Содержание к диссертации
Стр.
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава 1. Теоретико-методологические основы
жилищно-коммунального хозяйства как
сферы услуг 13
Роль жилищно-коммунального хозяйства в обеспечении жизнедеятельности населения 13
Особенности рынка жилищно-коммунальных услуг 41
Зарубежный опыт преобразований в ЖКХ 66
Глава 2. Концепция и ход реализации реформы ЖКХ.. 86
Необходимость организационно-экономических преобразований в ЖКХ и особенности его функционирования в условиях 86 рынка
Этапы реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства 108
Глава 3. Пути достижения социальной
сбалансированности в ходе реформы ЖКХ.... 135
Меры социальной защиты населения 135
Социальная направленность тарифной политики
в ЖКХ 156
Глава 4. Совершенствование организации и
управления в системе ЖКХ 186
Роль товариществ собственников жилья в решении проблемы собственности в системе ЖКХ 186
Развитие системы договорных отношений как условие социальной направленности реформы жилищно-коммунального хозяйства 206
Концепция демонополизации и развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном комплексе г. Астрахани 223
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 238
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 247
ПРИЛОЖЕНИЕ 259
Введение к работе
Актуальность темы исследования в научном и практическом планах определяется рядом факторов. Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям; возложенные на нее задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижение качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства становится одной из
самых острых экономических и социальных проблем современной
России. Причина в том, что она продолжается уже более десяти лет и
пока, по мнению подавляющей части населения, не принесла сколько-
нибудь существенных результатов, кроме непрерывного роста тарифов на
жилищно-коммунальные услуги. Поэтому реформа ЖКХ и связанные с
нею процессы являются постоянным источником социального
напряжения в обществе. Фактическое состояние бытовой
инфраструктуры катастрофически ухудшается, система
жизнеобеспечения населения разрушается, и становится все более очевидным, что решить эту макроэкономическую проблему за счет только перехода на стопроцентную оплату населением жилищно-коммунальных услуг весьма проблематично.
Негативный опыт реформирования ЖКХ в 1992-2001 гг. и постепенное расширение сферы его воздействия на экономику страны приводят к определенным изменениям в самой концепции реформы. В 2001 г. принята новая федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 гг. Постановлением Правительства РФ от 17.11.01 № 797 утверждена Подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации". Характерно, что в этих документах задача обеспечения устойчивого функционирования жилищного сектора без значительного привлечения бюджетных средств сдвигается на период после 2010 г.
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства определено первым из четырех направлений программы, за которым следуют: обеспечение доступности жилья, жилищное строительство и выполнение текущих обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. В числе проблем, требующих безотлагательного решения, названы две: кризисное состояние объектов и сетей и неэффективное управление жилищно-коммунальным хозяйством.
Новая федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 гг. послужила основой для принятия соответствующих региональных программ. Здесь уместно упомянуть о программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Астраханской области на 2002-2010 годы" и "Программа реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на 2002-2007 гт".
Проводимая в настоящее время реформа в этой сфере общественной жизни является важнейшим вопросом социальной и экономической политики. Реформа должна улучшить состояние жилищного фонда, качество обслуживания населения, защитить его законные права и интересы, повысить эффективность отрасли в целом и обеспечить переход от бюджетного дотирования к оплате в полном
5.
объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями, в том числе населением.
Одной из наиболее острых проблем при осуществлении жилищно-коммунальной реформы в России является проблема ее социальных последствий, обеспечения социальной защиты населения в свете перехода на 100% оплату населением жилищно-коммунальных услуг. Особого внимания требует обеспечения мер социальной защиты малоимущих слоев населения при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг.
Социальная направленность реформирования ЖКХ тесно связана с ее основными звеньями.
Одним из центральных звеньев реформирования ЖКХ является энергоресурсосбережение. Более чем в 70 субъектах Российской Федерации разработаны и действуют региональные программы энергосбережения.
В связи с переходом от дотирования предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, к полной оплате указанных услуг потребителями потребуется изменение системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Действующая в настоящее время система покрытия за счет субсидий из бюджета текущих убытков и выпадающих в результате предоставления социальных льгот доходов предприятий-поставщиков жилищно-коммунальных услуг приводит к неконтролируемому росту кредиторской задолженности указанных предприятий. Износ основных фондов превышает все разумные пределы, увеличивается подлежащий сносу ветхий жилищный фонд.
Федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на один квадратный метр общей площади жилья постоянно занижается в относительных цифрах, абсолютное
увеличение происходит неравномерно по регионам страны, особенно страдают районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.
В настоящее время потребности регионов в поддержке федерального бюджета для целей финансирования жилищно-коммунального хозяйства учитываются косвенным образом, в числе прочих факторов, при определении размеров трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов. Эта система не гарантирует ни того, что размер поддержки из федерального бюджета окажется достаточным для обеспечения бюджетных обязательств по финансированию жилищно-коммунального хозяйства, ни того, что полученные средства будут использованы именно на эти цели.
В числе основных задач реформирования ЖКХ выступает и перевод взаимоотношений потребителей и поставщиков жилищно-коммунальных услуг на основу экономически обоснованных тарифов и введения механизма адресных выплат (льгот, компенсаций, субсидий) непосредственно потребителям.
Действующее законодательство в части предоставления льгот часто приводит к нарушению принципа социальной справедливости, так как одним категориям населения льготы предоставляются на всю занимаемую площадь, другим - на социальную норму площади жилья, не всегда учитывается материальное положение семей. Складывается такая ситуация, когда семьи, проживающие в квартирах большей площади и повышенной комфортности, получают большую сумму льгот.
В 2003 г. в регионах начато осуществление крупных мероприятий по реализации реформы ЖКХ. Так, в Астраханской области внедрение новой системы экономических отношений включает в себя: заключение договоров Администрации области с муниципальными образованиями и их коммунальными предприятиями по прямому финансированию деятельности предприятий; заключение договоров с отделениями банков на открытие специальных счетов для обслуживания коммунальных
предприятий; создание базы данных по получателям жилищно-коммунальных услуг; открытие персонифицированных социальных счетов граждан - квартиросъёмщиков для оказания адресной социальной помощи населению области.
С целью активизации участия населения в управлении жилищным фондом области, создания условий для функционирования товариществ собственников жилья (ТСЖ, ЖСК), развития конкурентной среды в ЖКХ планируется разработать и передать на рассмотрение Государственной Думы Астраханской области законопроект об основах управления жилищным фондом.
Таким образом, актуальность темы определяется необходимостью решить научную проблему - противоречие между необходимостью осуществления реформирования ЖКХ и обеспечением социальной защиты населения при переходе на новые принципы функционирования ЖКХ.
Состояние и степень научной разработанности темы. Общие проблемы социальной политики на современном этапе активно разрабатываются такими авторами, как: Волгин Н., Рактиский Б., Сулимова Т., Храпылина Л.. Их работы послужили методологической основой для исследования социальных аспектов отдельных отраслей народного хозяйства. Общие вопросы государственной политики и стратегии реформирования отраслей социальной сферы рассмотрены в трудах Бабича А., Бобкова В., Жильцова Е., Левашова В., Ржаницыной Л. Значительный импульс в исследовании получен от публикаций Фонда "Институт экономики города" за 1996-2002 гг., трудов Академии коммунального хозяйства им. К. Д. Памфилова.
Более весомо проблематика реформирования ЖКХ представлена в материалах к специальному заседанию Государственного совета (май 2001 г.) к заседанию "круглого стола" Комитета Совета Федерации по вопросам экономической политики на тему: "О перспективах реформы
жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации и её законодательного обеспечения"; материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации по вопросам реформы ЖКХ.
Непосредственно экономическим проблемам и практике поведения реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве посвящены исследования Басина Е. В., Белкина Т. Д. Бурака П. И., Зотова В. Б., Лужкова Ю. М., Чернышева Л. Н., Шамузафарова А. Ш.
Проблемам функционирования городского хозяйства и в том числе жилищной сферы в современных условиях посвящены работы Авдеева В. В., Бессоновой Н. Е., Боголюбова В. С, Васильевой Н. В., Елисеева Е. А.
Однако в отмеченных публикациях основное внимание направлено на анализ устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальной системы. В то же время недостаточно полно раскрыта социальная направленность реформирования жилищно-коммунального хозяйства, пути обеспечения адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.
Цель исследования: определить направления организационно-экономических преобразований жилищно-коммунального хозяйства региона и пути их социальной сбалансированности. Достижение поставленной цели потребовало решить следующие задачи:
Определение роли ЖКХ в обеспечении жизнедеятельности населения страны;
Выявление особенностей рынка ЖКУ в условиях реформы ЖКХ;
Исследования зарубежного опыта модернизации жилищно-коммунальной сферы;
Обоснование Концепции и этапности реформы ЖКХ в регионе;
Формирование направлений организационно-экономических преобразований ЖКХ региона;
Обоснование социальной направленности тарифной политики в системе ЖКХ и путей достижения социальной сбалансированности реформы ЖКХ;
Разработка мероприятий по совершенствованию системы организации и управления в ЖКХ;
Разработка концепции экономической модели и программы демонополизации и развития конкурентных отношений в сфере ЖКХ региона.
Объект исследования: ход реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ и в субъектах Федерации (Астраханская область, г. Москва).
Предмет исследования: определение социально-экономических отношений возникающих в процессе обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав граждан при переводе жилищной сферы в безубыточный режим функционирования.
Теоретико-методологической основой работы являются научные труды отечественных ученых по проблемам социальной политики и исследованию современных тенденций в сфере услуг, управления жилищно-коммунальным хозяйством, а также нормативно-правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях в области жилищно-коммунального хозяйства. Для решения поставленных в диссертации задач использованы методические и нормативные материалы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, органов управления ЖКХ г. Москвы, Астраханской области и г. Астрахани.
В процессе анализа и выработки рекомендаций по социальной направленности жилищно-коммунальной реформы применялись: системный анализ; методы экономической оценки и статистики, аналитического моделирования, сравнения и группировок; расчетно-аналитический, балансовый, нормативный методы.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в следующем:
Обоснованы проводимые в последние годы преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации, ориентированных на создание целостной системы государственного регулирования и контроля выполнения территориями основных направлений и параметров реформы ЖКХ; доказаны увязки сроков её реализации с ростом реальных доходов всех групп населения страны, что значительно ослабляет социальный эффект реализации реформы;
В целях усиления социальной направленности реформы ЖКХ предложено скорректировать политику в отношении федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг: на время перехода к адресной социальной защите населения эти величины должны быть не ниже их реальной стоимости; утверждать стандарты целесообразно по отдельным субъектам РФ (а не по экономическим районам); определен круг жилищно-коммунальных услуг, на которые цены (тарифы) подлежат государственному регулированию; сформулированы предложения по внесению соответствующих изменений в постановления Правительства РФ от 07.06.1995 № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)";
Для обеспечения перехода к единому для всех граждан порядку расчета субсидий определён единый критерий - разность между размером оплаты за жилищно-коммунальные услуги (исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления услуг) и предельно допустимой долей собственных доходов.
Практическая значимость исследования. Научные положения и выводы, относящиеся к методическим принципам и подходам к социальной ориентации реформы ЖКХ, доведены до программ и методических разработок, позволяющих использовать их в практике
управления жилищно-коммунальным хозяйством на территориальном уровне. Результаты выполненного исследования позволяют значительно полнее раскрыть социальную направленность реформирования ЖКХ страны применительно к условиям крупного города на уровне района.
Полученные в результате выполненного исследования основные выводы и рекомендации позволяют повысить эффективность и обоснованность хозяйственных решений по управлению жилищно-коммунальным хозяйством муниципального района с точки зрения сбалансированности интересов экономики и жителей.
Апробация работы. Основные научные положения и результаты докладывались на Всероссийском семинаре-совещании "Формы и методы реализации социальной политики и федеральных социальных программ на региональном и муниципальном уровне" (Москва, РАГС, 4-5 марта 2003 г.), на межрегиональной научно-практической конференции "Управление социально-трудовыми отношениями в сфере образования на региональном и муниципальном уровне" (Астрахань, 2002).
Отдельные положения диссертационного исследования были использованы при разработке рекомендации по совершенствованию системы материального стимулирования работников ПО "Астраханский водоканал", а также при разработке и внедрению в Советском районе г. Астрахани в 2001 г. методики расчёта назначения и выплаты субсидий на жилищно-коммунальные услуги, которая затем получила распространение и в других районах г. Астрахани.
Структура диссертации построена в соответствии с целью и задачами, и отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
По теме диссертации автором опубликовано: Монографии, брошюры
Астраханский опыт социально-экономического реформирования жилищно-коммунальной сферы города". - Астрахань: Информационно-издательский центр АГТУ, 2002 (5,5 п.л.).
Газета "Волга". Статьи (сентябрь, октябрь - 2003 г.). - Астрахань.
Жилищное хозяйство города. Пути перестройки. - Астрахань, 1999 (1 п.л.).
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: первые итоги и основные пути реализации. - Астрахань, 1999 (1 п.л.).
Журнал "Человек и труд". - Москва.
Статьи
Концепция жилищно-коммунальной реформы и механизм ей финансирования. Статья (0,5 п.л.) в сборнике "Экономика труда и социально-трудовые отношения. Сборник научных стаей. - М.: Изд-во РАГС, 2002.
Зарубежный опыт преобразований в сфере ЖКХ. Статья (0,8 п.л.) в сборнике "Управление социальным развитием. Сборник научных статей". - М: Изд-во РАГС, 2002.
Социальная защита населения в ходе реализации реформы ЖКХ. Статья (0,8 п.л.) в сборнике "Актуальные проблемы социальной политики. Сборник научных статей". - М.: Изд-во РАГС, 2003.
Пути решения проблем развития социальной инфраструктуры в городе. Статья (0,5 п.л.) в сборнике "Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях: проблемы, опыт, перспективы". Под общей редакцией Н. А. Вологина и В. К. Егорова. -М. Изд-во "Дашков и К", 2003.
Социальная защита населения в ходе реализации реформы ЖКХ. В сб. ст. Проблемы социальной политики на современном этапе. М.: Изд-во ИКФ "Каталог", 2003. 269 с.
