Содержание к диссертации
Введение
Научные основы земельных отношений в городе 11
1.1. Земля в системе городского хозяйства 11
1.2. Земельные отношения: сущность и содержание 16
1.3. Платность городского землепользования 23
Земельные отношения в юго-восточном административном округе Москвы 30
2.1. Земельные ресурсы административного округа 30
2.2. Формы землевладения и землепользования 38
2.3. Земельные платежи 56
Организационно-экономический механизм земельных отношений - 64
3.1. Обоснование приоритетных форм землевладения и землепользования 64
3.2. Стоимостная оценка городских земель. Рента, как основа земельных платежей. 78
3.3. Управление городским землепользованием 96
Выводы и предложения
Библиография
Приложения
- Земля в системе городского хозяйства
- Земельные отношения: сущность и содержание
- Земельные ресурсы административного округа
- Обоснование приоритетных форм землевладения и землепользования
Введение к работе
Актуальность исследования. Современный город - это комплексная социальная и хозяйственная система, в состав которой входят сотни разнофункциональных объектов, относительно самостоятельные хозяйственные структуры, образующие в целом сложное городское хозяйство, призванное обеспечить широкий перечень запросов населения. Юго-Восточный административный округ г, Москвы по земельной площади, численности населения, сложности инженерных коммуникаций превосходит многие республиканские и облает
ные города России.
Вопросы развития городского хозяйства из-за дефицита финансовых средств решаются чрезвычайно трудно: в ЮВАО поступления от амортизационных отчислений и платы за аренду недвижимости обеспечивают не более 20% затрат, необходимых для ремонта и замены объектов инженерной инфраструктуры округа. Приватизация существенной части государственной собственности, расширение сферы действия частного сектора во всех отраслях экономики, развитие рыночных отношений увеличили число городских проблем, в том числе и финансовых, обострили вопрос формирования достаточного фонда средств, который мог бы дать возможность финансирования работ по развитию городского хозяйства.
Финансовые средства в городах на эти цели могут быть получены разными путями. В частности, - за счет роста налоговых поступлений от увеличения производства обеспеченных оплачиваемым спросом продукции, товаров и услуг. Однако в последние годы предприятия свертывают, а не развивают свои производства. Их прибыль не может быть использована в качестве источника средств для развития города, так как во многих случаях не обеспечивает им самим простого воспроизводства.
В этих условиях оказалось необходимым найти другие спосо
бы решения финансовой проблемы. Можно было использовать кредитные возможности коммерческих банков, однако дороговизна их услуг и отсутствие надежных поступлений для возврата ссуд делают этот вариант для округа неприемлемым. В то же время практика многих стран свидетельствует, что источником средств для развития городского хозяйства может стать территория города.
Это обстоятельство обусловило необходимость исследования
земельных отношений на предмет их соответствия условиям рыночной системы хозяйствования.
Работа в этом направлении начата в Юго-Восточном административном округе в 1992 году и проходила под руководством и при непосредственном участии автора настоящей диссертации.
Степень изученности проблемы. Для условий России избранная тема оказалась практически неизученной. В распоряжении автора были материалы дореволюционной практики, некоторые зарубежные источники. Только в начале 90-х годов появились российские работы как прикладного (проект оценки земли для г. Костомукша в Карелии, отдельных пригородов и районов г. Санкт-Петербурга), так и научно-методического характера. Однако, обосновывая разные походы к решению проблемы платного городского землепользования, они не снимали актуальности ее решения для условий Москвы, хотя и давали определенные ориентиры.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка принципиальных организационных и экономических основ рациональных земельных отношений для рыночных условий развития городского хозяйства и предложений по их использованию в практике управления городским фондом земли.
Исходя из этого предстояло:
изучить:
сложившуюся систему земельных отношений в Москве и округе, выделить существенные для настоящего исследования элементы этой системы;
состояние и динамику размеров земельных ресурсов округа по категориям земель, землепользователям, формам владения и пользования; механизмы оборота и рынка земли;
соответствие сложившейся системы земельных отношений условиям рыночного функционирования городского хозяйства и задачам полноценного обслуживания возрастающих запросов населения;
- разработать организационные и экономические предложения, направленные на формирование земельных отношений, адекватных требованиям развития городского хозяйства, в условиях рыночной экономики, охраны и эффективного использования земельных ресурсов города;
- внести обоснованные предложения по нормативно- правовому обеспечению земельных отношений и совершенствованию управления земельным фондом города.
Объект исследования - организация землепользования и управления земельными ресурсами в Юго-Восточном административном округе Москвы.
Предмет исследования - организационно-экономические аспекты регулирования земельных отношений и земельных преобразований.
Методы исследования. При работе над диссертацией использованы методы экономического анализа, экономической статистики (графический, индексный, рядов динамики, сопоставления, экстраполяции и т. д.), абстрактно-логический, расчетно-конструктивныи, экспериментальный.
Научная новизна и достоверность результатов. Важнейшими результатами научной новизны в предлагаемой системе земельных отношений города являются:
- обоснование приоритета общественной формы собственности на городские земли;
- выделение в качестве основной арендной формы землепользования, формирование оборота и рынка земли на основе прав аренды земельных участков;
- формирование системы земельных платежей в городе на базе ренты земельных участков;
разработка предложений по совершенствованию методов организации и проведения конкурсов и аукционов в сфере землеполь
зования.
Достоверность результатов подтверждается расчетами, логикой обоснования, опирающейся на данные отечественных и зарубежных источников, опытом управления Юго-Восточного административного округа и Москвы.
При изучении теории и методологии вопроса автор опирался на историю развития земельных отношений как в России, так и в развитых странах мира, а также на труды современных российских и зарубежных ученых по проблемам землепользования.
Практическое значение диссертации заключается в обосновании предложений, которые могут быть использованы в других городах России, в частности:
- выбор общественной формы землевладения и арендного землепользования;
- функционирование земельного рынка как купли-продажи
прав аренды;
- методы организации и проведения аукционов и конкурсов на право аренды участков городских территорий.
Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы механизма отношений платного арендного землепользования могут быть использованы как на региональном, так и на федеральном уровне."
Апробация и реализация результатов исследования. Предложения, изложенные в диссертации, на протяжении ряда лет реализовы-вались в Юго-Восточном административном округе и нашли свое воплощение в ряде принятых решений по организации землепользования на территории округа. В их числе: об утверждении положения о работе комиссии по земельным отношениям и градостроительству, о порядке предоставления земельных участков на конкурсной основе, постановления коллегии по контролю за соблюдением договорных обязательств по аренде земли и целевым использованием зе ч
мельных участков, по выполнению заданий по привлечению ресурсов от проведения операций с землей. Тема диссертации тесно связана с работами, проводимыми в Москве по реформированию управления городом, поэтому основные теоретические положения и рекомендации рассматривались при подготовке и обсуждении ряда постановлений правительства г. Москвы,
Основные положения диссертации доложены на трех научно-практических конференциях, проходивших в Москве: «Москва и рынок» (май, 1997), «Экологические проблемы городов крупных административных единиц мегаполисов» (май, 1997), «Проблемы и перспективы развития малого предпринимательства в условиях структурной перестройки экономики» (апрель, 1997), а также на городском семинаре супрефектов г. Москвы «О совершенствовании структуры управления объектами инженерной инфраструктуры (июнь,
1997).
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, приложений.
Во введении_обоснована актуальность темы исследования, степень изученности проблемы, изложены цель, задачи и методы исследования, показаны научная новизна и практическое значение работы.
В первой главе - «Научные основы земельных отношений в городе» рассмотрены вопросы: места земли в системе городского хозяйства; сущности, структуры и роли земельных отношений; платности как фактора рационального использования городской территории и формирования фонда средств для развития городской инфраструктуры.
Во второй главе - «Земельные отношения в ЮВАО» дан анализ: земельных ресурсов округа (состояние, динамика, распределение по категориям земель и землепользователям); форм землевладения и землепользования; тенденций развития оборота и рынка земли; действующей системы платежей за использование городских земель.
В третьей главе - «Организационно-экономический механизм земельных отношений» рассмотрены вопросы: приоритетных для городских условий форм земельной собственности; рентной основы земельных платежей; управления городским землепользованием и обеспечивающей земельные отношения нормативно-правовой базы.
Результаты исследования обобщены в выводах и предложениях.
Диссертация выполнена в соответствии с планом научно-исследовательских работ ВНИЭТУСХ по проблеме: «Усовершенствовать научные основы и методы регулирования зе
мельных отношений в условиях стабилизации АПК РФ» (№ госрегистрации 01.960.007309).
На защиту выносятся предложения, формирующие организационно-экономическую основу земельных отношений города в новых (рыночных) условиях функционирования городского хозяйства. В их числе:
- приоритетность общественной формы землевладения и арендной формы землепользования;
- формирование оборота и рынка земли на основе движения прав аренды земельных участков;
- формирование системы платного землепользования на основе земельного налога и арендной платы, учитывающих рентные
+
достоинства участков городской территории, объективного подхода к определению размеров и субъектов льгот по земельным платежам;
- меры по упорядочению организации и проведения конкурсов, аукционов, работы ипотечных учреждений как структур земельного рынка;
- распределение компетенций и функций по управлению городской территорией.
Земля в системе городского хозяйства
Понятие городского хозяйства может быть использовано в разных смыслах. В одних случаях для обозначения совокупности всех объектов производственной и непроизводственной сферы, имеющихся на территории города в пределах его границ. В других -только той их части, которая обеспечивает культурно-бытовые запросы населения города. В обоих случаях понятие городского хозяй-ства много- и разнообъектно, в той и другой трактовке их несущей пространственной базой является земля, городская территория.
Именно таким образом земля входит в качестве особого объекта управления в систему городского хозяйства, становится его структурным элементом в значении базового.
Земля, как ресурс природного происхождения, является объектом уникальным. Она - невоспроизводима, потому - ограничена, многофункциональна, что предопределяет особые подходы к ее использованию. Как объект, связанный с хозяйственной деятельностью, она по своим свойствам принципиально отличается от рукотворных производственных ресурсов. Являясь творением не природы непосредственно, а человеческого труда, последние по этой причине воспроизводимы и, как правило, специализированы, то есть узкофункциональны. Постоянство площади земельной территории при росте численности населения, усиливающейся урбанизации поселенческой системы приводит к повышенному спросу на земельные участки, что вызывает рост земельных цен в отличие от других средств производства, стоимость которых с учетом научно-технических прогрессивных перемен сокращается. Земля физически и морально не стареет. Наоборот, при соответствующем отношении ее потребительские качества, а значит и цены, могут возрастать.
К специфическим особенностям земельных ресурсов относится также и качество их «многослоиности», которое часто игнорируется из-за сугубо «плоскостного» представления о земле. В действительности, земля - это не только поверхность, но и ее недра и пространство над ней. Как юридическое понятие земля может выступать как объект трехмерный, когда положение участков определяется естественными или воображаемыми точками, установленными относительно земной поверхности; права на пространство и на любое материальное содержание в их рамках выделены в особый правовой статус. Такой подход делает возможным деление земли на вертикальные зоны. Одно физическое или юридическое лицо может в этом случае владеть поверхностью, другое - всем находящимся под ней на глубину, скажем, 20 м, третье - ниже этой границы; четвертое -будет использовать пространство над землей до высоты, предположим, 15 м, пятое и последующие - слоями над этой высотой. Такой вертикальный разрез многократно повышает общественное значение земельных ресурсов.
Земля в зависимости от ее природных свойств, географического положения, исторически сложившейся и развивающейся системы размещения производительных сил общества может выполнять в системе общественного производства разные общественно-производственные функции.
Это дает основание для разделения ее на особые группы - категории. В частности, выделяют земли: сельскохозяйственного назначения; промышленности, транспорта, связи и т. п.; природоохранного назначения; лесного и водного фондов; запаса. Особую категорию образуют земли городов и других поселений.
Общая площадь земель населенных пунктов на 1 января 1997 г. составила около 38,2 млн. га. В России насчитывается 3262 города и поселка городского типа и 151,1 тыс. сельских населенных пункта, при этом в ведении городских и поселковых органов власти находится 7,3 млн, на. В городах и поселках городского типа площадь под постройками, дорогами составляет 2,2 млн. га.
Отметим черту, которая существенно отличает эту группу земель и которая сводится к тому, что земли городов - это, по сути, конгломерат земель - представителей практически всех категорий. Здесь мы найдем участки, занятые промышленными объектами, объектами связи и транспорта; природоохранные зоны; земли, занятые водой и лесом. Имеются резервные участки и даже участки, используемые для производства растениеводческой продукции, например, цветоводства, парниково-тепличного хозяйства.
Земельные отношения: сущность и содержание
Коренные изменения в экономической жизни России потребовали выработки принципиально новых подходов к конструированию и осуществлению земельных преобразований в городах, теснейшим образом связывающих преобразовательные процессы с градостроительной и социально-экономической политикой и их перспективным развитием, тем более имеющих условия для эффективной мобилизации потенциала земельных ресурсов, привлечения инвестиций в наиболее важные сферы их жизнедеятельности.
Земельные преобразования реализуются через реформирование, переустройство систем земельных отношений как механизма управления процессами использования земельных ресурсов городских поселений.
В самом общем виде земельные отношения можно определить как один из относительно самостоятельных и специфических секторов общей сферы производственных отношений, связанный с особым объектом - землей. Чаще всего земельные отношения определяют как систему, образуемую совокупностью многообразных социально-экономических и организационных связей по поводу земли, в частности, ее покупки и продажи, сдачи в аренду, организации использования, мер стимулирования и ответственности и т. п. Выделение отношений по поводу земли из общей их системы - результат исторического процесса, истоки которого - в естественном исходном для человечества значении земли, в ее многофункциональной роли. В реальной жизни земельные отношения выступают как согласованная законодательно оформленная совокупность правомочий и правооб-ременений по поводу земли, реализуемая с помощью соответствую-щего правового и организационно-экономического механизма.
С появлением мыслящего человека возникли и стали развиваться осознанные процессы объединения и разъединения людей, первоначально примитивные, но тем не менее уже делящиеся как на положительные - объединяющие, так и отрицательные - разъединяющие. Не исключено, что последние появлялись прежде всего по поводу территорий, которые были не только местом расселения, но и кладовыми средств жизни.
Значение земли как пространственно базиса и источника продуктов не только сохранилось, но, учитывая возрастающую численность населения Земли и относительное сокращение пригодных для нормального жизнеобитания людей территорий, даже усилилось.
По мере перехода человечества от времени, когда люди существовали как существа только мыслящие, когда они стали реализовать себя как существа сугубо общественные, вообще живущие и сообща защищающиеся, отношения индивидуумов трансформировались в отношения их сообществ, как более способных выразить, предъявить и защитить свои общие территориальные притязания. Вместо физических методов защиты такие сообщества стали использовать более безопасные для себя приемы, например, договоренности. Из среды человеческих сообществ выделялись индивидумы сначала, возможно, физически более сильные, а затем - с более зрелым умом и способностью им пользоваться. Выделялись вожди -прародители глав власти, складывалась определенная иерархия субъектов земельных отношений: индивидумы (физические лица), их территориальные мелкие сообщества (общины), деловые организации (юридические лица) и государство.
В качестве основного объекта отношений оставалась земля. Представления о ней, ее возможностях и функциях расширялись, уточнялись и обогащались. Земля все более выдвигалась в качестве предмета всеобщего и повышенного интереса. Вначале это была только территория обитания, с ее жизнеобеспечивающими факторами, но постепенно люди узнавали ее биологические свойства -возможности почвы, способной с помощью человеческого труда производить больше продуктов, чем давал их природный потенциал. Открывалась и другая кладовая - запасы полезных ископаемых. Отношения людей по поду земли таким образом расширялись, переливались через границы интересов личностей, групп, классов, наций и государств. Развиваясь и расширяя свою сферу, они сталкивались, вызывали конфликты разных уровней и силы, разрешаемые разными путями. Возникла и выделилась особая деятельность, специализирующаяся на вопросах земельных отношений, постепенно складывающихся в систему. В общем виде систему земельных отношений и состав определяющих ее факторов и условий можно представить следующим образом (рис. 1.1).
Земельные ресурсы административного округа
Современный город - это комплексная социальная и хозяйственная система, в состав которой входят сотни разно функциональных объектов относительно самостоятельных крупных структур, образующие в целом сложное городское хозяйство. Особенно это относится к крупным городам, к числу которых с полным основанием можно причислить административные округа Москвы, где действуют и взаимодействуют разнообразные объекты производственной и непроизводственной сфер.
Огромный и возрастающий объем потребляемых ежечасно и ежедневно ресурсов - источник перенапряжения в системе городского хозяйства. Это обуславливает необходимость обеспечения баланса их производства и потребления, принятия мер для поддержания и развития объектов жизнеобеспечения города в соответствии с потребностями населения.
Поддержание пропорций в развитии таких сложных социально-экономических образований дается не легко и не просто, тем более, если речь идет о службах, связанных с обеспечением широкого перечня запросов населения, дифференцируемых по возрастным, национальным и другим особенностям. Предотвратить появление несоответствий объема и состава потребностей с условиями и возможностями их реализации, создать и развивать эти условия, добиваясь наиболее полного обеспечения разнообразных запросов населения, -это постоянная задача городской администрации.
Население округа - более 900 тысяч человек, из которых немногим более половины (56%) трудоспособного возраста (включая студенческую молодежь), 13% - школьники и около 7% - дети дошкольного возраста. В ЮВАО живет почти 24% пенсионеров и инвалидов.
Территория округа - 11708 га (табл. 2.1), 27% которой занято жилыми кварталами, около 10% - парками и лесопарковой зоной. Часть земли находится под водой - в ЮВАО десять открытых водоемов и протекают две реки - Яуза и Пономарка.
Территория Юго-Восточного административного округа относится в Москве к одним из наиболее насыщенных по числу и размерам расположенных на ней производственных объектов города, что сделало его крупнейшей индустриальной частью общего московского комплекса: в промышленности ЮВАО занято около 40% общего числа работающих в промышленности Москвы.
В результате отсутствия нужной городской политики промзо-ны формировались в основном стихийно, застраивались без единого проектного решения и сейчас практически для всех их территорий характерны общие проблемы, которые в свою очередь формируют проблемы округа. В их числе: нарушение организации архитектурно-планировочной структуры: отсутствие четкого функционального зонирования по планировочным панелям; большой недостаток (около 50%) проездов, дорог и развязок; нарушение границ регулирования застройки, использование территорий, предназначенных под проезды, общеузловые объекты, территории водоохранных зон рек и охранных зон памятников архитектуры в границах промзон под размещение объектов временного характера; самозахват территорий; нарушение границ природного комплекса; наличие жилой застройки на территориях промзон и непосредственная близость жилья к границам промзон при отсутствии буферных и санитарно-защитных зон, предназначенных улучшать экологическое состояние и социальные условия проживания населения прилегающих или расположенных на территории промзон жилых районов или массивов; низкая эффективность использования территории: некапитальность и некачественность застройки, малая плотность застройки, несоответствие на большинстве предприятий качества застройки современным градостроительным требованиям; отсутствие обоснованного и эффективного механизма изъятия излишка территории и вывода предприятий; отсутствие у большинства предприятий генерального плана развития; отсутствие у большинства предприятий программы экологических мероприятий и мероприятий по благоустройству территорий промзон; нерациональность отвода земельных площадей на территориях промзон, выделяемых под стоянки индивидуальных машин.
Обоснование приоритетных форм землевладения и землепользования
Остановимся кратко на понятиях землевладения и землепользования, являющихся формами хозяйственного использования земельных ресурсов. Право собственности предполагает три вида правомочий - владение, пользование (использование) и распоряжение. Но каждое может существовать и обособленно, приобретая форму соответствующего особого автономного права, то есть, соответственно, владения, пользования (использования) и распоряжения.
В отличие от двух последних, не вызывающих, как правило, каких-либо разночтений, право владения можно назвать двусмысленным, так как оно может использоваться в разном значении.
В общем смысле владение определяется как обладание чем-либо. Однако и это выражение не однозначно: иногда оно используется для обозначения «иметь у себя в наличии», иногда - «иметь в собственности». Отсюда соответственно может толковаться и владение.
Право владения может между тем возникать самостоятельно и предшествовать появлению права собственности, может, наоборот, выделяться из состава его функций.
В старом Римском частном праве, например, владение землей противопоставлялось, то есть законодательно отделялось от права земельной собственности, рассматривалось, как особое правоотношение, независимое от права собственности и охраняемое своими правовыми нормами. На феодальном Востоке, где собственником земли было государство, а земельной частной собственности не было, существовало, однако, как частное (единоличное), так и общинное владение землей. Такая форма земельных отношений сохраняется в ряде стран и сейчас (в Эфиопии, например). В СССР до реформы владение тоже не соединялось с правом собственности.
Аналогичным образом выделяется в самостоятельный вид права и функция пользования (использования) - одна из древнейших в истории, первородная в системе земельных отношений, возникшая задолго до появления земельной собственности, когда собирательное хозяйство (собирательные способы добычи пропитания) преобразовалось в оседлое и люди стали сами производить некоторые продукты пропитания.
Оседлость повлекла раздел земель, выделение территорий обитания отдельных племен, родов, групп (общин). Землей пользовались, не зная собственности, но зная границы «своих» (племенных, родовых, общинных) площадей. Создавалась форма общинного землепользования. Последняя в свою очередь формировала условия для возникновения земельной собственности, закрепления участков сначала - за сообществами, потом - за индивидуумами. Возникла мелкая и крупная частная земельная собственность, растворившаяся в последствии в многообразии форм землевладения и землепользования.
Граница между отношениями владения (если они опираются, входят функцией в состав права частной земельной собственности) и обособленными от собственности отношениями пользования достаточно неопределенна. Владеют, как правило, имея в виду возможность пользования, а использовать нельзя, не владея, не имея чего-то в наличии. Различия владения и пользования возникают в процессе формирования соответствующих о них представлений и очерчивания для них официально сформулированных прав. Имеется, например, точка зрения, которая под пользованием предлагает понимать только случаи нахождения земель под разного рода сооружениями, исключающими ее использование для других целей. Однако широкая практика этому взгляду не следует и понимает землепользование, как «пользование землей в установленном законом порядке».
Не будет ошибкой предположить, что термин «землевладение» исходно обозначал только владение на праве собственности, тогда как «землепользование» - изначально понимали, как право, отделенное от собственности. За пределами этого заключения владение, отделенное от собственности, - есть пользование с более широким спектром правомочий, сближающим его с собственностью. Сюда можно в этом случае отнести бессрочное (пожизненное) наследуемое владение.
Заметим, что составы правомочий в пределах той или иной формы землепользования, не даны свыше, как некая неколеблемая данность. Все они модифицируют в исторической перспективе и во многом определяются договоренностями, более или менее верно отражающим их содержание (которое, отметим, тоже продукт человеческой мысли, учитывающей традиции, тенденции и реалии).
Пожизненное наследуемое владение - форма использования земли в среде физических лиц - не будучи юридически тождественна владению на праве собственности, с ним практически совпадает содержательно, так как облачено всеми функциями собственности -владения, пользования и распоряжения. Последняя, однако, неравнозначна функции распоряжения собственника, имеет суженый диапазон распорядительных правомочий, например, быть без права продажи и залога участка.
