Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления 16
1.1. Понятие и необходимость развития местного самоуправления 16
1.2. Сущность и трактовка основных категорий местного самоуправления 31
1.3. Теории, модели и тенденции развития местного самоуправления 47
1.4. Факторы и резервы развития местного самоуправления 67
Глава 2. Российский и зарубежный опыт местного самоуправления 84
2.1. Зарубежный опыт местного самоуправления 84
2.2. Этапы и особенности развития местного самоуправления в России 107
2.3. Оценка правовой базы местного самоуправления в России 125
Глава 3. Оценка институциональных преобразований в системе местного самоуправления в России 143
3.1. Муниципальная структура и кадровая база местного самоуправления 143
3.2. Экономическая основа местного самоуправления 164
3.3. Бюджетная обеспеченность муниципальных образований 184
3.4. Делегирование государственных и местных полномочий 198
Глава 4. Организационный механизм развития местного самоуправления на сельских территориях 214
4.1. Принципы формирования системы местного самоуправления 214
4.2. Оптимизация функций органов местного самоуправления 229
4.3. Методы формирования и структура органов местного самоуправления 246
4.4. Планирование и организация работы органов местной власти 264
Глава 5. Экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях 283
5.1. Укрепление экономической базы местного самоуправления 283
5.2. Государственная и муниципальная поддержка аграрного сектора 300
5.3. Оценка работы органов и проектной модели местного самоуправления 324 340
Выводы и предложения 245
Список использованной литературы
Приложения 361
- Сущность и трактовка основных категорий местного самоуправления
- Этапы и особенности развития местного самоуправления в России
- Бюджетная обеспеченность муниципальных образований
- Методы формирования и структура органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С началом текущих реформ в российском селе обострились кризисные явления, которые не преодолены до сих пор. Так, все еще не достигнут дореформенный уровень производства в аграрном секторе, разрушается социальная инфраструктура, снизилась продолжительность жизни населения, активно идут процессы оттока и деградации рабочей силы, увеличивается число деревень-призраков. Исследования показывают, что важнейшими предпосылками выхода из сложившейся ситуации являются формирование благоприятных условий для предпринимательской деятельности и полноценного института местного самоуправления.
Такая значимость местного самоуправления вызвана тем, что уровень его развития - главный показатель демократизации общественно-экономической жизни. Наличие дееспособного института местной власти обеспечивает рациональное распределение функций, полномочий и ресурсов по уровням управления, формирование в обществе качественно новой, более справедливой системы отношений, позволяющей получить высокий экономический и социальный эффект. Поэтому исследования, способствующие его укреплению, имеют особое значение, вследствие чего относятся к числу первоочередных задач экономической науки.
Состояние изученности проблемы. Основоположниками науки о местном самоуправлении являются А. Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн, П. Лабанд и другие известные ученые.
В России вопросам методологии развития местного самоуправления стали уделять внимание с середины 19 века. На первых этапах местное самоуправление было объектом исследований, в основном, представителей юридической науки: Безобразова В.П., Васильчикова А.В., Велихова Л.А., Градовского А.Д., Дешкова В.Н., Коркунова К.М., Лазаревского Н.И., Михайлова Г.С. и других ученых.
Современные правовые аспекты местного самоуправления детально проработаны в трудах Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Кутафина О.Е., Пылина В.В., Уварова А.А., Фадеева В.И., Черкасова А.И., Шугриной Е.С. Ясюнаса В.А. и других ученых.
Учитывая важность проблем местного самоуправления, начиная со второй половины 20 века, ими стали заниматься ученые других отраслей знаний, включая экономистов. В последние годы вопросам развития экономических основ местного самоуправления, в т.ч. регулирования межбюджетных отношений (экономических отношений между уровнями управления развитием территорий), формирования и исполнения местных бюджетов посвящены работы таких ученых, как Авдеева Т.Т., Бабун Р.В., Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Глазырин М.В., Жихаревич Б.С., Зотов В.Б., Игнатов В.Г., Игудин А.Г., Климанов В.В., Курляндская Г.В., Лавров А.М., Лексин В.Н., Ореховский П.А., Пансков В.Г., Пронина Л.И., Пчелинцев О.С., Радионова В.М., Рохчин В.Е., Рой О.М., Рябухин С.Н., Сазонов С.П., Силуанов А.Г., Хурцевич С.Н., Широков А.Н., Швецов А.Н., Юркова С.Н. и других.
Организационным вопросам развития систем государственного управления и местного самоуправления, их взаимодействию и разграничению полномочий между ними серьезное внимание уделено в работах Адукова Р.Х., Анимицы Е.Г., Баклаженко Г.А., Гаврилова А.И., Герасименко Г.А., Глазычева В.Л., Емельянова Н.А., Иванова В.В., Королева Ю.Б., Латфуллина Г.Р., Мозохина С.И., Хицкова И.Ф., Черняева А.А., Ушачева И.Г., Шумянковой Н.В. и других.
Значительный вклад в решение проблем устойчивого социально-экономического развития сельских территорий внесли Богдановский В.А., Бондаренко Л.А., Козлов В.В., Костяев А.И., Кузнецов В.В., Милосердов В.В., Миндрин А.С., Никонов А.А., Огарков А.П., Петриков А.В., Тарасов Н.Г., Торопов Д.И., Узун В.Я., Шамин А.Е. и другие ученые.
В настоящее время в связи с проводимой муниципальной реформой интерес экономической науки к рассматриваемой проблеме заметно возрос. Однако при этом рассматриваются, в основном, общие вопросы развития местного самоуправления, и лишь немногие ученые (Прокофьева Ж.В., Сергеев П.В. и др.) затрагивают сельскую тематику. Кроме того, в исследованиях не уделяется должного внимания местному самоуправлению как фактору развития сельских территорий. Все это дает основание полагать, что, несмотря на накопленный опыт, имеющейся научно-методической базы недостаточно для решения проблем развития местного самоуправления на селе.
Важно отметить, что большинство работ по теме носит аналитический характер. Для развития местного самоуправления главным образом необходимы исследования методического характера, содержащие конкретные рекомендации. Поэтому данному аспекту в диссертации уделено особое внимание.
Цель исследования – разработка организационно-экономического механизма развития местного самоуправления на сельских территориях.
Согласно цели решены следующие задачи:
– обобщен российский и зарубежный опыт местного самоуправления, показано наличие взаимосвязи между дееспособностью института местной власти и развитием сельских территорий и страны в целом;
- дана оценка методологии институциональных преобразований в области местного самоуправления в России, обоснованы направления ее развития;
- проанализирована действующая нормативно-правовая база местного самоуправления, выявлены пути ее совершенствования;
- уточнен перечень функций государственных и местных органов власти по поддержке развития сельского хозяйства;
- обоснованы необходимость и направления совершенствования стратегии и программ социально-экономического развития сельских территорий;
- разработаны рекомендации по оптимизации организационных характеристик системы местного самоуправления;
- разработаны рекомендации по повышению экономической самостоятельности органов местного самоуправления;
- разработаны рекомендации по планированию, оценке и стимулированию деятельности органов местного самоуправления.
Методология и методы исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили труды классиков экономической науки, современных отечественных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.
В диссертации охвачен основной перечень наиболее важных проблем по исследуемой теме, что не позволило детализировать в равной степени представленные разработки. Оправданность такого подхода объясняется тем, что все основные элементы принятой в России модели местного самоуправления нуждаются в комплексном изучении и развитии.
В работе обоснована целесообразность одноуровневой системы местного самоуправления для России. Но, несмотря на это, разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности районного звена муниципального управления. Объясняется это двумя причинами: в настоящее время район относится к системе местного самоуправления; меры, предложенные для районного звена, актуальны независимо от того, к какой системе власти (государственной или муниципальной) оно будет относиться.
При подготовке диссертационной работы применялись монографический, абстрактно-логический, расчетно-конструктивный, социологический и экспертный методы исследования.
Информационную базу исследования составили данные Росстата, Минрегиона РФ, Минэкономразвития РФ, Минфина РФ, Минсельхоза РФ, материалы интернет-сайтов региональных и районных администраций, итоги анкетных и устных опросов. Для их проведения автором были разработаны комплексные инструментарии «Паспорт сельского поселения», «Паспорт муниципального района» и «Паспорт оценки результатов исследования», позволившие осуществить целенаправленный сбор необходимой информации, а также экспертную оценку, содержащихся в работе выводов и методических разработок.
Объект исследования – система местного самоуправления на сельских территориях.
Предмет исследования – организационные и экономические отношения, влияющие на развитие системы местного самоуправления на сельских территориях.
Научная новизна исследования заключается в развитии теории и методологии формирования системы местного самоуправления на сельских территориях и разработке на этой основе соответствующего организационно-экономического механизма. Конкретные положения научной новизны заключаются в следующем:
- обобщены существующие подходы к пониманию сущности основных категорий местного самоуправления, дана их авторская трактовка; выявлены тенденции и определены этапы развития местного самоуправления в российской деревне, начиная с первой земской реформы; сформулированы факторы, влияющие на развитие местного самоуправления, осуществлена их классификация;
- разработаны рекомендации по уточнению функций и полномочий органов власти сельских поселений на основе принципа «полной ответственности за все, что происходит на подведомственной территории»; предложен классификационный признак, позволяющий разграничить функции органов местного самоуправления и государственного управления; обоснованы направления их деятельности по совершенствованию стратегии и программ развития сельских территорий, включая аграрный сектор;
- разработан организационный механизм формирования системы местного самоуправления, включающий оптимизацию муниципальной структуры, состава и численности работников сельской администрации, а также структуру управления администрации муниципального района на основе четырех проблемно-целевых блоков: развитие экономики, развитие социальной сферы, развитие личности, защита личности; обоснована необходимость создания в России системы местного самоуправления, охватывающей все уровни управления;
- разработан экономический механизм развития местного самоуправления, направленный на укрепление финансовой базы, повышение самостоятельности и заинтересованности органов местной власти в социально-экономическом развитии сельских территорий на основе совмещения вектора интересов различных уровней управления, внедрения территориального (муниципального) хозрасчета, усиления мотивации муниципальных служащих в активизации деятельности;
- разработаны рекомендации по децентрализации и упрощению механизма выравнивания доходов сельских поселений, предполагающие повышение роли районного звена управления в данном процессе;
- определена производственная и экономическая эффективность использования государственной и муниципальной финансовой поддержки аграрного сектора; установлено, что наиболее эффективно данная поддержка используется в регионах, в которых доля сельскохозяйственных организаций в производстве сельхозпродукции превышает 50%, в результате чего сделан вывод о необходимости учета этого при дальнейшем реформировании аграрного сектора;
- выявлена целесообразность направления части средств бюджетной поддержки сельского хозяйства на подготовку высококвалифицированных кадров и сотрудничество с научными организациями, осуществляющими внедрение прогрессивных технологий;
- обоснована необходимость совершенствования стратегии управления аграрным сектором России, перейдя от сложившейся в период реформ суженной формы поддержки к комплексной государственной и муниципальной поддержке отрасли; решение этой проблемы предполагает существенное расширение перечня ее видов, включая административную, правовую, инновационную, информационную, маркетинговую и другие виды помощи; показано, что основная часть названных направлений поддержки отрасли должна осуществляться районными органами управления АПК;
- обоснована необходимость активизации взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимательскими структурами, функционирующими на сельских территориях, включая ЛПХ; с учетом незначительных финансовых возможностей данных органов и первоочередных потребностей предпринимателей, определены относительно малозатратные направления указанной помощи (административная и маркетинговая поддержка, содействие в развитии кооперации и привлечении инвестиций, в налаживании и совершенствовании отношений между формированиями по производству, переработке и реализации сельхозпродукции, обеспечение доступности для местных производителей агропродовольственных рынков, представление интересов в вышестоящих органах власти и др.);
- сформулированы предложения по совершенствованию методов планирования и оценки деятельности органов местного самоуправления сельских поселений.
Практическое значение. Методические разработки, выполненные в ходе диссертационного исследования, получили положительную оценку со стороны руководителей органов местного самоуправления, Министерства сельского хозяйства РФ. В 2005 году Постановлением Президиума Россельхозакадемии автор награжден Дипломом за лучшую завершенную научную разработку года «Рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в сельских поселениях».
Разработки автора могут быть использованы органами власти всех уровней, ответственными за решение проблем социально-экономического развития сельских территорий.
Внедрение в практику результатов исследования будет способствовать демократизации общественно-экономических отношений и созданию в России эффективного института местного самоуправления, социально-экономическому развитию сельских территорий и страны в целом.
Апробация и реализация результатов исследования. Исследование проводилось в рамках планов НИР ГНУ ВНИЭТУСХ по темам «Разработать научные основы управления и информационного обеспечения АПК (№ ГР 01.200.117751), «Разработать методологические подходы и практические рекомендации по совершенствованию организационно-экономических механизмов функционирования агропромышленного комплекса, систем управления и научно-технической информации в АПК Российской Федерации (№ ГР 01.2006.08509).
В 2001-2009 гг. результаты исследования были апробированы на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях по проблемам развития местного самоуправления и сельских территорий России и получили положительную оценку. В частности, выводы и предложения, сформулированные по итогам исследования, одобрены Президиумом Россельхозакадемии (протокол №7 от 21 июня 2007 года).
В 2006 году ГНУ ВНИЭТУСХ совместно с Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ была проведена Всероссийская научно-практическая конференция «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Автор являлся одним из инициаторов и организаторов данного мероприятия.
Результаты исследования используются Минсельхозом РФ, в ряде сельских и районных администраций Нижегородской, Пензенской и Орловской областей, а также в учебных целях при обучении муниципальных служащих в ФГОУ Российская академия кадрового обеспечения АПК.
Автором опубликовано 79 научных работ, 61 из них - по теме диссертации, общим объемом текста 184 п.л., в т.ч. авторского – 67 п.л. В изданиях перечня ВАК - 10 статей.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, приложений.
Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цель, задачи, объект и предмет исследования, показаны научная новизна, практическая значимость и методика его проведения, а также формы и степень апробации полученных результатов.
В первой главе «Теоретико-методологические основы развития местного самоуправления» рассмотрены основные категории, факторы, теории, модели и тенденции развития местного самоуправления, а также роль, необходимость и резервы его развития в России.
Во второй главе «Российский и зарубежный опыт местного самоуправления» обобщена практика местного самоуправления в странах Европы и в США, выявлены этапы и особенности его развития в России, показаны исторические и современные тенденции развития местного самоуправления, осуществлена оценка действующей в стране нормативно-правовой базы в данной области.
В третье главе «Оценка институциональных преобразований в области местного самоуправления» дан анализ экономической базы муниципальных образований, их обеспеченности доходами, состояния экономических отношений между уровнями управления, организационного построения системы местного самоуправления, а также принятой в России практики делегирования местных и государственных полномочий по управлению сельскими территориями.
В четвертой главе «Развитие организационного механизма местного самоуправления» уточнены функции, полномочия и структура органов местного самоуправления, разработаны рекомендации по планированию и организации их деятельности, созданию в России системы местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.
В пятой главе «Развитие экономического механизма местного самоуправления» разработаны рекомендации по укреплению экономической базы, стимулированию и оценке деятельности органов местного самоуправления, а также организации их деятельности по развитию сельского хозяйства.
В выводах и предложениях сформулированы основные результаты исследования.
Сущность и трактовка основных категорий местного самоуправления
В научном обиходе содержится обширный перечень терминов по местному самоуправлению. Наиболее распространенными из них являются: местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальное образование, сельское поселение, муниципальный район, муниципальная собственность, местный бюджет, собственные доходы местных бюджетов, местные налоги. В настоящем разделе рассмотрена сущность этих и некоторых других понятий по рассматриваемой теме, дана их трактовка, в т.ч. авторская. При этом основное внимание уделено термину «местное самоуправление».
Кроме того, предложены новые термины, введение в оборот которого, на наш взгляд, будет способствовать развитию теории местного самоуправления. Таковым является «территориальный (муниципальный) хозрасчет» и «баланс власти по вертикали».
Местное самоуправление. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что данный термин состоит из двух слов: «местное» и «самоуправление». Слово «местное» играет уточняющую роль, подчеркивая, что в данном случае речь идет о территориальном самоуправлении, связанном с общностью людей в рамках небольшой, четко очерченной территории (поселения).
Понятие «самоуправление» без конкретной увязки носит более широкий и менее определенный характер. Оно может иметь отношение к каждому человеку, в том числе индивидуальному предпринимателю, члену подрядного или хозрасчетного коллектива- предприятия, так как во всех случаях в той или иной мере применим принцип «сам управляю своей деятельностью» или «функционирую автономно».
В целом, на наш взгляд, самоуправление можно классифицировать по трем основным блокам: бытовое, производственное и местное (территориальное) самоуправление. Наряду с термином «местное самоуправление», в научной литературе встречается термин «муниципальное управление», который изначально использовался в отношении самоуправляемых городов и возник в древнеримской республике. Термин происходит от латинского слова «municipium», в основе которого лежат 2 корня: «munis» - тяжесть, тягота, бремя; «capio», «recipio» - беру, принимаю. В совокупности это словосочетание в русской версии означает «берущий бремя на себя» или «самообремененный»(10).
Некоторые авторы отождествляют «местное самоуправление» и «муниципальное управление», т.е. в их понимании, по всей видимости, это - синонимы (203, 74, 221). На наш взгляд, полной аналогии между ними не существует, так как муниципальное управление нужно рассматривать как вид профессиональной управленческой деятельности органов местного самоуправления. Термин «местное самоуправление» значительно шире и отражает процесс управления местными делами не только органами местной власти, но и всем населением, проживающим на данной территории.
В специальных источниках, в том числе в официальных документах, «местное самоуправление» трактуется по-разному. Анализ существующих определений данного понятия позволяет сделать вывод о том, что содержания, вкладываемые в него авторами, во многом идентичны. Основное отличие между определениями заключается в степени акцентирования внимания на организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти. Вызвано это тем, что основные проблемы в развитии местного самоуправления связаны именно с самостоятельностью данных органов. В связи с этим существующие трактовки рассматриваемого понятия условно можно разделить на две группы: в которых упоминается самостоятельность органов местной власти; в которых она не подчеркнута. В рамках каждой из них также имеют место разные подходы к формулированию определений: полноценно отражающие суть, но с большей или меньшей детализацией;усеченные.
Именно, исходя из отношения ученых, политиков и общественных деятелей к проблеме самостоятельности органов местной власти, возникли и теории местного самоуправления: свободной общины, общественная, государственная, дуализма, социального обслуживания, социал-реформистские муниципальные концепции (110 с. 43-49).
Каких-либо четко очерченных границ между этими теориями не существует. В сущности, в их основе лежат 3 концепции формирования низового уровня управления территорией: - органы местной власти должны иметь приоритетные полномо чия на курируемой территории (теория базируется на положении о том, что община первична, поэтому предполагает максимальную са мостоятельность избранных ею местных органов власти); - органы управления общиной должны играть двойственную роль, то есть выполнять функции местного самоуправления и делеги рованные полномочия государственного управления; - органы местного самоуправления должны быть частью системы государственной власти. Все остальные подходы к формированию муниципальных органов управления являются результатом сочетания (комбинирования) перечисленных трех основных концепций.
Этапы и особенности развития местного самоуправления в России
В связи с тем, что наличие полноценного института местной власти является одним из основных условий социально-экономического развития государства, во многих странах Европы (Франции, Швеции и других) еще в 18-19 вв. были приняты меры по формированию дееспособной системы местного самоуправления. В 1985 году, как следствие признания социально-экономической целесообразности децентрализации управления территориями, принята Европейская Хартия о местном самоуправлении. Ратификация этого документа является обязательным условием вхождения страны в Совет Европы. Тем самым, с одной стороны, подчеркивается общечеловеческая ценность многовекового опыта европейских стран в развитии местного самоуправления, с другой, отмечается важность широкого распространения этого опыта.
Как уже отмечалось, в 1998 году Россия присоединилась к данной Европейской Хартии. Поэтому на первый взгляд кажется парадоксальным, что в России продолжительное время не создаются условия для формирования дееспособной системы местного самоуправления, то есть не принимаются столь очевидные меры, необходимые для развития территорий и страны в целом.
По мнению некоторых ученых данный феномен объясняется недопониманием вышестоящими органами власти важности института местного самоуправления: «Недопонимание роли местного самоуправления, недооценка объективных социально-экономических процессов свели проблемы руководства хозяйственными и социальными процессами на местах ...к предельно простым связям и отношениям. Такой подход заменил гибкое и нормативное регулирование импульсивными мерами» (74 с. 4).
На наш взгляд, говорить о недопонимании на федеральном или региональном уровне целесообразности развития местного самоуправления не совсем корректно, так как это слишком упрошенный взгляд на проблему. Чиновники такого высокого ранга не могут не знать о социально-экономической значимости института местного самоуправления, так как прекрасно осведомлены о передовом зарубежном опыте организации управления на местах.
Анализ показывает, что подобная нерациональность (торможение процессов демократизации) объясняется весьма просто: развитие местного самоуправления противоречит интересам вышестоящих органов власти. Дело в том, что децентрализация управления территориями предполагает передачу ими части своих полномочий населению и избранным им органам местной власти и, тем самым, потерю абсолютного контроля над финансовыми потоками и процессом принятия решений. Чтобы не допустить этого, реальные реформы в области местного самоуправления подменяются разного рода декоративными мероприятиями, не обеспечивающими реальную демократизацию государственного управления.
О том, насколько плачевно обстоят дела в области финансового обеспечения сельских поселений, говорит тот факт, что в бюджетах основной массы сельских администраций доля собственных доходов (налоговых и неналоговых) составляет примерно 5-7%. Это в 11-15 раз меньше чем в развитых странах. Если учесть, что использование трансфертов жестко регламентировано (их основная часть идет на выплату зарплаты учителям и врачам, а также коммунальные расходы), то становится понятным, насколько централизованы межбюджетные отношения в России, и почему сельские администрации не способны решать проблемы развития сельских территорий.
Противники демократизации общественно-экономической жизни в России используют обширный перечень способов, направленных на сохранение сложившейся сверх централизованной системы управления. Об этом весьма красноречиво свидетельствует идеология Всероссийского совещания муниципальных финансистов и экономистов, которое состоялось 18-20 июня 2003 года в г. Волгограде. В материалах совещания, подготовленных одним из ведущих департаментов Минфина РФ, утверждается, что децентрализация налоговых доходов не влияет на эффективность работы органов местного самоуправления. Таким образом, представителям регионов фактически внушалось, что развитие поселений, в том числе сельских территорий, не зависит от организационной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.
В сущности, цель совещания заключалась в попытке убедить слушателей в том, что демократизация управления в России нецелесообразна Данный семинар являлся отражением политики федеральных органов власти в области местного самоуправления и представлял собой пропагандистскую акцию, направленную на подготовку региональных чиновников к предстоящему вскоре ознакомлению их с окончательными версиями нового закона о местном самоуправлении и Бюджетного кодекса РФ.
«Реформа будет не одним, а десятью шагами в правильном направлении, - убеждал участников совещания один из главных разработчиков закона ФЗ-131 руководитель департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ Алексей Лавров. Его доклад «О мифах и рифах реформы местных финансов», подкрепленный демонстрацией графиков и диаграмм, имел целью успокоить встревоженное муниципальное сообщество. Однако вопросов оказалось намного больше, чем ответов. «Мы разговариваем с Минфином на разных языках», — высказывались экономисты из местных администраций (71).
Бюджетная обеспеченность муниципальных образований
Практика показывает, в связи с проведением муниципальной реформы, требованием времени стало не просто высшее, а профильное высшее образование, обеспечивающее освоение соответствующих управленческих и правовых знаний. Особенно остро этот вопрос встал в процессе разграничения муниципальной собственности и продолжающейся сейчас разработке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов. Такая работа требует знаний в смежных отраслях - в имущественных вопросах, градостроительстве и архитектуре, комплексном планировании и зонировании территорий. Есть факты, когда и выборные должностные лица, главы муниципальных образований всех типов от поселений до муниципальных районов складывают свои полномочия, объясняя это повышенной требовательностью к своей работе (227 с. 69).
Учитывая, что большинство муниципальных кадров на селе не имеют специального образования, им необходима профессиональная подготовка. Но здесь возникают определенные трудности: финансирование обучения в местных бюджетах не предусмотрено, т.к. не входит в перечень вопросов местного значения. Поэтому проблема обучения муниципальных кадров на селе должна решаться централизованно, и не только на уровне субъекта РФ. Для обеспечения муниципальных учреждений высококвалифицированными работниками необходимо принять федеральную программу подготовки и переподготовки кадров органов местного самоуправления.
Для решения данной проблемы потребуется создание соответствующей системы, включая нормативно-правовую базу, сеть обучающих центров, а также отвечающие современным требованиям учебные программы и методическая литература.
Подготовка и повышение квалификации кадров для органов местного самоуправления - задача государственной важности, поэтому она может и должна решаться соответствующими федеральными и региональными органами государственной власти. При этом, как показывает опыт Российской академии кадрового обеспечения АПК, в целях экономии ресурсов систему непрерывного образования муниципальных служащих можно организовать на базе учреждений системы повышения квалификации руководителей и специалистов сельского хозяйства.
При разработке программ и курсов обучения основное внимание следует уделять изучению правовой базы; разбору основных ошибок юридического, организационного и экономического характера, допускаемых муниципальными служащими; ознакомлению с передовым опытом в области работы с населением, использования муниципального имущества, содействия развитию предпринимательства, увеличения доходов местных бюджетов, развития социальной сферы, планирования и организации деятельности органов местного самоуправления и др.
По аналогии с государственными служащими, необходимо, чтобы работники органов местного самоуправления каждые 3 года проходили подготовку на федеральных или региональных курсах повышения квалификации.
Экономическую основу местного самоуправления составляют средства местных бюджетов, находящееся в муниципальной собственности имущество, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49 ФЗ-131).
Определяющее влияние на состояние экономической базы местного самоуправления оказывают особенности принятых межбюджетных отношений. О степени их недостаточной оптимизированности в России свидетельствует то, что доходы подавляющего большинства сельских поселений не больше чем на 15% формируются за счет собственных источников, остальная часть поступлений приходится на межбюджетные трансферты.
Источники и структура доходов местных бюджетов. Основным источником формирования бюджетов всех уровней управления, включая местные, являются налоги. Под налогами понимаются установленные законодательством обязательные платежи в государственный и местный бюджеты, отчисляемые юридическими и физическими лицами. Нормативы отчислений от налогов и сборов в местные бюджеты представлены в таблице 25.
С 1 января 2005 года местными являются лишь 2 налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц (ФЗ № 95 «О внесении изменений в части первую и вторую НК РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах»). Сборы по этим налогам незначительны и не могут обеспечить организационную и финансовую самостоятельность органов местного самоуправления.
Уже отмечалось, что лишь небольшую часть муниципальных образований в России можно считать относительно самостоятельными. Все остальные жестко привязаны к трансфертам, которые перечисля-ются адресно (на зарплату, услуги ЖКХ и другие цели).
Методы формирования и структура органов местного самоуправления
Понятие «бюджетная обеспеченность» было введено в российскую практику бюджетных отношений в 1991 году как величина средней бюджетной обеспеченности на одного жителя по региону (Постановление Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 года № 1551-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Затем, данное понятие было зафиксировано в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года, в котором норматив минимальной бюджетной обеспеченности рассматривается как расчетное значение минимально необходимой потребности в бюджетных средствах на одного жителя муниципального образования в текущих расходах (251).
В Бюджетном кодексе РФ от 1.01. 2000 года, дается определение минимальной бюджетной обеспеченности как минимально допустимой стоимости государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления, в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
В ныне действующей редакции Бюджетного кодекса РФ определение минимальной бюджетной обеспеченности отсутствует, что можно рассматривать как отказ государства от обеспечения в стране единого стандарта по данному показателю.
Вместе с тем, использование показателя «бюджетная обеспеченность» крайне важно для оценки покрытия объемов услуг, необходимых населению, со стороны государства и органов местного самоуправления, а также установления определенных нормативов в данной области. Его наличие позволяет, к примеру, определить величину финансовой помощи местным бюджетам из вышестоящих бюджетов с целью обеспечения установленного минимума услуг.
Одним из базовых понятий в области нормирования государственных услуг является «минимальный государственный социальный стандарт». Он определяется как объем услуг, предоставление которых на безвозмездной и безвозвратной основах Российская Федерация гарантирует своим гражданам на всей территории страны за счет бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов. Пока в России общефедеральные «минимальные социальные стандарты» отсутствуют, хотя на уровне субъектов РФ они определяются.
Несмотря на то, что в Бюджетном кодексе РФ термина «бюджетная обеспеченность» нет, сама «бюджетная обеспеченность» рассчитывается. Делается это согласно методике Минфина России. Так, согласно Письму Минфина РФ от 21.08. 2006 года № 06-06-01: - бюджетная обеспеченность муниципального района (городского округа) представляет собой отношение индекса налогового потенциала (ИНП) к индексу бюджетных расходов (ИБР) муниципального района (городского округа); - индекс налогового потенциала (ИНП) муниципального района (городского округа) определяется как отношение налогового потенциала муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя к аналогичному показателю по всем муниципальным районам (городским округам); - налоговый потенциал муниципального района (городского округа) - оценка доходов, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы из налоговых источников, указанных в репрезентативной системе налогов. - индекс бюджетных расходов (ИБР) муниципального района (городского округа) - показатель, определяющий насколько больше (меньше) средств бюджета муниципального района (городского округа) в расчете на душу населения по сравнению со средним по всем муниципальным районам (городским округам) уровнем необходимо затратить для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения муниципального района (городского округа), с учетом специфики социально-демографического состава обслуживаемого населения и иных объективных факторов, влияющих на стоимость предоставляемых бюджетных услуг в расчете на одного жителя; - размер финансовой помощи на 1 человека рассчитывается как отношение суммы трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ к численности населения в субъектах РФ. Анализ показывает, что данная методика необоснованно усложнена и не отражает в должной мере суть «бюджетной обеспеченности». Например, при определении налогового потенциала не учитываются неналоговые источники доходов бюджетов, что является, на наш взгляд, необоснованным. Практически все субъекты РФ, представившие информацию по запросу Счетной палаты, отметили определенные недостатки действующей в настоящее время Методики. Некоторые регионы занимают довольно критичную позицию в отношении эффективности действующей системы выравнивания бюджетной обеспеченности в Российской Федерации. В частности, субъектами РФ отмечается, что Методика распределения дотаций не направлена на совершенствование межбюджетных отношений и не стимулирует рост социально-экономического потенциала регионов, т.е. не выполняет одну из основных своих задач (251).
