Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические предпосылки разработки административно-имущественного механизма социального развития городских территорий в современных условиях .
1.1. Основные этапы развития Москвы, формирования структуры городской ткани.
1.2. Обоснование необходимости разработки нового административно-имущественного механизма социального развития городских территорий в современных условиях . 20
Глава 2. Административно-имущественный механизм социального развития городских территорий. Состав, структура, особенности функционирования в современных условиях .
2.1. Концепция социально-экономического и градостроительного развития - основная составляющая административно-имущественного механизма . 30
2.1.1. Первая компонента Концепции - повладельческая парцелляция городских территорий.
2.1.2. Вторая компонента Концепции -функциональное зонирование территорий. 36
2.1.3. Архитектурно-планировочная составляющая Концепции.
2.2. Нормативное обеспечение административно- имущественного механизма. 40
2.2.1. Нормативное обеспечение процесса градостроительства.41
2.2.2. Нормативное обеспечение имущественных отношений участников развития территорий города . 48
2.3. Информационное сопровождение концепции развития территорий города.58
2.4. Модель экономической эффективности реализации Концепции развития городских территорий. 68
Глава 3. Программа социально-экономического и градостроительного развития территории «Якиманка» - как форма практической реализации административно-имущественного механизма .
3.1. Общая характеристика района «Якиманка», его место в системе центра Москвы, процессов функционирования центра Москвы и места «Якиманки» в системе общегородских связей . 79
3.2. Основные характеристики Программы социально-экономического и градостроительного развития территории «Якиманка». 84
3.2.1. Парцелляция. 87
3.2.2. Программа совершенствования функционального использования территории «Якиманки». 89
3.2.3. Программа вывода промышленных предприятий с территории «Якиманки».
3.2.4. Программа развития жилищного строительства на территории «Якиманка».
3.2.5. Программа развития системы обслуживания и объектов социальной инфраструктуры на территории «Якиманка». 97
3.2.6. Предложения по обеспечению реализации Программы городскими инженерными коммуникациями.
3.3. Архитектурно-планировочная компонента Программы социально-экономического и градостроительного развития территории «Якиманка».
Заключение
Литература
Приложения 122
- Обоснование необходимости разработки нового административно-имущественного механизма социального развития городских территорий в современных условиях
- Концепция социально-экономического и градостроительного развития - основная составляющая административно-имущественного механизма
- Нормативное обеспечение имущественных отношений участников развития территорий города
- Общая характеристика района «Якиманка», его место в системе центра Москвы, процессов функционирования центра Москвы и места «Якиманки» в системе общегородских связей
Введение к работе
Современный этап отличается большим динамизмом экономических отношений, сложившихся в результате изменения господствующей формы собственности. Возрастающее влияние частных инициатив на все процессы, происходящие в обществе, в том числе и на процессы фадоформирования и социального развития городских территорий, при отсутствии важнейших элементов правового, имущественного и административного регулирования, таких как городской кодекс, земельный кадастр, право застройки, общепринятых в мировой практике принципов участия населения в принятии градостроительных решений и т.д., часто приводит к принятию решений, наносящих вред городской ткани, возникновению соседских споров, ухудшению социальных условий. Требуется разработка принципиально нового механизма комплексного управления процессами социально-экономического и градостроительного развития городских территорий, адекватно отвечающего современным социальным условиям.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка административно-имущественного механизма социального развития городских территорий в современных условиях.
Задачами данного исследования являются: определение оптимального соотношения социальных, функциональных, архитектурно-пространственных и экологических факторов развития городских территорий;
повышение эффективности их жизнедеятельности; формирование целостного подхода в правовом, информационном и организационном обеспечении процессов градостроительства.
Объектом исследования является крупный фрагмент центральной части Москвы - муниципальный район "Якиманка", где на примере разработанной на основе Концепции Программы социально-экономического и фадостроительного развития района был реализован комплексный подход к управлению процессами социального развития городской среды.
Разработанная Программа носит достаточно универсальный характер и может быть принята в качестве базовой при разработке градостроительной документации для развития любого фрагмента города.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения между участниками градостроительного процесса, их становление и динамика развития.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют научные труды авторов по общим проблемам социального развития городов и их районов. Среди них работы ученых: Бахрушина СВ. [10-12], Гиляровского Н.Г. [36], Сытина П.В. [85-88], Жильцова Е.Н., Чупрунова Д.И. [94], Восколович Н.А. [17-19], Рождественской И.А. [80], Зуева В.М. [47-48], Шульги В.А. [96-98] и др.
В диссертации использованы научные разработки, применяемые в градостроительной документации, предназначенной для социального развития территорий крупных городов. При подготовке диссертационного материала были проведены анализ и обобщение опыта управления процессами городского развития как в России, так и за рубежом.
Информационной базой исследования послужили законы
Российской Федерации и города Москвы, официальные документы мэрии Москвы, а также материалы Корпорации развития территорий (КРТ). Основой информационной базы диссертационных исследований явились закон Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации"; Градостроительный кодекс Российской Федерации; законы города Москвы "О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы", "О порядке передачи району города Москвы полномочий по управлению объектами собственности города Москвы"; постановление правительства Москвы (о проекте Генерального плана развития города Москвы на период до 2020 года).
Научная новизна исследования определяется тем, что предложен административно-имущественный механизм социального развития городских территорий в современных условиях, состоящий из системы градостроительных, правовых и административных ограничений. Данный механизм находит отражение в Концепции социально-экономического и градостроительного развития городских территорий, которая состоит из трех взаимодополняющих компонентов: повладельческой парцелляции территорий, функционального зонирования территорий, архитектурно-планировочной концепции развития территории, а также в нормативном и информационном обеспечении механизма реализации предложенной Концепции, составляющими которого являются Право Застройки и информационная система Территория (ИСТ).
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что предложены принципиально новые элементы в законодательное, нормативное и информационное обеспечение процессов градорегулирования и социального развития городских территорий.
Конкретное выражение этого вклада заключается в том, что в основу разработанного административно-имущественного механизма предложена Концепция социально-экономического и градостроительного развития городских территорий, нормативное обеспечение имущественных отношений между участниками инвестиционного процесса и информационная поддержка практической реализации Концепции.
Практическая значимость и достоверность полученных в диссертации результатов выражается в том, что разработанная на основе Концепции Программа социально-экономического и градостроительного развития района "Якиманка" была утверждена правительством Москвы 21 июня 1994 постановлением № 494 и рекомендована для применения в качестве базовой при разработке градостроительной документации для развития любого фрагмента территории г.Москвы.
Апробация работы. На основе административно имущественного механизма и входящей в его состав Концепции разработана Программа социально-экономического и градостроительного развития территории "Якиманка", в которой предложен дифференцированный подход к реконструкции и развитию городской среды в соответствии с топологическими различиями территории, различной степенью сохранности и ценности застройки, а также пространственно-композиционной значимостью отдельных зон и узлов района.
Основные положения, отраженные в диссертационных материалах, использовались при разработке и реализации конкретных проектов на территории муниципального района "Якиманка".
По материалам выполненных исследований опубликовано 13 научных работ общим объемом 10 п.л.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Работа изложена на 157 страницах машинописного текста, содержит 1 таблицу, 4 рисунка, 3 приложения. Список используемой литературы включает 117 наименований.
Обоснование необходимости разработки нового административно-имущественного механизма социального развития городских территорий в современных условиях
Генеральные планы развития Москвы в советский период были основополагающими документами, которые определяли долгосрочную перспективу. Эти планы укрупнен но определяли цели и задачи развития города, отдельных его регионов, устанавливали взаимосвязь столицы с пригородной зоной. Однако генеральные планы не содержали заданий для отдельных
Министерств и ведомств, так как показатели рассчитывались в укрупненном виде без их детализации, что было существенным их недостатком. "Отраслевые подходы, - пишет доктор экономических наук Шульга В. А., - имели отрицательные последствия, которые особенно заметны в крупных городах. Например, к концу девятой пятилетки в силу преобладания ведомственного подхода и недостаточного регулирования городской плановой комиссией вопросов экономического и социального развития Москвы возник ряд межведомственных проблем. Это, в первую очередь, такие как диспропорции в развитии градообразующей и градообслуживающих баз; недостаток трудовых ресурсов и низкие темпы сокращения затрат ручного труда; чрезмерный рост научно-исследовательских организаций; отставание темпов реконструкции и технического перевооружения действующих промышленных предприятий; отставание в развитии строительных организаций от объемов капитального строительства" [98]. В то время население Москвы увеличивалось темпами, значительно превышающими планируемые. И, в частности, численность рабочих и служащих уже в начале девятой пятилетки приближалось к наметкам Генерального плана развития Москвы на конец расчетного срока. Известно, что сверхплановый прирост численности рабочих и служащих всегда вызывает соответствующее увеличение населения города, а это в конечном итоге может отоицательно
сказываться на уровне обеспеченности его услугами непроизводственной сферы. Взаимозависимость между этими факторами всегда непосредственна, и нарушение равновесия между ними неизбежно приводит к диспропорции, так как город не всегда имеет материальные возможности для строительства жилых домов, объектов коммунально-бытового назначения, учреждений здравоохранения и т.д. в полном объеме в соответствии с ростом населения. И уже в начале семидесятых годов по этой причине начало складываться отставание от нормативов Генерального плана развития Москвы, принятого в 1971 году и рассчитанного на 20-25 лет, в удовлетворении жителей города услугами торговли, общественного питания, службы быта, пассажирского транспорта, детских учреждений и обслуживающих отраслей.
"Сложившаяся в доперестроечный период сфера услуг в России, - пишет профессор д.э.н. Восколович Н.А., - по уровню своего развития, спектру и качеству предоставляемых услуг значительно отставала и отстает от уровня индустриально развитых стран.[18-19].
Это предопределяется тем типом экономических отношений, которые господствовали в то время".
Сегодня Москва вступила в новый этап развития, который отличается интенсивным, но достаточно спонтанным характером реконструкции и застройки, отсутствием эффективных механизмов градостроительного регулирования. Поэтому назрела необходимость в разработке новой политики социального развития ее территории и адекватных инструментов ее реализации.
Отличительной особенностью этого этапа является изменение формы собственности. Если в советский период господствующей была государственная форма собственности, то в постсоветский период получили права на существование три основные формы: государственная, колхозная и частная. Появление частной инициативы коренным образом влияет на процесс развития территорий города, значительно его ускоряя. Этот процесс закономерен, и остановить его невозможно. Вопрос сводится лишь к тому, насколько интересы инвестора, будущего собственника, соответствуют требованиям социального развития города.
Переход к рынку показал, что это весьма сложный, противоречивый процесс, сопряженный с коллизиями и требующий комплексного анализа последствий, связанных с коренной ломкой экономических, общественных отношений и сменой стереотипов общественного сознания.
Концепция социально-экономического и градостроительного развития - основная составляющая административно-имущественного механизма
Под парцелляцией понимается исторически сложившаяся пространственная единица землевладений с присущими им закономерностями образования, освоения, застройки и своей индивидуальной потенциальной возможностью развития. В современном мире парцелла воплощает в себе неразрывный комплекс территории, собственности и застройки. Целостность парцеллы определяется пространственной организацией - это участок квартала с обязательным самостоятельным выходом на красную линию улицы. Каждая парцелла должна иметь систему водостока, внутренних проездов и проходов, обеспечивающих доступ ко всем строениям, и строго регламентированные правила поведения собственника по отношению к соседям, его ответственность за содержание территории.
Повладельческая парцелляция опирается на домовладение как на неделимую, исторически сложившуюся структурную единицу городской ткани. Она становится ключом решения многих проблем, препятствовавших нормальному развитию района, определяет базовый подход к пониманию нормативного обеспечения земельных отношений, а также способствует выявлению резервов территории. Для иллюстрации в приложении П.2.1. приведена ныне сложившаяся схема парцелляции для муниципального района Якиманка. Внутриквартальная повладельческая парцелляция отвечает общим представлениям о неравноценности городской ткани, обусловленной объективными различиями в историческом развитии, использовании, престижности, стоимости ее отдельных участков. Она отражает утраченную и вновь формирующуюся полисубъектность городской среды, практику обживання и использования городского пространства ее жителями. Парцелляция препятствует проектированию и строительству в исторических зонах по принципам формирования новых микрорайонов, рассчитанных на обезличенного пользователя и "общенародную" собственность на землю. Именно такая градостроительная парадигма привела к утратам обширных участков исторической городской ткани на многих фрагментах территории г.Москвы. Повладельческое структурирование кварталов обеспечивает возвращение к преемственному, обусловленному объективными социально-функциональными и экономическими процессами развитию города и является основой саморегуляции городского развития и воспроизводства исторически сложившегося масштаба и объемно-пространственных параметров среды. Парцелляция стимулирует появление конкретных владельцев городской земли, несущих за нее не только экономическую и юридическую, но и нравственную, этическую ответственность, служит эффективным инструментом упорядочения землепользования, регулирования отношений субъектов собственности и установления ответственности пользователя за территорию. Таким образом, повладельческая парцелляция исторических кварталов является одним из важнейших факторов повышения эффективности градостроительной деятельности в сегодняшних условиях. Парцелляция обеспечивает экономическую эффективность за счет того, что в результате ее введения появляется возможность обоснованного установления земельной ренты и поступления в городской бюджет налогов за пользование землей. Дифференциация городской ткани на "порции", адекватные строительным возможностям субъектов мелкого и среднего бизнеса, ускоряет процесс реабилитации исторической среды, возвращает ее к нормальному функционированию и тем самым повышает ее ценность. Повышается и социальная эффективность за счет того, что устанавливается персонифицированный контроль за территорией, уменьшается количество правонарушений и антиобщественных действий, формируется личная ответственность горожанина за свою среду. Парцелляция способствует эстетической и культурной эффективности реконструкции. В результате активизации процесса обновления застройки появляются очаги возрожденной среды, благоприятно воздействующие на формирование нормального городского сознания и городской культуры. Владельцам и пользователям недвижимости вменяется в обязанность поддерживать социально приемлемый уровень внешнего облика и благоустройства своих зданий и участков. Наконец, обеспечивается организационная и управленческая эффективность. Парцеллы становятся базовыми ячейками для сбора информации о территории и застройке, принятия решений и практического осуществления городской политики.
Нормативное обеспечение имущественных отношений участников развития территорий города
Кардинальное изменение социально-общественных отношений в нашем обществе, появление частной инициативы требуют изменения нормативно-правовой базы, регулирующей имущественные отношения. Важно установить такую систему имущественных отношений, которая до минимума снижала бы возможность криминальных операций с недвижимостью, необходимо создание единой, открытой для любого желающего системы регистрации недвижимости и сделок с ней.
Необходима также нормативно-правовая база, регулирующая получение прав на недвижимость от московского правительства и последующих сделок с ней.
Переход в 1993 году на новый порядок взаимоотношений между администрацией города и хозяйствующими субъектами (ранее строившихся на основе распорядительных документов) -на систему инвестиционных контрактов - явился поистине революционным. В то время был создан и нормативно закреплен механизм, позволяющий передавать городскую недвижимость в собственность частным инвесторам. Администрации Москвы, кроме того, удалось за счет непосредственного участия в инвестиционных контрактах предоставить инвесторам достаточные гарантии неприкосновенности собственности и определенной стабильности условий инвестирования. Но в то же время реализация инвестиционных программ в форме инвестиционных контрактов и наличие параллельных форм имущественных отношений на основе договоров аренды земли выявила ряд существенных недостатков.
К таким недостаткам, во-первых, относится неясность правовой природы инвестиционного контракта. По ряду существенных признаков контракты можно было квалифицировать как договоры о совместной деятельности. Однако в дальнейшем признаки такого типа договоров были утрачены. Во-вторых, инвестиционный контракт не предоставляет городу возможности реального контроля и воздействия на сроки строительно-монтажных работ, так как несоблюдение сроков может быть аргументировано встречными претензиями о неисполнении обязательств со стороны города (освобождение площадки, работы по городским сетям). В третьих, во многих случаях не определена стоимость недвижимости и (или) прав на нее, предоставленных городом в рамках контракта. В результате соотношение долей участия города и инвестора в контрактах устанавливается без учета реальной стоимости недвижимости и предстоящих городу затрат. Как следствие этого либо городская недвижимость недооценивается, либо инвестор из-за завышения ее стоимости оказывается в крайне неблагоприятных условиях. В-четвертых, поскольку цена недвижимости, которую предполагается получить по результатам инвестиционного контракта, на момент его заключения неизвестна, то риск потенциальных убытков, связанных с неблагоприятными изменениями конъюнктуры, ложится на город. Кроме того, условия инвестиционного контракта предполагают, что после его реализации город приобретает некую доходную недвижимость, но одновременно город приобретает и "головную боль", так как появятся проблемы и обязательства по ее содержанию, управлению, осложненные необходимостью контроля за деятельностью совладельца и различными хозяйственными рисками. Все это усугубляется еще и тем, что реализация инвестиционных контрактов из-за неопределенности имущественных прав инвесторов, затруднена сложностью получения кредитов под залог строящихся (реконструируемых) объектов. На практике эти проблемы могут решаться путем увеличения доли участия инвестора в будущем объекте, либо компенсацией дополнительных расходов инвестора, путем обмена доли участи города в объекте на иную недвижимость, либо выполнением каких-либо работ. Такие взаимозачеты не только опосредуют расчеты между инвестором и городом, но и нормализуют имущественные отношения участников. Однако достаточно существенным препятствием реализации такого механизма является отсутствие независимой и единой для всех подобных сделок экспертизы оценок стоимости обмениваемого имущества, решающей вопрос эквивалентности обмена. Это явилось следствием распоряжения мэра г.Москвы Лужкова Ю.М. за № 435/1 -РМ от 29 октября 1996 года, налагающим запрет на проведение таких обменов. Недоверие порождает недоверие, получение кредитов под инвестиционный контракт усложнилось, и распоряжение поставило под угрозу срыва реализацию большинства из них. Поэтому сегодня остро встал вопрос о внедрении принципиально нового организационно-правового механизма регулирования инвестиционного процесса. Суть его состоит в том, что вместо изживших себя инвестиционных контрактов, в качестве основных инструментов реализации предлагается установление единых, долгосрочных правил регулирования взаимоотношений города и инвестора. И как важнейшее условие - это переход от заключения инвестиционных контрактов и продажи прав аренды земельных участков к продаже Права Застройки с взиманием платы исключительно денежными средствами.
Общая характеристика района «Якиманка», его место в системе центра Москвы, процессов функционирования центра Москвы и места «Якиманки» в системе общегородских связей
Муниципальный район "Якиманка" расположен в юго-западной части Центрального административного округа и входит в систему общегородского центра Москвы.
Границы "Якиманки" с одной стороны пролегают по Москве-реке, с другой - по улицам Балчуг, Большая Ордынка, Добрынинская, Мытная, Шаболовка, академика Петровского с выходом на Ленинский проспект. С южной стороны "Якиманку" замыкает Нескучный сад. Ее место на карте Москвы показано в приложении П. 1.1.
Главные особенности "Якиманки" состоят в том, что здесь преобладает в основном купеческая застройка, в то время, как например, Арбат или Остоженка были застроены в основном дворянскими особняками. На территории "Якиманка" современных зданий, послевоенной постройки немного. Весь ее фонд, жилой и нежилой, в основном находится в плохом состоянии. Около 70 процентов муниципального фонда - это промышленные, ветхие, а в ряде случаев аварийные зданий, подлежащие реконструкции.
Район обладает яркой историко-культурной и градостроительной спецификой. Здесь лучше, по сравнению с другими районами Москвы, сохранились памятники архитектуры и рядовая историческая застройка, что обуславливает уникальность и ценность архитектурно-пространственной среды. Изначальная изолированность и инертность организации территории обусловили определенную обособленность и самодостаточность этой части города в системе центра Москвы, запаздывание в социально-экономическом, функциональном и средовом развитии района по отношению к западной и северозападной зонам общегородского центра и даже по отношению к периферии юго-западного сектора. Развитие этой зоны со второй половины Х!Х века во многом определялось размещением промышленных и коммунально складских предприятий, а в дальнейшем научно исследовательских учреждений, тогда как в основной части центра развивались прежде всего, деловые, коммерческие, культурные и административные организации. Это отрицательно сказалось на социальном престиже территории, отраслевой структуре экономики и занятости населения. В советский период развитие района носило противоречивый характер. На фоне прогрессирующей деградации исторической застройки и среды в целом, сокращения жилых фондов происходила экспансия административных, а также научно-производственных структур. Вместе с тем усилилась транспортная включенность района в общегородские связи. На ней были размещены важнейшие комплексы общегородского и столичного уровня. Опережающими темпами развивались территории, прилегающие к основным магистралям, транспортным узлам и набережным (улицам Большой Якиманке и Большой Полянке, Ленинскому проспекту, Садовому кольцу, Крымской набережной). В остальном развитие района носило "очаговый" характер и выражалось в дисперсных включениях в сложившуюся среду новых производственных, научных, культурных, жилых объектов, часто без учета исторического контекста. Это привело к структурной и функциональной фрагментарности среды, хаотичности в организации и социальном использовании Муниципальный район делится на три основные части, существенно различающиеся по комплексу позиционных (географических), функциональных и структурно морфологических характеристик (см. приложение П.1.2.). Состояние территории района "Якиманка" в целом характеризуется следующим: деградацией исторической ткани, вымыванием исторической застройки, утратой функциональной и морфологической преемственности, нарушением целостности и масштаба среды; диспропорциями функциональной структуры с преобладанием административно-управленческих, производственно-складских функций и недостатком жилья и общественного обслуживания; перегруженностью района потоками потребителей из других зон города и агломерации, неподготовленностью всей инфраструктуры к обслуживанию больших потоков посетителей; низким качеством состояния всех составляющих материально-пространственной среды - застройки, инженерных подсистем, улично-дорожной сети, благоустройства, а также экологических характеристик среды. Социологические опросы, проведенные на территории района, выявили необходимость следующих приоритетных направлений его реконструкции: улучшение жилищных условий за счет ремонта жилого фонда, сноса ветхих строений и нового строительства при условии предоставления жителям, не желающим покидать центр, квартир в пределах района; улучшение транзита транспортного движения; вывод с территории промышленных предприятий и контор; увеличение площадей зеленых насаждений; создание пешеходной зоны в районе Третьяковской галереи; равномерное размещение на территории района дополнительных торговых объектов для обслуживания местного населения.
