценки критериев с привлечением методов квалиметрии, представляющего собой комплексную оценку всех его составляющих. Соответственно, принятие любого решения предваряется подготовительными действиями, которые можно представить в виде ряда последовательных этапов (см. рис. 12).
Алгоритм построения модели анализа и оценки критериев с привлечением методов квалиметрии1 Анализ понятийного аппарата, используемого в теоретических работах по экономике общественного сектора и в статистике, а также характерных признаков услуг, оказываемых государственным сектором экономики, предоставляет нам возможность выделить ряд классификационных признаков, комбинация которых позволяет достаточно четко разграничить круг услуг, которые можно отнести к «бюджетным». К числу таких признаков относятся следующие1: - наличие нематериального характера и одномоментность производства и потребления услуги; - нерыночный характер предоставления услуги (должна предоставляться потребителям бесплатно или по экономически незначимым ценам); - бюджетное финансирование (финансирование должно осуществляться за счет бюджетного источника); - предоставленная услуга должна соответствовать полномочиям органов государственного управления федерального или регионального уровня (органов местного самоуправления); - заказ на услугу должен поступать от органов государственного (муниципального) управления. Для описания номенклатуры показателей качества передачи на аутсорсинг бюджетных услуг необходимо определиться с квалиметрическими требования к интегральным показателям и методам измерения качества бюджетных услуг. Предлагаемые нами квалиметрические требования включают 12 позиций (см. таблицу 12). Эти требования сформулированы на основе анализа известных методов оценки качества и конкурентоспособности услуг".
Повышение качества аутсорсинга услуг как фактор снижения риска реализации государственного и муниципального заказа
Для того, чтобы государственный Заказчик при работе с Поставщиком услуг был уверен в минимизации рисков, требуется процедура сертификации по стандарту ISO 9001-2000, которая четко определяет: какими должны быть инструкции, руководящие документы в организации; как должны вестись записи о производстве и продажах; как должна осуществляться идентификация продукции; как должен производиться выбор поставщиков; как нужно измерять эффективность работы предприятия; какие корректирующие и предупреждающие действия производить и что со стороны руководства необходимо анализировать.
Непосредственно система менеджмента качества (СМК) является сложным и многослойным процессом (см. рис. 15)1. При передаче государственной (муниципальной) услуги Заказчик должен проверить наличие системы менеджмента качества (СМК) у Поставщика, которая предусматривает создание бизнес-модели организации, где каждая услуга рассматривается как звено непрерывной цепочки, в конце которой стоит потребитель. Такая модель предполагает появление новых горизонтальных связей и отношений, направленных на ликвидацию межфункциональных барьеров, так как качество часто теряется именно на стыке функциональных подразделений . В этом
При этом основными факторами, повышающими эффективность внедрения СМК и уменьшающими риски в процессе передачи государственных (муниципальных) услуг на аутсорсинг, следует считать следующие1.
Проведение предварительного обследования и последующего моделирования необходимых бизнес-процессов. Аутсорсинговая деятельность передачи государственных (муниципальных) услуг состоит из совокупности взаимоувязанных действий, которые должны быть обеспечены ресурсами (денежными, трудовыми, материальными, информационными и другими). При этом каждый процесс имеет свою себестоимость.
Совокупность процессов организации государственной (муниципальной) дает возможность подсчитать её реальную себестоимость, что, в свою очередь, позволяет грамотно решать задачи финансового планирования, анализа, формирования цен, качества услуги. Достижение прозрачности аутсор-синговой деятельности путем идентификации бизнес-процессов организации в соответствии с поставленными целями — актуальная задача для большинства предприятий, особенно тех, которые являются Поставщиками государственных (муниципальных) услуг. В этом случае бизнес-модель компании является не только основой управления организацией, поскольку высокая прозрачность деятельности, простота и доступность системного описания позволяют эффективно управлять ограниченными государственными ресурсами. Это позволяет обеспечить необходимые ресурсы и требуемое качество в необходимом количестве, в нужном месте, в заданное время, за приемлемую цену и снизить производственные издержки, обеспечив, таким образом, повышение качества аутсорсинга услуг и снижение риска реализации государственного и муниципального заказа. Практической реализацией данного подхода должны стать необходимые распорядительные документы (должностные инструкции, положения, другие управленческие регламенты, оперативные и стратегические отчёты о наличии и движении ресурсов в компании и другие). 2. Заинтересованность организации в результатах внедрения СМК. Как правило, первоначально персонал испытывает определённый стресс при внедрении СМК. Поэтому без жёсткой воли и власти руководителей организации внедрение не может быть успешным. 3. Формирование миссии, целей и задач в области качества передачи государственных (муниципальных) услуг. Внедрение СМК в особой степени это проявляется при разработке показателей и метрик работы подразделений (см. рис. 17).
При этом повышение качества услуг при передаче их на аутсорсинг во многом обусловлено наличием программ снижения факторов риска реализации государственного и муниципального заказа. Игнорирование механизмов управления и оценки рисков может привести к негативным социальным последствиям для бюджета и населения.
В заключение следует отметить, что на формирующемся рынке аутсорсинга функций реализации государственного и муниципального заказа Заказчику следует более внимательно подходить к выбору Поставщика. Ему необходимо понимать, за что он платит государственные средства и как в полной мере можно использовать аутсорсинговыи механизм для снижения государственных расходов. В то же время Поставщик, претендующий в условиях высококонкурентного рынка на получение государственного (муниципального) заказа и стремящийся к долгосрочному сотрудничеству со своими заказчиками, должен быть готов к оказанию комплексных услуг, полезность которых значительно выше по сравнению с вариантом привлечения Заказчиком собственных ресурсов.
