Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА 1. ИДЕНТИФИКАЦИЯ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: СУЩНОСТНЫЙ,
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ 14
1.1. Проблема идентификации труда государственных
гражданских служащих и теоретико-методологические
основы ее решения 14
Исторический анализ становления института государственной гражданской службы и профессиональной деятельности государственных служащих в России 42
Содержание, характер и формы труда государственных гражданских служащих в современной России 58
ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ
СТИМУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В УСЛОВИЯХ
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 97
Теоретико-методологические основы исследования проблемы стимулирования труда государственных гражданских служащих .....97
Специфика и основы совершенствования материального стимулирования труда государственных гражданских служащих в современных условиях 128
Нематериальные стимулы в системе повышения эффективности труда государственных гражданских служащих 156
Заключение 180
Список литературы 186
Список иллюстраций 208
Приложение 1.
Положение о Департаменте развития социального страхования и г осударственного обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 6
июня 2005 г. № 383 (Выдержка) 210
Приложение 2. Распоряжение по Администрации Президента
Российской Федерации от 20 апреля 2004 года № 578
(с изменениями и дополнениями от 26 марта 2005 года № 339,
29 июля 2005 года №967) 212
Приложение 3. Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального
развития Российской Федерации 221
Приложение 4. Анкета, разработанная с целью выявления отношения государст
венных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и
управления к своему труду и уровню его оплаты 226
Введение к работе
Актуальность исследования
Одной из наиболее острых проблем текущего этапа реформирования и модернизации системы государственного управления в России является проблема повышения эффективности труда государственных гражданских служащих - основных исполнителей проводимых в обществе демократических и социально-экономических преобразований. Согласно экспертным оценкам, по показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Россия сегодня находится в числе стран, которые уступают ей по уровню экономического развития и человеческому потенциалу.1 Помимо этого, потребность совершенствования действующей модели стимулирования труда государственных гражданских служащих обусловлена следующими обстоятельствами:
Признанием факта низкого уровня оплаты труда государственных гражданских служащих и его негативного влияния как на состояние самого института государственной гражданской службы, так и на эффективность государственного управления в целом. Низкий конкурентный уровень материального вознаграждения служащих обусловливает снижение качества их труда, создает благоприятную среду для проявления коррупции. Так, по замечанию Н.А.Волгина, низкие оклады госчиновников ведут к разрастанию теневого социума (коррупции, взяточничества и т. д.), отрицательно сказываются на подборе профессиональных кадров, создают другие негативные тенденции в сфере госслужбы.
Изменениями, обусловленными утверждением новой, основанной на рыночных принципах, экономической модели развития и происходящими во всех сферах российского общества, включая государствен-
См.: О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. №46. Ст. 4720.
Волгин Н.А., Волгина О. Н. Оплата труда: японский опыт и российская практика. -М, 2004. С. 322.
ное управление. Предполагается, что в соответствии с требованиями рыночной экономики государственный гражданский служащий в интересах повышения результативности и эффективности его труда должен руководствоваться в первую очередь материальными стимулами, а не гарантиями своей правовой и социальной защищенности.
Непрозрачностью действующих механизмов формирования заработной платы госслужащих, отсутствием на данный момент общедоступной информации о реальной величине заработной платы государственных служащих и ее составляющих.
Осознанием того факта, что изменения в системе оплаты труда и государственных чиновников - это явление не только экономического, но и социального характера, способное вызвать мощный резонанс в обществе и неадекватно отразиться на социальной обстановке в стране.1
Названные обстоятельства приводят к выводу, что в интересах повышения эффективности функционирования государственного аппарата необходимы создание новой, отличной от прежней, системы ее финансирования и стимулирования, формирование условий для развития оптимальных организационных и экономических форм коллективного труда государственных служащих, выработка общегосударственной политики, позволяющей рационально использовать потенциал государственных гражданских служащих. Соответственно актуальной задачей является разработка основ совершенствования системы мотивации и стимулирования труда государственных гражданских служащих, ориентированной на повышение уровня результативности и качества их труда.
Разработка единых концептуальных основ формирования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих тесно связана с решением проблемы идентификации их труда, что с научной и практической точек зрения может быть обосновано следующим образом:
1 Экономика труда. Социально-трудовые отношения / Абдурахманов К. X. и др.; под общ. ред. Н. А. Волгина, Ю. Г. Одегова. - М., 2006. С. 386.
во-первых, идентификация труда государственных гражданских служащих позволит осуществить поиск адекватных способов повышения его эффективности на макро- и микроуровнях - в частности способов материального и нематериального стимулирования труда государственных гражданских служащих;
во-вторых, решение проблемы идентификации труда способно предопределить разработку нового подхода к рассмотрению целого ряда вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы.
Изложенное обусловливает актуальность комплексного, экономически ориентированного исследования труда государственных гражданских служащих на уровне его сущности, содержания, характера и формы, овладения логикой его развития. В частности, нуждается в теоретическом и методологическом обосновании вопрос об идентификации труда государственных гражданских служащих, требуется разработка критериев и алгоритма такой идентификации. С практической точки зрения, актуальной представляется разработка основ совершенствования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих, адекватной потребностям текущего этапа развития российской государственности и, в частности, позволяющей установить зависимость между результативностью труда служащих и величиной их денежного содержания. Степень научной разработанности проблемы Интерес к различным аспектам профессиональной деятельности госслужащих возник еще в далекой древности и не угасает по сей день. Так, исследование сущности и социально-экономической роли института государственной службы (системы бюрократического управления) на различных этапах его становления предпринято в работах зарубежных авторов Д.Битема, М.Вебера, Г.В.Ф.Гегеля, Р.Мертона и др., а также в трудах и диссертациях российских исследователей (правоведов, истори-
ков, социологов, политологов) А.С.Адамовича, Г.В.Атаманчука, Е.Г.Бабелюка, В.Н.Барышева, Д.Н.Бахраха, А.Б.Борисова, Х.А.Валеева, В.Д.Граждана, А.А.Гришковца, И.А.Калицова, Н.М.Коркунова, Е.В.Масленниковой, Д.М.Овсянко, М.В.Преснякова, Ю.М.Старилова, М.А.Сукисян и др.
Составить представление об исторических предпосылках возникновения государственной службы как особого социального института и одновременно вида профессиональной деятельности помогают сочинения К.Маркса, Ф.Энгельса, Дж.Б.Кларка, В.В.Ивановского, И.А.Исаева, Х.А.Бекова, Н.П.Ерошкина, В.Е.Зубова, В.П.Мельникова, М.Н.Сафонова, Ю.П.Титова и др.1
Характеристика отдельных аспектов труда государственных гражданских служащих (кадровой политики в сфере государственного управления, профессиональной подготовки служащих, регулирования их трудовых отношений) представлена в разнообразных по структуре и тематике работах таких авторов, как Л.В.Азимова, Л.В.Аникеева, Н.И.Архипова, А.А.Деркач, А.Ф.Зубкова, Л.А.Зязина, З.Э.Исаев, М.В.Карлова, Н.И.Калашник, Н.В.Кушнирева, Ю.П.Кокин, С.П.Король, В.Г.Макушин, А.А.Никифорова, С.А.Тихонина, В.Д.Роик, Ю.А.Розенбаум, Г.Э.Слезингер, Н.П.Сорокина, Н.Ф.Хафизова, И.А.Шентябина, Р.А.Яковлев.
Что же касается специалистов в сфере экономики, то с их стороны вниманием пользуются прежде всего проблемы формирования эффек-
1 Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903; Кларк Дж. Б. Распределение богатства: Пер. с анг. / Под ред. Л.П. Кура-кова. - М., 2000; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983; Сафонов М.Н. Проблемы реформ правительственной политики России на рубеже XVII1-XIX вв. - Л., 1988; История государства и права России. Уч-к / Под ред. Ю.П.Титова. - М., 1998; Исаев И.А. История государства и права России: Уч-к. - 2-е изд. - М., 2002; Зубов В.Е. Реформа гражданской службы в России (конец XIX - начало XX века). - Новосибирск, 2005; Беков Х.А. Очерк истории становления государственной гражданской службы: опыт работы роскадров в 1991-1994 годах. - М., 2006; Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт.-М., 2005.
тивной системы государственного управления и экономики труда государственных служащих. Подтверждением тому служат труды по теории государственного управления и практике проведения административной реформы А.Аль-Шамби, А.Н.Ананьева, Л.А.Василенко, Н.А.Волгина, И.Р.Гимаева, В.Е.Гимпельсона, Т.С.Емельяновой, В.П.Иванова, А.И.Казанника, В.Б.Лаптева, В.И.Лукьяненко, Б.В.Лытова, Ю.В.Омельяненко, В.Л.Романова, А.И.Турчинова, А.В.Шарова и др.
Проблемы реформирования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих, вопросы его мотивации в условиях рынка разрабатываются такими авторами, как В.Н.Барышев, Н.А.Волгин, А.Л.Жуков, А.Ф.Зубкова, В.И.Нестеров, Б.В.Ракитский, М.И.Рогачева, Г.Э.Слезингер, Л.И.Якобсон, Р.А.Яковлев и др. Разработкой систем оплаты труда по результатам деятельности, критериев оценки эффективности и результативности труда занимаются Е.В.Белкин, Л.В.Вагина, Л.П.Храпылина и др. Этой теме посвящены диссертационные исследования Е.В.Вашаломидзе, Л.Г.Никулиной, А.Е.Серкова.
Однако, несмотря на единодушную убежденность в необходимости проведения реформы системы оплаты труда госслужащих, ученые и практики не могут выработать единой позиции по многим принципиальным моментам построения системы стимулирования труда государственных гражданских служащих. Основные затруднения в этой сфере вязаны с нерешенностью двух важнейших вопросов темы: 1) идентификации труда госслужащих; и 2) определения критериев эффективности их труда. Не уделяется должного внимания разработке общей методологии построения системы стимулирования труда госслужащих, которая опиралась бы на специфику содержания, характера и форм их труда; мало исследованными остаются особенности мотивационной сферы государственных гражданских служащих, роль и значимость в ней нематериальных стимулов.
Объект, предмет, цели и задачи исследования
Объект исследования - труд государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления как социально-экономический феномен.
Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе труда государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления, его материального и нематериального стимулирования.
С учетом изложенного целью представленного исследования является определение особенностей труда государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления для разработки основ совершенствования системы стимулирования их труда в современных условиях России.
Основными задачами исследования, обеспечивающими достижение поставленной цели, являются:
1) выявление сущности и социально-экономической значимости
труда государственных гражданских служащих, определение его места и
роли в составе совокупного общественного труда; выявление социально-
экономических основ института государственной гражданской службы в
РФ;
анализ генезиса и развития института государственной службы в России, определение особенности труда государственных служащих на различных этапах развития российской государственности;
разработка критериев и алгоритма идентификации труда государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти и управления на уровне его содержания, характера и формы;
анализ основных концептуальных подходов к решению проблемы совершенствования системы оплаты труда государственных гражданских служащих и действующей системы стимулирования их труда;
5) развитие основ совершенствования системы материального и нематериального стимулирования труда государственных гражданских служащих, адекватной его сущности, социально-экономической значимости, содержанию, характеру и формам, а также рекомендаций по совершенствованию форм и способов нематериального стимулирования труда государственных гражданских служащих.
Теоретическую основу исследования составили концептуальные разработки, положения и выводы, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых-экономистов, специалистов в сфере государственного управления, социологов, правоведов, историков.
Методологической основой исследования является системный подход к труду государственных гражданских служащих как социально-экономическому феномену, а также междисциплинарный подход к исследованию государственной гражданской службы в целом.
В работе использовались общенаучные методы исследования (логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному, идентификации), частные методы (исторический, структурно-функционального анализа, нормативный), методы экономического анализа и социологические методы сбора и анализа данных (анкетирование).
Информационную базу исследования составляют: нормативно-правовые акты (федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ); статистические и аналитические материалы, разработки исследовательских центров, материалы СМИ, содержащие данные о состоянии государственной гражданской службы в целом, о содержании, форме и характере труда служащих в современной России; выступления и интервью официальных лиц государства, доклады, дискуссии и т.п., отражающие различные точки зрения на пути и методы совершенствования системы стимулирования труда госслужащих; данные эм-
лирического исследования государственных гражданских служащих, осуществленного автором в апреле 2007 г. с целью получения первичной информации о степени удовлетворенности служащих содержанием своего труда и уровнем его оплаты, о факторах, способных служить стимулом для повышения эффективности их профессиональной деятельности.
Научная новизна исследования отражена в следующих полученных автором научных результатах:
Обосновано понятие труда государственных гражданских служащих как урегулированная нормами права профессиональная деятельность лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации, по решению задач государственного управления, по правовому, организационному и документационному обеспечению выполнения этих задач, по предоставлению публичных услуг населению.
Доказано, что социальная значимость труда государственных служащих обусловлена его сущностью и определяется тем, что государственные гражданские служащие профессионально исполняют функции по обеспечению деятельности государственных органов (прежде всего -органов исполнительной власти), по оказанию управленческого воздействия на протекающие в обществе социально-экономические процессы. Социально-экономическая результативность труда государственных гражданских служащих определяется его способностью (в том числе за счет применения управленческих, интеллектуальных, организаторских, профессиональных и иных способностей служащих) создавать условия для поступательного развития рыночных отношений, сбалансированного развития всех субъектов рынка, повышения эффективности общественного производства в целом.
3. Выявлено, что труд государственных гражданских служащих фе
деральных органов исполнительной власти и управления (за исключени-
ем служащих, замещающих должности категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей) представляет собой разновидность управленческого труда, основное содержание которого составляет выполнение совокупности его функций.
Специфика формы этого труда заключается в его нормативной регламентации, зависящей от занимаемой должности государственной гражданской службы и определяемой должностным регламентом и служебным контрактом.
По своему характеру, труд государственных гражданских служащих выступает как труд наемный, умственный (интеллектуальный), творческий, инновационный, публичный, коллективный.
Аргументировано, что необходимость присутствия в труде государственных гражданских служащих творческого начала, с одной стороны, и его обязательная нормативная регламентация, - с другой стороны, порождает одно из противоречий, возникающих между содержанием и формой труда рассматриваемой категории служащих. Противоречие это заключается в постоянном конфликте между необходимостью и потребностью принимать самостоятельные, иногда рискованные, решения в области государственного управления и обязанностью соблюдать формально установленные нормы должностного регламента и служебного контракта.
Обоснован вывод о том, что целью совершенствования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих является повышение результативности и качества их труда и, как следствие, повышение взаимодействия государства и общества, качества предоставляемых гражданам публичных услуг, оптимизация условий роста эффективности общественного производства (который, среди прочего, достигается за счет активного использования творческого и профессионального потенциала государственных гражданских служащих).
6. Обосновано, что денежное содержание государственных граж
данских служащих в современных условиях должно не только отражать
отношения между ними как носителями рабочей силы и ее нанимателем
(государством), но и гарантировать установление определенной зависи
мости между результатами профессиональной деятельности служащих и
величиной их денежного содержания. Формирование системы денежного
содержания этой категории служащих необходимо осуществлять в соот
ветствии со следующими принципами:
уровень денежного содержания государственных гражданских служащих должен обеспечивать им необходимую конкурентоспособность на рынке труда и, в частности, соответствовать уровню оплаты труда специалистов в сфере управления, занятых в частном секторе экономики;
наиболее предпочтительной является такая схема оплаты труда государственных гражданских служащих, которая предполагает формирование суммы их денежного содержания из двух частей: а) гарантированного оклада, дифференцированного в зависимости от категории и группы должности; б) оплаты труда по результатам деятельности; при этом величина гарантированной выплаты (оклад) должна составлять не менее 50% общей величины денежного содержания.
7. Доказано, что гарантии, установленные для государственных
гражданских служащих, по своей сути не являются привилегией, а обра
зуют важную составную часть их служебного статуса. Наделение госу
дарственных служащих пакетом социальных гарантий представляет со
бой, с одной стороны, форму государственной компенсации за ограниче
ния и ущемления прав, предусмотренные законодательством в отноше
нии этой категории служащих, а с другой стороны, - способ признания
социально-экономической значимости их труда, - которые способствует
сглаживанию противоречий между формой и характером этого труда.
Теоретическая значимость исследования определяется: 1) разработкой теоретико-методологических основ идентификации труда государственных гражданских служащих; определением критериев, позволяющих отграничить труд данной категории служащих от других разновидностей управленческого труда; 2) выработкой научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию системы стимулирования труда государственных гражданских служащих в современных условиях.
Практическая значимость. Предложенная в диссертации модель идентификации труда государственных гражданских служащих, а также разработанные на ее основе рекомендации по совершенствованию системы стимулирования их труда могут быть использованы в интересах обновления государственной политики в сфере государственного управления, оптимизации качественного состава кадров госаппарата.
Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем идентификации и стимулирования труда государственных служащих, а также в научно-педагогической деятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования
Предложенная методика идентификации труда государственных гражданских служащих была апробирована в отношении ряда должностей государственной гражданской службы, исполняемых в федеральных органах исполнительной власти. На соответствие предложенным в работе 8 критериям идентификации были проверены в соответствии с должностными регламентами функциональные обязанности лиц, замещающих должности государственной гражданской службы в Аппарате Президента РФ.
Основные положения диссертации отражены в научных публикациях общим объемом 2,4 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, списка иллюстраций и 4 приложений.
