Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы управления земельными ресурсами в условиях земельной реформы 7
1.1. Теоретические и организационные основы земельных отношении 7
1.2. Генезис земельных отношении и особенности их развития в рыночной агроэкономикс 18
1.3. Экономические регуляторы и принципы управления земельными ресурсами 37
Глава 2 Эффективность использования земель сельскохозяйственного назначения в областях Северо-Запада России 60
2.1. Правовые и социально-экономические основы использования земли 60
2.2. Состояние производственного проблемы его формирования 71
2.3. Эффективность сельхозпредприятии и основные направления их реформирования 82
Глава 3. Рациональное управление земельными ресурсами на базе земельного кадастра 98
3.1. Земельный кадастр как основа управления земельными ресурсами 98
3.2. Общие принципы построения земельного кадастра н его функциональные нагрузки в России 115
3.3. Современные информационные технологии ведения земельного кадастра 125
3.4. Использование экономико-математических методов для рационального управления земельными ресурсами 139
Выводы и предложения 156
Список использованной литературы 161
Приложение
- Теоретические и организационные основы земельных отношении
- Экономические регуляторы и принципы управления земельными ресурсами
- Состояние производственного проблемы его формирования
- Общие принципы построения земельного кадастра н его функциональные нагрузки в России
Введение к работе
Актуальность толы исследовании. Аграрная реформа, нроиодммая и России, предусматривает комплексное переустройство агропромышленного производства, мпогоукладпость сельского хозяйства, многообразие форм собственности на землю и средства производства.
Преобразования в сельском хозяйстве в России проходит в сложно?! социально-экономической ситуации, для которой характерны неустойчивость производственно-хозяйственных связей, отсутствия государственной поддержки, инфляции, удорожание кредитных ресурсов, диспаритет цеп па промышленные товары и сельскохозяйственную продукцию, снижения покупательской способности потребителей, продукции агропромышленного комплекса на мировом рынке, его недостаточное законодательное обеспечение и другие.
В структуре земельной собственности в относительно короткое время также произошли крупные изменения, если в 1990 г. государственная собственность на землю была преобладающей, то в 1998 году ее удельный пес составил менее 15%. В обшей сложности более 44 млн. семей являются собственниками земельных участков.
Преобразование земельных отношений в сложившихся экономических условиях не способствовали повышению продуктивности сельскохозяйственных угодий в России с 1990 но 1998 г.г. во всех категориях хозяйств посевные площади уменьшились более чем па 15 млн. га. Поэтому исследование методологических основ организации управления земельными ресурсами в условиях многоукладности сельского хозяйства является актуальной.
Степень разработанности проблемы. Вопросы земельных отношений всегда были в центре внимания российских экономистов-аграрников (Л.П. Энгельгант, A.C. Ермолов, Н.Д. Кондратьев, A.B. Чаянов и др.). В более позднее время этому вопросу большое внимание уделяли II. Буздалов, С. Булгаков, A.A.
Никонов и др. В разработку вопросов рационального землепользования и управления земельными ресурсами внесли большой вклад II.В. Комов, 13.11. Хлыстун, П.С. Семин, А.П. Астешкип, М.Л. Сулин, П.В. Никифоров и ряд др. Вопросами эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, оценка ее себестоимости посвящен целый ряд работ Л. Гатаулина, В. Кузнецова, А. Кориеева, А Кпрьякова и других отечественных и зарубежных ученых. Вопросы становления и развития земельного кадастра рассмотрены в работах II.В. Комова, П.Ф. Лойко, 0.3. Кармышева, E.II. Герасимова Методологии создания интегрированных кадастровых систем, автоматизации их посвящены работы Рогапа Тима, Б.И. Дубовппк, Д.П. Журавлева, Б. Мане, Д. Гиббоне.
В тоже время с позиции организации управления земельными ресурсами в условиях миогоукладности сельской экономики недостаточно изучены вопросы экономических регуляторов земельных отношении, пег четких определении принципов управления земельными ресурсами, роли земельного кадастра и информационных систем в решении социально-экономических проблем российского общества. Этим проблемам посвящено настоящее исследование. Цели и задачи исследовании. Основной цслыо диссертационной работы является исследование методологических основ организации управления земельными ресурсами в условиях миогоукладности сельского хозяйства.
Для этого решались следующие задачи:
определить факторы и условия эффективного развития и формирования земельных отношении в экономике сельского хозяйства;
выявить основные принципы управления земельными ресурсами; изучить качественное состояние земель сельскохозяйственного назначения областей Северо-Западного региона России;
определить роль земельного кадастра в организации управления земельными ресурсами;
выявить состояние кадастра п земельном информационном системы (ЗИС) и определить направление ее развитии;
разработать меры по оптимизации п рационализации управления земельными ресурсам. Объект исследовании. Объектом исследования являлись земельные ресурсы областей Северо-западного региона России.
Предмет исследования. Предметом исследования являлись методологические и организационные основы управления земельными ресурсами сельскохозяйственных предприятии.
Методические основы методы исследовании. В работе исследованы труды отечественных н зарубежных ученых по проблеме земельных отношении, экономике сельского хозяйства и ЛПК, земельного кадастра, информационных систем, а также общетеоретического о м обще методического характера.
При проведении исследования был использован комплекс методов литературы по проблеме; обобщение зарубежного п отечественного опыта на основе ретроспективного, конкретно-исторического, сопоставительного анализа; статистические методы, экономико-математические методы.
В процессе исследования использовались законодательные акты и другие нормативно-правовые и программные документы и решения органов государственной власти.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические и отчетные документы, материалы ведомств, научно-практических конференции, публикации периодической печати, личные наблюдения автора. Научная новизна исследования состоит в следующем:
- на основе ретроспективного анализа обоснована необходимость государственного регулирования земельных отношений с учетом интересов граждан, коллективов п в целом российского общества;
- впервые сформулированы основные принципы управления земельными ресурсами с учетом требований рыночной экономики;
- разработки предложения на организацию и функционирование рынка земель сельскохозяйственного назначения с ориентацией на обеспечение эффективного использования земельного фонда и формирование рационального землепользования;
- определены основные тенденции изменения структуры землепользователей и земельных ресурсов сельскохозяйственных предприятии в ходе экономической реформы;
- обоснована необходимость создания Многоцелевого земельного кадастра для обеспечения всех функции управления земельными ресурсами па основе геоипформацпонных систем;
- предложена и апробирована методика выявления порога экономической целесообразности использования малопродуктивных и у годи и для лесохозяиственпого или сельскохозяйственного использования. Практическая значимость диссертационного исследования заключается прежде всего в том, что значительная часть ее разделов и положений доведены до стадии, обеспечивающей возможность их непосредственного использования в практической деятельности региональных структур по формированию прогнозов и планов преобразований системы землепользования в рамках агропромышленного комплекса данной территории с учетом достижения объемов производства сельскохозяйственной продукции.
Материалы диссертации могут быть использованы в качестве методических разработок в системе подготовки и переподготовки кадров, занятых в органах управления земельными ресурсами.
Апробация работы. Полученные научные п практические результаты исследования докладывались соискателем па межрегиональных п Международных конференциях (Новгород, 1998 г.), па совещаниях работников АПК Новгородской области, заседаниях коллегии Роскомзема. Результаты научного анализа использовались при подготовке аналитической записки «Замечания к проекту закона РФ «Земельный кадастр РФ».
Теоретические и организационные основы земельных отношении
Россия переживает сложный исторический период коренных социально- экономических преобразований. Главным содержанием этого процесса является утверждение подлинного народовластия, общечеловеческих идеалов и ценностей во всех сферах общественной жизни, широкое использование демократических принципов в хозяйственном развитии. Объективная необходимость радикальных перемен в самом способе производства, прежде всего вызывается глубоким кризисом системы, особая острога которого проявляется в сельском хозяйстве, агропродовольствеппом комплексе. Направленная па преодоление этого кризиса новая экономическая политика, ориентированная па рынок, проводится в жизнь с большим напряжением, немалыми издержками, без достаточно глубоких обоснований.
Регулирование земельных отношений с учетом действия экономических законов общественного производства в целях создания максимальных условий для развития сельскохозяйственного производства является главной макроэкономической задачей.
Необходимость аграрной реформы, особенно по коренным вопросам преобразования экономических отношении (разгосударствление земельной собственности, овладение рыночным механизмом, применение экономических методов государственного регулирования, изменение в связи с этим аграрной политики), не ограничивается рассмотрением общих законов.
В центре внутреннего механизма действия этих законов лежит глобальный критерий - интересы, и, прежде всего, личный интерес, который, по ело- вам II.Г. Чернышевского, "главный двигатель производства", а, следовательно, экономического и социального прогресса (171).
Методологические подходы в этом случае неизменно должны базироваться па вскрытии и понимании как непреходящих, постоянно действующих, так и характерных для данного исторического этапа, факгоров социально- экономического развития, на сочетании его общих, фундаментальных и специфических закономерностей в данном случае развития аграрных отношении. Исходным принципиальным моментом всей методологический проблемы является то, что н в какой логической взаимосвязи вкладывается в само понятие земельных отношений. Из этого вытекают объективно обусловленные, конкретные принципы, содержание и направленность аграрной политики, реальные движущие силы ее эффективной реализации, методы хозяйствования и управления, т.е. все то, что в действительности стоит за этим понятием.
Следует отметить, что понятие "земельные отношения" шире, чем "аграрные отношения", т.к. они не только в сфере сельскохозяйственного производства, но, скажем, при оценке недвижимости, транспортировании нефтепродукта, добыче ископаемых н т.д. В случае же когда речь идет о сельскохозяйственном производстве (использовании земли) понятие "аграрные отношения" поглощает понятие "земельные отношения", т.к. первые охватывают и другие сферы сельскохозяйственного производства (118).
В данном исследовании под земельными отношениями понимается производственные отношения, возникающие по поводу владения, распоряжения и пользования землей в процессе ее сельскохозяйственного использования.
Экономически земельные отношения проявляются через экономические связи в процессе производства, распределения и использования валового сельскохозяйственного продукта и регулируют процесс развития производительных сил общества. В свою очередь экономические связи при этом проявляются через экономические интересы и изменяются вместе с ними.
Распределение валового дохода в сельском хозяйстве между производителем, государством и производством регулируется экономическими связями, которые лежат в основе земельных отношении, функцией которых является создание оптимального удовлетворения экономических интересов производства, товаропроизводителей, государства.
Если земельные отношения выполняют эту функцию, то происходит удовлетворение экономических интересов общественного производства.
При таком понимании содержания земельных отношении выявляются реальные направления их развития, субъекты и объекты, фундаментальные основы. Таких основ две: крестьянин как субъект аграрных отношении и право собственности па землю и другие средства производства.
Как пишет И.П. Буздалов, «крестьянство было, есть п остается неоднородным уже вследствие способности или, наоборот, неспособности его отдельных групп к умению прилежно трудиться и разумно хозяйствовать на земле, быть предпринимателем, рачительным хозяином. Здесь возможны неизбежные противоречия, даже конфликты, по их не нужно направлять в русло пресловутой борьбы, вплоть до взапмоуппчтожеппя, а разрешать по-человечески, па основе закона, социальной справедливости» (58).
Человеческий интерес, как первооснова всей системы аграрных отношений- тесно связан со второй их основой - правом собственности крестьянина па средства производства, прежде всего землю, которая, как и специфика самого крестьянского труда, сельского быта, социально-нравственных устоев, определяет особенности этих отношений, их роль и место в экономической и всей системе общественных отношений. Особая роль земельных отношений заключается в специфических результатах воспроизводства - получение продуктов питания - основы жизни человека, важном источнике формирования общегосударственных фондов и бюджетных средств, в дополнительном пополнении трудового потенциала в других отраслях и сферах народного хозяйства, пауки, культуры и т.д.
Функционирование земельных отношении начинается с момента начала сельскохозяйственного производства. Создание условий производства сельскохозяйственного продукта и его присвоения осуществляется через определенный механизм, который формируется иод влиянием собственности па средства производства, а главное - собственности па землю.
Экономические регуляторы и принципы управления земельными ресурсами
Государственное управление земельными ресурсами представляет собой сложную систему организационных, экономических и административных рычагов, прямо или косвенно воздействующих па земельные отношения - формирующих, развивающих и направляющих эти отношения в сторону правильного сочетания реализации интересов к земле граждан, коллективов и в целом российского общества.
Нынешняя земельная реформа в России начиналась когда еще не было необходимых социально-экономических ориентиров земельных преобразований, зафиксированных в соответствующих нормативно-правовых документах. Это касается также и обслуживающего земельные отношения оргаппзацпоппо- экономического механизма.
Справедливый раздел земли связывают с использованием нормативной цены земли. Но эта цена определяется сейчас с учетом размеров земельного па- лога, поэтому равенство земельных долей, выраженное в нормативной оценке, означает лишь то, что их собственники будут платить одинаковый по сумме земельный налог (в процентах от стоимости земли), по пе получать равный доход на свой капитал. Равенство может здесь проявиться только в случаях продажи и залога земли по одинаковой нормативной цепе.
Особого подхода требуют нормативно-правовые решения вопросов собственности на землю и рентных отношений.
Все это позволяет сделать вывод о том, что у нас пет четкой позиции по рентным проблемам. Не отражена должным образом та связь, которая существует между рентой и принятыми формами платы за пользование землей. Пет ясности и в вопросах, касающихся распределения рентных доходов, прав па их присвоение. А ведь именно в ренте заключена та притягательная сила, которая и придает острогу вопросу о частной собственности на землю. Если сейчас трудно увидеть разницу между собственниками и не собственниками земли с позиции присвоения ими ренты, то признание частной собственности на землю должно повлечь за собой разграничение их прав.
Налог на землю пришел в противоречие с процессом реорганизации сельскохозяйственных предприятий. В том случае, когда из реорганизуемого совхоза или колхоза выделяются в качестве самостоятельных сервисные предприятия, их прибыль облагается налогом па общих основаниях. Иначе говоря, ремонтная мастерская пли автобаза, находясь в составе сельскохозяйственных предприятий, от налога освобождаются, по как самостоятельные юридические лица обязаны его платить. Это удорожает предлагаемые ими услуги, ухудшает и без того сложное финансовое положение в земледелии.
Несовершенство земельного законодательства, необработанность механизма его реализации требует очень внимательной корректировки законодательной земельной базы и ее исполнительного механизма. Главными здесь должна быть проблема изъятия и использования ренты н прочно связанная с ней проблема господствующей формы собственности, выбранная по признаку наибольшего способствования решению рентного вопроса в интересах страны.
Переход к рынку, включение российской экономики в мировые хозяйственные процессы потребовали коренного пересмотра экономических рычагов, использовавшихся в нашей системе государственного управления. Мировая практика свидетельствует, что наиболее эффективной формой управления рыночной экономикой является сочетание налогового и финансово- кредитного регулирования (89).
Изменения в политической и экономической жизни российского общества привели прежнюю налоговую систему в противоречие с новыми условиями хозяйствования, выявили необходимость ее коренного изменения. Единичные не- ремепы сломали принципиальную целостность прежней системы и не создали комплексно согласованной и взаимообусловленной повой. Пять се налогов составляют 95 % всех налоговых поступлений, остальные 15 федеральных налогов — примерно 5 %, а 20 местных налогов практически пе проявляются вовсе.
Между тем, к числу последних относятся налоги па недвижимость и ресурсы, первые из которых составляют лишь 1,6 % налоговых поступлений. Л ведь именно эти поступления во многих странах являются основой местных бюджетов.
Россия — страна уникальных возможностей. Подавляющая часть ее прибыли всегда формировалась в топливно-энергетическом комплексе и в сырьевых производствах. Однако сегодня ресурсные платежи составляют мизерную долю общих налоговых поступлений и практически пе играют роли в финансовом обороте страны.
Именно здесь — одна из серьезнейших причин плохого использования в России земли, и других природных ресурсов. Увеличение доли ресурсных платежей, в том числе и за недвижимость, существенно повлияло бы па финансовое оздоровление страны, уровень цен, темны инфляции.
Второй серьезный недостаток российской налоговой системы — существенное преобладание фискальной функции налогов над стимулирующей. Налоги в России фактически не стимулируют накопления и производство, хотя налоговый механизм и заключает в себе большие возможности для усиления динамики совершенствования структуры и народного хозяйства, ускорения научно- технического прогресса (158, 159).
Богатые естественными ресурсами регионы, добывающие в огромных объемах нефть, газ, уголь и т.д., пе только пе могут обеспечить нормальные условия существования местного населения, но и пребывают в экологически неблагоприятной обстановке из-за загрязнения промышленными отходами.
Во многих регионах создалось критическое положение в уровне социального развития, идет запустение обширных территорий.
В силу крайне низких ставок земельного налога, не отражающего реальную рыночную стоимость участков, российские землевладельцы ставятся в крайне дискриминационные условия: за пару буровых установок, привозимых из-за рубежа, в качестве целевого взноса в уставный капитал совместного производства вносятся огромные территории.
В пашей стране преимущественная часть российских налогов поступает не от земли и других ресурсов, а от трудовых доходов и продукции, что отнюдь не стимулирует производственную и коммерческую инициативу. Налог на прибыль сейчас — одна из важнейших доходных статей бюджета, на втором месте — налог на добавленную стоимость.
Переход к системе налогов, опирающейся па земельные и иные ресурсы, требует развертывания комплекса подготовительных работ. В методологическом и техническом планах наиболее сложными и вместе с тем наиболее ответственными являются расчеты определения ренты п цены земли (78, 157, 160).
В России налоги и арендная плата с земельных участков, запятых нефтяными, газовыми и другими сырьевыми месторождениями, могут и должны стать важнейшими источниками государственного бюджета. К сожалению, пока пет научно обоснованной концепции концентрации средств за счет налогов и арендной платы с этих богатейших земель, ист необходимой законодательной и нормативной базы, пет и предложению методам установления налогов и арендной платы.
Состояние производственного проблемы его формирования
Общее состояние земельного фонда является результатом целенаправленных, зачастую противоречивых процессов, среди которых определяющим является, с одной стороны, значительные усилия государства по интенсификации земельного фонда, а с другой стороны, негативные процессы, вызывающие развитие веками складывающейся системы землепользования.
Характерной особенностью сельскохозяйственных угодий Новгородской области является их заметная культурно-техническая неустроенность. Большие площади сельскохозяйственных угодий заросли и зарастают кустарником и мелколесьем, покрыты камнями, имеют выраженный микрорельеф, отличаются неокультуренностыо пахотного слоя и мелкокультурпым (31).
Решение этой проблемы требует проведение целенаправленной политики, направленной па увеличение и сохранение продуктивных земель. В противном случае, учитывая сохраняющуюся тенденцию к уменьшению цепных угодий, в области не остается земель, пригодных для ведения товарного сельскохозяйственного производства.
Многие вопросы, отражающие негативное проявление культуртехниче- ской неустроенности угодий, недостаточно изучены как с информационной так и с научной стороны и, следовательно, недостаточно объективно оцениваются. Среди наиболее важных и наименее изученных вопросов - переуплотнение почв продуктивных угодий.
Одним из главнейших условий предотвращения деградации почв и сельскохозяйственных угодий, является поддержание на должном уровне оса новных физических свойств и режимов корнеобитаемого слоя почв. Здесь особое значение наряду со структурным состоянием имеет плотность сложения почвы, которая колеблется в зависимости от гранулометрического состава, содержания гумуса, структуры, количества внесенных органических и минеральных удобрений, влажности и других факторов. В свою очередь объемная мае- са почвы накладывает определенный отпечаток па тепловой, водный, воздушный. питательный режимы и микробиологическую деятельность (91).
В наибольшей степени переуплотнению подвержены почвы суглнпнстого и глинистого механического состава, особенно избыточно - переувлажненные. Особенно остро стоит вопрос переуплотнения почв энергонасыщенной сельскохозяйственной техникой. Оптимальная плотность пахотного горизонта для культур сплошного сева колеблется в среднем в пределах 1.0-1.3 г/куб. см, для пропашных 1.0-1.2 г/куб. см. Из-за увеличения давления па продуктивный слой почвы ходовыми системами тяжелых сельскохозяйственных машин (тина тракторов Т-150, К-701 т .и.) плотность почвы возрастает до 1.5-1.8 г/куб.см.
Переуплотнение почв ведет к снижению урожайности в среднем на 2550% н выше, уменьшению эффективности удобрений более чем па 40%, повышению суммарного расхода горючего па 15% и выше. Уменьшение плодородия почв сопровождается нх переувлажнением, заболачиванием; увеличивается зараженность посевов болезными и вредителями, засоренность сорняками; повышается опасность развития водной эрозии.
Актуальной проблемой является зарастание продуктивных угодий кустарником и мелколесьем. Общая площадь заросших природных кормовых угодий земель сельхозпредприятий и граждан в Новгородской области составила по состоянию на 01.01.98 г. 51.9 тыс. га (31.3%), 55% заросших угодий - пастбища (31). Зарастание продуктивных угодий древесио-кустарпиковой растительностью является распространением природным явлением. Процессы зарастания оказывают двоякое влияние па состояние угодий и почвы. С одной стороны, во влагообеспечеипой зоне они ведут не только к количественному уменьшению кормовых угодий, по п влияет па качественное состояние сенокосов и пастбищ: происходит замена цепных злаковых п бобовых трав па малоценное в кормовом отношении лесное разнотравье, в травостое появляются грубостебельные, сорные ядовитые растеипя. В свою очередь зарастание yen- ливает процессы переувлажнения и подкнслепия почв, ускоряет заболачивание кормовых угодий. Это ведет к ухудшению физических и других свойств почвы и к дальнейшей ее деградации. С другой стороны, часто при зарастании происходит не деградация ночвы, а только изменение культуртехпического состояния угодий. Уровень плодородия при этом не снижается, но угодья становятся непригодными для использования и требуются большие затраты денежных средств для кульутртехпических работ.
Работы по очистке продуктивных угодий от кустарника и мелколесья являются наиболее трудоемкими среди проводимых культуртехнических мероприятий. Срезка и выкорчевка древесно-кустарипковой растительности, а также их полная и эффективная утилизация требуют значительных материальных затрат.
Переувлажнение почв (естественное и антропогенное) наступает при влажности выше предельной полевой влагоемкости. Почва переходит в пластическое или текучее состояние. Меняются се параметры.
Переувлажение и заболачивание сельскохозяйственных угодий в климатических условиях характерных для Новгородской области часто вызываются при нарушении агротехнических мероприятий. Одной из распространенных причин является переувлажнение в результате переуплотнения почв тяжелыми сельскохозяйственными машинами, когда аккумуляция значительных объемов дополнительного стока приводит к созданию анаэробных условий и гелеобразо- ванию в поверхностных горизонтах почвенного профиля. Другая причина переувлажнения в водо-обеспеченпой зоне зяблевая вспашка. Этот агротехнический прием накопления влаги в верхней части профиля почвы в условиях тяжелых почв, способствует накоплению избыточной влаги, поэтому зяблевая вспашка пашни в нашей зоне нередко становится причиной опасного переувлажнения.
В связи с этим важно применять такие оргтехническне приемы как узко законченные вспашки, бороздоваиие, т.е. те приемы, которые обеспечивают стек поверхностных вод.
В области около 121.0 тыс. га (20.9%) сельхозугодий в различной степени засорены камнями. Подъем на поверхность почвы н в пахотный горизонт подстилающих моренных отложений и обломков коренных пород, является, подобно зарастанию и переувлажнения угодий естественным процессом, в последнее время из-за интенсивной и нерациональной деятельности количество каменистых земель увеличивается и по вине человека. Многолетняя глубокая вспашка склоновых земель с неглубоким залеганием моренных отложений способствует переносу камней в пахотный горпзопт.
Увеличение степени каменистости угодий происходит за счет вовлечение в сельскохозяйственный оборот вновь освоенных площадей после мелиоративных работ. /
В условиях ведения сельского хозяйства камни, постоянно появляющиеся в пахотном горизонте и па поверхности, являются значительным неблагоприятным фактором. Особенно затруднена агротехническая обработка закаме- нениых пахотных угодий. В целом по области такой пашни 98.6 тыс. га или 15.9%.
В Новгородской области площадь осушенных земель но учету на 01.01.98 г составила 351.2 тыс. га, в том числе земель сельскохозяйственного назначения - 204.0 тыс. га, земель, находящихся в ведении городских, поселковых н сельских администраций - 9.3 тыс. га, земли промышленности - 2.6 тыс. га, земли лесного фонда - 129.5 тыс. га, земли запаса - 5.8 тыс. га.
Качественное состояние осушенных земель в области не всегда удовлетворительное, уход за осушительными системами ведется не на всех площадях, в результате это ведет к переувлажнению. В отдельных случаях допускаются нарушения в использовании осушенных земель. Так, участки сенокосов, осушенные открытой сетыо, нередко используются под пастбища, а участки, созданные под пашню, из-за некачественного осушения используются как сенокосы.
Общие принципы построения земельного кадастра н его функциональные нагрузки в России
В пашем понимании и в Российской практике земельный кадастр — это государственная система регистрации и оформления документов о правах па земельные участки н прочно связанную с ними недвижимость, учета и оценки земельных участков, ведущаяся но единой системе на всей территории Российской Федерации. Рассмотрим этапы и общие принципы создания основных элементов системы российского земельного кадастра. Мировая практика, история развития земельного кадастра, опыт кадастровых работ па территории России позволяют сформулировать общее понятие системы государственного земельного кадастра.
Общегосударственный земельный кадастр России - это единая информационная система описания на бумажных и электронных носителях всех земельных участков и прочно связанного с ними недвижимого имущества в границах государства в разрезе его административно-территориальных подразделений по правам собственности, владения и пользования, местоположению, физическим и техническим характеристикам и параметрам, оценочной стоимости, ограничениям использования, которая сопровождается кадастровыми картами и индивидуальными кадастровыми номерами (кодами) земельных участков.
Как единая информационная система земельный кадастр включает три структурных блока действий относительно каждого земельного участка в отдельности: формирование кадастрового дела, государственный кадастровый учет и государственная регистрация нрав.
Формирование кадастрового дела - процесс описания конкретного земельного участка и прочно связанного с ним недвижимого имущества и создания непосредственно дела, включающего требуемые документы и материалы. Необходимость описания наряду с земельным участком недвижимого имущества определена статьей 554 Гражданского кодекса Российской Федерации (27), предусматривающей, что в договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимости на соответствующем земельном участке либо в составе другого недвижимого имущества. При отсутствии этих данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным (106).
Анализируя сложившуюся земельно-кадастровую систему как систему сведений о природном, правовом и хозяйственном положении земель, можно заключить, что эта система, получаемая в процессе регистрации землевладений и землепользовании, учета количества и качества их земель, а также их экономической оценки в рамках существующих методов и технологий проведения, требует дальнейшего научного и методического обеспечения.
Как известно, в настоящее время государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам;г. категориях земель; качественной характеристике и ценности земель. Он состоит из следующих основных разделов: регистрация землевладений, землепользовании и участков собственности; количественный и качественный учет земельного фонда; бонитировка почв и экономическая оценка земель. Эти же составные разделы должны остаться п далее в составе земельного кадастра, но существующая технология получения, обработки, храпения и представления данных государственного земельного кадастра в условиях перехода па многоукладный характер развития экономики, введения платности землепользования не обеспечивает и в принципе не может обеспечить эффективное управление государственной земельной политикой.
Система земельного кадастра должна обеспечивать следующие положения: — ведение государственного земельного кадастра должно осуществляться по единой для всей Российской Федерации методике в тесной взаимосвязи и с соблюдением принципа совместимости с территориальным, лесным, водным и другими видами кадастров природных ресурсов; — система земельного кадастра должна быть унифицирована по каждой из его составных частей для всех уровней административно-территориальных образований — от района до Российской Федерации в целом; — ведение учета количества и качества земель различного целевого назначения должно осуществляться одновременно с классификацией земель но угодьям, категориям пригодности, но их экологическим, технологическим и градостроительным свойствам; — оценка земель различного целевого назначения должна завершаться установлением для каждой категории земель конкретной системы натуральных и стоимостных показателей с целью обоснования наиболее эффективного использования земель и установления за них платы; — обоснование и установление системы качественных показателей, связанных с охраной земель, целесообразно осуществлять на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованием с учетом их зональных и региональных особенностей; — юридическим документам должен быть придан статус земельно-кадастровой документации. Эти вопросы, составляющие по существу содержание всей системы земельно-кадастровой информации, потребуют использования компьютерной техники и технологии, что позволит обеспечить ее оперативность, объективность и достоверность.
Один из важнейших вопросов — это регистрация собственности па землю, землевладений и землепользоваиий. По нашему мнению, этим вопросом должны обязательно заниматься землеустроительные органы, а объектом регистрации должны быть участки земли (собственность или владение), имеющие уникальный порядковый номер. Это связано с первичностью земли как основного и главного уникального средства производства, как территориального базиса. При регистрации землевладений или собственности обязательно надо одновременно регистрировать основные средства производства, связанные с землей (постройки, подземные, наземные и надземные коммуникации и др.).
Поэтому правовое регулирование земельного кадастра как функции государственного управления земельным фондом (земельными ресурсами) требует нормативного закрепления содержания как земельного кадастра и кадастра природных ресурсов, так и кадастров других объектов, расположенных на земле. В силу этих причин следует определиться с основными кадастровыми единицами и элементами, выбор которых диктуется как объектом и предметом кадастра, так и разнообразием форм собственности на землю, технологией ведения кадастра, что позволит выработать более совершенную систему регистрации и учета.
Учетная составляющая земельного кадастра должна развиваться таким образом, чтобы количественные и качественные характеристики были дополнены сведениями о: степени ценности продуктивных земель; землях нерационального использования; деградации сельскохозяйственных угодий; антропогенном и естественном загрязнении земель различными веществами, в том числе и радиоактивными. При решении вопроса о первичной единице целесообразно рассмотреть эту проблему при регистрации землевладений и землепользовании; учете качества и количества земель; оценке земель. Сложившаяся регистрационная система требует пересмотра в связи с разнообразием форм прав на землю, условий и целей предоставления, а также расширением прав низовых административных структур.
