Организация стратегического управления развитием города Лазарев Александр Федорович

Содержание к диссертации

Введение

1. Теоретические основы организации стратегического управления развитием города 10

1.1. Город как объект управления 10

1.2. Сущность управления развитием города 37

1.3. Особенности стратегического управления развитием города 49

2. Анализ опыта организации стратегического управления развитием городов 57

2.1. Опыт организации управления развитием зарубежных городов 57

2.2. Опыт организации управления развитием российских городов 83

3. Рекомендации по организации стратегического управления развитием города 106

3.1. Предложения по идентификации стратегических проблем (возможностей) города 106

3.2.Предложения по совершенствованию организации стратегического управления развитием города 112

3.3. Предложения по выполнению функций стратегического управления развитием города 118

3.4. Предложения по совершенствованию системы управления городом 146

Заключение 164

Литература 169

Приложения 179

• Город как объект управления
• Сущность управления развитием города
• Опыт организации управления развитием зарубежных городов
• Предложения по идентификации стратегических проблем (возможностей) города

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Города играют важную роль в социально-экономическом развитии страны. В настоящее время в городах Российской Федерации проживает около 70 % её населения, сконцентрировано примерно 76 % основных фондов. В городах сосредоточена значительная часть промышленных предприятий, научных и проектно-конструкторских организаций, высших и средних учебных заведений, медицинских учреждений, инженерной инфраструктуры.

Современные города, особенно крупные, являются лидерами научно-технического прогресса, инициаторами изменений во всех сферах жизни общества: социальной, экономической, культурной, научной, политической и т.п. Таким образом, развитие городов во многом определяет эффективность преобразований, осуществляемых в стране, и влияет на развитие государства в целом.

В начале 90-х годов при переходе к рыночной экономике существенно изменились условия, определяющие жизнедеятельность городов. После распада СССР были разрушены хорошо налаженные экономические, научные и культурные связи городов России со многими предприятиями, организациями, учреждениями, оказавшимися за рубежом. Изменился также и характер отношений между всеми хозяйствующими субъектами как в городах, так и за их пределами.

На основе принятой Конституции Российской Федерации была установлена новая форма городской власти - местное самоуправление. Значительная часть городов была преобразована в муниципальные образования. Исключением явились Москва и Санкт-Петербург, получившие статус субъектов Федерации, а также часть малых городов, ставших муниципальными образованиями совместно с сельскими районами. Введение местного самоуправления радикально изменило систему управления городами.

Исходя из того, что экономика является базисом жизнедеятельности городов, главное внимание органов местного самоуправления было сосредоточено на становлении рыночных основ хозяйствования. Жесткие условия в первые годы перехода к рыночной экономике не позволяли сконцентрировать внимание на социальной сфере, жилищно-коммунальном хозяйстве, общественном транспорте и т.п. Система управления муниципальными образованиями реформировалась постепенно, по мере необходимости, вызванной изменениями условий функционирования городов.

Анализ состояния современных российских городов показывает, что значительная часть социальных, экономических, экологических и других проблем в городах России сохранилась и даже обострилась. В результате проводимых реформ возникли такие новые негативные экономические явления как инфляция, неплатежи, бартер, дефолт, а также социальные явления -безработица, беспризорность, наркомания, бродяжничество и т.п. Рост городских проблем явился причиной резкого уменьшения рождаемости и увеличения смертности, приведших к общей депопуляции городского населения.

Вновь появившиеся городские проблемы, по мнению автора, кроме указанных выше общих причин, были также обусловлены неадекватными решениями, принимаемыми на местном уровне при реформировании системы управления городом. Вплоть до конца 90-х годов органы местной власти были в основном ориентированы на решение текущих и краткосрочных (до одного года) задач, обеспечивающих функционирование городов.

В то же время одним из предметов ведения, возложенных на органы местного самоуправления федеральным законодательством, было комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований. Разработку решений в этой сфере до перехода к рынку осуществляли центральные министерства и ведомства. Роль органов городской власти в то время заключалась, в основном, в реализации запланированных мероприятий.

В новых условиях при решении задачи комплексного социально-экономического развития органы местного самоуправления столкнулись со многими проблемами: отсутствием необходимых ресурсов, нехваткой квалифицированных кадров, сложностью организации согласованного участия в процессе принятия решений многих заинтересованных субъектов и т.п. Эти проблемы стали причиной того, что органы местного самоуправления оказались неподготовленными к управлению развитием городов.

Как показывает практика, многие важные преобразования в различных сферах городской жизни часто осуществлялись непоследовательно, без учета взаимосвязей, эпизодически, без необходимого обоснования. Все это привело к тому, что до сих пор не удалось переломить негативные тенденции.

Те города, которые начали заниматься вопросами развития, сосредоточили усилия на внедрении стратегического планирования в качестве основы организации управления. Исследование опыта применения стратегического планирования в городах показало, что оно не обеспечило их значительное прогрессивное развитие.

Основные причины, которые препятствуют реализации стратегического управления развитием города органами местного самоуправления, связаны с отсутствием необходимых методов, моделей управления развитием, организацией процесса принятия решений, отсутствием необходимых механизмов согласования интересов между бизнесом, властью и населением, нехваткой финансовых ресурсов и т.п. Стратегическое планирование не дало ощутимых результатов и, в связи с тем, что не было увязано с процессом управления функционированием города (бюджетным процессом, привлечением материальных ресурсов и т.п.). Одной из основных причин, по мнению автора, является концентрация усилий на разработке стратегического плана как самостоятельного документа. При этом в качестве объектов планирования, как правило, выступают отдельные составные части города, а не город как целостный объект развития.

Исследования показали, что проблема управления развитием городов сложна, многогранна, требует привлечения значительных интеллектуальных, материальных и финансовых ресурсов. В диссертационном исследовании автором была поставлена задача совершенствования организации управления развитием города, являющаяся одной из множества задач, требующих решения в исполнительных органах местного самоуправления.

В связи с тем, что в настоящее время отсутствуют научно обоснованные подходы по формированию органов управления развитием, профессиональной подготовке кадров для этой деятельности, обеспечению взаимодействия многих субъектов развития, решение проблемы организации стратегического управления развитием города является актуальной научной и практической задачей.

Степень разработанности проблемы. В работах таких зарубежных ученых как: Агранофф Р., Акофф Р., Альберт Н., Амплеби С, Ансофф И., Батер Д., Блейкли Э., Вебер М., Веэр С, Гиглио Д., Годвин С, Гордон Д., Грэмптон М., Дафф Д., Друкер П., Карлофф Б., Кемп Р., Куинн И., Лайнер Б., Макридакис С, Матзер Д., Мескон М., Моранд Д., Моррис К., Мортен Р., Негойце Н., Нотдарф У., Ориа М., О Салливан А., Паркер Д., Паулсон Б., Пирз Н., Питерсон Г., Плозила У., Портер М., Райордан Т., Робинсон Р., Росс Д., Сингер Т., Стайнбейн К., Стернлиб Г., Стрикленд А., Томпсон А., Уивер Р., Фолл М., Форрестер Д., Фридман Р., Хатри Г., Хэтч К., Хьюз Д., Шредер Д., Эверит С. и других рассматриваются различные подходы к стратегическому управлению, стратегическому планированию и развитию городов, используемые в зарубежной практике. Следует отметить, что большинство работ посвящено стратегическому управлению корпорациями и лишь в некоторых рассматривается региональный аспект стратегического управления.

В связи с тем, что в России потребность в стратегическом управлении развитием городов в условиях рыночной экономики появилась сравнительно недавно в середине 90-х годов, в настоящее время не так много отечественных научных работ посвящены исследованию рассматриваемой проблемы.

Но, несмотря на небольшой период времени, российские ученые и специалисты уже внесли в разработку различных аспектов стратегического управления развитием городов определенный вклад. В научных трудах Алексеева О.Б., Балобанова А.Е., Зотова В.Б., Воронина А.Г., Гапоненко АЛ., Глазычева В.Л., Гринчеля Б.М., Жихаревича Б.С., Карелиной И.А., Костылевой Н.Е., Коробейникова А.М., Лаппо Г.М., Лексина В.Н., Лимонова Л.Э., Любовного В.Я., Мильнера Б.З., Попкова Ю.С., Рохчина В.Е., Цицина П.Г., Чистякова В.М., Швецова А.Н., Широкова А.Н., Щитинского В.А. и других авторов раскрываются различные аспекты разрабатываемого научного направления. Следует отметить, что начиная с 2000 года, количество российских публикаций по рассматриваемой тематике существенно увеличивается.

Анализ показывает, что в большинстве работ делается акцент на отдельных аспектах стратегического управления организациями, городами и регионами, а также стратегическом планировании, основанном на общественно-политическом (публичном) подходе. В то же время недостаточное внимание уделяется проблемам стратегического управления развитием городов в органах местного самоуправления.

Все указанные выше причины обусловили необходимость рассмотрения в диссертационном исследовании подхода к стратегическому управлению городом как многоэтапному процессу, затрагивающему все подсистемы и элементы города, а также различные аспекты управления их развитием.

Объектом диссертационного исследования является система управления развитием города.

Предметом исследования является организация стратегического управления развитием города в исполнительном органе местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составляют логический и сравнительный анализ, системный, исторический и комплексный подходы, методы аналогий, наблюдений, структурно-аналитический и другие. Теоретической основой диссертационного исследования послужили теория систем, теория управления, теория организации, процессный и программно-целевой подходы к управлению организациями, результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, нормативные правовые акты представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также планы и программы развития городов Великобритании, Германии, Канады, Латвии, Литвы, России и США.

Для анализа также были использованы материалы российских и зарубежных консалтинговых фирм и научно-исследовательских учреждений, оказывающих поддержку разработке стратегических планов и программ развития российских городов.

В ходе проведенного исследования был изучен опыт стратегического управления развитием городов России, Западной Европы и Северной Америки, а также использован личный опыт автора, принимавшего участие в разработке программ и стратегических планов развития города Твери.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе имеющихся достижений отечественной и мировой теории и практики разработать рекомендации по совершенствованию организации стратегического управления развитием города в исполнительном органе местного самоуправления.

Исходя из этой цели, в диссертации поставлены следующие задачи исследования:

• выделить и рассмотреть особенности города как объекта управления;

• исследовать особенности процессов функционирования и развития города;

• проанализировать опыт организации стратегического управления развитием зарубежных и российских городов;

• разработать подход к оценке и выбору приоритетных стратегических проблем;

• разработать методические рекомендации по организации стратегического управления развитием города;

• разработать рекомендации по совершенствованию системы управления городом, основанной на взаимодействии двух подсистем - стратегического управления функционированием и развитием города.

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в разработке модели организации процесса стратегического управления развитием города, используемой в качестве основы для совершенствования этого процесса.

Личный вклад автора в исследование проблемы организации стратегического управления развитием города заключается в следующем:

• Предложен механизм идентификации стратегических проблем (возможностей) города, заключающийся в оценке их значимости для местного сообщества.

• Разработана модель организации процесса стратегического управления развитием города, в которой выделены функции управления и определена последовательность их выполнения.

• Разработаны алгоритмы выполнения функций стратегического управления развитием города - стратегического мониторинга, стратегического анализа, стратегического прогнозирования, принятия стратегических решений, стратегического планирования, реализации программ и планов, стратегического контроля.

• Разработаны предложения по совершенствованию системы управления городом, основанные на взаимодействии двух подсистем - стратегического управления функционированием города и стратегического управления развитием города, включающие структуру, состав подсистем, согласованные процедуры их взаимодействия, целевого и финансового планирования.

• Разработана система плановых документов, основанная на взаимосвязи планов разных видов и уровней.

Апробация материалов диссертации. Основные положения, решения, результаты и выводы обсуждались на:

первой областной научно-практической конференции "Управление регионом: состояние и перспективы развития", г. Тверь, февраль 1998 года;

международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы управления -99", г. Москва, октябрь 1999 года;

проектном учебно-консультационном семинаре "Муниципальное социально-экономическое развитие", г. Владимир, ноябрь - декабрь 1999 года;

15-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов "Реформы в России и проблемы управления", г. Москва, апрель 2000 года;

международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы управления - 2000", г. Москва, октябрь 2000 года;

второй областной научно-практической конференции "Управление регионом: состояние и перспективы развития", г. Тверь, ноябрь 2000 года;

международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы управления - 2001", г. Москва, октябрь 2001 года;

I - й научно-практической конференции "Развитие инфраструктуры рынка интеллектуальной собственности Тверской области", г. Тверь, ноябрь 2001 года;

первом общероссийском форуме городов - лидеров стратегического планирования "Стратегическое планирование в городах России - реальные результаты", г. Санкт - Петербург, апрель 2002 года.

Внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации, а также разработанные автором рекомендации и предложения нашли свое применение в практической деятельности по стратегическому управлению развитием города Твери при: подготовке предложений в областные и муниципальные нормативные правовые акты; подготовке методических материалов по разработке программных документов комплексного социально-экономического развития муниципального образования; разработке концептуальных и стратегических плановых документов по развитию города; проведении учебных мероприятий (лекций, семинаров, преддипломной практики и дипломного проектирования) со студентами тверских высших учебных заведений по специальности "Государственное и муниципальное управление".

Публикации. Основные результаты диссертационной работы изложены в 10 публикациях общим объемом 3 п.л. (в т.ч. авторских 2,35 п.л.).

Практическое значение исследования заключается в возможности использования результатов при организации стратегического управления развитием крупных городов.

Они также могут быть использованы в качестве основы органами местного самоуправления в различных по размеру городах, в том числе и не имеющих статус муниципального образования. Отдельные решения могут найти применение при организации конкретных процедур управления развитием субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом.

Материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при изучении стратегического менеджмента по специальности Тосударственное и муниципальное управление" в высших учебных заведениях.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 3 приложений. Общий объем диссертации 219 страниц машинописного текста, в том числе основной текст 178 страниц, 41 страница приложений и включает 9 диаграмм, 21 таблицу, 52 рисунка. Список литературы состоит из 152 наименований.

Город как объект управления

Города, как форма поселения людей, возникли в древние времена. В разные периоды развития человечества создание городов в той или иной местности обусловливалось различными причинами. Среди них обычно выделяются такие основные причины: необходимость обеспечения безопасности жизни людей, близость к источникам воды и пищи, благоприятные условия для производства товаров и ведения торговли и т.п.

При этом мелкие поселения преобразовывались в города благодаря тому, что города позволяли наилучшим образом удовлетворять потребности людей в пище, жилье, безопасности, а также духовные и многие другие потребности. Так формировались города - крепости, города - рынки, города -религиозные центры, города - промышленные центры и т.п.

Российские города имеют меньший исторический период существования, чем города западных и восточных государств. Однако причины возникновения городов и основные направления их развития совпадают. И, несмотря на свой возраст, современные города во всех странах одного и того же уровня развития близки по таким характеристикам, как: степень концентрации населения; материалы, используемые при строительстве зданий, сооружений и коммуникаций; сосредоточение предприятий, учреждений, организаций; высокое разделение труда местного сообщества и многие другие.

В Российской Федерации в качестве главного показателя, характеризующего города, применяется численность населения. Градостроительным кодексом установлены следующие виды городов [9]: - сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек); - крупнейшие города (от 1 миллиона до 3 миллионов человек); - крупные города (от 250 тысяч до 1 миллиона человек); - большие города (от 100 тысяч до 250 тысяч человек); - средние города (от 50 тысяч до 100 тысяч человек); - малые города (до 50 тысяч человек).

На современном этапе развития государства в городах сконцентрировано ориентировочно 76 % основных фондов всего народного хозяйства. В городах проживает около 70 % населения страны, которое включает более V кадрового потенциала Российской Федерации [69].

В городах сосредоточена основа экономического и оборонного потенциала страны, большая часть промышленных предприятий, научных и проектно-конструкторских организаций, высших и средних учебных заведений, инженерной инфраструктуры.

Современные города, особенно крупные, являются лидерами научно-технического прогресса, позитивных изменений во всех сферах жизни общества: социальной, экономической, культурной, экологической, информационной и т.д.

Часть городов, а именно 89, выполняет функцию административных центров субъектов Федерации. Более значительная часть городов является центрами сельских районов. Города при этом исполняют роль организаторов всего близко расположенного населения. Тем самым города являются каркасом, формирующим территориальную целостность страны.

Принятие новой Конституции Российской Федерации создало правовые условия для реформирования государственной власти и административно-территориального деления в России [1]. Города и сельские поселения были преобразованы в муниципальные образования, в них было введено местное самоуправление.

Муниципальное образование представляет собой городское или сельское поселение, а также несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления [5].

Последующая конкретизация в Указах Президента Российской Федерации и федеральных законах положений Конституции, касающихся организации местного самоуправления в Российской Федерации, обусловила дальнейшее развитие функций, самостоятельно осуществляемых органами местного самоуправления [2-7].

Так, Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено 30 предметов ведения органов местного самоуправления, одним из которых является комплексное развитие муниципального образования [5].

При практической реализации своих прав и обязанностей органы местного самоуправления столкнулись с проблемой организации управления развитием города. Сложность ее решения связана с тем, что функция самостоятельного развития города является новой для органов местного самоуправления.

Наиболее сложной формой муниципального образования является город, который чаще всего рассматривается как форма поселения людей [9, 95,104]. Другие определения раскрывают функциональную характеристику города. Например, город - это крупный населенный пункт, административный, торговый, промышленный и культурный центр.

Такие определения не дают всесторонней характеристики города как объекта управления. Однако в ряде работ город рассматривается с системных позиций [54, 95, 104, 140]. В то же время полнота системного представления в этих работах недостаточная - в них город рассматривается или как территориально-пространственная система, или как производственная система или как урбанизированная территория и т.п. По мнению автора, для организации эффективного управления целесообразно рассматривать город как более сложную и более полную большую открытую сложную систему.

Город это не просто совокупность зданий и сооружений, учреждений и предприятий - это организованное особым образом местное сообщество. Особенности города, как организации, становятся понятными из следующего определения. Организация представляет собой сознательно координируемое социальное образование с определенными фаницами, которое функционирует на относительно постоянной основе для достижения общей цели или целей. Из этого определения, следует, что городу, как муниципальному образованию, присущи свойства организации, объединяющей всех проживающих на данной территории людей, имеющей собственные цели, ресурсы и органы местного самоуправления.

Эти два базовых принципа (город - система, город - организация) положены в основу предложенного автором подхода к анализу города в интересах организации управления его развитием.

Сущность управления развитием города

Необходимость управления функционированием города ни у кого не вызывает сомнения. Основная деятельность органов местного самоуправления посвящена именно управлению функционированием города. Как установлено в предыдущем параграфе, управление развитием города также является постоянной потребностью местного сообщества.

Но с пониманием сущности управления развитием города дело обстоит сложнее. Исследование многих работ [21, 71, 134 - 136] показали, что какой-либо однозначности при определении сущности управления развитием города нет. Не всегда четко определяемая взаимосвязь процессов функционирования и развития приводят к тому, что развитию города как организованному и управляемому процессу уделяется несоизмеримо меньшее внимание со стороны органов местного самоуправления. Неопределенность термина развития города также привела к тому, что развитие часто ассоциировалось только как прогрессивное изменение характеристик города.

В связи с этим автор считает необходимым более глубокое установление сущности управления развитием города.

Для осуществления управления развитием города необходимо анализировать изменение города и внешней среды, а, следовательно, требуется измерять те или иные их характеристики. Набор характеристик города, зафиксированный в определенный момент времени, отражает состояние города.

Измеряя характеристики города по одному или нескольким параметрам, можно фиксировать состояние города во времени и, тем самым, формировать пространство параметров, характеризующих состояние города в прошлом, настоящем и будущем.

Следовательно, изменение в параметрах состояния города представляет нечто иное, как "движение" города в пространстве показателей, характеризующих его состояние. Автор предлагает такое движение концептуально представлять в виде графической линии (траектории), отображающей изменения того или иного интегрального или частного показателя, характеризующего город (состояние города) во времени (см. рис. 1.2.).

Под показателем качества состояния города (подсистемы города) понимается показатель, характеризующий город (подсистемы города) в определенный момент времени. В настоящее время на практике для управления городом используется от нескольких десятков до нескольких сотен показателей.

Например, для управления развитием экономики города в качестве показателя, характеризующего состояние экономики, может быть выбран объем продукции, произведенной предприятиями города. При управлении развитием местного сообщества показателем может быть выбрана средняя продолжительность жизни горожан и т.п.

Изменение показателя качества подсистемы города на заданную величину является критерием достижения цели развития подсистемы, а новое значение данного показателя, установленное на перспективу, является целью развития данной подсистемы. Задавая значение обобщенного (интегрального) показателя качества состояния города, субъект управления устанавливает цель развития города в целом.

На рис. 1.3. схематично показано внутреннее взаимодействие двух процессов (функционирования и развития) при управлении городом.

Управление функционированием города обеспечивает реализацию главного предназначения города. Многовековая история существования зарубежных и российских городов подтверждает тот факт, что управление функционированием было организовано с тем качеством, которое позволяло обеспечивать выполнение основных функций городов своего времени.

История также показывает, что ни один город за время своего существования не оставался постоянным по форме, структуре и другим характеристикам. Природа этих изменений заключалась в следующем. Вызванные достижениями научно-технического прогресса, изменения внешней и внутренней среды влияли на самого человека и формировали новые потребности сначала отдельных горожан, а затем и городского сообщества в целом. Это требовало проектирования новых полезных функций города, а затем и реализации этих функций для удовлетворения новых потребностей людей.

Среди факторов внешней среды, влияющих на развитие города, следует отметить появление новых (отмирание прежних) потребностей соседних муниципальных образований, субъектов федерации и страны в целом в товарах и услугах, производимых в данном городе. То есть, со временем города, кроме главной внутренней функции, стали выполнять и внешние дополнительные функции, впоследствии ставшие основными для обеспечения жизнедеятельности города (градообразующими).

Таким образом, целью управления развитием города является формирование таких воздействий на город, которые обеспечивают постоянное совершенствование характеристик города в целом и/или его отдельных подсистем и элементов. Прогрессивное изменение состава, структуры, порядка взаимодействия субъектов и объектов в городе обеспечивают улучшение жизнедеятельности города.

Опыт организации управления развитием зарубежных городов

Города, как одна из форм поселения людей, существуют с древних времен. Как правило, в те времена города создавались посредством их медленного естественного преобразования из мелких поселений в крупные, из неорганизованных поселений в организованные.

Развитие неорганизованных поселений носило в основном хаотический характер. Города, как организованная форма поселения, имели органы управления, которые и влияли на те или иные изменения, происходящие в городах. С одной стороны потребность в изменениях, в основном, была вызвана грузом нерешенных проблем прошлого времени, а также текущими трудностями в той или иной сфере жизнедеятельности города. С другой стороны новшества, возникающие благодаря непрерывному прогрессу, естественным образом заменяли все устаревающее.

Такое положение сохранялось длительное время, до тех пор, пока люди не оценили преимуществ целенаправленного развития городов. Первые попытки территориального планирования городов были отмечены в Египте в начале 2-го тысячелетия до н.э. Первым документом, который позволил осуществить целенаправленное управление развитием города, был план города. В последующие времена данный метод управления развитием городов стал основным и постоянно совершенствовался. Особенности исторического пути и характера развития различных государств оказали свое влияние на степень разработанности и способы применения планирования при управлении развитием городов.

Наиболее полно исследование истории развития управления зарубежными городами проведено Центром научно-информационных исследований глобальных и региональных проблем Института научной информации по общественным наукам Российской академии наук [117]. Поэтому оно послужило основой анализа в данном диссертационном исследовании зарубежного опыта управления развитием городов таких стран как Великобритания, Соединенные Штаты Америки и Канада.

В Великобритании городское планирование возникло после промышленной революции XVIII в., приведшей к бурному росту городов. Например, население Лондона увеличилось с 1 млн. до 2 млн. человек за период с 1801 по 1851 гг., достигло 4 млн. к 1881 г. и 6,5 млн. - к 1911г. В интересах правового регулирования развития городов принимались специальные законы в 1909, 1925, 1932 гг., обязывающие местные власти разрабатывать планировочные схемы.

В 1944 году был подготовлен план развития Большого Лондона, в основу которого были положены идеи будущего развития огромного района с населением свыше 10 млн. человек - района с центром в столице, но раскинувшегося в радиусе 48 км от нее. В последствии подобные планы были созданы для всех других крупных городов Британии.

В 1947 году был принят закон о городском и сельском планировании, который явился краеугольным камнем всей системы планирования, созданной после второй мировой войны. Важнейшим положением этого закона является национализация государством права на использование всех земель. Право национализации было необходимо для обеспечения эффективного общественного контроля развития городов и использованием земли в соответствии с планом.

Другое важное положение этого закона состояло в создании новых местных органов планирования, наделенных функциями разработки планов и управления развитием. Эти органы были наделены правом составления и пересмотра раз в пять лет плана развития своих территорий. План должен был состоять из текстовой части и схем, в которых указывались все важные объекты развития и планируемые изменения в землепользовании на 20-летний период.

План представлялся на утверждение министру, ответственному за планирование, после чего местные плановые органы контролировали развитие в соответствии с планом. В последствии для эффективной координации планов было создано Министерство городского и регионального планирования.

В 1981 году были учреждены государственные корпорации развития городов Британии. В распоряжение корпорациям передавались определенные участки земли, развитием которых они занимались. Затем появились государственные агентства по развитию, деятельность которых не была привязана к определенной территории.

Однако, не на всей территории Великобритании используются общие подходы к управлению местным развитием. Так, например, в Шотландии разработка местных планов была подчинена местным властям. Планы не утверждались другими государственными организациями, за исключением тех случаев, когда представления плана требовал Государственный секретарь или региональный орган власти. Региональные власти вмешивались в разработку планов лишь в следующих случаях: если требовалось обязательное выполнение комплексных (региональных) планов; если районный совет не принимал местный план; если местный план не удовлетворял требованиям комплексного плана; если реализация данного плана могла мешать выполнению другого местного плана этого же района.

Из анализа следует, что в Великобритании вопросы управления развитием городов регулируются центральным правительством, при этом вносятся те или иные изменения в процесс управления развитием городов. Поэтому стратегическое управление развитием городов еще не получило широкого распространения. В то же время в отдельных городах наблюдается переход к элементам стратегического управления. Первыми городами Великобритании, приступившими к стратегическому планированию своего развития, были Глазго, Эдинбург, Бирмингем.

В США история городского планирования начинается с 1909 г., когда в Вашингтоне состоялась первая Национальная конференция по городскому планированию, где была подчеркнута важность всестороннего и координируемого подхода к решению городских проблем.

В 1916 году в Нью-Йорке был принят первый закон о зонировании, определяющий допустимую высоту зданий, а также долю городской земли, которая может быть занята под застройку.

Предложения по идентификации стратегических проблем (возможностей) города

При управлении развитием города осуществляется сбор информации о проблемах города. Количество фиксируемых проблем постоянно возрастает, перегружая возможности системы управления по реагированию на них. По причине отсутствия механизма идентификации проблем, мэр (глава города) вынужден решать все появляющиеся проблемы, независимо от их значимости. В результате система управления городом как будто работает, а количество проблем не убывает. Для обеспечения возможности сосредоточивать усилия на главных, приоритетных стратегических проблемах, необходимо проводить оценку выявляемых городских проблем. Аналогично необходимо выявлять стратегические возможности по развитию города.

Проблемы функционирования и развития городов в большинстве случаев по характеру индивидуальны и имеют особую степень важности для каждого города. Тем не менее, в целях их эффективного решения проблемы необходимо точно идентифицировать. Для этого следует проанализировать характер ш городских проблем, а затем для удобства использования объединить их в определенные группы.

Кроме того, характер имеющихся и возможных проблем также влияет на определение приоритета их решения, тем самым, выделяются те, которые являются первоочередными для решения.

Автор предложил использовать экспертный метод оценки проблем. Каждой проблеме, принадлежащей к той или иной группе, присваивается особый приоритет. Проблемы функционирования и развития городов и их приоритетное выстраивание по важности рекомендуется проводить по следующим приоритетам. 1. Проблемам функционирования и развития города по виду их угроз для города в порядке их значимости присваиваются следующие приоритеты: Проблемам, угрожающим существованию города -1. Проблемам, уфожающим процессу нормального функционирования города - 2. Проблемам, угрожающим процессу целенаправленного развития города - 3.

2. Проблемам функционирования и развития города по масштабности их влияния на местное сообщество (доля населения, находящаяся под воздействием проблемы) в порядке их значимости присваиваются следующие приоритеты: Проблемы, оказывающие влияние на все местное сообщество -1. Проблемы, оказывающие влияние на значительную часть (три четверти) местного сообщества - 2. Проблемы, оказывающие влияние на половину местного сообщества - 3. Проблемы, оказывающие влияние на одну треть местного сообщества - 4. Проблемы, оказывающие влияние на четверть местного сообщества - 5. Проблемы, оказывающие влияние на малую часть (менее четверти) местного сообщества - 6. Проблемы, оказывающие влияние на небольшие группы или отдельных людей -7.

3. Проблемам функционирования и развития города по силе последствий, вызываемых их воздействием на муниципальное образование независимо от направленности воздействия (положительное или отрицательное), в порядке их значимости присваиваются следующие приоритеты: Проблемы, вызывающие последствия высокой силы воздействия (тяжести или стимулирования) -1. Проблемы, вызывающие последствия средней силы воздействия - 2. Проблемы, вызывающие последствия малой силы воздействия - 3. Проблемы, вызывающие последствия легкой силы воздействия - 4. Проблемы, вызывающие последствия незначительной силы воздействия - 5.

4. Проблемам, касающимся прямо или косвенно функционирования и развития муниципального образования, в зависимости от динамики их развития во времени, в порядке их значимости присваиваются следующие приоритеты: Быстро развивающиеся проблемы (разрастающиеся) -1. Медленно развивающиеся проблемы - 2. Стабильные проблемы, развитие которых заметно только на большом интервале времени - 3. Медленно затухающие проблемы - 4. Быстро затухающие проблемы - 5.

5. Проблемам, касающимся прямо или косвенно функционирования и развития муниципального образования, в зависимости от длительности влияния их последствий на перспективное состояние города, в порядке их значимости присваиваются следующие приоритеты: Проблемы долгосрочного влияния последствий на город -1. Проблемы среднесрочного влияния последствий на город - 2. Проблемы краткосрочного влияния последствий на город - 3. Проблемы с быстрым исчезновением влияния последствий на город - 4.

6. Проблемам функционирования и развития города по природе их первоначального появления и характеру первичного воздействия присваиваются в порядке их значимости следующие приоритеты: Проблемы системы управления городом -1. Проблемы местного сообщества - 2. Проблемы экосистемы города - 3. Проблемы инфраструктуры (техносферы) города - 4. Проблемы экономики города - 5. Проблемы внешнегородской среды - 6.

7. Проблемам, касающимся прямо или косвенно функционирования и развития городов, как муниципальных образований, по своей типичности для города присваиваются в порядке их значимости следующие приоритеты:

Проблемы, касающиеся всех муниципальных образований РФ -1. Проблемы, касающиеся большинства муниципальных образований РФ - 2. Проблемы, касающиеся меньшинства муниципальных образований РФ - 3. Проблемы, касающиеся группы (нескольких) муниципальных образований - 4.

8. Проблемам, касающимся прямо или косвенно функционирования и развития муниципальных образований, по возможностям их решения различными органами государственной власти и местного самоуправления, присваиваются следующие приоритеты в порядке их значимости для органов управления городом:

Проблемы, которые органы местного самоуправления могут решать самостоятельно -1. Проблемы, которые органы местного самоуправления могут решить, объединившись с соседними и другими муниципальными образованиями - 2.

Проблемы, которые могут быть решены только с участием органов государственной власти субъектов РФ (самостоятельно неразрешимые проблемы) - 3.