Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методические подходы к организации межмуниципального сотрудничества 11
1.1 Вопросы местного значения сельских муниципальных образований 11
1.2 Межмуниципальное сотрудничество: сущность, формы, механизмы 27
1.3 Зарубежный опыт организации межмуниципального сотрудничества... 39
2 Оценка состояния межмуниципального сотрудничества в России на региональном и муниципальном уровнях 52
2.1 Российский опыт межмуниципального сотрудничества 52
2.2 Анализ межмуниципального сотрудничества в Краснодарском крае 71
2.3 Эффекты и экономическая эффективность межмуниципального сотрудничества (на примере Красноармейского района Краснодарского края)
3 Формирование межмуниципального сотрудничества: концепция, механизмы, варианты организационных структур 114
3.1 Концепция горизонтального сотрудничества сельских муниципальных образований 114
3.2 Варианты организационных структур горизонтального сотрудничества сельских муниципальных образований 123
3.3 Общие рекомендации по созданию организационных структур межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований 132
Заключение 139
Список использованных источников
- Межмуниципальное сотрудничество: сущность, формы, механизмы
- Анализ межмуниципального сотрудничества в Краснодарском крае
- Варианты организационных структур горизонтального сотрудничества сельских муниципальных образований
- Общие рекомендации по созданию организационных структур межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие вопросы межмуниципального экономического взаимодействия все более привлекают внимание зарубежных и российских исследователей. Решение проблем социально-экономического развития муниципальных образований на основе развития межмуниципального сотрудничества является актуальной задачей для органов как государственной власти, так и местного самоуправления.
Современный этап административной реформы требует от муниципальных образований повышения эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, преимущественно в вопросах, связанных с жизнеобеспечением населения. Это особенно актуально для сельской местности, так как качество и уровень жизни населения (уровень социально-экономического развития) в городской и сельской местности существенно отличается. Сегодня большая часть сельских муниципальных образований (поселений) не в состоянии обеспечивать качественное решение вопросов, касающихся жизнедеятельности населения. Это связано с недостаточностью собственных ресурсов муниципальных образований. Муниципалитеты вынуждены передавать полномочия по решению вопросов социально-экономического развития на вышестоящий уровень, который не всегда способен адекватно реагировать на сложившуюся ситуацию на местах.
Между тем одним из способов повышения уровня социально-экономического развития сельской местности может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества. Несмотря на то что муниципальные образования могут значительно различаться по числу жителей, площади, структуре местного хозяйства, зачастую выгоднее решать вопросы местного значения совместно с другими муниципалитетами или покупать локальные общественные блага извне, чем производить их самостоятельно. Организация межмуниципального сотрудничества с целью решения вопросов местного значения позволит обеспечить необходимую для устойчивого развития самодостаточность поселений, создаст условия для экономического и социального благополучия домашних хозяйств.
На современном этапе практика межмуниципального сотрудничества в России носит в основном формальный характер, существуют значительные пробелы в законодательстве, отсутствуют организационные механизмы межмуниципального взаимодействия. Это обусловливает необходимость продолжения исследований и методического обоснования механизмов межмуниципального взаимодействия, поиска новых форм и моделей организации сотрудничества муниципальных образований в сфере социально-экономического развития.
Степень разработанности научной проблемы. Несмотря на повышенный интерес к реформе местного самоуправления, стратегическому планированию социально-экономического развития муниципальных образований, методология межмуниципального экономического сотрудничества в России практически не разработана. Научные исследования в этой обрасти носят фрагментарный характер и требуют обобщения.
Весомый вклад в разработку проблем организации межмуниципального сотрудничества в России, создания, функционирования и развития ассоциаций муниципальных образований внесли И.В. Бабичев, Р.В. Бабун, Е.В. Гриценко, С.С. Исупова, И.А. Кокин, Н.И. Миронова. Отдельные аспекты проблем межмуниципального сотрудничества рассмотрены в работах Б.М. Гринчеля, М.В. Зинченко, К.Н. Знаменской, Н.Е. Костылевой, О.П. Литовки, Н.М. Межевича, А.В. Негодуйко, К.В. Павлова, В.Е. Рохчина и др.
Проблемы организации взаимодействия муниципалитетов в экономической сфере, совместного решения ими общих вопросов, формирования кооперационных связей на муниципальном уровне исследуют такие зарубежные ученые и практики, как Ю. Буссе, Э. Дюран, Г. Китчен, Э. Маркварт, Я. Микаллеф, X. Пиндт.
В последние годы вопросы межмуниципального взаимодействия стали объектом исследования в рамках ряда крупномасштабных международных проектов в Европе, участниками которых были ведущие университеты Финляндии, Франции, Венгрии, Голландии и Испании, а также в Центральной Азии. В фокусе внимания этих исследований находятся вопросы экономического и хозяйственного взаимодействия муниципалитетов (П. Глак, И. Джилл, Г. Овербик, И. Терлюин, Л. Хогграт, Я.К. Шенг).
Проблемы регулирования регионального развития, разработки методологических аспектов стратегического развития муниципальных образований и регионов исследуют Е.Г. Анимица, М.В. Глазырин, СЮ. Глазьев, А.Г. Гранберг, Л.И. Задорожная, Т.Г. Краснова, О.П. Кузнецова, В.Н. Лексин, В.Ю. Рогов, О.М. Рой, В.И. Самаруха, Т.В. Светник, С.А. Суспицын, Ю.И. Трещевский, А.П. Черников, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, Р.И. Шнипер.
Заметное место среди современных исследований проблем развития местных сообществ занимают труды создателей кубанской школы развития местных сообществ, ученых Кубанского госуниверситета Ю.В. Филиппова, Т.Т. Авдеевой, А.В. Пенюгаловой.
Несмотря на существенный вклад зарубежных и российских ученых в исследования отношений межмуниципального взаимодействия, проблемы их организации на региональном и местном уровнях остаются недостаточно разработанными. Все это определяет постановку цели исследования.
Цель исследования – на базе современных теорий местного хозяйства разработать механизмы и варианты организационных схем межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований и дать их теоретическое обоснование.
Реализация цели обусловила постановку и решение следующих задач:
раскрыть причины и условия межмуниципального взаимодействия, уточнить содержание категории «межмуниципальное сотрудничество»;
проанализировать зарубежный опыт межмуниципального сотрудничества в сфере предоставления услуг населению;
дать оценку состояния межмуниципального сотрудничества российских сельских муниципальных образований на региональном и муниципальном уровнях;
выработать алгоритм расчета экономической эффективности организации межмуниципального сотрудничества в процессе социально-экономического развития сельских территорий;
предложить варианты организационных схем и описать механизмы межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований, основанные на принципах совместного управления;
разработать общие рекомендации по созданию организационных структур межмуниципального сотрудничества.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам). Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, п. 3.17 «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ.
Объект исследования – сельские муниципальные образования (поселения и муниципальные районы) Краснодарского края.
Предмет исследования – межмуниципальное взаимодействие в процессе социально-экономического развития сельских муниципальных образований.
Методологическая и теоретическая основы исследования. В качестве теоретической базы диссертационного исследования выступают научные работы отечественных и зарубежных ученых в области региональной и муниципальной экономики, организационно-экономических механизмов межмуниципального взаимодействия, стратегического планирования и социально-экономического районирования. Работа базируется на основных положениях кубанской школы развития местных сообществ. Методологической основой исследования служит использование различных общенаучных и специфических методов и приемов научного исследования на основе системного, институционального подходов, в частности, статистический, графический методы, метод финансово-экономического анализа и др.
Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, в частности, Краснодарского края, определяющие основы организации местного самоуправления и отражающие основные положения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления сельских поселений и муниципальных районов. Эмпирической базой послужили данные Федеральной службы государственной статистики, статистические бюллетени, доклады территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю, официальные аналитические и отчетные материалы администрации Краснодарского края и органов местного самоуправления по Краснодарскому краю; материалы, предоставленные Ассоциацией «Совет муниципальных образований Краснодарского края»; результаты расчетов, полученные автором в процессе исследования.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования основана на научном предположении автора о том, что в условиях недостатка финансово-экономических ресурсов у муниципальных образований для решения вопросов местного значения и тем более реализации стратегических проектов использование межмуниципального сотрудничества повышает потенциал развития сельских территорий. Вместе с тем используемые в России модели межмуниципального сотрудничества носят формальный характер и не отражают всех возможностей объединения местных ресурсов для достижения общих целей развития сельских территорий.
Разработка новых форм и организационных схем межмуниципального сотрудничества позволит повысить эффективность управления социально-экономическим развитием, будет способствовать развитию горизонтальных связей между муниципалитетами и реализации принципов самодостаточности и хозяйственной автономии сельских муниципальных образований.
Положения диссертации, выносимые на защиту
-
Эффективность управления социально-экономическим развитием характеризует степень способности и готовности управляющих структур создавать максимально благоприятные условия для достижения качественно нового уровня производства и предоставления локальных общественных благ для удовлетворения потребностей населения. Эффективность управления социально-экономическим развитием включает четыре взаимосвязанные составляющие (административную, экономическую, социальную, финансовую), главная из которых – административная эффективность. От нее зависит степень удовлетворения потребностей населения местного сообщества, достижение нового качества предоставления локальных общественных благ.
-
Особенности сотрудничества муниципальных образований в России и за рубежом отражены несколькими концепциями межмуниципального сотрудничества. Концепция делегирования полномочий реализуется в рамках вертикального взаимодействия и проявляется в форме соглашений о передаче полномочий. Концепция слабого взаимодействия направлена на снижение напряженности в отношениях между муниципальными образованиями и проявляется в форме встреч и консультаций между представителями муниципалитетов. Концепция проектного сотрудничества ориентирована на реализацию совместных проектов и проявляется в форме постоянно действующих проектных групп. Концепция партнерского сотрудничества направлена на достижение лучших результатов в условиях ограниченности и нехватки имеющихся ресурсов. Концепция совместного управления нацелена на совместное решение стратегических задач развития муниципальных образований и проявляется в создании совместных администраций.
-
Используемые в настоящее время в России ассоциативные формы межмуниципального взаимодействия носят формальный характер и не раскрывают всех возможностей межмуниципального сотрудничества. Концепция горизонтального сотрудничества сельских муниципальных образований основана на применении различных механизмов (политических, социальных, экономических, финансовых), которые направлены на усиление горизонтальных связей между муниципалитетами. Ведущими принципами такого сотрудничества являются: партнерство (партисипативность), субсидиарность, экономическая эффективность, концентрация ресурсов, стратегичность, приоритет интересов местного сообщества, синергичность.
-
Межмуниципальное сотрудничество позволяет обеспечивать эффективность управления социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований за счет ряда эффектов. Экономический – проявляется при создании общих инфраструктурных проектов, позволяющих при совпадении интересов объединить технические возможности и финансовые средства муниципальных образований с целью их более рационального использования. Социальный – характеризует повышение удовлетворенности населения качеством жизни. Организационный – выражается в усилении взаимосвязи и взаимодействия муниципальных образований, повышении согласованности и упорядоченности отдельных процессов и качества функционирования.
-
Важной составляющей межмуниципального сотрудничества выступает финансовый механизм, эффективность которого подтверждается разработанным и апробированным алгоритмом расчета эффективности межмуниципального сотрудничества, основанный на использовании показателей расходной части бюджетов и бюджетной обеспеченности сельских муниципальных образований (поселения), который может быть использован для принятия решения о межмуниципальном сотрудничестве.
-
Для эффективной организации межмуниципального сотрудничества может быть использовано несколько вариантов организационных схем. Аутсорсинг межмуниципальных услуг предполагает передачу части функций на договорной основе сторонним исполнителям. Межмуниципальный целевой союз ведет свою деятельность в рамках конкретного полномочия. Межмуниципальная проектная группа создается для выполнения конкретного совместного проекта. Совместная администрация способна осуществлять свою деятельность в рамках не одного, а нескольких передаваемых полномочий. При этом могут быть использованы следующие механизмы межмуниципального сотрудничества: административный, социальный, экономический, финансовый. Создание организационных структур предполагает следующие шаги: анализ проблем и постановку целей; инвентаризацию ресурсов и подбор персонала; определение направлений деятельности организации, планирование деятельности организации межмуниципального сотрудничества; определение типа организационной структуры; проектирование организационной структуры.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке механизмов и вариантов организационных схем межмуниципального сотрудничества в рамках концепции Кубанской школы развития местных сообществ. К основным элементам научной новизны относятся следующие:
в научный оборот введено понятие «административная эффективность» как одна из составляющих эффективности управления социально-экономическим развитием, под которым понимается способность органов местного самоуправления принимать решения, соответствующие интересам конкретного сообщества людей (муниципального образования), а также способность объединять усилия для достижения общих целей, что дает возможность оценивать степень соответствия целей и задач ожиданиям (потребностям) населения;
на основе анализа зарубежной и российской практики межмуниципального сотрудничества предложена классификация концепций межмуниципального сотрудничества, представляющая все многообразие подходов к межмуниципальному сотрудничеству;
уточнено и дополнено понятие «межмуниципальное сотрудничество», под которым понимаются политические и хозяйственные формы взаимодействия органов местного самоуправления, государственной власти, предпринимателей и местных сообществ на основе принципов партнерства и синергичности с целью повышения эффективности управления развитием сельских муниципальных образований, в отличие от существующих трактовок акцентирующее внимание на принципах совместного управления и позволяющее сконцентрировать усилия на достижении синергического эффекта;
предложена авторская классификация эффектов межмуниципального сотрудничества (экономический, социальный, финансовый и политический), которая дает комплексное представление о его целях и результатах;
формализован и апробирован алгоритм расчета эффективности межмуниципального сотрудничества, основанный на использовании показателей расходной части бюджетов и бюджетной обеспеченности сельских муниципальных образований (поселения), который может быть использован для принятия решения о межмуниципальном сотрудничестве;
разработана концепция межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований и варианты его организационных структур (межмуниципальная проектная группа, межмуниципальный целевой союз, совместная администрация, аутсорсинг межмуниципальных услуг), а также предложены механизмы межмуниципального сотрудничества (финансовый, экономический, политический и социальный), которые могут быть использованы для организации межмуниципального сотрудничества как в Краснодарском крае, так и в РФ в целом.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на конференциях различного уровня, в том числе на международных научно-практических конференциях в Волгограде (2009), Воронеже (2010), Ростове-на-Дону (2011).
По материалам диссертации опубликовано 12 работ (из них 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ) общим объемом 3,85 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы, включающего 91 источник, и приложений.
Межмуниципальное сотрудничество: сущность, формы, механизмы
В современных условиях сельские территории представляют собой сложную социально-экономическую систему, которая состоят из множества связанных между собой элементов: экономика, политика, культура, социальные отношения. Все эти элементы обладают определенными свойствами и направлены на достижение главной цели местного самоуправления - рост качества жизни населения. Именно для этого федеральное законодательство наделяет органы местного самоуправления определенными полномочиями.
Понятие «полномочия органов местного самоуправления» является относительно новым термином. Впервые данное понятие закреплено в Конституции России 1993 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями [2].
В настоящее время среди отечественных ученых существуют различные точки зрения относительно понятия «полномочие». Причиной различных точек зрения являются разногласия в определении понятий элементов, составляющих данный термин. Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения полномочий, вкладывают в них различное содержание.
Одни авторы считают, что полномочия - это составляющая часть компетенции; другие определяют её как совокупность прав и обязанностей; третьи утверждают, что полномочия - это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных функций и методов работы. Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел [55].
В законодательстве и научной литературе нет единого подхода к определению понятия «полномочия», однако ряд исследователей предлагает собственные интерпретации.
Кутафин О.Е. определяет «полномочие местного самоуправления» как закрепляемые нормами муниципального права за население, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач функций местного самоуправления на территории муниципальных образований [43].
Казанчев Ю.Д. и Писарев А.Н. под полномочиями органов местного самоуправления понимают совокупность их прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения и закрепляемые в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов РФ [34,61].
Вопросы местного значения играют основополагающую роль в организации и существовании местного самоуправления. Эти вопросы «образуют стержень, вокруг которого строится вся работа органов местного самоуправления»[34, 61]. Именно для решения вопросов местного значения согласно действующему законодательству: -образуются муниципальные образования в различных организационно-территориальных формах; -создаются и наделяются соответствующими полномочиями органы и должностные лица МСУ; -органы МСУ принимают муниципальные правовые акты; -предназначается муниципальное имущество; -формируется и исполняется местный бюджет. Тихомиров Ю.А. определяет вопросы местного значения как круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей [83].
Шургина Е.С. характеризует вопросы местного значения как основной элемент «определяющий возможность граждан Российской Федерации самостоятельно участвовать в решении проблем, возникающих в муниципальном образовании, возможность самостоятельно осуществлять принадлежащую им власть» [83].
Вопросы местного значения сельских муниципальных образований, закрепленные законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», можно сгруппировать по следующим основаниям: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и производством и предоставлением локальных общественных благ.
Вопросы второй группы, связанные обеспечение жизнедеятельности населения, то есть связанные с предоставлением локальных общественных благтакжеразделены на две группы. Для первой группы употребляются термины «организация», «содержание», «обеспечение», которые предполагают полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам можно отнести, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. [3]
Для второй группы вопросов используются термины «создание условий», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение.К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др. [3].
Анализ межмуниципального сотрудничества в Краснодарском крае
В Советском Союзе преобладали государственно-централистские тенденции, местная власть была продолжением и точным проводником центральной власти. Организационный и идеологический каркас данной конструкции обеспечивала Коммунистическая партия Советского Союза, руководящим принципом которой являлся «демократический централизм». Партийно-государственная вертикаль не нуждалась в горизонтальных связях в виде межмуниципального сотрудничества. В этот период российской истории практически отсутствовали каких-либо объединения на уровне территориальных сообществ [49].
Либерализация политического режима в 1980-е годы, проходившая, как и в начале XX века, на фоне нарастания кризисных явлений в стране, дала толчок появлению обособленных институтов местной власти, а вместе с этим и возобновлению межмуниципального сотрудничества. Действующие и поныне в России ассоциации и союзы местных властей начали возникать вместе с появлением и развитием нового, постсоветского института муниципального управления, т.е. с конца 80-х - начала 90-х годов. Создание межмуниципальных организаций было вызвано потребностями решения двух основных задач, стоящих перед представителями набирающего силу местного самоуправления: отстаивание общих интересов органов местной власти, достижение возможности влиять на политику органов государственной власти; обмен опытом, объединение усилий для решения сложных проблем управления и развития территорий в условиях радикальных реформ, ломки социальной и экономической структуры. В современной России развитие межмуниципального сотрудничества осуществлялось в три этапа.
Первый этап охватывал период с 1991 по 1998 год, когда были приняты первые законы о самоуправлении. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» статья 2 определяет, что «города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации» [5].
В России появились ассоциации муниципальных образований разных направлений - союзы городов, региональные союзы, ассоциации научных центров. Кроме того, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» межмуниципальному сотрудничеству посвящена статья 10, в которой рассматривается возможность объединения муниципальных образований в ассоциации или союзы «для координации деятельности, более эффективному осуществлению своих прав и интересов» [4].
Одним из первых муниципальных объединений является Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), созданная в октябре 1986 года. Вслед за ней появились Союз городов Северо-запада России (1990), ассоциация городов Юга России (1991), Союз российских городов (1991). Последнее из упомянутых объединений стало первым общероссийским союзом местного самоуправления. Поэтому история развития межмуниципального сотрудничества проходила на фоне развития Союза российских городов и во многом была историей этого союза [12].
Отсутствие сильной центральной власти, характерное для России в начале и конце XX века, давало возможность сформироваться и окрепнуть местной власти. Однако это было не результатом продуманной политики децентрализации, осуществляемой государством в целях поиска оптимального и эффективного управления социально-экономическими процессами, а результатом общего ослабления властных институтов в российском государстве.
Как и в начале XX века, межмуниципальное движение быстро политизируется. Его лидеры выходят на общероссийскую политическую арену. В середине 90-х годов создаются разнообразные механизмы федерального представительства местных властей, возникают различные «площадки» для обсуждения проблем местного самоуправления на государственном уровне. Активная лоббистская деятельность Союза российских городов реализовалась в принятии в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и создании в этом же году Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению. Совет и его деятельность стали одновременно и результатом, и катализатором развития межмуниципального сотрудничества. Многие члены Совета были его лидерами, входившими в руководящие органы различных муниципальных объединений. И именно с того времени в истории российского межмуниципального сотрудничества начался новый этап
Второй этап продолжался с 1998 года по 2003 год и был обусловлен присоединением в 1998 году России к Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая давала возможность органам местного самоуправления объединяться в ассоциации не только в России, но и вступать в международные ассоциации органов местного самоуправления [1].
В 1998 году впервые в России возникло национальное объединение местных властей «Конгресс муниципальных образований РФ», который продвигал общие интересы муниципальных образований. Данное межмуниципальное объединение задумывалось как механизм формулирования и продвижения этих интересов, «площадка» для постоянного диалога с федеральными органами государственной власти. В момент создания у организации была возможность стать значимым элементом в системе общественно-политических институтов страны. Наиболее значительные достижение Конгресса муниципальных образований РФ оказались связанными с его международными функциями. Благодаря активной работе руководителей и сотрудников международного направления Конгресса было обеспечено эффективное представительство российского муниципального сообщества в международных организациях, таких как,Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ). Многое было сделано в области совершенствования и уточнения законодательной базы местного самоуправления, помощи муниципальным образованиям в разъяснении сложных проблем правоприменительной практики. Однако, в большинстве случаев, роль и значение деятельности Конгресса муниципальных образований РФ не выходили за пределы, достижимые иными общероссийскими объединениями местного самоуправления [12].
Варианты организационных структур горизонтального сотрудничества сельских муниципальных образований
Основываясь на анализе форм сотрудничества, используемых в международной практике, рекомендуется внедрение таких форм сотрудничества,подразумевающих совместную реализацию полномочий, и формирование межмуниципальных объединений с отдельными органами управления, бюджетом и другими необходимыми атрибутами.Такими формами могут являться: аутсорсинг межмуниципальных услуг; межмуниципальный целевой союз; межмуниципальная проектная группа; совместная администрация. Выбор формы организационной структуры зависит от тех задач, которые необходимо решить муниципалитету. Организация таких форм как, аутсорсинг межмуниципальных услуг и целевой союз направлена на решение вопросов, касающихся функционирования. Тогда как организация межмуниципальных проектных групп и совместной администрации направлена на решение стратегических задач местного сообщества.
В сложившихся условиях важнейшее значение приобретает применение в практике муниципального сотрудничества механизмов, позволяющих наиболее эффективно выполнять социально значимые функции на уровне сельских муниципальных образований.
Одним из таких механизмов, может выступать аутсорсинг межмуниципальных услуг. Аутсорсинг можно считать основным и наиболее успешным механизмом повышения качества муниципальных услуг. В последнее время аутсорсинг получил значительное развитие и примеры практического использования за рубежом. Так, например, данный механизм охотно используется в Канаде, Чили, Японии, Австралии, Великобритании, Соединенных штатах Америки и других странах. Мировой опыт свидетельствует о положительном результате применения технологии аутсорсинга в деятельности органов муниципального управления.Однако, в России данная технология до сих пор не получила должного распространения.
Под аутсорсингом понимается - передача части функций на договорной основе сторонним исполнителям.В результате создаются благоприятные предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат, в том числе за счет сокращения необходимой численности сотрудников администрации, снижения затрат на подбор и обучение персонала, а также на закупку компьютеров, оргтехники, расходных материалов. Кроме того, снижаются риски, связанные с текучестью кадров [28].
В данном случае могут рассматриваться как договорные отношения с уже действующей организацией, так и формирование специализированной организации, обслуживающей органы местного самоуправления объединившихся муниципалитетов. Например, часть функций может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть - администрациями объединившихся муниципалитетов. Таким образом, межмуниципальный аутсорсинг может рассматриваться в качестве одного из действенных механизмов межмуниципального взаимодействия сельских муниципальных образований, основанного на сотрудничестве между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами.
Межмуниципальные целевые союзы могут создаваться с тем, чтобы решать определенные задачи муниципального управления, которые выходят за рамки возможностей отдельных муниципальных образований. Основным отличием межмуниципального целевого союза, используемого в зарубежной практике от предлагаемой нами модели состоит в том, что за рубежом данная форма межмуниципального сотрудничества обладает правами правосубъектности, то есть создается как юридическое лицо.
Сферами, в которых могут использоваться межмуниципальные целевые союзы это - водоотведения, водоснабжения, удаления отходов, а также организации школьного обучения и др. Межмуниципальному целевому союзу передается конкретное полномочие, а не только его исполнение. Межмуниципальный целевой союз является обладателем и носителем этого полномочия.
Для решения ряда вопросов сельские муниципальные образования могут создавать так называемые межмуниципальные проектные группы, которые представляют собой публично-правовую форму организации межмуниципального сотрудничества. В этих случаях создается объединение, в которое входят представители нескольких муниципалитетов, не наделенное собственной правосубъектностью, т.е. без прав юридического лица. Основными задачами такого объединения являются консультирование и координация совместных действий муниципальных образований. В зависимости от специфики решаемых вопросов членами проектной группы могут быть специалисты соответствующего профиля из числа депутатов, чиновников, представителей общественности и т.д.
Основой данной структуры является организация работ по проектным группам или бригадам. Основными принципами такой структуры являются: автономная работа проектных групп; самостоятельное принятие решений рабочими группами и координация деятельности по горизонтали, привлечение для разработки и решения задач сотрудников разных подразделений.
Одной из организационных форм межмуниципального сотрудничества для российской практики, также может стать создание совместных администраций.Федеральный закон № 131-ФЗ запрещает передачу полномочий органов местного самоуправления любым межмуниципальным объединениям и квалифицирует создание совместной администрации как форму межмуниципального сотрудничества. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы местного самоуправления могут создавать без образования юридического лица некие органы, осуществляющие координацию, совместное согласование действий, консультирование.
Общие рекомендации по созданию организационных структур межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований
Отделы, которые входят в структуру совместной администрации гарантируют стабильность работы данной организации и один обеспечивает необходимую гибкость. Руководитель каждого из отделов является заместителемруководителяв своей зоне ответственности. Отделы является основным рабочим органом совместной администрации. Именно в их структуре создаются проектные группы по постоянным, долгосрочным и другим проектам. Они обеспечивает необходимое взаимодействие, координирует работу администрации и пр.
Проектные группы могут включать сотрудников органов местного самоуправления, создавших совместную администрацию, представителей других правительственных органов, представителей научного и бизнес-сообщества, представителей общественных организаций - то есть всех заинтересованных структур в рамках данного проекта.
Целями создания совместных администраций могут являться: повышение социально-экономического потенциала объединившихся муниципальных образований; обеспечение конкурентоспособности как экономики муниципалитетов в целом, так и отдельных ее секторов; расширение спектра и повышение качества продукции и услуг; увеличение доходной части бюджета объединившихся муниципалитетов; Создание совместного административного органа является одним из видов сотрудничества между муниципалитетами, который близок по структуре с « межмуниципальным целевым союзом», с той разницей, что если в случае межмуниципального целевого союза может делегироватьсяодно полномочие, то совместному административному органу делегируется спектр полномочий. Создание совместного административного органа целесообразно только для муниципалитетов, входящих в один регион. С целью сохранения права на самоуправление в сферу деятельности административного органа подпадают только те полномочия, которые муниципалитеты сами делегируют, и оставляют за собой право самостоятельного принятия решений по наиболее важным вопросам, находящимся в собственном ведении. Таким образом, и после создания административного органа муниципалитеты сами реализуют основной спектр предписанных им полномочий.
Новизна предложенных автором организационных схем заключается в их адаптации и уточнении при организации межмуниципального сотрудничества для повышения качества предоставления муниципальных услуг населению.Как видно из параграфа, посвященного зарубежному опыту, использования межмуниципального сотрудничества, данный институт имеет довольно широкое распространение. Несмотря на существенные отличия в развитии систем местного самоуправления, межмуниципальное сотрудничество актуально как в развивающихся, так и в развитых странах.
Организация горизонтального межмуниципального сотрудничества предполагает использование следующих механизмов:
Административный механизм, включает проведение переговоров, встреч, консультаций, заключение соглашений должностными лицами муниципальных образований в целях организации межмуниципального сотрудничества основывается на принципах: субсидиарности (предполагает процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями власти, как по вертикали, так и по горизонтали); демократизма (нацеливает на необходимость широкого участия населения в принятии решений муниципального значения).
Социальный механизм межмуниципального сотрудничества предполагает вовлечение населения в местное самоуправление, создание социальных сетей, развитие гражданского общества. Социальный механизм основан на принципах: комплексности (всестороннее использование социальных ресурсов, всего ресурсного потенциала); целевого использования (тщательное оформление цели и задач оптимального использования социальных ресурсов, оценку их достаточности, выбор альтернатив, методов и процедур); согласованности интересов (между уровнями власти, экономическими агентами); многоуровневого анализа (всестороннего учета уровня организации и выяснения характера того или иного вида ресурсов: мотивационного, информационного, управленческого, экологического, социально-психологического) .
Экономический механизм представляет собой систему взаимосвязанных, взаимообусловленных форм и методов управления общественным производством и его структурными составными частями посредством межмуниципального сотрудничества. Среди важнейших его составляющих можно выделить: формы организации общественного производства; формы хозяйственных связей; совокупность экономических рычагов и стимулов влияния на производство и участников хозяйственной деятельности, с помощью которых обеспечивается согласование и стимулирование хозяйственной деятельности.
Финансовый механизм представляет собой систему видов, форм и методов организации, планирования и управления совместными финансами при осуществлении межмуниципального сотрудничества. Посредством финансового механизма происходит управление финансовыми отношениями по формированию и использованию целевых фондов денежных средств и денежных накоплений для осуществления совместной деятельности в рамках межмуниципального сотрудничества. Основой финансового механизма являются следующие принципы: соблюдение интересов всех участников межмуниципального сотрудничества при составлении, утверждении и исполнении бюджетов исходя из реального наличия финансовых ресурсов; оптимальное распределение финансовых ресурсов.
В данном параграфе мы рассмотрели возможные механизмы использования межмуниципального сотрудничества. Как уже отмечалось, необходимость появления данных механизмов определена слабыми возможностями сельских муниципальных образований.
Таким образом, описанные выше механизмы межмуниципального сотрудничества позволят существенно повысить уровень предоставляемых публичных услуг, а также создадут необходимые условия для социально-экономического развития сельских муниципальных образований.
