Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Территория крупного города как объект исследования и управления 8
1.1. Факторы и тенденции развития территории в крупных городах 8
1.2. Анализ исторических концепций и опыта территориального развития городов 24
1.3. Классификация актуальных проблем развития территории в крупных городах 41
Глава 2. Методические основы формирования организационно экономического механизма управления комплексным развитием территории в крупных городах 52
2.1. Современный механизм управления развитием территории: понятие, цели, задачи 52
2.2. Система принципов и функций управления развитием территории в крупных городах 62
2.3. Анализ методов, используемых в механизме управления комплексным развитием территории крупных городов, и предложения по их совершенствованию 78
Глава 3. Организационно-экономическая модель управления комплексным развитием территории в крупных городах 110
3.1. Оценка эффективности результатов деятельности органов государственной власти в области градостроительства 110
3.2. Территориально-средовые и функциональные перспективы в комплексном развитии территории крупных городов 118
3.3. Методика формирования городской целевой программы по вертикальному освоению пространственно-территориального каркаса крупного города 137
Заключение 159
Список литературы 164
- Факторы и тенденции развития территории в крупных городах
- Современный механизм управления развитием территории: понятие, цели, задачи
- Оценка эффективности результатов деятельности органов государственной власти в области градостроительства
- Методика формирования городской целевой программы по вертикальному освоению пространственно-территориального каркаса крупного города
Введение к работе
Актуальность темы исследования связана с постоянным возрастанием и усложнением структурных компонентов, взаимосвязей системы «крупный город», где проживает более 40 % всего городского населения РФ. Фундаментальной составляющей любого крупного города является его территория, которая выступает необходимым условием его функционирования и развития.
В современных условиях на территории многих крупных городов происходят хаотичные и разнородные по своей сущности процессы, являющиеся причинами социально-экономических, экологических, транспортных проблем, и ведущие к ее дифференциации по функциональной загруженности, неравномерной плотности разнообразных объектов, экологической и социальной ситуации, охвату и обеспеченности транспортной инфраструктурой и пр.
Отсутствие действенных регуляторов в управлении комплексным развитием территории в крупных городах, которая представляет собой системный объект с высоким уровнем связности и связанности элементов, негативно влияет на решение задач по созданию благоприятной и комфортной городской среды. Поэтому представляется важной необходимость формирования организационно-экономического механизма управления комплексным развитием территории крупных городов как самостоятельного объекта рассмотрения. Данный механизм должен обеспечивать не только устойчивое функционирование, но и комплексное развитие в соответствии с целевыми установками, а также соответствовать критериям эффективности и рациональности.
Состояние изученности проблемы. Проблемам комплексного развития крупных городов посвящены работы таких отечественных ученых, как Т.П. Безденежных, B.C. Боголюбова, В.В. Бузырева, Н.В. Васильевой, А.Э. Гутнова, С.А. Ершовой, И.А. Подо, Г.М. Лаппо, П.П. Макагонова, С.Н. Максимова, Т.В. Малеевой, И.Н. Пугачева, В.Е. Рохчина, Т.Ю. Семеновой, В.В. Федорова, A.M. Ходачека, B.C. Чекалина, Д.В. Шопенко и ряда других.
Труды зарубежных ученых по данной проблематике представлены работами Дж. Бродбента, А. Салливана, Дж. Форрестера и других ученых.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование научно-методических рекомендаций и подходов к формированию организационно-экономического механизма управления комплексным развитием территории в крупных городах.
Для реализации указанной цели были поставлены следующие задачи:
- на основе комплексного анализа в области пространственного функционирования и развития крупных городов уточнить понятие
«территория крупного города», выявить основные тенденции и актуальные проблемы развития городских территорий;
уточнить элементы организационно-экономического механизма управления комплексным развитием территории в крупных городах;
проанализировать различные системы налогообложения на недвижимое имущество;
проанализировать эффективность градостроительной деятельности органов государственной власти;
предложить методический подход к проведению реновации на территории крупного города;
разработать рекомендации по усовершенствованию использования территориально-пространственного каркаса крупного города.
Объектом исследования является территория крупного города, обладающая комплексом природных, экономических, правовых и иных особенностей.
Предметом исследования выступает организационно-
экономический механизм управления комплексным развитием территории в крупных городах.
Теоретико-методологическими основами исследования являются научные труды российских и зарубежных ученых по региональной экономике, пространственному развитию городов, землепользованию, а также научные публикации в специализированных периодических экономических изданиях. Для решения поставленных задач исследования применялись методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, системного, логического и комплексного анализа, метод сравнений и аналогий, исторический подход.
Информационной базой исследования послужили официальные законодательные и нормативно-правовые документы в области функционирования и развития крупных городов РФ, статистические сборники, аналитические материалы научных организаций и администрации Санкт-Петербурга, а также результаты расчетов, полученные автором самостоятельно в процессе исследования.
Основные научные результаты, полученные в рамках проведенного исследования, составляющие научную новизну:
уточнено понятие «территория крупного города» как объекта управления, обладающего совокупностью характеристик и параметров, причем характеристики раскрывают ее сущность, а параметры отражают их количественное и качественное состояние, что является необходимым этапом в разработке организационно-экономического механизма управления комплексным развитием территории и требует использования особых инструментов в структуре механизма управления;
развито содержание элементов организационно-экономического механизма по управлению комплексным развитием территории в крупных
городах, в частности, обосновано применение специфических принципов в структуре механизма управления пространственно-территориальным развитием крупного города, предполагающих эффективное использование городских территорий и учитывающих современную социально-экономическую ситуацию;
усовершенствован подход к процессу прогнозирования развития территории крупного города, выраженный в применении форсайт-методов, позволяющих ориентировать данное прогнозирование на целевой результат с учетом социально-экономических, финансовых, экологических, инфраструктурных и других особенностей города;
предложена система методов управления комплексным развитием территории крупных городов с выделением методического подхода к начислению единого налога на недвижимое имущество, учитывающего цели его внедрения и направленного на оптимизацию бюджетного планирования;
разработана система оценки результатов градостроительной деятельности уполномоченных исполнительных органов государственной власти, отличительной особенностью которой является выделение эффективности и результативности, а также учет интересов всех ее участников;
разработана схема организации реновации территории крупного города, особенностью которой является применение алгоритмического процесса, позволяющего повысить эффективность ее реализации;
обосновано предложение по внедрению городской целевой программы по вертикальному освоению пространственно-территориального каркаса крупного города, которая позволит повысить эффективность использования территории и рационально перераспределить функциональную нагрузку на ней.
Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных методических рекомендаций, моделей и схем управления развитием территории крупного города, которые могут быть использованы исполнительными органами государственной власти при осуществлении своих полномочий в области градостроительной политики, планировании землепользования, а также при разработке и реализации органами местного самоуправления программ целевого развития территорий.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании таких учебных дисциплин как «Инженерно-экономические основы градостроительства», «Основы градостроительства», «Территориальное планирование», в учебном процессе вузов (включая программы подготовки и переподготовки кадров и повышения квалификации).
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования были представлены на научно-
практических конференциях и научных семинарах Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета за период 2009-2012 гг.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 10 научных работ общим объемом 2,38 п.л., отражающих основное содержание диссертационного исследования, в том числе три в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Объем и структура работы. Цели и задачи исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающего 130 источников.
Факторы и тенденции развития территории в крупных городах
В основе города как важнейшего феномена цивилизации лежит стремление человека к упорядочению своей среды обитания [88, с. 5]. Притягательность городов объясняется развитой инфраструктурой, социальной обеспеченностью, широким разнообразием потребительских товаров и услуг. Кроме этого, для развития коммерческой деятельности предприятий и организаций города также имеют притягательный характер [101]. Однако, нельзя не учитывать, что люди, живущие в городах, достигают более высокого уровня жизни за счет больших возможностей мест приложения труда и разнообразия в выборе товаров и услуг, но при этом вынуждены смиряться с более высокими уровнями загрязнения преступности шума и скученности.
Формирование и развитие населенных мест имеют историю градообразования. Ее изучение позволяет определить не только закономерности, диалектику, источники развития городов, но и осуществлять грамотное планирование и прогнозирование их развития.
В исследовании В.С.Боголюбова выделены следующие основные побудительные мотивы образования городов:
- переход человечества на оседлый образ жизни; развитие товарно-денежных отношений;
- научно-технический прогресс и его реализация путем концентрации труда и капитала на ограниченных городских территориях;
- необходимость все более полного удовлетворения растущих потребностей населения [26, с. 21].
Разнообразные факторы, причем как благоприятные, так и неблагоприятные, влияют на выбор места для размещения города. В работе А. ОПСалливана [69, 91] выделено несколько причин, помогающих объяснить значительную концентрацию населения в городах:
1. Концентрация рабочих мест.
Формирование городов во всем мире, включая РФ, в ретроспективе связано с градообразующим производством. Сравнительное преимущество делает выгодной торговлю между регионами, а она, в свою очередь, вызывает развитие рыночных городов. Сравнительное преимущество проявляется в случае различия в уровне производительности труда. Торговые фирмы (и городские территории) появляются в том случае, если создается эффект масштаба на транспорте. Если в государстве недостаточно развита междугородная транспортная сеть то стоимость перевозки товаров внутри страны будет относительно высокой что усиливает тенденцию к появлению крупных городов: чем выше транспортные издержки тем значительнее разрыв в уровнях заработной платы и ценовые скидки в крупном городе и соответственно выше его притягательность. Многие развивающиеся страны осуществляют крупные капиталовложения в строительство дорог и средств связи в столичном городе и на прилегающей к нему территории и намного меньше в других районах страны ИнсЬтзаструктурная политика такого рода ведет к высоким транспортным издержкам внVTDи страны и способствует ї)азвиТИю крупHbTX гоҐ)ОЛОВ [69]
В результате специализации производственных факторов и наличия неделимых факторов производства появляется внутренний эффект масштаба. При этом, если эффект масштаба достаточно велик относительно транспортных издержек, то товары производятся на производственных предприятиях. Для того, чтобы уменьшить затраты на транспорт, сотрудники фабрики селятся рядом с этими предприятиями, что приводит к появлению фабричных городов. Такое появление городов имело место в России в первой половине XX века. Внутренний эффект масштаба производства позволяет предприятиям производить товары более эффективно, чем это делают отдельные люди, и производство товаров на предприятиях ведет к развитию промышленных городов.
2. Эффект урбанизации имеет место в том случае, если затраты производства конкретной фирмы снижаются по мере роста совокупного объема продукции, выпускаемой на территории города. Он появляется в результате коллективного пользования услугами поставщиков (деловые и коммунальные услуги), эффекта рынка труда и эффекта общения.
3. Существенным фактором возникновения городов и их последующего развития является политика ведения градостроительства. Органы управления могут влиять на развитие городов посредством выбора места для размещения производств и административных органов.
Интересной представляется точка зрения американских ученых, которые в результате исследования различных городов в 85 странах пришли к выводу, что столичные города в странах с диктаторскими режимами на 45 % крупнее, чем столицы в других странах [111].
Современное различие в развитии территории городов РФ выражено в аномально дисперсном, мелкоареальном, «точечном» характере проявления экономической активности, и это становится устойчивой тенденцией [41]. Причем факторы экономического роста, в первую очередь, сконцентрированы именно в городах.
Исследователь Н.В. Зубаревич выделяет факторы, объясняющие особенное положение крупных городов по сравнению с другими городами:
1. Историко-генетические факторы [41].
Современное существование крупных городов, их территорий обусловлено их прошлым. В РСФСР будущие «столицы» стали самыми людными городами в своих регионах и получили сугубо преференциальный в то время статус автономно-республиканских, областных и краевых административных центров с размещением в них партийно-административного руководства высокого ранга. Больше половины сегодняшних «региональных столиц» были городами союзного и союзно республиканского подчинения (значения). В них оседала подавляющая часть государственных капиталовложений на развитие городской социальной инфраструктуры, приоритетно строились и модернизировались аэропорты, вокзалы, мосты, дороги и даже метро.
2. Институциональные факторы [41].
На сегодняшний день предоставление преференций «региональным столицам» существует в форме перенаправления бюджетных ресурсов туда, где они уже присутствуют. Кроме этого, сохраняется практика расходования федеральных бюджетных средств (программы, субсидии, субвенции), предназначенных для развития всего региона, однако оседающих в региональных центрах. Многие компоненты еще советской привилегированности эти центров вошли в комплекс их действительных конкурентных преимуществ.
Соответственно, по нашему мнению, кроме вышеперечисленных факторов, дополнительно следует выделить следующие причины современной концентрации населения в городах:
1. Социально-психологические факторы.
Происходящий сейчас процесс изменения российского менталитета, подрыв основополагающих жизненных ценностей и принципов в совокупности порождает не только новый образ русского человека, но и особенный тип мышления. Цель существования человека в городе не всегда объясняется поиском оптимального места приложения труда, учебы (как это происходило в 50-80-е гг. XX века, и тогда бы мы отнесли это явление к эффекту концентрации рабочих мест); иногда города перемещаются в целях поиска досуга и развлечений, а также в связи с искаженным представлением отдельных социальных групп о масштабах сложности существования в городах.
2. Инерциональные факторы отдельных городов.
Этот фактор скорее имеет место быть в зарубежных странах: статус, положение в стране и мире города исторически сложился притягательным для населения во многих сферах деятельности. Поэтому, если с течением времени не было никаких серьезных потрясений, катаклизмов в его истории, то концентрация населения будет увеличиваться. Кроме этого, добавление дополнительных стимулов со стороны городских властей также будет его сильным преимуществом. Такой город всегда будет привлекать внимание не только для спокойной, комфортной жизни, но и для всех видов бизнеса, туризма. Примерами таких городов являются Цюрих, Мюнхен, Осло.
Современный механизм управления развитием территории: понятие, цели, задачи
Управление развитием территории в крупных городах - это, на наш взгляд, управление всеми видами происходящих процессов (экономических, экологических, социальных, технико-технологических, инновационных и прочих), направленное на эффективное использование имеющихся ресурсов в целях динамичного развития данной территории, и происходит оно в рамках осуществления градостроительной политики. Градостроительной политикой называется целенаправленная деятельность государства по обеспечению устойчивого развития поселений для формирования благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения и перспектив социально-экономического развития общества национально-этнических и иных местных особенностей [97 с. 43].
При этом сам процесс управления реализуется путем создания механизма управления - сложной, многоуровневой системы. Он представляет собой совокупность достаточного, с точки зрения внутренней законченности, количества составляющих его компонентов и предназначен оказывать воздействие на функционирование и развитие крупного города посредством совокупности конкретных методов, инструментов, связей и отношений в соответствии с целевыми установками [78, 83, 93].
Необходимость формирования действенной системы управления объясняется тем, что территория крупного города является самостоятельным объектом. Создание единой системы управления пространственно-территориальным развитием крупного города, использующей механизм, адекватный целям и объекту управления, позволит упредить возможные «перекосы» в функционировании и развитии города. Механизм должен основываться на общегражданском законодательстве и на нормативных актах, определяющих права, обязанности, ответственность и функции отдельных административно-территориальных образований, обладающих определенной автономией и независимостью друг от друга. Кроме этого, он должен быть обеспечен ресурсами, программно-проектной документацией, правовой основой, информационной и кадровой базами.
Понятие «механизм», происходящее от греческого слова mechane — машина, означающее систему, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности [21]. Организационно-экономический механизм управления развитием территорий крупного города можно представить как интегрированную систему форм, методов, средств, с помощью которых осуществляется воздействие субъекта управления на объект управления, то есть на территорию крупного города.
Методологическими проблемами системного управления и стратегического подхода к развитию городов занимались такие ученые как В. С. Боголюбов, А. Л. Гапоненко, А. Э. Гутнов, В. П. Кайсарова, В. Е. Рохчин, И. И. Сигов, В. С. Чекалин и ряд других ученых. На наш взгляд, до настоящего времени единых подходов к формированию системы управления развитием городской территории города не сформировано, однако, остановимся на тех, которые традиционно выделяются в науке, поскольку они по своей сущности удовлетворяют целям и задачам нашего исследования.
Поскольку территория крупного города представляет собой комплекс взаимосвязанных характеристик и параметров, а также обладает высоким уровнем связности и связанности элементов, факторов, процессов, это предопределяет необходимость использования методологии системного управления. Соответственно, территории крупного города, присущи основные свойства системы: неаддитивность, синергичность, эмерджетность, адаптивность, совместимость, централизованность, целостность, мультипликативность, обратная связь [51]. Системный подход предполагает управление развитием территории на нескольких иерархических уровнях: государственном, региональном, местном. Комплексный подход в управлении развитием территории крупного города предполагает увязку управления территорией с учетом ее социально-экономических, исторических, природно-экологических и пр. особенностей.
Возрастающая скорость перемен в экономике, развитие процессов интеграции РФ в международное политическое и экономическое пространство, усиление межтерриториальной конкуренции, усложнение проблем функционирования территорий крупных городов обусловливают необходимость стратегического подхода к управлению их устойчивым развитием. Это обусловлено тем, что некорректная и неверная оценка сложившихся условий и ресурсов может привести к развитию искаженной, деформированной городской среде. Кроме того, необходимо учитывать тот аспект, что градостроительная политика территориального развития базируется на основе разработки, принятия и реализации ряда важнейших документов города: генеральные план правила землепользования и застройки и других. Указанные нормативно-правовые акты нацелены на реализацию долгосрочных целей и задач что в территориальном вопросе обязательно поскольку неграмотное принятие промежуточных решений может привести к малоэффективным и нерациональным вариантам развития территории что негативно скажется в последующих периодах.
Управление любой системой в простейшем виде может быть рассмотрено в виде контура управления, как совокупность двух взаимодействующих подсистем - субъекта управления (управляющей подсистемы) и объекта управления (управляемой подсистемы) и возникающих в процессе этого управления механизмов и способов воздействия субъекта на объект. В данном исследовании объектом управления является территория крупного города, представленная комплексом взаимосвязанных характеристик и параметров. Система управления в общем виде представлена на рис. 6. Рис. 6. Система управления в виде контура управления
Предметом исследования выступает организационно-экономический механизм управления комплексным развитием территории в крупных городах.
Субъектом управления являются:
- органы государственного власти (им принадлежит право непосредственной разработки и реализации стратегии развития города) разного уровня подчинения, которые используют в процессе управления организационно-правовые, экономические и социально-психологические методы управления;
- органы местного самоуправления (МСУ). На сегодняшний день во всех городах, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, органы МСУ представляют собой децентрализованную форму управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Поэтому эти органы должны быть максимально заинтересованы в грамотной и эффективной политике развития территории крупного города;
- девелоперы, застройщики, инвесторы. Перечисленные субъекты образуют особенный кластер - сектор частных инвестиций, без которых немыслимо развитие не только территорий, но и города в целом [58].
Девелопмент как отдельная самостоятельная фаза в развитии территории крупных городов занимает обширную нишу в данном процессе, так как занимается не только непосредственным освоением новых городских территорий, но и санацией, реновацией, перепрофилированием территорий, осуществлением смены функциональной нагрузки на территорию. Процесс девелопмента тесно взаимосвязан с инвестиционной политикой города. Необходимость применения инвестиционного подхода к развитию территории в крупных городах осознана достаточно давно. Но вместе тем здесь еще существуют узкие места. Общемировая практика крупных городов показывает, что развитие городских территорий, реализация крупномасштабных проектов на средства одного только города невозможны без привлечения инвестиционных средств. Причем данное суждение справедливо, на наш взгляд, для обеих типов городской территории: застроенной и свободной;
- учреждения и предприятия различных форм собственности; - население, проживающее на территории или имеющее к ней отношение и прочие заинтересованные лица. На сегодняшний день в РФ законодательно закреплено, в частности, право населения на участие в проводимых городскими властными структурами публичных слушаниях. Это дает возможность реального влияния на перспективы территориального и функционального развития города. При этом население должно представлять собой организованную общественность в виде гражданского общества, некий оформленный институт. К сожалению, достаточно часто практика показывает, что обычно публичные слушания проходят не всегда эффективно, так как население зачастую выступает как разрозненная группа без скрупулезно выстроенной целевой стратегии их организации.
Оценка эффективности результатов деятельности органов государственной власти в области градостроительства
Необходимым условием совершенствования организационного инструментария механизма управления развитием территории в крупных городах является комплексная оценка градостроительной деятельности уполномоченных исполнительных органов государственной власти. Научные публикации, монографии и прочие издания позволяют сделать вывод о неполной степени изученности данной проблемы и о существовании разрозненной, недостаточной для выполнения задач по нашему исследованию, информации, касающейся отдельных видов оценки, критериальных шкал анализа эффективности и результативности органов государственной власти в целом разных уровней подчинения и областей функционирования [34,42, 52, 75].
Таким образом, представляется актуальным сформировать авторскую точку зрения на методику оценки исполнительных органов государственной власти, концептуально отражающую эффективность и результативность их деятельности в области градостроительства. Главными объектами анализа будут три факторные составляющие, результирующие системность оценки градостроительной деятельности органов власти, а именно:
- социальная (общественная) - представляет интересы населения;
- частная (предпринимательская) - отражена бизнес-сообществом;
- государственная - вышестоящее руководство по отношению к анализируемому уполномоченному исполнительному органу государственной власти (рис. 13). Предлагаемая методика позволит оценить не только степень эффективности проводимой градостроительной деятельности по развитию территорий в крупном городе, но и выявит их значимость, обусловит необходимость участия в данном процессе, создаст предпосылки для более широкого анализа.
Для того, чтобы определить результативность чего-либо, необходима конкретизация данного понятия применительно к тематике исследования. Результативность как понятие не тождественно эффективности, и их различие доказывается, например, простым разграничением данных понятий в англоязычной литературе: effectiveness (эффективность) и efficiency (результативность) [35]. В научной литературе понятие «эффективности» трактуется по разному: в социологии оно взаимоувязано с синонимичным понятием «эффект» и его сущностью является результат, явившийся следствием ориентированной на конкретные и заданные цели деятельности. В философской трактовке под эффективностью чаще всего имеют ввиду меру возможности которая выражает цель человека [20]. В более широком плане термин «эффективность» следует понимать как степень успешности субъекта управления и конкретной программы в достижении цели. Кроме этого отметим что дефиницию «эффект» возможно измерить в количественном и качественном отношении.
По нашему мнению, в рамках определения эффективности или результативности деятельности органов государственной власти предпочтительнее использовать критерий результативности, поскольку изначально деятельность органов исполнительной государственной власти направлена на достижение поставленных перед ними целей и задач, что в перспективе дает некий результат, который возможно оценить с помощью разнообразных инструментов. Одновременно с этим, эффективность их деятельности, скорее, относима к анализу самого органа государственной власти как непосредственного субъекта управленческого механизма. То есть оценка примет вид двухфакторного анализа - оценка степени достижения заданным целям (результативность) и оценка внутренней среды субъекта, то есть совокупность применяемых средств, методов и условий, с помощью которых осуществление или неосуществление целей реализовалось (эффективность).
Таким образом, выявив необходимые грани понятийного аппарата, отметим, что для вышеперечисленных составляющих анализа оценки деятельности исполнительных органов государственной власти актуальны и эффективность, и результативность. Рассмотрим подробнее перечисленные выше составляющие нашего анализа.
Первой из них является социальная. Данное положение продиктовано тем, что деятельность абсолютно всех органов государственной власти закреплена соответствующими нормативно-правовыми актами и в целом направлена на достижение некоего общественного блага в конкретной области, что выразится в определенном социальном результате. Возможно выделение частных интересов у правообладателей недвижимого имущества [53]:
- иметь свободу для максимальной экономической, хозяйственной деятельности;
- быть защищенными, иметь гарантии того, что стоимость недвижимости не уменьшится в результате неконтролируемой экономической деятельности соседей;
- быть гарантированно обеспеченными извне поступающими на земельный участок инженерно-техническими ресурсами в необходимом объеме;
- пользоваться благами окружения - рекреационным пространством, социальными объектами, местами приложения труда, транспортной инфраструктурой.
Содержание трех последних из перечисленных частных интересов формируют заказ для публичной власти и могут быть удовлетворены только при помощи ее функционирования. Соответственно, с точки зрения населения вид оценки функционирования органов государственной власти будет определяться по критерию результативности.
Население территории, получающее определенный территориальный продукт на ней в виде жилья, образования, досуга и пр. объективно заинтересовано в его постоянстве и улучшении его качеств. Улучшение территориального продукта выражается в улучшении территориальных параметров. Соответственно, положительным результатом деятельности уполномоченного органа государственной власти для населения может стать увеличение площади зеленых насаждений, специально оборудованных рекреационных площадок и т. д. Напротив, отрицательным результатом их деятельности станет существенное увеличение плотности жителей осуществление проекта строительства объекта функционально не вписывающегося в логические рамки данной территории уменьшение доли зеленых насаждений.
Отметим, что население РФ непосредственно или через органы местного самоуправления осуществляет решение вопросов местного значения, в том числе связанные с градостроительным проектированием в части разработки местных нормативов, отмеченное в ФЗ «Об общих принципах организации МСУ» [6]. Также указанное положение продублировано в ст. 8 Градостроительного Кодекса РФ [2 .
Деятельность любой государственной организации направлена на удовлетворение потребностей общества, при этом немаловажной становится оценка деятельности такой организации внешней стороной, а именно клиентами, пользующимися услугами данной организации. Самыми распространенными способами, с помощью которых можно узнать мнение общества о чем-либо, являются анкетирование, социальные опросы, а также имеющиеся в средствах массовой информации (СМИ) отзывы. Следовательно, блок оценки эффективности деятельности должен обеспечивать возможность оценки деятельности по результатам проводимых опросов и анализу информации, распространяемой в СМИ (в первую очередь, ресурсы Интернета).
Методика формирования городской целевой программы по вертикальному освоению пространственно-территориального каркаса крупного города
Приоритет новых направлений в создании каркаса городской территории может выразиться в вертикальном освоении городского пространства. Данная мысль находит свое подтверждение в работах многих ученых [32, 66, 89, 97]. Проанализировав и систематизировав их, можно сделать следующие выводы:
- развитие крупного города по объективным причинам предполагает переход от экстенсивного пути к интенсивному, что выразится в более рациональном и бережном использовании имеющихся земельных участков, смене и переориентации функциональной нагрузки на территорию, поиском эффективных решений для пространственного развития и пр.;
- подземные территории предстают необходимым ресурсом для дальнейшего пространственного развития именно крупных городов;
- выход на качественно иной уровень сложности и масштабов разработки и последующего внедрения проектов по надземному освоению территорий;
- подземное пространство города рассматривается как базовый вектор развития инженерной, транспортной, социально-бытовой инфраструктур.
Необходимым обоснованием внедрения таких проектов являются следующие предпосылки:
1. Территориальные предпосылки.
В табл. 19 по представлены пространственно-территориальные сценарии развития крупного города, где 5 - площадь города; FS -функционально-структурные преобразования.
Экстенсивный сценарий развития предполагает увеличение территории города при снижении функционально-структурных изменений. При экстенсивно-интенсивном пути развития темпы изменения площади города превышают темпы изменения функционально-структурных преобразований, а, соответственно, при интенсивно-экстенсивном сценарии это происходит наоборот. Наконец, при реализации интенсивного сценария развития площадь города существенно не меняется, но при этом осуществляется большое число качественных изменений.
На практике в чистом виде не существуют отдельно экстенсивный или интенсивный сценарии, более распространены экстенсивно-интенсивный или интенсивно-экстенсивный сценарий. На наш взгляд, наибольшее предпочтение имеет последний вариант - интенсивно-экстенсивный сценарий, поскольку сочетание качественных функционально-структурных преобразований территории (санация, смена функциональной нагрузки территории) с рациональным освоением новых земельных территорий даст максимальный эффект от использования городских территорий.
Большинство крупных городов РФ развивались в территориальном аспекте до начала XXI века преимущественно экстенсивным путем, с незначительными вкраплениями интенсивных преобразований городской среды. Основной их рост происходил именно за счет экспансии на соседние земли. Однако, современный дефицит свободных земель на фоне почти полного отсутствия структурно-функциональных преобразований вынуждает крупные города искать новые решения данной проблемы. Рассмотрим в качестве примера Санкт-Петербург. В табл. 20 и 21 представлены сведения о балансе территории города по функциональному назначению с 2003 года. Выбор данного ретроспективного ряда объясняется устоявшимся государственным демократическим строем, относительной экономической и финансовой стабильностью после кризиса 1998 года, а также принятием нового Генерального плана 2005 года - первого современного документа территориального планирования на постсоветском пространстве.
Как видно из табл. 20 и 21, территориально город не рос (основный прирост территорий Санкт-Петербурга произошел в 1935-1990 гг.). Однако не происходило и функциональных изменений, что, в частности, отразилось на структуре промышленных земель, которая, в первую очередь, должна была измениться при переходе экономики города на инновационные и наукоемкие пути развития. Основной удельный вес изменений баланса территорий Санкт-Петербурга происходил за счет земель, не вовлеченных в градостроительную или иную деятельность и земель особо охраняемых территорий.
Направления территориального развития Санкт-Петербурга в период 1935-1990 гг. отображены в табл. 22.
Таким образом, территории крупных городов не адаптированы в полной мере к современным вызовам экономики, их развитие стоит на месте. Это особенно очевидно в ракурсе постоянного увеличения населения, создании новых рабочих мест, развитии различных форм малого и среднего бизнеса, не говоря уже о крупных инвестиционных стратегических проектах, реализующихся в крупных городах РФ.
2. Объективно существующие предпосылки: экономические (крупные города обладают мощным финансово-экономическим, инвестиционным потенциалом); экологические (требование соблюдения нормативов качества окружающей среды); физические (дефицит территории в городе для застройки); транспортные (загруженность улично-дорожной сети, постоянно растущее количество личного автотранспорта).
В связи с этим целесообразно рассмотреть возможности вертикального освоения городского пространства.
Вертикальное освоение городского пространства - это строительство новых объектов всех типов выше или ниже уровня земли (с возможным совмещением их функций) вдоль вертикальной оси: строительство многофункциональных комплексов, организация подземных паркингов, строительство подземных и надземных транспортно-инфраструктурных артерий, что в совокупности представляет собой интенсивно-экстенсивный сценарий развития территории крупного города.
Подземное и надземное строительство разного вида и сложности объектов уже давно используется во многих крупных городах мира. Более того, зачастую вертикальное освоение пространства - это единственный способ создать пригодную, качественную и удовлетворяющую всем потребностям городскую среду, соблюдая интересы всех сторон. Здесь актуально привести примеры из зарубежного опыта крупных городов мира.
Анализ зарубежного опыта подземного строительства в крупных городах, схожим по таким показателям, как численность населения, количество транспортных средств на одного жителя, площадь занимаемой территории, соотношение объемов исторической и современной застройки, показывает, что оптимальные условия для обеспечения устойчивого развития и комфортного проживания достигаются при доле подземных сооружений от общей площади вводимых объектов в пределах 20-25%. Разумеется, не во всех крупных городах это соотношение выдерживается, но вместе с тем есть примеры выдающихся подземных сооружений, без которых современный облик таких городов, например, как Монреаль, Мюнхен, Париж, Рим, Лондон, Токио, Торонто, невозможно представить.
