Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Организационные и экономические основы
правоохранительной деятельности на уровне
субъекта федерации 14
Теоретические основы и методологические принципы анализа организационно-экономического механизма функционирования правоохранительной деятельности на региональном уровне 14
Институциональная основа организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в Кемеровской области 37
Взаимообусловленность социально-экономического положения региона и правоохранительной деятельности 83
Глава 2. Реформирование правоохранительной деятельности
в Кемеровской области 124
Зарубежный опыт организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности 124
Концептуальные основы совершенствования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности
в регионе 140
2.3. Основные направления совершенствования управления и орга
низационно-экономического обеспечения правоохранительной
деятельности в Кемеровской области 168
Заключение 197
Библиография , 204
)
Введение к работе
Актуальность темы. Курс на построение гражданского общества в России выдвинул в число приоритетных социальных целей проблемы реформирования сферы правоохраны, переориентации деятельности правоохранительных структур на обеспечение прав и свобод граждан, защиты от преступных посягательств, оказания нуждающимся правовой помощи. Достигнуть этой цели возможно только обеспечив в ходе реформ реальное сопряжение общественных интересов и ведомственных целей государственных правоохранительных органов, наладив действенный контроль со стороны гражданского общества за их деятельностью, в максимально возможной степени подключив к реализации правоохранительных задач само население и находящиеся с ним в самом тесном (из всех уровней публичной власти) контакте органы местного самоуправления.
На фоне отмеченных задач все более очевидным становится тот факт, что система правоохраны в России, несмотря на перманентно продолжающееся реформирование правоохранительных органов, фактически сохранила многие концептуальные, нормативные и структурные основы своего построения и функционирования, исторически сложившиеся преимущественно в период существования административно-командной модели унитарного государства.
Необходимость формирования новой модели правоохраны, способной обеспечить более гибкое, оперативно откликающееся на динамику современных угроз правам граждан и общественной безопасности управление процессами борьбы с преступностью и правонарушениями, включая организацию правоохранительной деятельности, все яснее осознается учеными и специалистами-практиками, занимающимися данными проблемами.
К этому же выводу подводит и логика осуществляемой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления: в сфере правоохраны, особенно при реализации превентивных подходов, следует, как правило, избегать "вечных", рассчитанных на единообразное применение во всех без исключения регионах типовых схем организации и ресурсного обес-
печения соответствующей деятельности, всячески способствовать развитию региональных и местных инициатив, в том числе имеющих ограниченный во времени характер, диктуемых меняющейся обстановкой. Такой подход детерминирован экономической, географической, демографической, социально-культурной, конфессиональной и иной неоднородностью огромной страны, каковой является Россия, высоким динамизмом происходящих в ней процессов кардинальных преобразований. Необходимо также учитывать существенные различия криминальной ситуации в регионах, в частности, разницу коэффициентов преступности, достигающую 8 и более раз.
Другим фактором, обусловливающим необходимость реформирования правоохранительной деятельности и организационно-экономического механизма ее обеспечения, является то, что в условиях проведения государством жесткой бюджетной политики, предполагающей ограничение роста непроцентных расходов бюджетной системы, успешное решение задачи повышения качества и доступности бюджетных услуг в сфере правоохраны возможно только в том случае, если ограниченные объемы выделяемых государством (муниципалитетами) на эти цели финансовых ресурсов будут использоваться на основе принятия адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих как органы власти разных уровней, так и правоохранительные структуры к максимально эффективному использованию бюджетных средств.
Отмеченная неадекватность функционирования правоохранительной сферы складывающимся реалиям современного периода развития российской государственности и специфическим особенностям рыночной экономики во многом связана с серьезным отставанием научного обеспечения процесса реформирования отечественной правоохранительной системы. Таким образом, остро назрела потребность теоретического осмысления содержания организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в новых условиях, принципов его формирования и развития как института и рычага государственного регулирования сферы правоохраны, важнейшего инструмента решения задач укрепления правопорядка и общественной безо-
пасности с учетом региональной специфики и местных особенностей. В результате должна быть выработана методологическая основа комплексной программы реформирования организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе, разработка которой является весьма актуальной научно-практической задачей.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам, связанным с организационным и экономическим обеспечением правоохранительной деятельности уделялось и уделяется большое внимание в многочисленных публикациях ученых, представляющих различные отрасли научного знания.
Так, теоретические вопросы определения содержания понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы», различные аспекты управленческой деятельности в правоохранительной сфере разрабатывались такими учеными как Г.А. Аванесов, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.М. Анисимков, В.П. Божьев, В.З. Веселый, А.П. Герасимов, П.Г., Городецкий, Н.Л. Гранат, К.Ф. Гуценко, Г.Г. Зуйков, А.П. Ипакян, В.П. Мак-Мак, А.Х. Миндагулов, Л.Л. Попов, СМ. Петров, И.С. Самощенко, Ю.И. Скуратов, В.И. Старков, В.Ф. Сухарев, Г.А. Туманов, Е.Ф. Яськов и др.
Проблемам совершенствования правовой и экономической основы деятельности органов государственной и муниципальной власти в контексте осуществляемого реформирования федеративных отношений и местного самоуправления посвящены работы М.В. Глигич-Золотаревой, Л.Л. Игонинои, А.Г. Игудина, Н.Г. Ивановой, В.Д. Касева, В.А. Кирпичникова, A.M. Лаврова, Г. В. Петровой, Л.И. Прониной, Р.Ю. Рыбаковой, Станкевич Г.В., Н.К. Фроловой, В.Б. Христенко и многих других представителей юридической и экономической науки.
Зарубежный опыт управления и организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности анализировался в трудах С.Н. Александровой, А.В. Губанова, Д.О. Ежевского, Р. Кания, Л.Ф. Квашы, Г. Кратца, А.В. Пахомова, А.И. Рогова, А.Ф. Семерак, Д.Д. Шалягина и ряда других исследователей.
Различные аспекты формирования и функционирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности рассматривались в работах ІО.И. Аболенцева, В.Ф. Гапоненко, Э.Д. Соколовой, В.П. Грузинова, А.П. Козловой, А.А. Крылова, Р.Н. Марченко, П.В. Нелезина, АЛ. Опальского, Е.М. Поляковой, Н.Н. Потрубача, В.Г. Сикерина, Е.В. Титова, В.В. Тишаева, Г.П. Чуба и других ученых.
Вместе с тем, несмотря на значительные научные результаты, полученные исследователями в области теории управления, юридической и экономической науки, до настоящего времени отсутствуют комплексные исследования, рассматривающие теоретико-методологические основы формирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе и содержащие научное обоснование программы реформирования организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной сферы, адекватной реалиям регионального социально-экономического развития и современным тенденциям государственного строительства.
В качестве гипотезы исследования предполагается, что действующий организационно-экономический механизм правоохранительной деятельности в регионе не отвечает социальным требованиям, поскольку не в полной мере соответствует актуальным задачам правоохраны, основным принципам реформирования федеративных отношений и местного самоуправления, административной и бюджетной реформы, реалиям современной рыночной экономики. Это обусловливает необходимость разработки комплексной программы реформирования правоохранительной деятельности в регионе, базирующейся на принятии согласованных решений органов управления различных уровней власти.
Объектом исследования являются организационно-экономический механизм функционирования правоохранительных органов крупного промышленного региона.
Предмет исследования составляют экономические и организационно-правовые отношения, возникающие в процессе управления деятельностью правоохранительных органов и их взаимодействия.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе системного подхода к анализу действующих механизмов управления правоохранительными структурами в регионе и организационно-экономического обеспечения их функционирования, обобщения накопленного передового отечественного и зарубежного опыта в данной сфере, предложить систему экономических, организационных и правовых мер, способствующих повышению эффективности экономической и финансовой политики, проводимой региональными и местными органами власти в области обеспечения правопорядка при более рациональном использовании выделяемых для этого ресурсов.
Задачи диссертационного исследования:
изучить имеющиеся теоретические подходы и сформулировать методологические принципы анализа организационно-экономического механизма функционирования правоохранительной деятельности на региональном уровне;
проанализировать институционально-правовую основу организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе (на примере Кемеровской области);
-рассмотреть взаимосвязи социально-экономического положения региона и правоохранительной деятельности (на примере Кемеровской области);
изучить и проанализировать зарубежный опыт организации управления и ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности;
сформулировать и обосновать концептуальные подходы к совершенствованию организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе;
предложить и обосновать систему экономических, организационных и правовых мер, способствующих повышению эффективности организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания социальных и экономических явлений. Диссертация базирует-
ся на положениях экономической теории, стратегического и оперативного управления, финансового анализа и прогнозирования экономических систем. Для решения поставленных задач использованы методы системного и статистического анализа, методы группировки и сопоставления, нормативно-логический, правового моделирования и прогнозирования и др. Использование данных методов обусловлено объектом исследования и мультидисцип-линарным характером решаемых задач.
Эмпирическую базу исследования составили:
Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, законодательство субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие разграничение полномочий между органами публичной власти и регламентирующие осуществление правоохранительной деятельности в регионе, а также ее организационно-ресурсное обеспечение;
статистические данные экономического и криминологического характера;
- диссертационные исследования, научные публикации и научные
отчеты по теме исследования;
- официальные материалы органов государственной власти, материалы
периодической печати, а также данные электронных ресурсов, содержащихся
в Интернете.
Научная новизна исследования состоит в том, что в работе:
уточнено понятие организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности и проведен анализ функционирования его основных элементов в крупном промышленном регионе (на примере Кемеровской области);
обоснован авторский подход к определению содержания взаимосвязей социально-экономического положения в регионе и правоохранительной деятельности;
сформулирован и обоснован концептуальный подход к совершенствованию организационно-экономического механизма правоохранительной
деятельности в регионе;
- предложена система институциональных мер, способствующих повышению эффективности организационно-экономического обеспечения правоохранительной деятельности в регионе. Положения, выносимые на защиту:
1. Определение организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности, в соответствии с которым данный механизм необходимо рассматривать как сложную систему, включающую в себя ряд специфически организованных, определенным образом взаимосвязанных структурных элементов, которые условно можно разделить на две группы. Одну из них составляют способы, формы, методы, приемы или, другими словами, «социально-технологические приспособления», посредством которых субъекты правоохранительной деятельности наделяются необходимыми экономическими ресурсами, организуют их использование с целью удовлетворения общественной потребности в охране законности и правопорядка. Другая группа элементов охватывает существующих в определенных организационно-правовых формах субъектов, которые включены в структурированную систему управления и призваны обеспечивать движение и использование в процессе правоохранительной деятельности экономических ресурсов на основе «социально-технологических» элементов организационно-экономического механизма. В данную группу должны включаться как собственно правоохранительные органы, действующие в регионе, так и обеспечивающие их ресурсами (способствующие движению данных ресурсов) федеральные и субфедеральные структуры.
2. Утверждение, что эффективная правоохранительная деятельность, является важным фактором, формирующим общий благоприятный фон для социально-экономического развития общества (региона), и одновременно выступающим в качестве непосредственной позитивной детерминанты экономического роста. В тоже время, состояние правоохранительной деятельности в значительной степени определяется характером организационно-ресурсного обеспечения правоохранительных органов, которое зависит от уровня социально-экономического региона, от доли валового внутреннего (валового регионального) продукта, выделяемой на правоохраиу и, наконец,
от эффективности организационно-экономического механизма функционирования правоохранительных органов.
3. Утверждение, что действующий ныне организационно-
экономический механизм правоохранительной деятельности в Кемеровской
области не отвечает социальным требованиям, поскольку не в полной мере
соответствует актуальным задачам правоохраны, основным принципам ре
формирования федеративных отношений и местного самоуправления, адми
нистративной и бюджетной реформы, реалиям современной рыночной эко
номики.
4. Вывод о том, что децентрализация в управлении правоохранитель
ными органами целесообразна, во-первых, если выгода от этого локализуется
на соответствующей территории, и, во-вторых, если население данной терри
тории само финансирует значительную часть потребностей в обеспечении
правопорядка и безопасности, т.е., исходя из своих финансовых возможно
стей, оно может оптимизировать через своих представителей в органах вла
сти территории объем производства указанных общественных благ. Об эф
фективности подобной децентрализации можно говорить лишь в отношении
локальных общественных благ, потребляемых местным населением. Поэтому
функции федеральных, региональных и местных органов власти в сфере пра
воохраны должны быть четко разделены на основе принципа субсидиарно-
сти. Только при таком подходе будет оправданно существование организа
ционно независимых правоприменительных структур, находящихся в подчи
нении центральных (федеральных) органов власти и органов местного само
управления и выполняющих свои специфические задачи. Отношения между
данными структурами должны строится на принципах координации деятель
ности и взаимопомощи.
6. Концептуальный подход, в соответствии с которым совершенствование правоохраны в регионе детерминирует необходимость разработки комплексной программы реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности. Реализация такой программы возможна на основе двух моделей. Первая модель предусматривает мероприятия, для реализации которых достаточно принятия решений на субна-
циональном уровне. Однако реформаторские усилия в рамках исключительной компетенции органов государственной власти отдельного субъекта федерации и органов местного самоуправления способны охватить достаточно ограниченный круг проблем в рассматриваемой сфере. Поэтому в полном объеме программу реформирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе возможно осуществить только в рамках второй модели, которая предусматривает проведение мероприятий на основе согласованных решений федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.
7. Система конкретных мер институционального характера, направленных на повышение эффективности организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в регионе в рамках двух предлагаемых моделей программы реформирования.
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигается широким использованием учебной и научной литературы по вопросам организации функционирования правоохранительной деятельности, соответствующей нормативно-правовой базы, статистической информации, отражающей различные аспекты социально-экономического развития страны и Кемеровской области, состояние правопорядка и характеристики деятельности правоохранительных органов. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на многолетнем авторском опыте практической работы на руководящих должностях в органах внутренних дел, а также по руководству координацией работы правоохранительных органов в Администрации Кемеровской области.
Теоретические результаты исследования обобщают имеющиеся подходы и углубляют представление о теоретико-методологической основе функционирования организационно-экономического механизма правоохранительной деятельности в современных условиях. Это позволяет более четко сформулировать основные принципы совершенствования управления и организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности в регионе.
Практические результаты работы заключаются в том, что на основе осуществления предложенных в диссертации программных мероприятий предполагается обеспечить укрепление правопорядка, повысить защищенность прав граждан и организаций всех форм собственности в Кемеровской области вследствие рационализации использования выделяемых на эти цели общественных ресурсов. В случае достижения поставленных целей предлагаемая модель организационно-ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности может рассматриваться в качестве примера «лучшей практики», а накопленный в регионе опыт может быть распространен для использования в других субъектах РФ.
Апробация работы и внедрение ее результатов. Результаты исследования использованы при разработке направленных на совершенствование деятельности правоохранительных органов Кемеровской области и укрепление социальной защищенности их сотрудников краткосрочной региональной целевой программы «Борьба с преступностью» на 2006 год (утв. Законом Кемеровской области от 17 января 2006 г. № 11-03), среднесрочной региональной целевой программы «Социальная защита ветеранов и инвалидов боевых действий, лиц, пострадавших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)» на 2006-2010 годы (утв. Законом Кемеровской области от 14 ноября 2005 г. № 125-03), Концепции качества жизни населения Кемеровской области на 2005-2008 годы (утв. Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 12 мая 2005 г. № 35), о чем свидетельствуют соответствующие акты. Кроме того, результаты данного диссертационного исследования используются в учебном процессе в Академии управления МВД России в преподавании целого ряда учебных дисциплин: «Управление общественными отношениями», «Система государственного и муниципального управления», «Организация управления органами внутренних дел», «Экономическое и тыловое обеспечение органов внутренних дел», «Экономические основы деятельности органов внутренних дел». Положения и выводы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской деятельности Академии управления при работе над следующими темами: «Концепция совершенствования инфраструктуры
системы управления органами внутренних дел на основе современных информационных технологий на 2007-2010 годы» п. 7 плана НИД 2006, «Совершенствование управленческой деятельности в органах внутренних дел на современном этапе развития системы МВД России» п. 9 плана НИД 2006, «Совершенствование финансово-экономического обеспечения хозяйственной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» п. 23 плана НИД 2005 г.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.
